Árið 2023, miðvikudaginn 19. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 131/2022, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. október 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fossvogshverfis vegna lóðarinnar nr. 26 við Kvistaland.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. nóvember 2022, er barst nefndinni 18. s.m., kæra eigendur, Kvistalandi 22 og eigendur, Kvistalandi 24, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. október 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Kvistaland 26. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. og 24. janúar 2023.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að árið 2021 voru kynntar bráðabirgðabyggingar á lóðinni Kvistalandi 26. Voru þær kynntar íbúum með þeim hætti að byggingarnar væru víkjandi þegar endurbótum á leikskólabyggingu á lóðinni væri lokið. Var þá í gildi deiliskipulag Kvistalands sem samþykkt var af borgarráði 29. ágúst 2019 þar sem mænishæð upprunalegs húss að Kvistalandi 26 var í kóta 27,54. Tillaga að deiliskipulagsbreytingu vegna lóðarinnar var grenndarkynnt frá 27. maí 2022 til og með 27. júní s.á. og bárust athugasemdir við tillöguna, þ. á m. frá kærendum. Á fundi borgarráðs 13. október 2022 var tillagan samþykkt með nokkrum breytingum í tilefni af framkomnum athugasemdum. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2022. Í breytingunni er m.a. gert ráð fyrir að bráðabirgðabyggingarnar standi, leikskólabygging á lóðinni verði stækkuð og mænishæð hækkuð úr kóta 27,54 í 29,00 ásamt því að lögun byggingarreits breyttist og stækkaði.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að Reykjavíkurborg hafi vegið að rétti þeirra til þess að hafa áhrif á umhverfi sitt. Hafi það verið gert með þeim hætti að kynna fyrir íbúum bráðabirgðabyggingu sem sé 1,46 m hærri en núverandi byggingar. Þegar byggingarnar hafi verið kynntar íbúum hafi legið að baki loforð um að þær væru aðeins til bráðabirgða og yrðu fjarlægðar eftir notkun. Þá hafi byggingarnar verið reistar utan gildandi skipulags, en þegar ákveðið hafi verið að halda byggingunum á svæðinu hafi það verið leyst með þeim hætti að breyta deiliskipulaginu til þess að laga það að byggingunum. Með nýja deiliskipulaginu sé mænishæð bygginga við Kvistaland 26 hækkuð um 1,46 m sem auki verulega á skuggamyndun. Bent sé á að umdeild skipulagsbreyting sé skilgreind sem „breyting á deiliskipulagi Fossvogs-hverfis–einbýlishús“. Ljóst sé að Reykjavíkurborg telji umrædda lóð falla undir skilgreininguna á einbýlishúsi og ætti því að vera bundin þeirri mænishæð sem gildir um önnur einbýlishús á svæðinu.
Þá eru gerðar athugasemdir við að Reykjavíkurborg hafi reist steyptan vegg á lóðamörkum með timburgrindverki ofan á. Velta kærendur fyrir sér hvort heimilt sé að reisa slíkan vegg á lóðamörkum. Að lokum gera kærendur athugasemdir við stjórnsýslu málsins á þá leið að athugasemdum þeirra vegna grenndarkynningar hafi hvorki verið getið í gerðarbók umhverfis- og skipulagsráðs né heldur svar þeirra við svörum skipulagsfulltrúa við athugasemdum þeirra.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Áréttað er að sú breyting sem um ræði fjalli um heildar-uppbyggingu á umræddri lóð leikskólans sem samþykkt hafi verið í borgarráði 29. ágúst 2019. Einnig var breyting vegna tímabundinnar kennslustofu fyrir Kvistaland 26, sem samþykkt hafði verið hinn 26. nóvember 2021, innlimuð í umþrætt skipulag. Deiliskipulagstillagan hafi sætt þeirri kynningu og umfjöllun sem kveðið sé á um í skipulagslögum nr. 123/2010. Í samræmi við það hafi umhverfis- og skipulagsráð samþykkt umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir við tillögu þá sem um ræði á fundi sínum 5. október 2022 og vísað málinu til borgarráðs sem samþykkti tillöguna á fundi sínum 13. s.m. Hafi sú afgreiðsla verið í samræmi við lög og venjubundna málsmeðferð.
Kærendur hafi sent athugasemdir við grenndarkynninguna með bréfi, dags. 20. júní 2022, sem hafi verið innan athugasemdafrests sem gefin hafi verið upp. Eftir að frestinum lauk hafi allar ábendingar og athugasemdir verið teknar saman og hafi skipulagsfulltrúi lagt fram svör við þeim á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. október 2022. Eftir að svör skipulagsfulltrúa hafi verið lögð fram á umræddum fundi hafi kærendur sent bréf til skipulagsfulltrúa dags. 26. október 2022 þar sem fleiri athugasemdum hafi verið komið á framfæri. Þær athugasemdir hafi ekki verið teknar inn í málið þar sem athugasemdafresti var lokið og málið komið í lokameðferð á skipulagsstigi. Sé það ekki skylda sveitarfélaga að taka inn athugasemdir sem berist löngu eftir að frestur sé liðinn sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Er því vísað á bug að stjórnsýsla við málsmeðferðina hafi ekki verið í fullu samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga.
Heildarhækkun á mæniskóta sé 1,46 m og sé hún óháð gólfkóta. Hækkun á gólfkóta um 10 cm sé komin til vegna endurbóta sem nauðsynlegar séu á núverandi gólfi leikskólans. Sé litið til skýringarmynda á uppdrætti sem sýni skuggavarp eftir breytingar sjáist að aukið skuggavarp sé næst lóðamörkum við leikskólann sem komi ekki til með að hafa áhrif á íverusvæði við einbýlishús að Kvistalandi 22 og 24.
Sá veggur sem reistur hafi verið á lóðamörkum leikskólans og borgarlandsins sé vegna mikils landhalla á lóðamörkunum sem valdi fallhættu fyrir þau börn sem noti rampann til að komast í kennslustofur. Þá sé timbrið aðeins tímabundin lausn en samkvæmt umsókn um byggingar-leyfi verði timbrinu skipt út og sett létt stálgrind í staðinn. Núverandi veggur hafi verið reistur þegar tímabundnu kennslustofurnar voru settar upp. Áætlað sé að framkvæmdir fari af stað á þessu ári og verði þá grindverkinu skipt út.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Ítrekuð eru framkomin sjónarmið og á það bent að þær athugasemdir sem kærendur sendu skipulagsfulltrúa 26. október 2022 hafi verið svar við bréfi sem þeim hafi borist 13. september s.á. Var þar um að ræða svör við þeim athugasemdum sem kærendur gerðu við deiliskipulagstillöguna. Hafi því bréfið frá 26. október verið sent til að andmæla þeirri niðurstöðu.
Niðurstaða: Upphaflegt heildarskipulag fyrir Fossvogshverfi var samþykkt í borgarráði 6. febrúar 1968. Í skipulaginu er gert ráð fyrir leikskólabyggingu á lóðinni Kvistalandi 26 og var hún reist árið 1971 og stækkuð árið 1995. Breytingin á deiliskipulagi lóðarinnar sem samþykkt var í borgarráði 13. október 2022 er breyting á deiliskipulagi vegna heildaruppbyggingar á lóð leikskólans sem samþykkt var í borgarráði 29. ágúst 2019. Leikur ekki vafi á því að gert hefur verið ráð fyrir leikskólabyggingu á lóðinni frá upphafi.
Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulags-ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.
Í hinni umþrættu deiliskipulagsbreytingu felst m.a. breyting á lóðamörkum fyrrnefndrar lóðar til suðurs, lögun byggingarreits fyrir leikskólabygginguna breytist og stækkar, mænishæð skólahússins er aukin, en allar byggingar eru áfram ein hæð. Að auki var innlimuð í deili-skipulagsbreytinguna eldri breyting vegna tímabundinnar kennslustofu sem samþykkt hafði verið í borgarráði hinn 26. nóvember 2021. Verða breytingar þessar sem einungis taka til einnar lóðar taldar það óverulegar að fara hafi mátt með þær samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og grenndarkynna breytingartillöguna. Eru greindar breytingar jafnframt þess eðlis að þeim fylgja óveruleg grenndaráhrif gagnvart fasteignum kærenda, svo sem vegna skuggavarps.
Var breytingartillagan grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga með lög-boðnum fjögurra vikna athugasemdafresti og komu kærendur að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess frests. Að lokinni grenndarkynningu var skipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 5. október 2022 þar sem skipulagsfulltrúi lagði fram umsögn, dags. 13. september s.á., þar sem reifaðar voru fram komnar athugasemdir, tillaga að svörum við þeim og tillögur að breytingum á hinni kynntu tillögu með hliðsjón af athugasemdum sem borist höfðu. Á fundinum voru þessar tillögur skipulagsfulltrúa samþykktar, sú niðurstaða skráð í gerðarbók sem síðar var staðfest af borgarráði. Tók skipulagsbreytingin síðan gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar lögum samkvæmt.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir ágallar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 13. október 2022 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi Fossvogshverfis vegna lóðarinnar nr. 26 við Kvistaland.
