130/2018 Ekrusmári

Árið 2019, þriðjudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 130/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. október 2018, er barst nefndinni 26. s.m., kæra eigendur Ekrusmára 4, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs­­­­­­­­bæjar frá 25. september 2018 að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 11. desember 2018.

Málavextir: Kærendur eru eigendur fasteignarinnar að Ekrusmára 4, Kópavogi. Húsið sem stendur á lóðinni er 182 m² á einni hæð og lóðin er 784 m². Hinn 30. október 2017 sóttu kærendur um breytingu á deiliskipulagi svæðisins vegna fyrirhugaðrar stækkunar á byggingar­reit lóðarinnar til norðurs þar sem reisa mætti 80 m² viðbyggingu á einni hæð og kjallara. Við breytinguna færi nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,23 í 0,33. Var beiðnin tekin fyrir á fundi skipulagsráðs 6. nóvember 2017. Á fundinum var ákveðið að grenndarkynna tillögu kærenda samkvæmt 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir lóðarhöfum Ekrusmára 2 og 6 og Grundarsmára 1, 3 og 5. Athugasemdar­frestur var til 20. apríl 2018. Athugasemdir bárust frá hagsmunaaðilum á kynningar­­tíma tillögunnar.

Á fundi skipulagsráðs 7. maí 2018 var málinu vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar og var umsögnin lögð fram á fundi ráðsins 16. júlí s.á. Í henni kom fram það mat deildarinnar að fyrirhuguð breyting á nýtingarhlutfalli væri í samræmi við gildandi deiliskipulag og ylli ekki íþyngjandi umhverfisáhrifum af umferð eða innsýn. Fyrirhuguð breyting leiddi hins vegar til verulegar stækkunar á byggingarreitt, eða um fjóra metra, og þar sem áætluð hæð viðbyggingar yrði 6,2 m ylli hún íþyngjandi umhverfisáhrifum, sérstaklega fyrir Ekrusmára 2, vegna skerts útsýnis og skuggavarps úr vestri á lóð og hús. Breytingin hefði fordæmisgildi fyrir svæði nr. 8 á Nónhæð. Málinu var frestað og skipulagsstjóra falið að boða málsaðila og hagsmunaaðila til samráðs­fundar. Á samráðsfundi 15. ágúst 2018 mættu þeir aðilar sem gerðu athugasemdir við tillöguna ásamt kærendum. Á fundinum lögðu kærendur fram nýja og breytta tillögu sem gerði ráð fyrir 100 m² viðbyggingu í stað 80 m². Á fundi skipulagsráðs 17. september s.á. var tillögu kærenda hafnað og var afgreiðslu ráðsins vísað til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjar­stjórnar 25. september 2018 var afgreiðsla skipulags­ráðs staðfest.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að höfnun Kópavogsbæjar á beiðni þeirra um stækkun á byggingarreit sé ólögmæt þar sem hún byggist á röngum og ómálefnalegum for­sendum. Hvað varði innsýn þá hafi skipulags- og byggingar­deild bæjarins komist að því í umsögn sinni, sem lögð hefði verið fram á fundi skipulagsráðs 16. júlí 2018, að breytingartillagan myndi ekki hafa íþyngjandi áhrif á innsýn til nágranna. Norðan við hús kærenda sé óbyggt land sem geri það að verkum að mikil fjarlægð sé í næsta hús til norðurs. Ekki sé gert ráð fyrir hækkun hússins heldur fyrst og fremst að gerður verði kjallari og húsið stækkað sem honum nemi. Hæsti punktur hússins haldist óbreyttur en byggingarreitur færist fjórum metrum nær lóðarmörkum í norður. Athygli sé vakin á því að aðrar lóðir liggi ekki að þeim lóðar­mörkum heldur opið svæði í eigu bæjarins. Verönd við húsið að Ekrusmára 2 sé við suðvestur­horn húss kærenda og verði ekki séð að umrædd stækkun til norðurs hafi áhrif á skuggavarp á veröndina. Samkvæmt gögnum um skuggavarp sé um að ræða mjög takmörkuð áhrif austan megin við húsið, en ekki töluverð, eins og haldið sé fram af hálfu Kópavogsbæjar.

Í gildi sé deiliskipulag fyrir Nónhæð frá nóvember 1991. Samkvæmt skipulaginu sé hús kærenda að Ekrusmári 4 á svæði nr. 8 en í skilmálum fyrir svæðið sé þar gert ráð fyrir einbýlishúsum á tveimur hæðum og að samanlagður gólfflötur húsa skuli vera að hámarki 279,2 m². Húsið að Ekrusmára 4 sé nú skráð 182,2 m² en mjög mörg fordæmi séu fyrir því að samþykkt hafi verið stærri hús á svæðinu. Þær röksemdir Kópavogsbæjar séu því ekki réttar að aukinn fermetrafjöldi yrði nær hámarki og að Ekrusmári 4 yrði eftir breytinguna með stærstu húsum í götunni.

Mótmælt sé röksemdum Kópavogsbæjar um að nýtingarhlutafall lóðarinnar yrði hærra en meðal­nýtingarhlutfall á svæðinu, en það sé að meðaltali 0,28 meðan að tillagan feli í sér að nýtingarhlutfall verði 0,35. Í deiliskipulagi fyrir Nónhæð komi ekki fram neinar upplýsingar um hámarks­­nýtingar­hlutfall á svæðinu. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2014 sé hins vegar miðað við að nýtingarhlutfall einbýlishúsalóða sé 0,20-0,35. Sé stækkunin því innan þeirra marka sem skipulag sveitarfélagsins geri ráð fyrir.

Kópavogsbær vísi til þess að um sé að ræða gróið hverfi þar sem litlar sem engar breytingar af þessu tagi hafi verið gerðar á þegar byggðu svæði. Á það beri hins vegar að líta að þegar hafi verið samþykktar svipaðar breytingar, s.s. stækkanir á Bergsmára 10, Bakka­smára 16, Grundarsmára 13 og Bollasmára 6. Hverfið hafi verið að taka á sig mynd en viðbúið sé að alltaf verði einhverjar breytingar, jafnvel í grónum hverfum. Kópavogsbær væri því ekki að setja fordæmi með því að samþykkja tillöguna heldur hafi bærinn nú þegar skapað fordæmi með þeim breytingum sem samþykktar hafi verið. Ítrekað sé að sú breyting sem sótt sé um sé innan ramma skipulags að öllu leyti nema að byggingarreitur stækki um 4 m til norðurs í átt að svæði sem sé óbyggt. Nýtingarhlutfall sé innan marka aðalskipulags.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að hin breytta tillaga feli í sér töluvert meiri grenndaráhrif en upphafleg tillaga. Þá hafi verið tekið fram í umsögn við fyrri tillögu að þrátt fyrir að sú tillaga væri í samræmi við skipulag svæðisins færi fyrirhuguð breyting verulega út fyrir byggingarreit og hefði íþyngjandi grenndaráhrif, þá sérstaklega gagnvart Ekrusmára 2. Uppfærð tillaga og sú sem kærendur hafi viljað leggja fram í stað upphaflegrar tillögu hefði enn meiri grenndaráhrif þar sem viðbyggingin myndi þá ná lengra í átt að mörkum aðliggjandi lóða, auk þess sem þá væri einnig gert ráð fyrir svölum á vestur- og austurenda viðbyggingarinnar. Í samskiptum kærenda við skipulagsyfirvöld hafi kærendur óskað eftir að draga upphaflegu tillöguna til baka og koma með nýja tillögu sem kæmi frekar til móts við athugasemdir hagsmunaaðila. Á samráðs­fundi með hagsmunaaðilum hafi hins vegar verið lögð fram ný tillaga sem hafi falið í sér aukningu byggingarmagns, þ.e. úr 44% í tæplega 55%. Bæjaryfirvöld telji að ekki sé hægt að bera saman uppbyggingu á óbyggðu svæði, s.s. Nónhæð, við það að auka byggingarmagn við þegar byggt hús í þéttu og grónu hverfi. Þá verði að telja þær breytingar sem kærendur bendi á að hafi verið samþykktar í nágrenninu töluvert minna íþyngjandi. Það eitt að heimilaðar hafi verið óverulegar breytingar í nágrenni við hús kærenda geti ekki gefið fordæmi fyrir þeirri viðbyggingu sem hér um ræði, enda sé hún töluvert stærri og hafi ívið meiri grenndaráhrif en tilgreindar breytingar.

Það sé bæjarstjórn sem fari með skipulagsvald innan marka sveitar­félagsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því felist tæki bæjarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í máli þessu hafi bæjarstjórn í skjóli skipulagsvalds síns synjað umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna Ekru­smára 4, sem að mati bæjarins sé byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Niðurstaða: Um deiliskipulagsáætlanir er fjallað í VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga, en land­­eigandi eða framkvæmdaraðili getur m.a. óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað, sbr. 2. mgr. 38. gr. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laganna skal fara með breytingar á samþykktu deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða að öðru leyti en því að ekki er skylt að taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu skv. 1. mgr. 40. gr. Þá er sveitarstjórn heimilt samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laganna að láta grenndar­kynna tillögu að breyttu deiliskipulagi sé hún óveruleg.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Á því svæði sem hér um ræðir hefur bæjarstjórn nýtt sér framangreint skipulagsvald með deiliskipulagi Nónhæðar frá nóvember 1991. Þá hefur sveitarstjórn í skjóli skipulagsvalds síns synjað kærendum um breytingu á því skipulagi. Kemur þá til skoðunar hvort sveitarstjórn hafi beitt valdi sínu á málefnalegan hátt og í samræmi við það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. nefndra laga að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Eins og rakið hefur verið fól tillaga kærenda að breyttu deiliskipulagi í sér 100 m² viðbyggingu á baklóð Ekrusmára 4, en upphafleg grenndarkynnt tillaga gerði ráð fyrir 80 m² viðbyggingu. Var það mat sveitarfélagsins að hafna bæri tillögu kærenda þar sem hún hefði í för með sér töluverð grenndaráhrif gagnvart lóðum næstu nágranna með skerðingu á útsýni og auknu skuggavarpi. Við deiliskipulags­breytinguna færi nýtingarhlutfall lóðar kærenda úr 0,23 í 0,35, en til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall lóðarinnar Ekrusmára 2 er 0,20 og nýtingarhlutfall lóðarinnar Ekrusmára 6 er 0,25. Samkvæmt Aðal­skipulagi Kópavogsbæjar 2012-2024 eru þau viðmið sett að nýtingar­hlutfall einbýlishúsa­lóða á deiliskipulögðum svæðum sé á bilinu 0,20-0,35. Fæli breytingin því í sér töluvert hærra nýtingarhlutfall en á næstu lóðum, sem væri fordæmisgefandi, og með því yrði farið í hámarksviðmið aðal­skipulagsins um nýtingarhlutfall einbýlishúsalóða í sveitar­félaginu. Búa því efnis- og skipulagsrök að baki hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og þeirrar staðreyndar að íbúum sveitarfélags er  ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram breytingu á gildandi deiliskipulagi, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4, Kópavogi.