Árið 2023, föstudaginn 17. febrúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 13/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 8. nóvember 2022 um að vatnstaka Vatnsveitufélags frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi sé ekki leyfisskyld.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 11. janúar 2023, kærir landeigandi jarðarinnar Indriðastaða þá ákvörðun Orkustofnunar frá 8. nóvember 2022 að vatnstaka Vatnsveitufélags frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi sé ekki leyfisskyld samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 23. janúar 2023.
Málavextir: Vatnsveitufélag frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi óskaði eftir nýtingarleyfi á köldu vatni með umsókn til Orkustofnunar 27. apríl 2022. Með bréfi, dags. 8. nóvember s.á., vísaði Orkustofnun umsókninni frá með vísan til þess að tilgreind framkvæmd félli undir ákvæði vatnalaga nr. 15/1923 en ekki laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og að framkvæmdin væri því ekki leyfisskyld.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hann hafi ekki verið upplýstur um að málefni sem varði landareign hans hafi verið til meðferðar hjá Orkustofnun, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda hafi ekki verið afhent gögn málsins eða gefinn kostur á andmælum skv. 13. gr. laga nr. 37/1993 áður en endanleg ákvörðun stofnunarinnar hafi verið tekin um að vísa frá umsókn leyfishafa um nýtingarleyfi skv. lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með vísan til vatnalaga nr. 15/1923. Málsmeðferð Orkustofnunar brjóti í bága við grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins um andmælarétt. Sé þess krafist að umrædd ákvörðun Orkustofnunar verði metin ólögmæt og felld úr gildi.
Lög nr. 57/1998 taki til auðlinda í jörðu í landi, m.a. grunnvatns í eignarlandi. Nýting auðlinda úr jörðu, annarra en landeigenda til einkanota allt að 70 l/sek, sbr. 14. gr. laganna, sé háð leyfi Orkustofnunar, sbr. 1. mgr. 6. gr. Lög nr. 57/1998 geri ráð fyrir að aðrir en landeigendur geti aflað sér nýtingarleyfis, en bæði þeir og vatnsveitur sveitarfélaga þurfi að ná samkomulagi við landeiganda um þau atriði sem nýtingarleyfi taki til, þ.m.t. um endurgjald fyrir auðlindina, ella geti ráðherra tekið þær auðlindir eignarnámi. Forsenda grunnvatnsnýtingar sé lögformlegt ferli nýtingarleyfis. Stofnunin vísi hins vegar til þess að vatnsból merki skv. 23. tölul. 4. mgr. 1. gr. vatnalaga „mannvirki, t.d. brunnar, eða virkjaðar lindir, eða náttúruleg vatnsleg þar sem vatn er tekið eða nytjað á staðnum“. Því eigi lög nr. 57/1998 ekki við þar sem ekki sé um grunnvatnsnýtingu að ræða.
Orkustofnun vísi til aldargamals ákvæðis 31. gr. laga nr. 15/1923 sem varði það ef maður geti ekki aflað sér vatns í landareign sinni til heimilis- og búsþarfa. Samkvæmt 4. tölul. 4. mgr. 1. gr. vatnalaga merki heimilis- og búsþarfir einungis nýtingu til heimilis- og búsþarfa ábúenda við búrekstur og annan atvinnurekstur á sviði landbúnaðar. Vatnsveitufélagið fyrirhugi hins vegar að koma fyrir fjórum vatnstöknum í landi kæranda, án endurgjalds, sem hver yrði 25.000 lítrar og vinna allt að 4 l/sek neysluvatns með vísan til hinnar kærðu ákvörðunar Orkustofnunar um að vatnstakan sé ekki leyfisskyld heldur til heimilis og búsþarfa. Félagið sé að sjálfsögðu ekki bú í skilningi ábúðarlaga, sem sé forsenda og skilyrði þeirra ákvæða vatnalaga sem hin kærða ákvörðun byggi á. Umfangsmikill rekstur hjá því falli ekki undir búrekstur samkvæmt ábúðarlögum nr. 80/2004 og veiti ekki réttindi á grundvelli ákvæða laga nr. 15/1923 eða eldri laga, heldur sé um að ræða eftirlitsskylda atvinnustarfsemi vatnsveitufélags sem Orkustofnun, heilbrigðisstjórnvöld og öðrum stjórnvöldum beri að hafa eftirlit með og hafi ekkert með landbúnað að gera.
Í dómi héraðsdóms Vesturlands, sem staðfestur hafi verið með dómi Landsréttar frá 17. maí 2019 í máli nr. 894/2018, hafi m.a. komið fram að skipulagskvöð samkvæmt samþykktu deiliskipulagi um fyrirkomulag vatnsveitu í landi kærða að Indriðastöðum gæti ekki ein og sér skapað frístundalóðaeiganda rétt til vatns úr borholu jarðarinnar án þess að annað kæmi þar til, svo sem sérstakt samkomulag við kæranda. Þá hafi komið fram í dómnum að ekki væri hægt að túlka ákvæði vatnalaga nr. 15/1923 svo að þau hafi veitt lóðareiganda sjálfstæðan rétt til vatns sem dælt væri upp úr borholu jarðarinnar. Hin kærða ákvörðun Orkustofnunar fari gegn þessari niðurstöðu Landsréttar. Þá hafi Landsréttur talið ákvæði í kaupsamningi um að seljandi skyldi útvega vatn að lóðarmörkum ekki bindandi fyrir kæranda í máli þessu, sem síðari rétthafa, enda hefði kvöðinni ekki verið þinglýst á jörðina, sbr. 1. og 2. mgr. 29. gr. þinglýsingalaga nr. 39/1978. Engu að síður hafi kærandi útvegað vatn til frístunda-byggðarinnar, þó svo að samkomulag um endurgjald liggi enn ekki fyrir og hafi sjálfur kostað rekstur veitunnar. Dómurinn leiði til þeirrar niðurstöðu að umrætt vatnsveitufélag þurfi að gera sérstakt samkomulag við landeiganda, vilji það skapa sér ótvíræðan rétt til grunn- eða neysluvatns, eftir atvikum á grundvelli ákvæða auðlindalaga um nýtingarleyfi og endurgjald.
Forðast skuli að valda öðrum sem tilkall eigi til sama vatns tjóns eða óhagræði við hvers konar nýtingu vatnsréttinda, sbr. 2. mgr. 80. gr. laga nr. 15/1923. Hin kærða ákvörðun fari gegn þessu ákvæði að því varði eignarréttarlega hagsmuni kæranda og rekstur vatnsveitu í eigu hans í þágu orlofsbyggðarinnar.
Málsrök Orkustofnunar: Af hálfu Orkustofnunar er vísað til þess að þar sem svo hátti til að grunnvatn streymi upp á yfirborð með náttúrulegum hætti, þ.e. lind, falli vatnstaka úr henni undir vatnalög en ekki auðlindalög. Til þess að nýtingin falli undir auðlindalög þurfi sértæka meiriháttar mannvirkjagerð eða borun sem ætlað sé til að koma vatni upp á yfirborðið. Með hliðsjón af því geti Orkustofnun ekki veitt leyfi á grundvelli auðlindalaga til þeirrar nýtingar sem tilgreind sé í umsókn vatnsveitufélagsins.
Í vatnalögum séu margvísleg ákvæði er fjalli um heimildir til vatnstöku, m.a. til heimilis- og búsþarfa. Vísað sé til 29. gr. laganna þar sem fjallað sé um vatnsveitur á vegum vatnsveitufélaga, sbr. einnig 25.-27. gr. laganna. Með vísan til þessara greina, sbr. einnig 11., 12. 17., 25., 31. og 32. gr. vatnalaga sé slík vatnstaka ekki háð leyfi Orkustofnunar. Hins vegar megi vísa til 2. mgr. 144. gr. laganna þar sem segi: „Skylt er að tilkynna Orkustofnun um allar framkvæmdir sem er fyrirhugað að ráðast í og tengjast vatni og vatnafari, þar á meðal framkvæmdir sem ekki eru sérstaklega leyfisskyldar samkvæmt þessum lögum eða öðrum.“
Athugasemdir umsækjanda: Bent sé á að sú stjórnvaldsathöfn sem kæran beinist að sé sú niðurstaða Orkustofnunar að vísa frá umsókn Vatnsveitufélags frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi um nýtingarleyfi á köldu vatni í landi Indriðastaða. Sú niðurstaða feli ekki í sér nokkurs konar leyfi eða heimild né hafi hún í för með sér nein þau réttarskapandi áhrif að kærandi geti krafist stöðvunar þar á. Niðurstaða Orkustofnunar byggist á þeirri forsendu að fyrirhuguð vatnstaka falli ekki undir ákvæði laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, heldur geti farið fram á grundvelli tilgreindra ákvæða vatnalaga nr. 15/1923.
Þetta feli jafnframt í sér að tilkynna þurfi Orkustofnun um fyrirhugaðar framkvæmdir með vísan til 4. og 5. mgr. 144. gr. vatnalaga, sem Orkustofnun hafi svo fjórar vikur til að gera athugasemdir við. Slík tilkynning hafi verið send Orkustofnun 2. janúar 2023. Renni frestur Orkustofnunar til að gera athugasemdir út án þess að athugasemdir berist sé rétt að líta svo á að engar athugasemdir séu gerðar. Þá fyrst, eftir atvikum, væru forsendur til að hefja frekari undirbúning framkvæmda. Engum kæranlegum stjórnvaldsákvörðunum sé því til að dreifa.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar að vísa frá umsókn um nýtingarleyfi skv. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, til töku á köldu vatni, með vísan til þess að framkvæmdin eigi undir ákvæði vatnalaga nr. 15/1923.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Samkvæmt 2. mgr. 33. gr. laga nr. 57/1998 sæta ákvarðanir Orkustofnunar er lúta að veitingu, endurskoðun og afturköllun rannsóknar- eða nýtingarleyfa kæru til úrskurðarnefndarinnar, en aðrar ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna eru kæranlegar til ráðherra skv. 3. mgr. sömu lagagreinar.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 er nýting auðlinda úr jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Af 2. mgr. 1. gr. laganna er ljóst að grunnvatn telst til auðlindar samkvæmt lögunum, en það er skilgreint í 6. mgr. 2. gr. laganna sem vatn sem er neðan jarðar í samfelldu lagi, kyrrstætt eða rennandi, og fyllir að jafnaði allt samtengt holrúm í viðkomandi jarðlagi og sem unnið er í öðrum tilgangi en að flytja varma til yfirborðs jarðar eða nýta staðarorku þess. Ekki er fjallað um yfirborðsvatn í lögunum en í athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 57/1998 er vísað til þess að vatnalög nr. 15/1923 taki til yfirborðsvatns.
Í umsókn Vatnsveitufélags frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi til Orkustofnunar kom fram að upphaflega hefði vatnstönkum verið komið fyrir árið 1998 til að safna vatni úr lindum. Síðustu ár hafi vatni verið veitt úr borholu og í gegnum vatnstankana inn á vatnsveituna. Þar sem ekki hafi náðst samkomulag við landeigendur Indriðastaða um áframhaldandi nýtingu borholunnar sé sótt um um nýtingarleyfi til að safna vatni úr lindum í tanka sem veitt geti vatni inn á vatnsveituna.
Vatnalög nr. 15/1923 taka til alls rennandi eða kyrrstæðs vatns á yfirborði jarðar, í föstu eða fljótandi formi, að svo miklu leyti sem önnur lög gilda ekki þar um. Í lögunum er vatnsból skilgreint í 23. tölul. 1. gr. sem mannvirki, t.d. brunnar, eða virkjaðar lindir, eða náttúruleg vatnsleg þar sem vatn er tekið eða nytjað á staðnum. Af hálfu Orkustofnunar hefur verið vísað til þess að þar sem svo háttar til að grunnvatn streymir upp á yfirborð með náttúrulegum hætti, þ.e. í lindir, falli vatnstaka með þessu undir vatnalög en ekki auðlindalög. Til þess að nýtingin falli undir lög nr. 57/1998 þurfi sértæka meiriháttar mannvirkjagerð eða borun sem ætlað er til að koma vatni upp á yfirborðið.
Svo sem mál þetta var lagt fyrir Orkustofnun, verður að áliti úrskurðarnefndarinnar að fallast á sjónarmið stofnunarinnar og telja, með vísan til þeirra, að stofnuninni hafi verið heimilt að vísa frá umræddri umsókn um nýtingarleyfi skv. lögum nr. 57/1998. Verður því kröfu kæranda í máli þessu hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 8. nóvember 2022 um að vatnstaka Vatnsveitufélags frístundalóðaeigenda í Indriðastaðalandi sé ekki leyfisskyld.
