Árið 2023, fimmtudaginn 21. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 127/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 31. október 2023 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 56.286 m3 efnistöku á svæði E-9 í Hörgá.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. nóvember 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 31. október 2023 að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 56.286 m3 efnistöku á svæði E-9 í Hörgá. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 21. nóvember 2023, voru framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar stöðvaðar að kröfu kæranda á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hörgársveit 13. nóvember 2023.
Málavextir: Hörgá er u.þ.b. 44 km löng dragá sem rennur eftir Hörgárdal í Hörgársveit til sjávar. Stærð vatnasviðs Hörgár og hliðaráa hennar er áætlað um 700 km2. Með úrskurði í máli nefndarinnar nr. 53/2023, sem kveðinn var upp 29. september 2023, voru felld úr gildi þrjú óskyld framkvæmdaleyfi til malartöku í farvegi árinnar sem veitt höfðu verið tilteknum félögum.
Með umsókn um framkvæmdaleyfi, dags. 9. október 2023, var sótt um heimild til 56.286 m3 efnistöku á svæði E-9 í Hörgá. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Hörgársveitar 30. s.m. var fjallað um umsóknina og í fundargerð gerð grein fyrir þeim gögnum sem lágu fyrir nefndinni. Sveitarstjórn samþykkti umsóknina á fundi 31. s.m. með svohljóðandi rökstuðningi: „Fyrir sveitarstjórn liggur bókun skipulags- og umhverfisnefndar og þau gögn sem þar voru lögð fram. Sveitarstjórn tekur undir rökstuðning skipulags- og umhverfisnefndar. Sveitarstjórn telur að framkvæmdin sem sótt er um sé í samræmi við umhverfismat Environice frá apríl 2015 og leggur það til grundvallar ásamt áliti Skipulagsstofnunar vegna umhverfismatsins, dags. 4. júní 2015. Sveitarstjórn telur að framkvæmdin sé í samræmi við aðalskipulag Hörgársveitar 2012 til 2024 og ákvæði skipulagsins um efnistöku úr Hörgá. Í fyrirliggjandi leyfi Fiskistofu, dags. 12. september 2022, er afstaða tekin til framkvæmdarinnar á grundvelli gildandi leyfa um efnistöku úr Hörgá. Í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa kemur fram greining á framkvæmdinni á grundvelli laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Sveitarstjórn telur að framkvæmdin leiði ekki til að vatnshlot Hörgár versni og telur að framkvæmdin sé í samræmi við þá stefnumörkun og markmið um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun fyrir Íslands, sbr. lög um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Sveitarstjórn samþykkir greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 23. október 2023, vegna framkvæmdarinnar og leggur til grundvallar þau rök sem þar koma fram. Sveitarstjórn samþykkti að framkvæmdaleyfið verði veitt.“ Skipulags- og byggingarfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfi sama dag og var útgáfa leyfisins auglýst í Lögbirtingablaði 3. nóvember 2023.
Málsrök kæranda: Að mati kæranda verður ekki séð að sveitarstjórn hafi brugðist við athugasemd í niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í úrskurði í kærumáli nr. 53/2023, sem kveðinn var upp 29. september 2023, um að sveitarstjórn geti verið skylt að líta til efnis- og formreglna laga nr. 60/2013 um náttúruvernd við veitingu framkvæmdaleyfis. Samkvæmt lögunum gegni sveitarstjórnir mikilvægu hlutverki í náttúruvernd, en einnig sé mælt fyrir um í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að við veitingu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd. Ákvæðið sé bæði skýrt og afdráttarlaust. Með hliðsjón af bókun í fundargerð virðist sveitarstjórn ekki hafa gætt þessarar skyldu.
Við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana sem áhrif hafi á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af meginreglum og sjónarmiðum 8.–11. gr. náttúruverndarlaga, sbr. 7. gr. laganna. Í 8. gr. laganna sé fjallað um vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku. Reglan gildi um skipulagsáætlanir og einstaka ákvarðanir, sbr. einnig rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvorki hafi í Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024 né umhverfismati frá 2015 verið lagt mat á áform um efnistöku úr Hörgá í samræmi við áskilnað 8. gr. náttúruverndarlaga. Í hinni kærðu ákvörðun hafi jafnframt ekki verið gengið úr skugga um að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt, ekki sé þar að finna umfjöllun um verndarstöðu og stofnstærð tegunda, útbreiðslu og verndarstöðu vistgerða og vistkerfa, en til þess hafi verið brýnt tilefni. Samkvæmt 10. gr. náttúruverndarlaga sé sveitarstjórn skylt að líta til alls áhrifasvæðis framkvæmdar og heildarálags á það, en það hafi ekki heldur verið gert.
Áður en sveitarstjórn veiti leyfi til efnistöku skuli leita álits náttúruverndarnefndar, sbr. 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Umsögn náttúruverndarnefndar á umræddri efnistöku hafi ekki legið fyrir vegna samþykkts aðalskipulags og því eigi undanþága samkvæmt ákvæðinu ekki við. Í hinni kærðu ákvörðun komi ekki fram að lögbundin álitsumleitan hafi farið fram. Þótt skipulags- og umhverfisnefnd fari með hlutverk náttúruverndarnefndar samkvæmt erindisbréfi frá 2018 og samþykktum sveitarstjórnar sé ekki óþarft að fjalla um náttúruvernd við töku ákvarðana. Í bókun skipulags- og umhverfisnefndar í fundargerð frá 30. október 2023 komi ekki fram á neinn hátt að hún hafi verið að veita álit skv. 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga með afgreiðslu sinni um tillögu til sveitarstjórnar um afgreiðslu málsins. Í greindu lagaákvæði sé einnig að finna skyldu til að leita álits Umhverfisstofnunar um efnistöku, nema umsögn hennar um samþykkt aðalskipulag liggi fyrir. Afstaða stofnunarinnar komi ekki fram í greinargerð gildandi aðalskipulags, en þar segi einungis að stofnunin hafi gert athugasemdir við skógrækt og efnistöku. Ekki hafi verið fjallað um efni athugasemdanna, en fram komi að sveitarfélagið hafi ekki gert breytingar vegna þeirra.
Á vef Umhverfisstofnunar megi finna umsögn hennar við aðalskipulagstillögu gildandi aðalskipulags, dags. 14. janúar 2015. Afstaða stofnunarinnar í umsögninni sé skýr, afdráttarlaus og neikvæð. Sömu sjónarmið hafi komið fram í umsögn stofnunarinnar við frummatsskýrslu umhverfismats framkvæmdarinnar, dags. 27. febrúar s.á. Þar hafi komið fram að ráðagerðir Hörgár sf. um að taka „með skipulegum og ábyrgum hætti“ á efnistökunni væri til bóta. Í kafla um lífríki hafi komið fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis ætti að styðjast við álit Veiðimálastofnunar, nú Hafrannsóknastofnunar, og niðurstöður vöktunar á áhrifum efnistöku á bleikju í Hörgá. Þá hafi í umsögn Umhverfisstofnunar vegna breytinga á gildandi aðalskipulagi, dags. 19. mars 2020, ekki verið vikið að efnistöku. Sveitarstjórn hafi borið að fjalla um afstöðu Umhverfisstofnunar í greinargerð aðalskipulags og einnig við töku hinnar kærðu ákvörðunar og gera grein fyrir því hvers vegna ekki hefði verið leitað á ný lögbundins álits stofnunarinnar um efnistökuna í samræmi við áskilnað 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Koma hefði þurft fram hvers vegna brugðist hafi í engu verið við ítrekuðu áliti stofnunarinnar frá árinu 2015 og hvers vegna ekki hafi verið leitað álits Hafrannsóknastofnunar við afgreiðslu umsóknar.
Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé umsækjendum framkvæmdaleyfa skylt að leggja fram greiningu á því hvort forsendur umhverfismats hafi breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat framkvæmdarinnar. Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki vikið að slíkri greiningu. Hér standi svo sérstaklega á að umhverfismat hafi verið gert fyrir níu árum, en samkvæmt efni þess megi veita framkvæmdaleyfi allt til ársins 2035, að því tilskildu að ekki hafi verið farið yfir hámark leyfilegrar efnistöku. Rannsóknarskylda sveitarstjórnar sé rík, líkt og staðfest hafi verið í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og af dómstólum. Með hliðsjón af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 7.–8. gr. náttúruverndarlaga hafi sveitarstjórn verið skylt að ganga eftir gögnum um gildi forsendna umhverfismatsins. Með tilskipun 2014/52/ESB, sem breytt hafi tilskipun 2011/92/ESB, hafi slík skylda orðið bindandi fyrir íslensk stjórnvöld. Tilskipun 2000/60/ESB, sem innleidd hafi verið með lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, og staðfesting fyrstu vatnaáætlunar 2022 væri næg ástæða til þess að líta svo á að forsendur matsskýrslu og álits Skipulagsstofnunar hefðu breyst verulega. Önnur slík ástæða sé lögfesting meginreglna umhverfisréttar með náttúruverndarlögum fyrir átta árum. Ákvæði beggja lagabálkanna varði líffræðilega fjölbreytni og hin kærða ákvörðun hafi áhrif á hana. Ekki hafi farið fram raunverulegt mat á áhrifum efnistöku úr Hörgá á gæði viðkomandi yfirborðsvatnshlota í samræmi við meginmarkmið laga nr. 36/2011. Þá komi slíkt mat ekki fram í gildandi aðalskipulagi. Engin undaþága liggi fyrir og því séu skilyrði laganna ekki uppfyllt.
Í umsögn Orkustofnunar um frummatsskýrslu, dags. 16. febrúar 2015, komi fram vangaveltur um þörf leyfisveitinga stofnunarinnar á grundvelli vatnalaga nr. 15/1923 og laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Svo virðist sem slík leyfi hafi þurft að liggja fyrir áður en hið kærða framkvæmdaleyfi hafi verið veitt. Hvorki leyfi skv. 1. mgr. 75. gr. vatnalaga né nýtingarleyfi skv. 5. gr. laga nr. 57/1998 hafi legið fyrir. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 74/2023, sem kveðinn hafi verið upp 26. október 2023, en þar sé vitnað til eldri úrskurða, sé kveðið á um að við útgáfu framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar verði leyfi annarra leyfisveitenda að liggja fyrir.
Ástæða ógildingar fyrra framkvæmdarleyfis samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 53/2023 hafi verið sú að ekki hafi verið að finna rökstuðning í fundargerð sveitarstjórnar, en slíkan rökstuðning sé ekki heldur að finna í fundargerð sveitarstjórnar frá 31. október 2023. Ekki hafi verið fjallað um samræmi ákvörðunar við meginatriði niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2015 þess efnis að áhrif framkvæmdanna á veiði velti alfarið á því hvernig lífríki ánna reiði af, að áhrif framkvæmdanna á lífríki Hörgár sé háð óvissu og til að lífríki árinnar verði fyrir sem minnstum skaða sé nauðsynlegt að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu.
Hið kærða framkvæmdaleyfi virðist ekki vera í samræmi við bindandi skilyrði í áliti Skipulagsstofnunar um að leggja skuli fram áætlun um efnistöku í samræmi við þágildandi lög um náttúruvernd nr. 44/1999 áður en framkvæmdaleyfi sé veitt. Þá sé ekki getið slíkrar áætlunar sem fylgigagna leyfis. Í framkvæmdaleyfinu sé ekki getið stærðar efnistökusvæðis, vinnsludýpis og gerðar efnis og því sé leyfið í ósamræmi við áskilnað 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga um það sem koma skuli fram í leyfi.
Deiliskipulag fyrir framkvæmdirnar liggi ekki fyrir og ekki hafi farið fram grenndarkynning í samræmi við 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá hafi ekki verið leitað umsagna viðeigandi umsagnaraðila í samræmi við ákvæðið, en um undantekningu sé að ræða sem beri að skýra þröngt. Sveitarstjórn hafi ekki gert grein fyrir því hvers vegna ekki þyrfti að fara fram grenndarkynning og álitsumleitan.
Málsrök Hörgársveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að kæranda skorti lögvarða hagsmuni til aðildar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og því beri að vísa frá kæru í máli.
Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar og framkvæmdaleyfi uppfylli öll lagaskilyrði og engar forsendur séu til þess að fella leyfið úr gildi. Í fundargerðum skipulags- og umhverfisnefndar og sveitarstjórnar komi fram að framkvæmdaleyfið sé gefið út á grundvelli umhverfismats og álits Skipulagsstofnunar frá árinu 2015, röksemda þeirra sem fram komi í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa og sé í samræmi við þegar tekið efni á efnistökusvæði E-9 í Hörgá. Þá sé efnistakan mikilvægur liður í bakkavörnum en í leysingum raskist farvegur Hörgár og dragi framkvæmdin úr neikvæðum áhrifum þeirra.
Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið bætt úr þeim annmörkum sem taldir hafi verið á fyrri leyfisveitingu sem felld var úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 53/2023, uppkveðnum 29. september 2023. Einnig hafi verið gætt að efnis- og formreglum laga um náttúruvernd nr. 60/2013. Fyrir skipulags- og umhverfisnefnd og sveitarstjórn hafi legið ítarleg gögn um framkvæmdina, forsendur hennar og möguleg áhrif hennar á umhverfið og lífríki Hörgár. Um sé að ræða umhverfismat, álit Skipulagsstofnunar, greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa vegna framkvæmdarinnar, dags. 23. október 2023, og leyfi Fiskistofu, dags. 12. september 2022, en það sé m.a. byggt á umsögn fiskifræðings þar sem fjallað sé um möguleg áhrif framkvæmdarinnar á lífríkið. Í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa sé einnig að finna greiningu á mögulegum áhrifum framkvæmdarinnar á Hörgá og vatnshlot hennar. Skilyrði í náttúruverndarlögum, sbr. einkum 7.–11. gr., hafi því verið uppfyllt. Þá sé tekið fram magn efnis sem eigi að taka og heimilað magn á efnistökusvæði E-9 samkvæmt gildandi aðalskipulagi og umhverfismati, hvar eigi að taka efnið og hvernig það samræmist umhverfismati, áliti Skipulagsstofnunar og aðalskipulagi.
Kærandi hafi ekki sýnt fram á að fjölbreytni náttúrunnar sé í hættu vegna efnistöku úr Hörgá. Helstu áhrifin á lífríkið sé á laxfiska, einkum bleikju, en þeim hafi fækkað í öllum ám á landinu og þar séu ár þar sem efnistaka fari fram engin undantekning. Fækkun sé jafn mikil í öðrum stórum ám í Eyjafirði, t.d. Eyjafjarðará og Fnjóská, en þar sé efnistaka mun minni. Um skynsamlega og hagkvæma nýtingu lands og landsgæða sé að ræða og innan skynsamlegra marka, sbr. m.a. b-lið 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og a. lið 2. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Farvegur Hörgár endurnýi sig fljótt og því sé efnistakan sjálfbær og mun sjálfbærari en efnistaka á landi. Séu þessir tveir kostir til efnisöflunar jarðefna bornir saman m.t.t. áhrifa á umhverfið sé ljóst að efnistaka úr Hörgá hafi í för með sér mun minni umhverfisáhrif heldur en efnistaka úr námum uppi á landi. Þar sem áin endurnýi sig sé um að ræða afturkræfar framkvæmdir. Samanborið við efnisvinnslu úr klöpp, þar sem þurfi að sprengja og harpa niður efni með hávaða- og rykmengun og meiri olíunotkun, sé efnistaka úr Hörgá miklu betri kostur. Óhjákvæmilegt sé að líta til þessara sjónarmiða um framburðarefni Hörgár sem endurnýi sig með framburði árinnar. Þá sé tekið tillit til heildarálags og áhrifasvæðisins í heild en umhverfismat, aðalskipulag og önnur gögn fjalli um efnistöku úr Hörgá í heild.
Skipulags- og umhverfisnefnd fari með hlutverk náttúruverndarnefndar í Hörgársveit og því sé umfjöllun hennar um málið á fundi 30. október 2023 nægjanleg. Ljóst megi vera að nefndin hafi verið að starfa eftir skipulagslögum sem og öðrum viðkomandi lögum.
Við gerð aðalskipulags hafi alltaf verið leitað umsagnar Umhverfisstofnunar og slík umsögn hafi alltaf legið fyrir við samþykkt aðalskipulags og breytinga á því. Í umsögnum stofnunarinnar, dags. 14. janúar, 27. september 2019 og 30. mars 2020, hafi verið fjallað um efnistöku úr Hörgá. Umhverfisstofnun leggist ekki gegn efnistökunni í þessum umsögnum. Alltaf hafi verið fylgt umsögnum stofnunarinnar og tekið mið af efni þeirra. Ekki hafi verið talin þörf á frekari umsögn stofnunarinnar vegna hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi umsagnir legið fyrir vegna aðalskipulags þar sem fjallað sé um framkvæmdina.
Greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 23. október 2023, sé nægjanleg greining um mögulega breyttar forsendur umhverfismats og feli í sér fullnægjandi rökstuðning ásamt öðrum gögnum sem legið hafi fyrir skipulags- og umhverfisnefnd og sveitarstjórn. Ekki liggi fyrir neinar ástæður sem gefi til kynna að forsendur umhverfismatsins hafi breyst. Reglulega sé fjallað um matið, álit Skipulagsstofnunar og önnur gögn, þ. á m. leyfi Fiskistofu, þegar veitt séu framkvæmdaleyfi. Ekki verði litið svo á að efnistaka sem fari fram m.a. á grundvellli umhverfismatsins kippi forsendum undan matinu.
Endurskoðun umhverfismats heyri undir Skipulagsstofnun og hún hafi ekki ákveðið neina slíka endurskoðun, sbr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. 1. tl. ákvæðis til bráðabirgða, sé ekki að finna ákvæði um slíka endurskoðun, en 1. mgr. 27. gr. laganna eigi ekki við um leyfisveitingu þá sem fjallað sé um í máli þessu. Þar sem umfjöllun Skipulagsstofnunar hafi lokið fyrir gildistöku laga nr. 111/2021 geti þau ekki talist gilda í máli þessu, sbr. meginreglu um bann við afturvirkni laga. Telji úrskurðarnefndin að ákvæðið eigi við þá hafi sveitarstjórn allt að einu lagt fram fullnægjandi greiningu og mat, en um það sé vísað til gagna málsins.
Í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa sé tekin afstaða til framkvæmdarinnar í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála með rökstuddum hætti.
Við útgáfu hins kærða leyfis hafi legið fyrir leyfi Fiskistofu, dags. 12. september 2022, þar sem veitt sé leyfi fyrir framkvæmdinni skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Í leyfinu sé byggt á umsögnum annarra aðila, þ. á m. fiskifræðings og Skipulagsstofnunar, og þar komi enn fremur fram að tekið sé mið af öðrum gildandi leyfum vegna efnistöku úr Hörgá. Leyfi Fiskistofu hafi ekki verið fellt úr gildi eða málið tekið upp að nýju og hafi gildistíma til 31. desember 2023 líkt og hið kærða leyfi. Ekki verði betur séð en að leyfi Fiskistofu sé byggt á vandaðri málsmeðferð og umsögnum sérfróðra aðila.
Heimilt hafi verið að gefa út framkvæmdaleyfi þótt leyfi Orkustofnunar skv. 1. mgr. 75. gr. vatnalaga nr. 15/1923 og 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu hafi ekki legið fyrir. Í skipulagslögum sé þess ekki getið að slík leyfi þurfi að liggja fyrir áður en veitt séu framkvæmdaleyfi. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. vatnalaga megi breyta vatnsfarvegi að fengnu leyfi Orkustofnunar eða eftir atvikum leyfi Fiskistofu skv. V. kafla laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Í máli þessu liggi fyrir leyfi Fiskistofu og því hafi ekki þurft leyfi Orkustofnunar. Þegar litið sé til hlutverks Orkustofnunar skv. 2. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun verði ekki séð að leyfi hennar þurfi að liggja fyrir, eða eigi að vera liður í rannsókn máls, áður en gefin séu út framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr Hörgá. Hlutverk stofnunarinnar sé að mestu bundið við orkumál en framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr Hörgá varði aðeins nýtingu jarðefna og malartekju. Rétt sé að hafa í huga að engir virkjanakostir séu í Hörgá í rammaáætlun, sbr. lög nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Með efnistökunni sé ekki verið að breyta farvegi árinnar. Raunveruleg tilfærsla á vatnasviði ár, þar sem farvegi sé varanlega breytt feli í sér breytingu á vatnsfarvegi. Efnistaka úr Hörgá, sem hafi síbreytilegan farveg, falli ekki hér undir. Ekki verði séð hverju fyrrnefnd leyfi Orkustofnunar hefðu bætt við rannsókn málsins eða hvers vegna þau hefðu átt að vera nauðsynleg.
Við ákvörðunartöku hafi verið farið yfir samræmi á milli hinnar kærðu leyfisveitingar og álits Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2015, bæði munnlega og skriflega. Hvað þetta varði sé vísað til greinargerðar skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 23. október 2023. Einnig hafi legið fyrir leyfi Fiskistofu og umsögn fiskifræðings til hennar, auk annarra gagna sem sýni samræmi milli leyfisveitingar og álits Skipulagsstofnunar.
Í Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024 sé ítarlega fjallað um efnistökuna, efnistökusvæði og áætlanir og því hafi grenndarkynningar ekki verið þörf, sbr. lokamálslið 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá verði ekki séð hverjir hefðu átt að vera umsagnaraðilar. Í reglugerð nr. 772/2012 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé ekki sett skylda til grenndarkynningar. Skriflegt samþykki landeigenda á svæðinu hafi fylgt með umsókn um framkvæmdaleyfi en þeim hópi tilheyri eigendur mannvirkja í nágrenni framkvæmdanna sem geti talist hafa grenndarhagsmuni sem framkvæmdin geti haft áhrif á. Áætlun um efnistöku sé ítarlega lýst í aðalskipulagi og sé hún í samræmi við umhverfismat og álit Skipulagsstofnunar. Þegar ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr Hörgá sé tekin liggi ávallt fyrir það magn af efni sem þegar hafi verið tekið á hverju svæði og hversu mikið eigi eftir að taka. Í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa um hina kærðu ákvörðun komi fram magn efnis sem eigi eftir að taka og hvar það verði tekið sem og hvernig efnistakan samræmist umhverfismati og áliti Skipulagsstofnunar. Fyrrnefnd áætlun um efnistöku úr Hörgá sé fullnægjandi. Í hinu kærða framkvæmdaleyfi komi skýrt fram að um svæði E-9 sé að ræða og að það sé skilgreint í aðalskipulagi. Nánari afmörkun sé í greinargerð skipulags- og byggingarfulltrúa og fyrirliggjandi skýringarmyndum. Á afstöðumynd sé efnistökudýpt skilgreind 1,5 m og sé myndin á meðal fylgigagna umsóknar um framkvæmdarleyfi. Af framkvæmdarleyfinu, umhverfismati og öðrum gögnum megi ráða að um möl sé að ræða.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í umhverfismati vegna efnistöku úr Hörgá frá 2015 komi fram að lífríki Hörgár sé í mestri hættu og jafnframt háð óvissu. Af hálfu sveitarfélagsins hafi ekki verið bent á neina umfjöllun við meðferð málsins þar sem lög nr. 60/2013 um náttúruvernd hafi komið við sögu en brýn lagaskylda gagnvart þeim felist í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Alvarlegur annmarki sé að ekki hafi verið metið hvort efnistaka úr Hörgá sé í samræmi við meginreglur náttúruverndarlaga. Í 10. gr. laganna sé regla um vistkerfisnálgun og mat á heildarálagi. Fyrirmynd ákvæðisins sé úr norskri löggjöf og verði að vísa til fordæma þar í landi. Norski umboðsmaðurinn hafi gagnrýnt ákvarðanir stjórnvalda um leyfisveitingar þar sem þessa hafi ekki verið gætt. Sem dæmi megi nefna mál um vegarlagningu um náttúru- og menningarlandslag, mál nr. SOM-2018-1219, en þar hafi staðfesting ráðuneytis á skipulagi verið gagnrýnd þar sem meginreglur umhverfisréttar, sem lögfestar séu í norskri löggjöf, hafi ekki verið teknar til greina og ráðuneytið lagt of mikla áherslu á sjálfsstjórn sveitarfélags gagnvart almannahagsmunum af náttúruvernd, sbr. einnig dóm Borgarting Lagmannsrett í máli LB-2014-40734 um mörk sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga. Nefna megi önnur fordæmi norska umboðsmannsins, svo sem SOM-2011-1327, SOM-2017-1346, SOM-2018-1219 og SOM-2022/3102. Lögfesting meginreglna náttúruverndarlaga, sbr. 7.–11. gr. laganna, væri þýðingarlaus ef stjórnvöld þyrftu ekki að taka mið af þeim. Í frumvarpi því sem varð að lögunum komi fram að slík vanræksla gæti valdið ógildingu ákvörðunar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 27. september 2019, sé ítarleg ábending um að vatnsformfræðilegar breytingar fylgi efnistöku sem geti haft áhrif á líffræðilega og eðlisefnafræðilega gæðaþætti skv. lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og þar með vistfræðilegt ástand. Sveitarstjórn hafi hunsað þessa athugasemd algerlega. Í umsögn sveitarfélagsins í máli þessu sé vísað til þess að sýnt hafi verið fram á vistfræðilegt ástand rýrni ekki við efnistöku úr Hörgá. Umhverfisstofnun veiti leiðbeiningar um hvernig eigi að gera þetta og tafla í greinargerð skipulagsfulltrúa, dags. 23. október 2023, sé fjarri því að uppfylla kröfur um hvernig sýna skuli fram á að bindandi umhverfismarkmið náist eða til staðar sé undanþága, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2023. Mjög ríkar sönnunarkröfur hvíli á sveitarfélaginu í þessu tilviki þar sem í umhverfismati komi fram sterkar vísbendingar og vegna þess hvers eðlis framkvæmdin sé í heild og um gríðarlegt magn efnis sé um að ræða. Í leyfi Fiskistofu, dags. 12. september 2022, komi fram að Hafrannsóknastofnun hafi bent á bága stöðu bleikjustofna og minnkaða bleikjuveiði og vari við svo mikilli efnistöku úr Hörgá.
Hvað varði leyfi Orkustofnunar megi benda á fjölda fordæma úrskurðarnefndarinnar þar sem komist sé að gagnstæðri niðurstöðu við sömu aðstæður við það sem fram komi í umsögn sveitarfélagsins, sjá mál nr. 115/2012, 25/2016, 58/2022 og 74/2023. Samkvæmt fordæmunum sé um ógildingarannmarka að ræða.
Ítrekað sé að í greinargerð skipulagsfulltrúa, dags. 23. október 2023, og leyfi Fiskistofu sé ekki sýnt fram á samræmi hinnar kærðu ákvörðunar við álit Skipulagsstofnunar. Þá hafi ekkert álit fiskifræðings eða annars sérfræðings verið lagt fram í málinu.
———-
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kæranda.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 31. október 2023 um að samþykkja umsókn fyrir 56.286 m3 efnistöku á svæði E-9 í Hörgá.
Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Lög nr. 111/2021 tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda og verður með því að líta til ákvæða þeirra laga í máli þessu, en ferli umhverfismats vegna heildstæðs mats á efnistöku á 795.000 m3 úr áreyrum og árfarvegi Hörgár, lauk með áliti Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2015.
Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum allt að 795.000 m3 efnistöku úr áreyrum og árfarvegi Hörgár í Hörgársveit var fjallað um framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi. Þótt leyfið sem fjallað er um í máli þessu taki aðeins til hluta þeirrar framkvæmdar sem um var fjallað í ferli umhverfismatsins sem lauk árið 2015, verður að líta svo á að leyfisveitanda sé skylt hverju sinni að horfa jafnframt til annarra framkvæmda, sem þegar hafa átt sér stað og eru fyrirhugaðar, svo framarlega sem þær tengist með augljósum hætti. Verður því litið á leyfið sem leyfi til framkvæmda í skilningi laga nr. 106/2000, sbr. gr. 2.01 í 1. viðauka við lögin.
Kærandi nýtur aðildar að máli þessu skv. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en af gögnum sem nefndin hefur aflað og kynnt sér uppfyllir hann skilyrði þeirrar greinar sem umhverfisverndar- eða útivistar- og hagsmunasamtök. Verður kæra í máli þessu því tekin til efnismeðferðar.
—
Í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2015 segir að tilgangur framkvæmdarinnar sé að sporna við landbroti af völdum Hörgár með rennslisstýringu árinnar með það að markmiði að verja landbúnaðarland og mannvirki. Grjótvarnir hefðu gefið nokkuð góða raun en þær séu mjög kostnaðarsamar. Verði efni ekki fjarlægt úr farvegum megi gera ráð fyrir að þörfin fyrir grjótvarnir aukist mikið. Þá geti varnargarðar gert gagn við að beina ánni frá árbökkum, en séu þeir ekki grjótvarðir megi gera ráð fyrir að þeir geti skolast burt í stórum flóðum. Efnistöku er lýst í matinu og kemur fram að fyrst verði efnistökusvæði afmarkað og sett upp tímabundin höft eða stíflur úr malarefni. Þá verði efni mokað upp úr farvegi eða áreyrum og flutt á haugsetningarsvæði í nægjanlega mikilli fjarlægð frá ánni þannig að ekki verði hætta á að áin sópi haugnum með sér í næsta flóði. Efni verði svo ekið frá haugsetningarsvæði eftir því sem þörf og aðstæður á markaði kalli á. Þegar sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi hafi verið gert ráð fyrir að leita ráðgjafar Veiðimálastofnunar, nú Hafrannsóknastofnunar, um ákjósanlegustu aðferðir og afmörkun á hverju einstaka framkvæmdasvæði. Kemur einnig fram að árlega sé áætlað að meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fyrirhuguð framkvæmd feli í aðalatriðum í sér efnistöku á efnistökusvæðum á tímabilinu 1. október til 30. apríl ár hvert, flutning efnis frá efnistökusvæði á geymslusvæði og flutning efnis frá geymslusvæði á notkunarstað.
Fram kemur í matsskýrslu að árið 2013 hafi sameignarfélagið Hörgá sf. verið stofnað. Í samþykktum þess var tekið fram að félagsmenn væru landeigendur að ánni eða fulltrúar þeirra. Félaginu var ætlað að láta vinna umhverfismat fyrir efnistökuna fyrir hönd landeigenda við Hörgá og þveráa hennar. Skyldi félagið vera framkvæmdaraðili að allri efnistökunni. Ekki væru þó allir landeigendur að Hörgá í félaginu, en það hefði ekki áhrif á efnistöku. Þar sem félagið liti á ána alla og þverár sem eina heild og skipuleggi efnistöku með hagsmuni alls svæðisins að leiðarljósi, væri í umhverfismatinu fjallað um þau efnistökusvæði sem þættu hentug vegna aðstæðna, efnismagns eða efniseiginleika ásamt efnistökusvæðum sem þyki brýnt að taka efni úr til að draga úr landbroti. Í matsskýrslunni var að finna lýsingu á efnistökusvæðum sem tilgreind voru í drögum sem þá lágu fyrir að Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024, og höfðu svæðin tiltekna auðkenningu, þ.e. E-2, E-4, E-6, E-7, E-8, E-9, E-10 og E-11.
Fram kom í matsskýrslunni að nær ógerlegt væri að áætla hvar vinnsla hæfist og óraunhæft að ætla að fastsetja alla efnistöku næstu 20 árin. Ekki væri áætlað að umfangsmikil efnistaka ætti sér stað á hverju svæði, utan svæðis E-9 en þar væri gert ráð fyrir að hægt væri að vinna allt að 400.000 m3 af efni. Á hverju ári breyti áin sér og jafnvel oftar og því ætlaði framkvæmdaraðili að meta ástand árinnar á hverju ári, yfir sumartímann þegar vatnsborð væri hæst eða við flóð. Að því loknu yrði gerð tillaga um efnisvinnslu næsta tímabils, sem hæfist að hausti. Alltaf yrði hætta á landbroti höfð að leiðarljósi og svæðum forgangsraðið þannig að minnka mætti hættu á tjóni á mannvirkjum og ræktunarlandi.
Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina dags. 4. júlí 2015 kom fram að tilgangur framkvæmdarinnar væri að sporna við landbroti af völdum Hörgár. Ekki yrði sótt um framkvæmdaleyfi fyrir öllum efnistökusvæðunum á sama tíma og væri áætlað að meta stöðu verkefnisins árlega með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Áætlað væri að hefja skipulagða efnistöku á þeim svæðum í ánni þar sem mest þörf væri á að skapa pláss fyrir flóðvatn í farveginum með það að markmiði að draga úr bakkarofi og þar með þörf fyrir annars konar og mjög kostnaðarsamar bakkavarnir, s.s. grjótvörn. Fjallað var stuttlega um hvert efnistökusvæði um sig í álitinu, m.a. það efnistökusvæði sem veitt var leyfi til að nýta með hinu kærða leyfi.
Rakið var í álitinu að efnistaka gæti haft áhrif á eðli og þróun vatnsfalla. Efnistaka í og við ár sé vandasöm og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Botngerð ánna geti breyst og búsvæði laxfiska geti þannig raskast og haft neikvæð áhrif á veiði. Að mati sérfræðinga Veiðimálastofnunar sé óraunhæft að meta áhrif verkefnisins á veiði og lífríki á þessu stigi og almennt geti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum í ám. Á hinn bóginn væri eðlilegt að stofnunin veitti ráðgjöf um heppilegustu útfærslu efnistöku á hverju framkvæmdasvæði fyrir sig, ef efnistaka á viðkomandi framkvæmdasvæði þætti nauðsynleg og framkvæmdaleyfi hefði verið veitt. Áhrif á veiði væru metin óviss, en staðbundin og afturkræf. Áhrif framkvæmdanna á veiði yltu alfarið á því hvernig lífríki ánna reiddi af. Ef tækist að koma í veg fyrir að bú- og hrygningarsvæði ánna spilltust þá yrðu áhrif óveruleg, en hætta væri á að inngrip í náttúrulegt ferli árinnar hefði neikvæð áhrif, þótt um það atriði væri nokkur óvissa. Í niðurstöðukafla álitsins var gerð bending um að til þess að lífríki árinnar yrði fyrir sem minnstum skaða væri nauðsynlegt að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu á hverju efnistökusvæði.
Í álitinu var lögð áhersla á mikilvægi þess að efnistaka yrði unnin skipulega og yfir lengra tímabil, en fram kom að efnistakan mundi vara í 20 ár. Var í því sambandi talið jákvætt að landeigendur að efnistökusvæðinu hefðu sameinast um efnistökuna, sem ætti að bæta skipulag hennar og lágmarka neikvæð umhverfisáhrif. Meðal mótvægisaðgerða sem ráðgert var að fjallað yrði um við útgáfu hvers framkvæmdaleyfis væru hvernig staðið yrði að efnistökunni með því að ekki yrðu grafnar djúpar gryfjur, aðallega yrði fjarlægt efni ofan af áreyrum og árkeilum og að efnistakan færi fram á fáum afmörkuðum svæðum í einu og væru því staðbundin að hluta. Þá kom fram að ekki yrði unnið að efnistöku á tímabilinu 1. maí til 30. september. Skipulagsstofnun tók fram að áhrif framkvæmdanna á lífríki Hörgár væri háð óvissu og til að lífríki árinnar yrði fyrir sem minnstum skaða yrði að eiga gott samráð við fiskifræðinga um boðað árlegt mat á tilhögun og áfangaskiptingu. Í niðurstöðum álitsins var gerð ábending um að nauðsynlegt væri að í aðalskipulagi Hörgársveitar yrði tekið á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti og það notað til að leggja línurnar um skipulag efnistöku í og við ána.
—
Mælt er fyrir um í 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og þágildandi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 2. mgr. beggja lagagreinanna er svo fjallað nánar um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar við leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Áður voru þau lagaákvæði samhljóða um að við slíka leyfisveitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Með breytingalögum nr. 96/2019 var skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 breytt og í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar segir nú í greindum lagaákvæðum að leyfisveitanda beri að leggja álitið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfis. Jafnframt kváðu breytingalögin á um það nýmæli að leyfisveitandi skuli taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Þannig segir í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga að slíkt skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, en í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álits. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni sé til ef um það sé fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.
Þá er í 18. gr. breytingalaga nr. 96/2019 að finna lagaskilareglu er mælir fyrir um að matsskyldar framkvæmdir skuli hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 106/2000 ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem raunin er hér. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar því sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskilaákvæði er á hinn bóginn ekki að finna í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu samkvæmt orðalagi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hinna kærðu framkvæmdaleyfa. Það verður þó ekki séð að breytt orðalag hafi haft í för með sér efnisbreytingu að máli skipti við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt þannig að rökstudd afstaða sé tekin til álits Skipulagsstofnunar og það jafnframt lagt til grundvallar leyfisveitingu. Þá er einnig ljóst að þrátt fyrir að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þá var henni það skylt samkvæmt gildandi skipulagslögum.
Að framangreindu virtu er skýrt að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga bar sveitarstjórn Hörgársveitar að kynna sér matsskýrslu um framkvæmdina, leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Telja verður lögbundnar skyldur sveitarstjórnar, vegna framkvæmdar sem hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, vera mikilvægan þátt í málsmeðferð leyfisveitingarinnar og til þess fallnar að stuðla að því að fyrrnefnt markmið b-liðar 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Er og ljóst að sveitarstjórn ber að sinna þeim skyldum óháð því hvenær mat á umhverfisáhrifum fór fram eða hvort leyfi hafi áður verið veitt fyrir hluta framkvæmdar.
Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitarstjórn að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitarstjórn að fylgja þeim markmiðum laganna sem tíundið eru í 1. gr. þeirra beggja, þar á meðal að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, þ.m.t. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.
—
Í áliti Skipulagsstofnunar er lögð áhersla á hlutverk sveitarfélagsins við stjórnun efnistöku í Hörgá með þeim heimildum sem felast í gerð aðalskipulags. Er þar greint frá og fjallað um áform Hörgár sf. að meta árlega stöðu verkefnisins með tilliti til landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fjallað er um efnistöku úr Hörgá og þverám hennar í kafla um efnistöku- og efnislosunarsvæði. Þar segir: „Efnistaka verður skipulögð á afmörkuðum stöðum hverju sinni. Við efnistöku skal setja ströng skilyrði til varnar umhverfisspjöllum s.s. um viðhald vinnuvéla og meðferð olíu og spilliefna til að koma í veg fyrir mengun frá framkvæmdasvæðinu.“ Gerðar voru breytingar á aðalskipulaginu með ákvörðun sveitarstjórnar frá 5. febrúar 2021 og tóku þær gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. s.m. Með þeim var fellt brott skilyrði um að efnistaka yrði einungis á einum efnistökustað í einu. Kom fram í greinargerð með breytingunni að erfitt hafi verið að framfylgja því þar sem landeigendur efnistökusvæða teldu jafnræðis ekki gætt væri þeim synjað um framkvæmdaleyfi vegna þess að efnistaka stæði yfir á öðrum stað í ánni, en einnig vegna þess að ekki væri hafið yfir vafa hvernig túlka bæri orðalag ákvæðisins.
Eftir breytingu aðalskipulagsins segir: „Við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku í Hörgá og þverám hennar (efnistökusvæði E2, E4, E6, E7, E8, E9, E10 og E11) skal liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit er tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá.“ Þá var einnig bætt við ákvæði um að við efnistöku úr Hörgá og þverám hennar skuli þannig gengið frá efnislager á geymslusvæðum á bökkum ánna að ekki skolist efni úr þeim aftur í árnar við háa vatnsstöðu í þeim. Samkvæmt aðalskipulaginu er heimiluð 400.000 m3 efnistaka á svæði E-9.
Sú leið sem farin var í aðalskipulagi sveitarfélagsins, eins og því var breytt árið 2021, var að leggja í hendur Fiskistofu að gefa umsögn um heildaráhrif efnistöku. Sú leið var hvorki reifuð í matsskýrslu framkvæmdarinnar né heldur áliti Skipulagsstofnunar. Álíta verður að leyfisveitandi beri ábyrgð á því að sú málsmeðferð tryggi nægilega þau markmið um heildræna stjórnun efnistöku sem fjallað er um í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar. Til þess er þá einnig að líta að sveitarfélagið hefur lýst því yfir gagnvart úrskurðarnefndinni að það hafi tekið að sér að axla þær skyldur sem Hörgá sf. voru ætlaðar og lýst var í matsskýrslu.
Úrskurðarnefndin leitaði viðhorfa Fiskistofu til þess hlutverks sem stofnuninni er ætlað samkvæmt aðalskipulaginu og upplýsinga um hvort umsagnar hafi verið leitað af hálfu sveitarfélagsins eða framkvæmdaraðila vegna þeirrar efnistöku úr Hörgá sem um er fjallað í máli þessu. Sem svar við þessu barst úrskurðarnefndinni umsögn Fiskistofu um téða aðalskipulagsbreytingu, dags. 5. desember 2019. Þar kemur m.a. fram að sérfræðingar Hafrannsóknastofnunar hafi almennt varað við því að taka efni úr virkum farvegi straumvatna, einkum þeim sem fóstri fiska. Þó kunni að koma upp aðstæður þar sem þörf sé á því að gera lagfæringar, s.s. bakkavarnir. Um ætlað hlutverk stofnunarinnar samkvæmt framansögðu kom fram að framkvæmdir við veiðivötn, t.d. efnistaka, væru háðar leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Því sæi stofnunin ekki þörf á því að hún veitti umsögn til sveitarfélagsins vegna umfjöllunar þess um umsókn um framkvæmdaleyfi. Vitanlega gæti sveitarfélagið hins vegar ákveðið að hafa leyfi Fiskistofu sem forsendu fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis, þótt leyfin væru sjálfstæð og óháð hvoru öðru í raun.
Í greindri umsögn Fiskistofu sagði enn fremur að við útgáfu leyfa vegna framkvæmda við veiðivötn liti Fiskistofa til hugsanlegra áhrifa framkvæmda á afkomu fiskstofna og aðstöðu til veiði. Þá benti stofnunin á að umfangsmikil efnistaka kynni að snerta margvíslega aðra hagsmuni og varaði stofnunin við því að einskorða skilyrði fyrir framkvæmdaleyfi jákvæðri niðurstöðu af hálfu Fiskistofu.
—–
Á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 31. október 2023 lá fyrir greinargerð skipulagsfulltrúa, dags. 23. október 2023, vegna efnistöku á svæði E-9 í Hörgá. Þar er gerð grein fyrir umsókn um framkvæmdaleyfi og fyrirliggjandi gögnum, s.s. leyfi Fiskistofu, dags. 12. september 2022, samþykki landeigenda, umsögn veiðifélags, framkvæmdaáætlun, uppdráttur af framkvæmdasvæði og umsögn sérfræðings í veiðimálum vegna framkvæmdarinnar, dags. 18. febrúar 2022. Fram kemur að verkferlislýsing og viðbragðsáætlun sé sú sama og með fyrra leyfi á sama svæði. Um heimildir er vísað til matsskýrslu umhverfismats, dags. apríl 2015, álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, dags. 4. júní 2015, Aðalskipulags Hörgársveitar 2012–2024, leyfi Fiskistofu vegna 100.000 m3 efnistöku á svæði E-9, dags. 12. september 2022, Vatnaáætlunar Íslands 2022–2027 og vatnavefsjár. Þá kemur fram að forsendur framkvæmdaleyfisins séu gildandi aðalskipulag og umhverfismat frá 2015. Samkvæmt aðalskipulaginu sé heimilað efnismagn 400.000 m3 á umræddu svæði og áður tekið efni sé 272.714 m3. Vísað er til sértækra skilmála aðalskipulagsins um efnistöku í Hörgá og samkvæmt þeim skuli liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit sé tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá og við efnistöku úr Hörgá og þverám hennar skuli þannig gengið frá efnislager á geymslusvæðum á bökkum ánna að ekki skolist efni úr þeim aftur út í árnar við háa vatnsstöðu í þeim.
Í greinargerðinni er fjallað um umhverfismat framkvæmdarinnar en þar segir að markmið hennar sé markviss árfarvegastjórnun með það að markmiði að vernda mannvirki og mikilvægt landbúnaðarland. Gerð er grein fyrir leiðum sem fjallað er um í umhverfismatinu til að ná því markmiði. Um álit Skipulagsstofnunar vegna umhverfismatsins kemur fram að nauðsynlegt sé að tekið verði á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti í aðalskipulagi sveitarfélagsins, áríðandi sé að ekki skapist hætta á að vatnsból spillist og nauðsynlegt sé að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu. Þá er vísað til þess að fyrir hendi sé leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 vegna framkvæmdarinnar. Jafnframt að leyfisveitandi skuli tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.
Í greinargerðinni er undirkafli með heitinu „Greining“. Þar segir að umfang framkvæmdar samræmist skilmálum aðalskipulags um svæði E-9 og skipulag framkvæmdasvæðis samkvæmt uppdrætti sé einnig í samræmi við aðalskipulag. Fyrir hendi sé verklag við áfyllingu, frágang áfyllingarsvæðis og viðbragðsáætlun vegna slyss. Í aðalskipulagi Hörgársveitar sé gerð grein fyrir umfangi og efnistökumagni. Sveitarfélagið stýri efnistöku sem umhverfismat nái til með heildstæðum hætti í gegnum leyfisveitingar á grundvelli þessara skipulagsákvæða. Framkvæmdin fari fram innan skilgreinds framkvæmdasvæðis og samræmist umhverfismati og aðalskipulagi varðandi magn efnis og umfang. Einnig segir að framkvæmdaleyfi sem veitt hafi verið til efnistöku úr Hörgá séu að jafnaði gefin út til eins til tveggja ára í senn.
Fram kemur þessu næst að útgáfa nýrra framkvæmdaleyfa miðist við árangur og reynslu af fyrri áföngum efnistökunnar. Fyrir hendi sé leyfi Fiskistofu til framkvæmda í veiðivatni, sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006. Í leyfisbréfi hennar sé gerð grein fyrir þeim „fiskihagsmunum“ sem framkvæmdin snerti og skilmálum sem hún sé háð vegna þeirra. Fram komi í leyfisbréfinu að tillit hafi verið tekið til „fyrirliggjandi leyfa til efnistöku í og við Hörgá“ við leyfisveitinguna. Úrskurðarnefndin bendir á að leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 er óháð því framkvæmdaleyfi sem er til umfjöllunar í máli þessu, en um leið er rétt athugað að meðal forsendna í rökstuðningi þess leyfis var tilvísun til annarra leyfa til efnistöku í Hörgá. Engu að síður verður ekki hjá því litið að skyldur leyfisveitanda eru ríkar samkvæmt þágildandi 13. gr. laga nr. 106/2000 og að leyfi Fiskistofu varðar aðeins einn þátt framkvæmda. Hefði sveitarfélaginu því verið rétt að fjalla nánar um það hvernig tryggð væru þau markmið um heildræna stjórnun efnistöku úr Hörgá sem fjallað var um í áliti Skipulagsstofnunar.
Að lokum er í greinargerð skipulagsfulltrúa dregin saman sú niðurstaða að framkvæmdin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag, matsskýrslu frá apríl 2015 og álit Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2015 sem og í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem komi fram í vatnaáætlun. Heilt yfir litið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar takmarkaður þar sem ekki er fjallað markvisst um álit Skipulagsstofnunar né þær efnisreglur laga sem eru af þýðingu fyrir hina kærðu ákvörðun. Úrskurðarnefndin lætur þó vera að kveða úr um hvort annmarkar þessir, einir og sér, séu svo verulegir að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar með vísan til þess sem hér fer á eftir.
—–
Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur sveitarstjórn bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Nánari fyrirmæli um samþykki og útgáfu framkvæmdaleyfa eru í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þar kemur fram í 5. tl. 2. mgr. 7. gr. að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um. Þegar lög gera með þessum hætti ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rík skylda fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun hins síðarnefnda stjórnvalds liggi fyrir og þá hvers efnis hún er.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum var fjallað sérstaklega um fyrirmæli þau sem komu fram í 3. mgr. 14. gr. laganna og rakið að skilyrði sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar geti m.a. varðað mótvægisaðgerðir og samráð við tiltekna aðila. Sveitarstjórn sé heimilt en ekki skylt að taka upp slík skilyrði. Þetta væri þó háð því að önnur stjórnvöld, sem veiti leyfi til framkvæmdanna, hafi ekki tekið afstöðu til þessara skilyrða. Þegar svo standi á beri sveitarstjórn ekki að taka upp slík skilyrði, enda sé það í höndum annarra leyfisveitenda að fjalla um þau. Af þessum skýringargögnum má greina það viðhorf löggjafans að fyrirmælum 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga hafi verið ætlað að tryggja að áður en til samþykktar framkvæmdaleyfis kæmi, lægi fyrir efnisleg afstaða annarra leyfisveitenda sem framkvæmd væri háð samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gildi. Sama ályktun verður dregin af sambærilegum ákvæðum í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012.
Í 2. mgr. 7. gr. vatnalaga nr. 15/1923 er kveðið á um að óheimilt sé nema sérstök heimild eða lagaleyfi sé til þess að breyta vatnsbotni, straumstefnu, vatnsmagni eða vatnsflæði, hvort sem það verður að fullu og öllu eða um ákveðinn tíma, svo og að hækka eða lækka vatnsborð. Í 1. mgr. 75. gr. laganna er síðan mælt fyrir um að heimilt sé að fengnu leyfi Orkustofnunar eða eftir atvikum leyfi Fiskistofu skv. V. kafla laga nr. 61/2006, að breyta vatnsfarvegi, víkka hann eða rétta, gera nýjan farveg eða önnur þau mannvirki í vatni eða við það sem nauðsynleg eru í því skyni að verja land eða landsnytjar gegn spjöllum af landbroti eða árennsli vatns og kemur fram að heimilt sé að binda slíkt leyfi skilyrðum sem þykja nauðsynleg vegna almannahagsmuna. Sé Fiskistofu send skrifleg umsókn um framkvæmd í eða við veiðivatn skal sú stofnun þegar í stað senda Orkustofnun afrit af slíkri umsókn. Orkustofnun, sem fer með stjórnsýslu vatnamála, sbr. 143. gr. vatnalaga nr. 15/1923, getur þá, ef hún telur ástæðu til, sett skilyrði fyrir framkvæmdinni í samræmi við 4. mgr. 144. gr. laganna, m.a. ef ætla má að framkvæmdir eða starfsemi geti spillt þeirri nýtingu sem fram fer í eða við vatn eða möguleikum á að nýta vatn síðar. Tekið er fram að slík skilyrði skuli vera í samræmi við markmið laga nr. 15/1923, reglugerðir og vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála.
Af framanröktum viðhorfum Hörgársveitar er sýnt að Orkustofnun hafi ekki fjallað um hina kærðu framkvæmd. Til þess virðist þó fullt tilefni þar sem megintilgangur framkvæmdarinnar samkvæmt matsskýrslu er að sporna við landbroti af völdum Hörgár með rennslisstýringu árinnar með það að markmiði að verja landbúnaðarland og mannvirki, en í matsskýrslu er enn fremur rakið að á svæði E-9 sé talið mikilvægt að lækka árfarveginn með efnistöku og minnka álag á Hringveginn með því að beina ánni fjær veginum. Í þessu ljósi verður að telja til verulegs annmarka á leyfisveitingu að ekki liggur fyrir afstaða Orkustofnunar til hennar, en athuga má að með umsögn Orkustofnunar til Skipulagsstofnunar, sem vísað var til í áliti Skipulagsstofnunar um hina kærðu framkvæmd var, svo sem kærendur hafa bent á, fjallað um tilvísaða lagastaði og þörf á því að aflað yrði leyfis stofnunarinnar til framkvæmdarinnar. Má einnig benda á sem þar er rakið að til kann að vera að dreifa skyldu til öflunar nýtingarleyfis til efnistöku skv. 6. gr. laga nr. 57/1998, sbr. þó 8. gr. laganna, en um þetta vísast nánar til leiðbeininga sem vænta má hjá Orkustofnun.
—–
Í 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011 er mælt fyrir um að leyfisveitandi skuli við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki, tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. Sambærileg skylda virðist hvíla á Orkustofnun samkvæmt tilvísaðri 4. mgr. 144. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Til þess er þá að líta sem rakið er í téðri greinargerð skipulagsfulltrúa, dags. 23. október 2023, vegna efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, að samkvæmt umsókn muni efnistaka fara fram á þremur svæðum innan þess og nái svæðið í heild til um 5,3 km kafla árfarvegarins. Í framhaldi þessa er í greinargerðinni vísað til Vatnaáætlunar Íslands 2022–2027 og rakið að þar komi fram markmið varðandi ástand vatnshlota. Í framhaldi er sett fram mat á áhrifum framkvæmdarinnar á ástand viðkomandi vatnshlots, sem þó er ekki auðkennt, þannig að áhrif á botnþörunga séu hverfandi, áhrif á hryggleysingja séu engin og engin áhrif verði á eðlisefnafræði og staðhæft að því muni ástandi vatnshlotsins ekki hraka við fyrirhugaða framkvæmd.
Umfjöllun þessi vekur spurningar um þær kröfur sem verði gerðar til leyfisveitingarstjórnvalds um rökstuðning fyrir því að framkvæmdir á borð við þær sem hér eru til umfjöllunar, feli eigi í sér hnignun vatnsgæða sem fari í bága við meginreglur laga um stjórn vatnamála. Úrskurðarnefndin bendir á að í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 segi að mat á yfirborðsvatnshloti skuli byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við eigi. Einnig kunna að skipta máli ákvæði reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun og aðgerðir samkvæmt vatnaáætlun og fylgiáætlun hennar. Því er beint til Hörgársveitar, komi fram að nýju sambærileg leyfisumsókn og um er fjallað í máli þessu, að leita leiðbeininga Umhverfisstofnunar um með hvaða hætti tryggt verði að leyfi samrýmist framangreindum lögum og þeirri stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun.
—–
Með vísan til alls framangreinds verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 31. október 2023 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 56.286 m3 efnistöku á svæði E-9 í Hörgá.
