Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 126/2018, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 9. október 2018 um að stöðva ekki efnistöku úr árfarveginum við ána Affall í Vestur-Landeyjum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. október 2018, er barst nefndinni 11. s.m., kæra A og B, þinglýstir eigendur jarðarinnar Bergþórshvols í Vestur-Landeyjum, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 9. október 2018 að stöðva ekki efnistöku án framkvæmdaleyfis í landi Bergþórshvols í Vestur-Landeyjum. Að auki er þess krafist að efnistaka á efnistökusvæðinu verði stöðvuð til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 31. október og 1. nóvember 2018.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Rangárþings 30. júní 2011 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi á 5 ha svæði í landi Káragerðis með landnúmerið 163954. Samkvæmt fundargerð fyrrnefnds fundar tók deiliskipulagið til byggingarreits fyrir íbúðarhús, bílskúr og útihús. Aðkoma að svæðinu átti að vera um Landeyjaveg, um Bergþórshvolsveg og aðkomuveg að Káragerði. Kærendur, sem eru þinglýstir eigendur jarðanna Bergþórshvols I og II, komu á framfæri athugasemdum við meðferð málsins þar sem því var mótmælt að aðkoma að Káragerði yrði um aðkomuveg að Bergþórshvoli I og II. Skipulagsnefnd Rangárþings vísaði málinu til sveitarstjórnar Rangárþings eystra til frekari afgreiðslu. Á fundi sveitarstjórnar 8. september 2011 var tekið fram að sveitarstjórn tæki tillit til framkominna athugasemda eigenda Bergþórshvols I og II og mæltist til þess að aðkomu að Káragerði yrði fundinn nýr staður. Á sveitarstjórnarfundi 6. október s.á. var málið tekið fyrir að nýju til þess m.a. að skýra betur fyrri ákvörðun sveitarstjórnar frá 8. september vegna fyrirspurna sem fram höfðu verið bornar af hálfu eigenda Bergþórshvols vegna boðaðra lokana á heimreið að Káragerði. Af þessu tilefni var lögð fram í sveitarstjórn bókun sem samþykkt var samhljóða. Í bókuninni kom fram að sveitarstjórn staðfesti þá afstöðu sem fram kæmi í bréfi lögmanns sveitarfélagsins að lokun á heimreiðinni að Káragerði væri ekki samþykkt af hálfu þess. Þá var tekið fram að sveitarstjórn liti að öðru leyti svo á að um einkaréttarlegan ágreining milli eigenda Bergþórshvols og Káragerðis væri að ræða og að hún myndi ekki aðhafast frekar í málinu að óbreyttu. Var síðan ítrekað í bókuninni að fyrirliggjandi deiliskipulag íbúðarhúss, bílskúrs og útihúss að Káragerði væri samþykkt af hálfu sveitarfélagsins. Byggingarleyfi eigenda Káragerðis væri því án annarra skilyrða en þeirra sem fram kæmu í almennum lögum og reglum um framkvæmdir af því tagi sem um ræddi á svæðinu. Með bókun sinni frá 8. september 2011 hefði sveitarstjórn ekki verið að fella skipulagið úr gildi heldur hefði hún samþykkt deiliskipulagið. Hins vegar hefði sveitarstjórn viljað taka fram að ákveddu eigendur Káragerðis að sækja síðar um breytingu á legu heimkeyrslu að hinum nýbyggðu húsum á jörðinni myndi sveitarfélagið taka jákvætt í það, þrátt fyrir almennt ákvæði í aðalskipulagi um samnýtingu vega svo sem frekast væri kostur, enda félli væntanleg tillaga að skipulagi svæðisins að öðru leyti.
Deiliskipulagstillagan var samþykkt af sveitarstjórn Rangárþings eystra á fundi 8. september 2016. Hinn 28. mars 2017 birtist hún í B-deild Stjórnartíðinda og var tekið fram í greinagerð að aðkoma að Káragerði væri af Landeyjavegi nr. 252 um nýjan aðkomuveg að Káragerði.
Hinn 17. maí 2018 sendu kærendur bréf til skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra og kröfðust stöðvunar á framkvæmdum framkvæmdaaðila skv. 53. gr. skipulagslaga þar sem þeir töldu þær fela í sér framkvæmdaleyfisskylda efnistöku í landi Bergþórshvols. Að sögn kærenda var á þessum tíma hins vegar ekki þörf á frekari afskiptum sveitarfélagsins þar sem framkvæmdaaðilar hættu efnistökunni af sjálfsdáðum. Efnistakan hófst hins vegar aftur um haustið án þess að aflað hefði verið framkvæmdaleyfis og höfðu kærendur því samband við embætti skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins og kröfðust þess að nýju að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar. Skipulags- og byggingarfulltrúi synjaði beiðni kærenda 9. október 2018 með þeim rökum að þar sem efnistakan væri til einkanota væri hún ekki framkvæmdaleyfisskyld. Kærendur óskuðu þá eftir því að embættið endurskoðaði afstöðu sína til erindisins tafarlaust eða rökstyddi hana með fullnægjandi hætti. Tóku þeir fram að um framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd væri að ræða en efnistakan væri í landi kærenda þar sem að á þriðja tug sturtuvagna af möl hefðu verið fjarlægðir. Ekkert framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar lægi fyrir, líkt og skýrt og afdráttarlaust orðalag laganna gerði kröfu um, og bæri því skipulagsfulltrúa að stöðva þær framkvæmdir sem hafnar væru án leyfis skv. 53. gr. skipulagslaga. Lögmaður sveitarfélagsins staðfesti með skeyti 10. október 2018 fyrri afstöðu embættis skipulags- og byggingarfulltrúa. Tók hann fram að tilgangur laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu væri að tryggja að farið væri með löndum við nýtingu auðlinda í jörðu. Benti hann sérstaklega á að í a-lið 2. mgr. 8. gr. kæmi fram að minni háttar efnistaka væri ekki háð sérstöku framkvæmdaleyfi að mati sveitarfélagsins og um væri að ræða efnistöku til einkanota. Áréttaði hann síðan að lokum að viðkomandi malartekja væri ekki framkvæmd sem háð væri skilyrðum um framkvæmdaleyfi að mati sveitarfélagsins. Tók hann síðan fram að sveitarfélagið myndi ekki blanda sér með neinum hætti í þær deilur sem kynnu að vera uppi um málið á Bergþórshvoli og yrðu aðilar því að leita annarra úrræða til að leiða þær til lykta.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 8. gr. a í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sé efnistaka að meginreglu háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Skilyrði undanþágu frá slíku leyfi komi fram í 2. mgr. fyrrnefnds ákvæðis þar sem segi að eiganda eða umráðamanni eignarlands sé heimil minni háttar efnistaka til eigin nota, án þess að aflað sé framkvæmdaleyfis. Af þessu leiði að afla þurfi framkvæmdaleyfis fyrir efnistöku ef eigandi eða umráðamaður efnistökusvæðis stendur ekki að framkvæmdinni, efnistakan sé minniháttar eða efnistakan sé ekki til einkanota.
Að mati kærenda ættu umrædd skilyrði fyrir undanþágu frá framkvæmdaleyfi ekki við um hina kærðu efnistöku. Efnistökusvæðið sé innan þinglýstra marka jarðar þeirra, Bergþórshvols, og hún hafi ekki verið til eigin nota framkvæmdaaðila þar sem efninu hafi verið ekið í veginn að Káragerði, sem sé héraðsvegur, sbr. c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007. Því hafi eigendur Káragerðis einungis borið helming kostnaðar við gerð vegarins á móti Vegagerðinni, sbr. 20. og 13. gr. vegalaga, og að lokum hafi framkvæmdin ekki með nokkru móti geta talist minni háttar í skilningi laganna, en kærendum hafi talist til að um 50 vörubílahlöss af möl hafi verið fjarlægð af efnistökusvæðinu á sólarhring. Þá sé efnistakan enn yfirstandandi og aukist jafnt og þétt. Af framangreindu blasi við að umrædd efnistaka sé framkvæmdaleyfisskyld og hafi því embætti skipulagsfulltrúa borið að lögum að grípa tafarlaust til aðgerða til að stöðva óleyfisframkvæmdina í samræmi við 53. gr. skipulagslaga.
Kærendur geri athugasemdir við þá fullyrðingu sveitarfélagsins að verkinu sé lokið. Hið rétta sé að aðeins hafi verið ekið efni í hluta af heimreiðinni að Káragerði og því standi allar líkur til þess að efnistökunni verði fram haldið í óþökk kærenda. Hafi vinnuvél á vegum eigenda Káragerðis staðið á efnistökusvæðinu svo ætla megi að áframhaldandi efnistaka sé þar yfirvofandi.
Við meðferð málsins og undirbúning ákvörðunarinnar hafi skipulagsfulltrúi ekki gætt nægilega vel að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum rannsóknarreglu 10. gr. þeirra, þar sem ákvörðun embættisins hafi verið tekin þegar hvorki hafi verið búið að staðreyna umfang efnistökunnar né hvort hún hafi verið til einkanota framkvæmdaaðila.
Málsrök Rangárþings eystra: Að hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að í kjölfar ábendingar kærenda varðandi umdeilda efnistöku hafi verið aflað upplýsinga um framangreint mál í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi fengið þær upplýsingar frá framkvæmdaaðilum að kærendur hafi meinað þeim að nota sameiginlegan afleggjara jarðanna tveggja. Af þeim sökum hafi framkvæmdaaðilar ákveðið að bera ofan í afleggjara sem sé innan lands þeirra, Káragerðis, til að komast að húsi sínu. Til þess verks hafi framkvæmdaaðilar tekið óverulegt malarefni úr eignarlandi sínu. Eftir rannsókn sveitarfélagsins hafi það verið mat þess að umrædd efnistaka rúmaðist innan heimilda 2. mgr. 8. gr. a í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og að ekki hefði þurft framkvæmdaleyfi vegna hennar. Hafi því ekki verið tilefni til að stöðva efnistökuna auk þess sem verkinu hafi þá verið lokið. Framkvæmdaaðilar hafi ekki verið að útbúa nýjan veg heldur bera í veg sem hafi verið innan jarðar þeirra. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi farið á vettvang vegna málsins til að staðfesta magn efnistökunnar og um hafi veri að ræða 24 vagna, eða um 8 m3 efni í hverjum vagni, samanlagt tæplega 200 m3.
Athugasemdir framkvæmdaaðila: Af hálfu framkvæmdaaðila er vísað til þess að frá árinu 1998 hafi svæðið verið nýtt til efnistöku til heimanota. Efnistakan sem hér hafi farið fram hafi einnig verið til heimanota en efnið hafi verið nýtt til að bera ofan í bráðabirgða slóða sem nýttur séu eins og vegur vegna samskiptavanda við nágranna. Sé ljóst að þörf sé á frekari ofaníburði í þennan slóða og til þess muni hann sækja möl eftir þörfum úr landi sínu. Viðgengist hafi allt þar til nýlega að eigendur Káragerðis hafi getað farið um jörð Bergþórshvols og sótt möl úr Affalli eftir þörfum, en frjáls malartaka hafi tíðkast úr vatnasvæði Affallsins. Framkvæmdaaðilar hafi ekið um 25 vagna af möl úr hrúgu sem þegar hafi verið mokað upp í því skyni að leggja við hlið fyrirhugaðs vegstæðis í landi Káragerðis. Eigendur Káragerðis hafi brugðið á þetta ráð í ljósi þess að eigendur Bergþórshvols hafi lokað fyrir umferð eigenda, íbúa og gestkomandi að Káragerði. Malartakan hafi ekki verið meiri en þetta og séu rangar þær fullyrðingar eigenda Bergþórshvols að hún sé yfirstandandi og hafi aukist jafnt og þétt.
Andmæli kærenda við umsögn sveitarfélagsins: Kærendur mótmæla því að sameiginleg aðkoma sé að jörðunum Bergþórshvoli og Káragerði. Hið rétta sé að á meðan fyrrverandi eigandi Káragerðis hafi búið að Bergþórshvoli II hafi hann ekið frá íbúðarhúsi síðarnefndu jarðarinnar að Káragerði. Forsendur þeirrar aðkomu að jörðinni Káragerði um og frá landi Bergþórshvols hafi hins vegar liðið undir lok þegar fyrrverandi eigandi Bergþórshvols II hafi selt jörðina til kærenda.
Samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé aðkoma að jörðinni Káragerði frá þjóðveginum innan þinglýstra marka þeirrar jarðar. Í greinagerð deiliskipulagsins og með deiliskipulags-uppdrættinum sjáist svo ekki verði um villst hvernig gert sé ráð fyrir heimreið að Káragerði frá Landeyjavegi nr. 252, en jafnframt hvernig heimreið í landi Bergþórshvols endi við íbúðarhúsið að Bergþórshvoli II. Deiliskipulagið sé fullgild réttarheimild sem stjórnvaldsfyrirmæli, sett af sveitarfélaginu og skuldbindandi fyrir bæði almenning og sveitarfélagið sjálft. Deiliskipulagið sé undirritað af núverandi sveitarstjóra og sæti því óneitanlega furðu að sveitarfélagið skuli fullyrða að allt annað fyrirkomulag sé í gildi á svæðinu en fram komi í deiliskipulaginu.
Því sé hafnað að efnistakan sem um ræði hafi verið óveruleg. Um 50 vörubílahlöss af malarefni hafi verið flutt af efnistökusvæðinu. Umfang efnistökunnar sé því langt umfram það sem geti talist óverulegt í skilningi 2. mgr. 8. gr. a í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Athygli veki að engin gögn fylgi bréfi sveitarfélagsins til stuðnings þeirri fullyrðingu þess að efnistakan falli undir það að vera óveruleg framkvæmd í skilningi laganna. Þá mótmæli kærendur þeirri fullyrðingu að framkvæmdaaðilar hafi tekið óverulegt malarefni úr eignarlandi sínu. Sú fullyrðing sé í hróplegu ósamræmi við þinglýsta yfirlýsingu eigenda jarðanna Káragerðis og Bergþórshvols, dags. 22. júní 2009, þar sem staðfest hafi verið landamerki á milli jarðanna. Á loftmynd með landamerkjum jarðanna sé augljóst að efnistökusvæðið sem sé næst Affallinu sé innan þinglýstra landamerkja Bergþórshvols. Þá sé gerð athugasemd við það að sveitarfélagið bregðist ekki við því sjónarmiði kærenda að efnistakan sé ekki til eigin nota framkvæmdaaðila. Ljóst sé að framkvæmdaaðilar muni ekki bera nema helming kostnaðar af gerð vegarins á móti Vegagerðinni í samræmi við 20. gr. vegalaga nr. 80/2008. Skilyrði tilvitnaðrar 2. mgr. 8. gr. a í lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og 2. ml. 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um að framkvæmdin sé til einkanota séu því ekki uppfyllt.
Fullyrðingar sem fram komi í bréfi sveitarfélagsins séu í raun svo víðsfjarri staðreyndum og gögnum málsins að kærendur telja einsýnt að sveitarfélaginu hafi orðið á mistök við afgreiðslu þess. Raunar renni bréf sveitarfélagsins stoðum undir þá fullyrðingu kærenda, að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi við afgreiðslu á kröfu kærenda um stöðvun efnistökunnar ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda ljóst að ekkert hafi verið aðhafst í málinu fyrr en ákvörðun embættisins hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Upplýsingaöflun sveitarfélagsins um málsatvik hafi síðan verið ófullnægjandi með öllu eins og ráða megi af efnistökum bréfsins.
Niðurstaða: Fram kemur í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Þá er samkvæmt 2. mgr. 13. gr. öll efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr hafsbotni innan netlaga háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar að því undanskildu að eiganda eða umráðamanni eignarlands er heimil minni háttar efnistaka til eigin nota án leyfis nema um sé að ræða náttúruverndarsvæði. Er ákvæði þetta sambærilegt 8. gr. a í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Sé framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni er eftir atvikum unnt að leita atbeina skipulagsfulltrúa um stöðvun framkvæmda, sbr. 1. mgr. 16. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga.
Í máli þessu greinir kærendur og framkvæmdaaðila á um eignarheimildir að landi því þar sem umdeild malartaka átti sér stað. Upplýst hefur verið að framkvæmdaaðilarnir hafa stefnt kærendum fyrir Héraðsdóm Suðurlands og farið fram á viðurkenningu á því að jörð þeirra Káragerði tilheyri þriðjungur af óskiptum hlunnindum Bergþórshvolstorfu, sem felur þá m.a. í sér þriðjungshlutdeild til malarnáms ásamt tilheyrandi umferðarrétti. Telja framkvæmdaaðilar sig því hafa rétt til efnistöku á svæðinu. Það er hvorki á valdi skipulagsfulltrúa né úrskurðarnefndarinnar að skera úr slíkum ágreiningi heldur á úrlausn hans eftir atvikum undir dómstóla. Er því óljóst hvernig eignarréttindi að umdeildu malartökusvæði er háttað.
Samkvæmt gildandi aðalskipulagi er umrætt svæði ætlað til malarnáms og er þar tekið fram að malarnám skuli fyrst og fremst fara fram á slíkum stöðum þar sem árframburður jafni út áhrif námsins. Skipulags- og byggingarfulltrúi hefur upplýst að umrædd malartaka hafi verið úr árfarvegi Affalls. Því má gera ráð fyrir að framburður árinnar upphefji áhrif malarnámsins að mestu og hefur malartakan því væntanlega takmörkuð áhrif á ásýnd lands. Samkvæmt upplýsingum skipulags- og byggingarfulltrúa var um að ræða tæplega 200 m3 malartekju, sem fallast má að ekki geti talist meiri háttar með tilliti til staðhátta. Þá verður ekki annað séð en að malartakan hafi verið ætluð til eigin nota framkvæmdaaðila, en ljóst er að vegurinn er heimkeyrsla að húsi í þeirra eigu og skiptir þá ekki máli þótt framkvæmdaaðilar hafi ekki staðið einir að kostnaði við gerð vegarins.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að fullnægjandi rök hafi verið færð fram fyrir hinni kærðu ákvörðun að synja beiðni kærenda um stöðvun umræddrar efnistöku. Slík ákvörðun felur í sér íþyngjandi réttarúrræði sem beita ber af varúð og einungis þegar ótvírætt er að lagaskilyrði teljist uppyllt. Verður kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar því hafnað.
Hafnað er kröfu kærenda um að fella úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra um að stöðva ekki efnistöku landeigenda Káragerðis úr árfarvegi árinnar Affalls í Vestur-Landeyjum skv. 53. gr. skipulagslaga.
