Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

124/2012 Álftanesvegur

Árið 2013, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. 

Fyrir var tekið mál nr. 124/2012, kæra vegna ákvörðunar Vegagerðarinnar um að halda óbreyttum áformum um lagningu nýs Álftanesvegar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. nóvember 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Skúli Bjarnason hrl., f.h. íbúa og eigenda fasteigna að Mosprýði 1 og 2 og Dalprýði 4 og 8 í Garðabæ, þá ákvörðun Vegagerðarinnar „…að halda óbreyttum áformum um lagningu nýs Álftanesvegar þrátt fyrir útrunnin framkvæmdaleyfi.“

Kærendur krefjast þess að úrskurðað verði að Vegagerðinni sé óheimilt að halda óbreyttum áformum um lagningu nýs Álftanesvegar um svokallað Gálgahraun nema aflað verði nýrra framkvæmdaleyfa vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. 

Þá var þess jafnframt krafist, með vísan til 1. mgr. 5. gr. laga um úrkurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011, sbr. einnig 29. gr. laga nr. 37/1993, að úrskurðað yrði svo fljótt sem kostur væri að fresta bæri yfirvofandi framkvæmdum þar til endanlegur úrskurður gengi í kærumálinu, enda fælu þær í sér veruleg og óafturkræf umhverfisspjöll. 

Ekki hefur verið byrjað á neinum framkvæmdum sem kæran tekur til og hefur krafa kærenda um stöðvun framkvæmda því ekki verið tekin til úrlausnar.

Málavextir:  Í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af umhverfisráðherra árið 1998, var gert ráð fyrir lagningu Álftanesvegar yfir Garðahraun.  Mat á umhverfisáhrifum vegarins hófst á árinu 2000 miðað við legu hans samkvæmt þágildandi aðalskipulagi Garðabæjar og Bessastaðahrepps og samþykkti Skipulagsstofnun í úrskurði sínum á því ári tvær tillögur að legu vegarins.  Síðar ákvað stofnunin að fram skyldi fara sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fyrir áformaðan Álftanesveg og fyrirhugaðan Vífilsstaðaveg.  Með úrskurði hinn 22. maí 2002 féllst Skipulagsstofnun á þrjá valkosti á legu Álftanesvegar.  Var sá úrskurður kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003.

Á árunum 2002 og 2003 var unnið að gerð deiliskipulags fyrir nýtt íbúðarhverfi í Garðahrauni við Álftanesveg og var auglýsing um gildistöku skipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2003.  Á þessu svæði fengu kærendur úthlutað lóðum við göturnar Mosprýði og Dalprýði með skriflegum samningum í febrúar 2007.  Segir m.a. í þessum samningum að lóðarhafar hafi kynnt sér skipulagsskilmála fyrir Garðahraun, en þar er m.a. gerð grein fyrir nýrri legu Álftanesvegar og er hún sýnd á uppdrætti á forsíðu skilmálanna.

Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt var í bæjarstjórn á árinu 2006, var veglínu Álftanesvegar breytt til samræmis við einn þeirra valkosta er Skipulagsstofnun hafði fallist á.  Sama ár var samþykkt nýtt aðalskipulag Sveitarfélagsins Álftaness þar sem Álftanesvegur fylgir núverandi legu frá sveitarfélagamörkum við Garðabæ að vegamótum Bessastaðavegar og Norður- og Suðurnesvegar. 

Í apríl 2008 var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar breyting á aðalskipulagi sem fól í sér færslu á legu hins nýja Álftanesvegar til suðurs á 1,5 km löngum kafla um Garðaholt og vestasta hluta Garðahrauns í Garðabæ.  Var breytingin staðfest af umhverfisráðherra 2. febrúar 2009.  Umrædd breyting á aðalskipulagi var tilkynnt Skipulagsstofnun og leitað eftir afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu breytingarinnar í samræmi við 6. gr. og 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.  Með ákvörðun, dags. 18. febrúar 2009, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. 

Í kjölfar þessa veitti Sveitarfélagið Álftanes Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til lagningar Álftanesvegar fyrir sitt leyti og sama gerði bæjarstjórn Garðabæjar með samþykkt þar um hinn 5. mars 2009 með tilteknum skilyrðum.  Framkvæmdaleyfi Garðabæjar var síðan gefið út hinn 7. apríl 2009.  Var veiting þess auglýst í dagblöðum og birtist auglýsing sama efnis í Lögbirtingarblaðinu hinn 20. maí s.á.

Nokkrar kærur bárust úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála þar sem kært var framkvæmdaleyfi Garðabæjar til lagningar Álftanesvegar, þar á meðal frá íbúa við Mosprýði í Garðahverfi.  Kvað úrskurðarnefndin upp fimm úrskurði í þessum kærumálum hinn 16. júní 2009.  Var kröfum kærenda um ógildingu framkvæmdaleyfisins hafnað og var í úrskurðunum vísað til þess að mat á umhverfisáhrifum vegarins og ákvörðun í aðalskipulagi um legu hans hefðu sætt lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds og væri úrskurðarnefndin bundin af þeim niðurstöðum.  Þá lægi ekki annað fyrir en að leyfið væri í samræmi við aðalskipulag og staðfestan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegarins og að málsmeðferð við útgáfu leyfisins hefði verið í samræmi við lög.

Í framhaldi af þessu var lagning Álftanesvegar boðin út og mun hafa verið samið við lægstbjóðanda um framkvæmd verksins.  Framkvæmdum var hins vegar frestað að öðru leyti en þvi að á árinu 2009 hófust framkvæmdir á þeim hluta verksins sem fólst í gerð hringtorgs, svonefnds Fógetatorgs, á Álftanesi og tengingum við það.  Framkvæmdum var síðan haldið áfram á árinu 2011 þegar unnið var við endurgerð gatnamóta í Engidal í Garðabæ.

Með samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar hinn 4. október 2012 var ákveðið að ekki væri ástæða til að falla frá fyrri ákvörðun frá árinu 2009 um að heimila framkvæmdir við nýjan Álftanesveg í samræmi við Aðalskipulag Garðabæjar.  Í kjölfarið var því lýst yfir í bréfi Garðabæjar til lögmanns kærenda, hinn 17. október 2012, að framkvæmdaleyfi sem sveitarfélagið hefði gefið út hinn 7. apríl 2009 væri enn í fullu gildi.  Með samþykkt Sveitarstjórnar Álftaness frá 1. nóvember 2012, var og áréttað að öll leyfi væru enn til staðar.  Með bókun bæjarráðs Garðabæjar 27. nóvember 2012 var áréttað að ekki væru fyrir hendi þær aðstæður sem greini í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Fyrir liggur að kærendur hafa á árinu 2012 átt í bréfaskiptum við Skipulagsstofnun um gildi framkvæmdaleyfa og mögulega endurskoðun á umhverfisáhrifum Álftanesvegar.  Var það niðurstaða stofnunarinnar að ekki hefðu skapast forsendur til þess að unnt væri að taka í málinu formlega ákvörðun skv. 6. mgr. 11 gr. eldri laga um mat á umhverfisáhrifum.

Með bréfi Vegagerðarinnar, dags. 2. nóvember 2012, var svarað erindi lögmanns kærenda, dags. 24. október 2012, vegna framkvæmdaleyfa.  Kom þar fram að leyfishafi liti svo á að útgefin framkvæmdaleyfi væru enn í fullu gildi, framkvæmdir hefðu hafist á gildistíma leyfanna, málin hefðu verið unnin í samráði við leyfisveitendur og framkvæmdir verið boðnar út.  Væri því ekki unnt að verða við kröfu kærenda um frestun framkvæmda.  Væri það von Vegagerðarinnar að kærendur teldust nú að fullu upplýstir um afstöðu stofnunarinnar í málinu.

Er það í raun þessi afstaða Vegagerðarinnar sem kærð er í málinu.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er áréttað að úrlausnarefni það sem hér sé krafist úrskurðar um sé í eðli sínu sára einfalt, spurningin sé hvort framkvæmdaleyfin sé fallin úr gildi.  Sú einfalda spurning hafi að mati kærenda lítið með forsögu málsins að gera.

Sérstakt tilefni kæru þessarar sé hins vegar sú staðreynd að nú liggi fyrir að Vegagerðin hyggst halda sig við óbreytt áform um vegalagninguna þrátt fyrir að nú sé orðið ljóst að framkvæmdaleyfi séu fallin úr gildi.  Nánar vísist til bréfs lögmanns kærenda til vegamálastjóra, dags. 24. október, og svarbréfs Vegagerðarinnar, dags. 2. nóvember 2012.  Í tilvitnuðu bréfi Vegagerðarinnar felist að mati kærenda ákvörðun um að virða að vettugi þá staðreynd að umrædd framkvæmdaleyfi séu bæði fallin úr gildi og framhald framkvæmda að óbreyttu því löglaus og óheimil.

Nánar sé um það að ræða annars vegar að framkvæmdaleyfi, útgefið 7. apríl 2009 af Garðabæ, sé fallið úr gildi, en algerlega ágreiningslaust sé í málinu að engar framkvæmdir séu hafnar Garðabæjarmegin.  Ástæða sé til að vekja sérstaka athygli á því að lagfæringar á svokölluðu Fógetatorgi komi tilvitnuðu framkvæmdaleyfi Garðabæjar ekkert við, enda sé torg þetta í Sveitarfélaginu Álftanesi.  Sjálfkrafa brottfall leyfisins gildi hvort heldur horft sé til eldri eða yngri laga og vísist þar m.a. til 1. ml. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 123/2010 og 9. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.  Loks taki framkvæmdaleyfið sjálft af skarið í þessum efnum, en í niðurlagi þess segi svo:  „Framkvæmdaleyfi þetta fellur úr gildi ef framkvæmdir hafa ekki hafist innan 12 mánaða frá dagsetningu þess.“  Sérstaklega sé vakin athygli á 53. og 55. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um viðbrögð og refsinæmi ef framkvæmdir verði hafnar á grunni útrunnins leyfis. 

Kærendur telji einnig með vísan til sömu lagaheimilda að framkvæmdaleyfi útgefið af Sveitarfélaginu Álftanesi 4. júní 2009 vegna Álftaneshluta framkvæmdanna sé útrunnið.    Nauðsynlegar framkvæmdir við Fógetatorgið breyti engu í því sambandi, enda þjóni torg þetta sjálfstæðu hlutverki við að tengja saman þá vegi sem þar mætist nú þegar og hafi gert um áratuga skeið, algerlega óháð hinum nýja Álftanesvegi.  Þær lagfæringar á torginu geti því ekki markað upphaf framkvæmdanna, enda hafi þær ekki verið í neinum tengslum við neitt útboð vegna hinna fyrirhuguðu vegaframkvæmda.  Þá vísi kærendur m.a. til þess að nokkru áður en komi er að umræddu hringtorgi falli nýi vegurinn algerlega inn í þann gamla, eins og glögglega sjáist á yfirlitsmyndum.

Með vísan til framanritaðs sé ítrekuð sú krafa að úrskurðarnefndin kveði upp úrskurð sem feli í sér að ákvörðun Vegagerðarinnar um hiklaust framhald fyrirhugaðrar vegagerðar, þrátt fyrir þá staðreynd að leyfi fyrir framkvæmdinni séu fallin úr gildi, sé ólögmæt.

Málsrök Vegagerðarinnar:  Vegagerðin gerir þá kröfu að kærunni í máli þessu verði vísað frá.  Í fyrsta lagi sé ekki um neina kæranlega ákvörðun að ræða.  Í öðru lagi komi ekki fram í kæru hvaða lögvörðu hagsmuni kærendur hafi í málinu.  Samkvæmt kæru sé kærð sú afstaða Vegagerðarinnar að halda óbreyttum áformum um lagningu nýs Álftanesvegar þrátt fyrir að kærendur telji framkvæmdaleyfi vera útrunnin.  Vegagerðin sé framkvæmdaraðili og leyfishafi samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 en framkvæmdaleyfi Garðabæjar og Álftaness hafi verið gefin út í gildistíð eldri laga, nr. 73/1997.

Framkvæmdaleyfi hafi ekki verið afturkallað af hálfu útgefenda leyfisins heldur hafi Garðabær þvert á móti, sem leyfisveitandi staðfest með samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 4. október 2012 að ekki sé ástæða til að falla frá fyrri ákvörðun um útgáfu leyfisins og um sama efni hafi verið bókað í bæjarráði 27. nóvember 2012.  Veitingarvaldið sé hjá Garðabæ.  Útgáfa framkvæmdaleyfa fari samkvæmt skipulagslögum nr.123/2010, sbr. áður lög nr. 73/1997 um skipulags- og byggingarmál.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga nr. 123/2010, sbr. lög nr. 131/2011, sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna.  Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi um valdsvið nefndarinnar:  Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Valdsvið nefndarinnar takmarkist því við efnisatriði annarra laga en laga um nefndina sjálfa. 

Í 6. mgr. 52. gr. laga nr. 123/2010, sem áður hafi gilt, hafi verið kveðið svo á um að kæru til nefndarinnar sættu stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga, nema annað væri sérstaklega tiltekið í lögunum.  Efnislega virðist engin breyting hafa orðið á kæruheimild skipulagslaga með lögum nr. 131/2011.  Ekki verði séð að nokkra lagaheimild sé að finna í skipulagslögum eða öðrum lögum á þessu sviði, til að kæra afstöðu framkvæmdaraðila til nýtingar útgefins framkvæmdaleyfis.  Augljóst sé að sú athöfn að svara lögmanni kærenda bréflega um að Vegagerðin, sem framkvæmdaraðili og leyfishafi, hyggist halda framkvæmdum áfram í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé skv. skipulagslögum nr. 123/2010 eða öðrum lögum.

Samkvæmt framangreindu liggi ekki fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í skilningi laga eða ágreiningur milli kærenda og kærða sem valdsvið úrskurðarnefndar nái til og beri því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Í öðru lagi sé á það bent að hvergi í kærumálsgögnum komi fram hvaða lögvörðu hagsmuni kærendur hafi til að geta átt kæruaðild, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.  Það eitt sé sagt að þeir séu eigendur fasteigna í Prýðahverfi.  Til þess að eiga lögvarða hagsmuni í málinu, sem þriðji aðili, verði kærendur að sýna fram á með ótvíræðum hætti að þeir eigi einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni af málinu, umfram aðra. Vegagerðin leggi það í hendur úrskurðarnefndarinnar að meta hvort kærendur uppfylli skilyrði til að geta átt kæruaðild með vísan til lagaskilyrða og gagna málsins.  Ef ekki sé um kæruaðild að ræða beri að vísa kærunni frá nefndinni.

Verði ekki fallist á frávísunarkröfu Vegagerðarinnar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað að öllu leyti.

Framkvæmdaleyfi, bæði hvað varði Álftanes og Garðabæ, hafi verið gefin út tímanlega og gildi framkvæmdaleyfis Garðabæjar hafi þegar verið staðfest af úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.  Framkvæmdin sem fjallað sé um í máli þessu sé ein framkvæmd þótt vegarkaflinn liggi um fleiri en eitt sveitarfélag. Þegar um vegaframkvæmdir sé að ræða sé oft óhjákvæmilegt að sama framkvæmdin liggi um mörg sveitarfélög og afla þurfi framkvæmdaleyfa hjá viðkomandi stjórnvöldum eins og lög geri ráð fyrir.  Hins vegar virðist sem kærendur byggji á því að ef ekki séu hafnar framkvæmdir innan frests í hverju sveitarfélagi fyrir sig þá falli leyfin úr gildi. Slík lagatúlkun sé ótæk, enda ekki studd neinum efnislegum rökum af hálfu kærenda.

Verkið hafi verið boðið út á árinu 2009 og tilboð opnuð 7. apríl það ár.  Vegna efnahagsástandsins hafi verið ákveðið að fresta framkvæmdum að mestu leyti en óumdeilt sé að byrjað hafi verið á framkvæmdum á nyrðri enda vegarkaflans á árinu 2009, við svokallað Fógetatorg.  Torgið sé innan sveitarfélagsmarka Álftaness en framkvæmdasvæðið hafi náð inn fyrir mörk Garðabæjar.  Framkvæmdir við torgið séu ótvírætt hluti heildarframkvæmdarinnar innan beggja sveitarfélaganna og hafi verið um hana fjallað í mati á umhverfisáhrifum.  Fyrir liggi uppdráttur af framkvæmdinni eins og hún hafi verið 2009 og nái útboðsmörk þar út fyrir hringtorgið.  Skipulagsstofnun hafi áður gert kærendum grein fyrir þessum staðreyndum, sbr. gögn málsins.

Ljósmyndir frá framkvæmdatímanum sýni glögglega hvernig málum hafi verið háttað.  Sýni þær m.a. efnishauga innan sveitarfélagsmarka Garðabæjar sem notaðir hafi verið við framkvæmdina.  Á þessum stað hafi jarðefni verið geymt á framkvæmdatímanum og þar verið fyrirhuguð efnisvinnsla.  Í útboðsgögnum sé þessu svæði nánar lýst sem hluta af framkvæmdasvæðinu, en þar kom fram að svæði undir efnisvinnslu í Gálgahrauni verði við nýjan Álftanesveg milli Garðaholtsganga og Garðastekksganga.  Hluti efnisvinnslusvæðisins hafi því verið notaður og þar með hafi hluti framkvæmdasvæðisins verið innan bæjarmarka Garðabæjar.  Einnig hafi átt sér stað framkvæmdir innan sveitarfélagsmarka Garðabæjar, í syðri enda framkvæmdasvæðisins við Engidal.

Af ákvæðum laganna, hvort sem litið sé til 27. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012, sé markmið framkvæmdaleyfis fyrst og fremst að sjá til þess að leyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélaga, mat á umhverfisáhrifum, ef um það sé að ræða, og að framkvæmdir séu í samræmi við útgefin leyfi.   Framkvæmdaleyfi séu því stjórntæki stjórnvalda sem fari með valdið á hverjum stað.  Fari framkvæmdaraðili ekki að þeim skilyrðum sem sett séu í framkvæmdaleyfi hafi leyfisveitandi tiltekin úrræði til að bregðast við.

Í skipulagslögum eða reglugerð um framkvæmdaleyfi sé hvergi skilgreint eða afmarkað hvað felist í hugtakinu „framkvæmd“.  Að mati Vegagerðarinnar sé verkefnið sem hér um ræði ein framkvæmd enda hafi úrskurður um mat á umhverfisáhrifum fjallað um alla framkvæmdina sem legið hafi um tvö sveitarfélög.  Ekki hafi verið um aðskilin verkefni að ræða.  Að mati Vegagerðarinnar verður því ekki önnur ályktun dregin af lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og nýlegri reglugerð um framkvæmdaleyfi en að lagning Álftanesvegar um land Garðabæjar og inn í Álftanes sé ein framkvæmd.  Skipulagsstofnun hafi og með bréfi, dags. 16. ágúst 2012, staðfest þennan skilning Vegagerðarinnar og leyfisveitenda að um eina framkvæmd sé að ræða sem hófst árið 2009.  Kærendur vilji leggja sína eigin mælistiku á hvað sé eðlilegur hluti af vegaframkvæmdinni og telji að hringtorg skipti þar ekki sköpum.  Telji kærendur sig þess umkomna að velja og hafna í þeim efnum hvað sé nauðsynlegt við vegaframkvæmdina.  Enginn grundvöllur sé fyrir þessum röksemdum kærenda og sé þeim að sjálfsögðu mótmælt.

Í reglugerð nr. 772/2012 sé nú skilgreint hvenær framkvæmd teljist hafin.  Í 1. mgr. 14. gr. komi fram að framkvæmd teljist hafin þegar hreyft hafi verið við yfirborði jarðvegs á framkvæmdastað.  Samkvæmt því sé augljóst að ekki séu gerðar miklar kröfur til þess að framkvæmd teljist hafin.  Í því máli sem hér um ræði hafi verið ráðist í gerð hringtorgs á öðrum enda framkvæmdasvæðisins, með tilheyrandi jarðvegsframkvæmdum og efnisflutningum, og aðrar framkvæmdir hafi verið við Engidal.  Framkvæmdir hafi stöðvast tímabundið vegna efnahagsástandsins.  Samkvæmt 2.-3. mgr. 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé sveitarstjórn veitt heimild til að fella framkvæmdaleyfi úr gildi ef framkvæmd hafi stöðvast í eitt ár eða lengur en framkvæmdaleyfi falli ekki sjálfkrafa úr gildi þegar þannig standi á.  Það sé hins vegar í höndum sveitarstjórnar að ákveða hvort krafist verði nýs framkvæmdaleyfis eða ekki þegar svo hátti til.  Í málinu liggi fyrir afstaða beggja sveitarstjórna til framkvæmdaleyfisins.  Hvorugt sveitarfélagið hafi beitt heimildum sínum til að hlutast til um framkvæmdina, heldur þvert á móti sýnt aðstæðum framkvæmdaraðila skilning og endurstaðfest heimild hans til verksins.  Í tilviki Garðabæjar hafa stjórnvöld verið hvött til að halda áfram með verkið þaðan sem frá hafi verið horfið með því að tryggja fjárveitingar til þess.

Í 15. gr. skipulagslaga sé sveitarstjórn falið vald til að bregðast við ef framkvæmdir stöðvist tímabundið eða liggi niðri.  Með samræmistúlkun á ákvæðum skipulagslaga og nýlegrar reglugerðar um framkvæmdaleyfi verði að telja að eftir að framkvæmd sé hafin geti leyfi ekki fallið úr gildi nema sveitarstjórn krefjist þess, enda hafi framkvæmdir þá legið niðri um langan tíma.  Í því máli sem hér sé til umfjöllunar hafi leyfisveitendur ekki gripið til þess úrræðis heldur þvert á móti hvatt framkvæmdaraðila til að halda áfram með verkið og ljúka því og sýnt skilning á þeim töfum sem orðið hafi á framkvæmdum.

Andmæli kærenda við málsrökum Vegagerðarinnar:  Af hálfu kærenda er málatilbúnaði Vegagerðarinnar mótmælt.  Er áréttað að framkvæmdir í einu sveitarfélagi jafngildi ekki því að framkvæmdir teljist hafnar í öðru sveitarfélagi og skipti huglæg afstaða leyfisveitenda eða leyfishafa engu í því sambandi.  Alveg sé ljóst að framkvæmdaleyfi Garðabæjar sé fallið úr gildi.  Hvað aðild varði þá eigi kærendur allir fasteignir sem næst standi hinum fyrirhugaða vegi.  Það liggi því í augum uppi og þarfnist ekki frekari skýringa að tilkoma fjórfaldrar hraðbrautar um 50 metra frá húsum kærenda hafi veruleg áhrif á hljóðvist, útsýni og loftgæði sem og önnur gæði og skapi kærendum þar með kæruaðild.  Fyrir liggi að hljóðvistin ein og sér stæðist ekki kröfur þær sem nú séu gerðar, en öll þau hús sem næst standi veginum myndu lenda langt yfir leyfilegum mörkum.

Ákvörðun stjórnvaldsins Vegagerðarinnar um að hefja framkvæmdir þrátt fyrir að framkvæmdaleyfi séu fallin úr gildi sé auðvitað alvarleg og kæranleg stjórnvaldsákvörðun sem falli undir valdsvið úrskurðarnefndar  umhverfis- og auðlindamála skv. 1. gr. laga nr. 130/2011.  Því sé svo við að bæta að það hafi takmarkaða þýðingu að velta sér upp úr því hvort um sé að ræða stjórnvald eða ekki stjórnvald og stjórnsýsluákvörðun eða ekki stjórnsýsluákvörðun þegar við blasi að það sé skýrt hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana sem og „…annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála…“ eins og segi orðrétt í tilvitnaðri 1. gr. laganna.  Ekki verði í fljótu bragði séð hvernig nefndin ætti að víkja sér undan því hlutverki að úrskurða um það hvort margumrædd framkvæmdaleyfi séu fallin úr gildi.  Hvað sem þessu líði leiði af 1. mgr. 53. gr. laga nr. 123/2010 að úrskurða þurfi allt að einu um gildi leyfisins.

————————

Aðilar hafa fært fram frekari rök í máli þessu og hefur úrskurðarnefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þess. 

Gögn í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni frá Vegagerðinni hinn 21. desember 2012 og markar sú dagsetning upphaf lögbundins þriggja mánaða frests til uppkvaðningar úrskurðar.  Eftir þann tíma hefur átt sér stað frekari gagnaöflun í málinu. 

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð hinn 16. júní 2009 í máli íbúa í Prýðahverfi þar sem leitað var eftir ógildingu á framkvæmdaleyfi Garðabæjar fyrir Álftanesvegi vegna grenndaráhrifa sem vegurinn myndi hafa gagnvart nálægum lóðum í hverfinu.  Hafnaði úrskurðarnefnin kröfu um ógildingu leyfisins og var í úrskurðinum vísað til þess að mat á umhverfisáhrifum vegarins og ákvörðun í aðalskipulagi um legu hans hefðu sætt lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds og væri úrskurðarnefndin bundin af þeim niðurstöðum.  Þá lægi ekki annað fyrir en að leyfið væri í samræmi við aðalskipulag og staðfestan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegarins og að málsmeðferð við útgáfu leyfisins hefði verið í samræmi við lög.  Var með þessum úrskurði í raun fengin sú niðurstaða að ekki yrði hróflað við legu Álftanesvegar samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi, hvað sem liði grenndaráhrifum hans gagvart nálægum lóðum í hverfinu.

Kærendur sækjast í máli þessu í raun eftir staðfestingu á því áliti sínu að framkvæmdaleyfi fyrir Álftanesvegi séu úr gildi fallin og að Vegagerðinni sé óheimilt að ráðast í framkvæmdir við gerð vegarins eins og ástatt sé.  Þegar litið er til þess að fyrir liggur í málinu sú afstaða leyfisveitenda að umrædd framkvæmdaleyfi séu í gildi, svo og sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki hafi skapast forsendur til þess að taka í málinu formlega ákvörðun um það hvort mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skuli fara fram að nýju, er vandséð að úrlausn um gildi umræddra framkvæmdaleyfa varði einstaklingsbundna hagsmuni kærenda, svo sem grenndarhagsmuni, enda verður ekki séð að ógilding framkvæmdaleyfanna myndi leiða til endurskoðunar á ákvörðunum um legu vegarins.  Verður og að líta til þess við mat á hagsmunum kærenda að við úthlutun lóða þeirra lágu fyrir upplýsingar um áform um lagningu fyrirhugaðs vegar og legu hans.  Er því vandséð að kærendur hafi átt rétt til að knýja fram breytingu á ákvörðunum um legu vegarins eftir að fengin var úrlausn æðra stjórnvalds um lögmæti þeirra ákvarðana um skipulag og mat á umhverfisáhrifum sem liggja til grundvallar fyrirhugaðri mannvirkjagerð.  Lýtur vafi um gildi framkvæmdaleyfanna fyrst og fremst að gæslu almannhagsmuna er varða eftirliti með framkvæmdum, frágang þeirra og úttekt en snertir ekki einkaréttarlega hagsmuni kærenda.  Verður samkvæmt framansögðu að fallast á að kærendur eigi ekki þá einstaklingbundnu og lögvörðu hagsmuni tengda gildi umdeildra framkvæmdaleyfa sem eru skilyrði kæruaðildar samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Kæra í máli þessu beinist að Vegagerðinni vegna ákvörðunar um að halda óbreyttum áformum við lagningu nýs Álftanesvegar þrátt fyrir útrunnin framkvæmdaleyfi eins og segir í kærunni.  Er í þessu efni vísað til bréfs Vegagerðarinnar til lögmanns kærenda, dags. 2. nóvember 2012, en fallast verður á með Vegagerðinni að í bréfinu sé aðeins lýst afstöðu stofnunarinnar í málinu og að ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða.  Leiðir sú niðurstaða einnig til frávísunar.

Loks þykir rétt að árétta að með lögum nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins er gerð grein fyrir þeim kæruheimildum í lögum sem færðar voru undir valdsvið úrskurðarnefndar umhverfis- og  auðlindamála við stofnun nefndarinnar.  Er kæruheimild veglaga nr. 80/2007 ekki þar á meðal en í 57. gr. laganna er kveðið á um að stjórnsýsluákvörðunum Vegagerðarinnar megi skjóta til ráðherra.  Bar kærendum að beina erindi sínu til ráðherra að því marki sem um kæranlega ákvörðun gat verið að ræða.

Að því virtu sem að framan er rakið verður máli þessu vísað frá. 

Úrskurðarorð: 

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni. 

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

____________________________              ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                Aðalheiður Jóhannsdóttir