Árið 2021, þriðjudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 122/2021, kæra á ákvörðunum Matvælastofnunar frá 25. júní 2021 um veitingu rekstrarleyfa fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna ófrjós lax hins vegar.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. þær ákvarðanir Matvælastofnunar frá 25. júní s.á. að veita Háafelli ehf. annars vegar rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax og hins vegar vegna 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna ófrjós lax. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi og að lagt verði fyrir Matvælastofnun að afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi í þeirri tímaröð sem framkvæmdaraðilar skiluðu matsskýrslum sínum inn til Skipulagsstofnunar.
Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirra krafna kæranda.
Gögn málsins bárust frá Matvælastofnun 4. ágúst 2021.
Málavextir: Hinn 6. desember 2016 lagði Háafell ehf. fram frummatsskýrslu um framleiðslu á allt að 6.800 tonnum af laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi til athugunar hjá Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Matsskýrsla var send Skipulagsstofnun 4. maí 2017 og óskað eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stofnunin gaf út álit 3. apríl 2018, en í kjölfar athugasemda Háafells var álitið dregið til baka 4. s.m. Hinn 9. október 2020 sendi félagið að nýju matsskýrslu um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Var umbeðið álit gefið út 22. desember s.á. Matvælastofnun gaf síðan út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi 25. júní 2021 með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna ófrjós lax hins vegar. Sama dag gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa. Hefur það leyfi einnig verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 125/2021.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir kröfur sínar um stöðvun framkvæmda á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Séu framkvæmdir ekki hafnar er þess krafist að úrskurðarnefndin fresti réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana með vísan til 3. mgr. sama lagaákvæðis. Einnig sé vísað til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segi að æðra stjórnvaldi sé heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra sé til meðferðar þar sem ástæður mæli með því. Í athugasemdum við lagagreinina í frumvarpi því sem orðið hafi að stjórnsýslulögum segi m.a. að ákvæðið hafi mesta þýðingu varðandi ákvarðanir sem feli í sér breytta réttarstöðu fyrir aðila. Hinar kærðu ákvarðanir hafi verulega fjárhagslega þýðingu fyrir hagsmuni kæranda. Leyfishafi undirbúi nú útsetningu laxaseiða í sjó samkvæmt nýjum leyfum, en búið sé að fella niður rekstrarleyfi og starfsleyfi sem heimili núverandi eldi regnbogasilungs. Því lengra sem framkvæmd laxeldis leyfishafa sé komin því umfangsmeiri og tímafrekari muni stöðvun eldisstarfseminnar verða. Ákvarðanir stjórnvalda vegna lifandi eldisfisks geti verið talsvert flóknar vegna sjónarmiða um dýravelferð og annarra sjónarmiða, s.s. óbeinna eignarréttinda þriðja aðila. Slíkt muni kalla á frekari tafir fyrir eldisáform kæranda sem hafi tök á að hefja eldi á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi um leið og tilskilin leyfi fáist. Jafnframt verði að gera ráð fyrir þeim möguleika að leyfishafi framselji rekstrarleyfin til þriðja aðila sem sé mögulega betur í stakk búinn til að hefja laxeldi í sjókvíum fyrr. Í þessu sambandi sé rétt að hafa í huga að kaup á búnaði, fóðri og eftir atvikum laxaseiðum feli í sér mikinn kostnað fyrir fiskeldisfyrirtækin og tjón ef leyfin verði felld úr gildi. Ekki sé ólíklegt að fyrir hendi séu lagaskilyrði fyrir því að krefja ríkið um greiðslu á útlögðum kostnaði og óbeinu tjóni í slíku tilviki, enda rekstrarleyfishafi í góðri trú um lögmæti leyfanna.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er bent á að ef litið sé til skýringarsjónarmiða með 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá sé það almennt talið mæla gegn því að réttaráhrifum ákvörðunar verði frestað að fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi andstæðra hagsmuna að gæta. Leggja verði heildstætt mat á þau sjónarmið sem fjallað sé um við útgáfu leyfis með tilliti til réttmætra hagsmuna aðila og hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Stofnunin telji að við útgáfu hinna kærðu leyfa hafi verið fylgt ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi og ekki sé tilefni til að fallast á kröfu um ógildingu þeirra. Af þeim sökum og með hliðsjón af réttmætum væntingum leyfishafa verði ekki séð að tilefni sé til að fresta réttaráhrifum leyfanna.
Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er kröfum kæranda um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa hinna kærðu ákvarðana hafnað, enda standi hvorki ríkar ástæður né knýjandi nauðsyn til þess að verða við fyrrgreindum kröfum. Til viðbótar sé ekki líklegt að kæran muni á nokkurn hátt breyta hinum kærðu ákvörðunum. Í athugasemdum með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komi fram að ákvæði 5. gr. byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meginreglan sé sú að kæra hvorki stöðvi framkvæmdir ef þær séu hafnar eða fyrirhugaðar né fresti kæra réttaráhrifum ákvörðunar, en túlka beri undantekningu frá því þröngt samkvæmt viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum. Úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurðum hafnað því að stöðva framkvæmdir nema sýnt hafi verið fram á með óyggjandi hætti að hagsmunir kæranda væru mjög brýnir og knýjandi nauðsyn væri til að fallast á slíka kröfu, m.a. þegar fyrirhugaðar væru óafturkræfar framkvæmdir eða framkvæmdir sem hefðu mikil áhrif á umhverfið. Kærandi hafi ekki fært fram haldbærar málsástæður sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis eða sýnt fram á að hann verði fyrir tjóni vegna mögulegra framkvæmda leyfishafa á næstu mánuðum sem ekki sé varið af efniskröfu þeirra í málinu. Stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa breyti nákvæmlega engu varðandi áform kæranda um eldi á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Aftur á móti sé augljóst að stöðvun framkvæmda kæmi til með að hafa í för með sér verulegt tjón fyrir leyfishafa. Tekið sé fram að engin áform séu uppi af hálfu leyfishafa um að framselja hin kærðu rekstrarleyfi til þriðja aðila. Einnig sé bent á að framsal, leiga og veðsetning á rekstrarleyfi til fiskeldis sé óheimilt án leyfis Matvælastofnunar, sbr. 17. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks megi nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.
Svo sem áður greinir telur kærandi hinar kærðu ákvarðanir hafa verulega fjárhagslega þýðingu fyrir hagsmuni hans. Því lengra sem framkvæmd laxeldis leyfishafa sé komin því umfangsmeiri og tímafrekari muni stöðvun eldisstarfseminnar verða. Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni er ekki fyrirhugað að setja út laxaseiði í sjó fyrr en í maí 2022, en lögbundinn málsmeðferðartími úrskurðarnefndarinnar er þrír til sex mánuðir frá því að gögn máls berast frá viðkomandi stjórnvaldi, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Er úrskurðar í kærumáli þessu, svo og í kærumáli nr. 125/2021, að vænta innan þess tíma. Þá eru aðilar þessa máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta en slíkt mælir gegn því að fallist verði á kröfu kæranda. Ekki verður séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kæranda þótt réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af því hljótist tjón fyrir hann sem erfitt verði að ráða bót á. Þá þykir ljóst að frestun réttaráhrifa hins kærða leyfis yrði verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hafnað.
Rétt er þó að taka fram að leyfishafi ber alla áhættu af úrslitum kærumálsins verði hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa á ákvörðunum Matvælastofnunar frá 25. júní 2021 um veitingu rekstrarleyfa fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna ófrjós lax hins vegar.
