Ár 2008, þriðjudaginn 8. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 122/2007, kæra á samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 6. september 2007 um breytt deiliskipulag frístundasvæðis í landi Kiðjabergs í Grímsnes- og Grafningshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. september 2007, er barst nefndinni hinn 25. sama mánaðar, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. Þ og Þ, Glaðheimum 14, Reykjavík, eigenda sumarhúss á lóðinni nr. 111 í landi Kiðjabergs í Grímsnesi, samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 6. september 2007 um breytt deiliskipulag frístundasvæðis í landi Kiðjabergs.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að réttaráhrif hennar verði þegar stöðvuð. Þykir ekki hafa þýðingu að fjalla sérstaklega um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu skipulagsákvörðunar enda felur hún ekki í sér sjálfstæða heimild til framkvæmda. Hafa kærendur, með kæru, dags. 4. október 2007, kært til úrskurðarnefndarinnar útgáfu byggingarleyfa sem veitt hafa verið fyrir sumarhúsum á lóðum næst lóð kærenda með stoð í hinni kærðu ákvörðun og hafa krafist stöðvunar framkvæmda í því máli. Hefur úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til þeirrar kröfu. Verður því ekki fjallað sérstaklega um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa í máli þessu en málið er nú tekið til efnisúrlausnar.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu en deilur hafa verið uppi um deiliskipulagsákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps varðandi frístundahúsasvæði í landi Kiðjabergs, en upphaflegt deiliskipulag svæðisins er frá árinu 1990. Hinn 23. ágúst 2006 öðlaðist gildi breyting á umræddu deiliskipulagi er tók til stærðar og staðsetningar sumarhúsalóða á svæðinu og hinn 9. október 2006 tók gildi deiliskipulagsbreyting er varðaði stærð og hæð sumarhúsa þar. Voru breytingar þessar kærðar til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði sínum uppkveðnum hinn 4. júlí 2007 vísaði frá kæru á fyrri skipulagsbreytingunni en felldi þá síðari úr gildi. Þá voru og úr gildi felld leyfi til bygginga tveggja sumarhúsa á skipulagssvæðinu.
Á fundi sveitarstjórnar hinn 5. júlí 2007 var eftirfarandi fært til bókar: „Sveitarstjórn samþykkir að fela oddvita meirihluta og oddvita minnihluta að samþykkja f.h. sveitarstjórnar fundargerðir skipulags- og byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu í júlí og byrjun ágúst eða þar til sveitarstjórn fundar að nýju.“
Á fundi hinn 12. júlí 2007 samþykkti skipulagsnefnd uppsveita Árnessýslu að auglýsa tillögu að breyttum skilmálum sumarhúsasvæðisins í Kiðjabergi, er fólu m.a. í sér að hámarksstærð húsa gæti orðið allt að 350 m², hámarkshæð mænis 6 metrar og að heimilt yrði að byggja geymslukjallara þar sem aðstæður gæfu tilefni til. Samþykktu oddviti meirihluta og oddviti minnhluta fundargerð nefndarinnar hinn 13. sama mánaðar. Var tillagan auglýst til kynningar í Lögbirtingablaðinu hinn 19. júlí 2007 og bárust við henni athugasemdir, m.a. frá kærendum. Á fundi sveitarstjórnar hinn 16. ágúst 2007 var lögð fram fundargerð skipulagsnefndar frá 12. júlí 2007 og eftirfarandi bókað: „Fundargerð lögð fram og kynnt en oddvitar meiri og minni hluta sveitarstjórnar hafa samþykkt fundargerðina sbr. bókun í sveitarstjórn þann 5. júlí sl. og er samþykki þeirra staðfest af hálfu sveitarstjórnar.“ Var tillagan tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2007 og afgreidd með svohljóðandi bókun: „Lögð fram tillaga að breytingum á skilmálum deiliskipulags Kiðjabergs, orlofs- og sumarhúsasvæðis Meistarafélags húsasmiða. Í tillögunni felst að gerð er breyting á skilmálum er varða stærð og útlit húsa, h. lið í greinargerð deiliskipulagsins. Gert er ráð fyrir að heimilt verði að reisa allt að 350 fm frístundahús og 40 fm aukahús á hverri lóð, þó þannig að nýtingarhlutfall verði ekki hærra en 0,03. Einnig verða breytingar er varða hæðir húsa, mænishæð og þakhalla. Þann 21. september 2006 samþykkti sveitarstjórn breytingu á skilmálum deiliskipulagsins en með úrskurði Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 4. júlí 2007 var sú breyting felld úr gildi. Tillagan var í kynningu frá 19. júlí til 16. ágúst 2007 með athugasemdafresti til 30. ágúst. Tvö athugasemdabréf bárust. Sveitarstjórn samþykkir tillöguna skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga óbreytta og felur skipulagsfulltrúa að svara innsendum athugasemdum í samræmi við afgreiðslu sveitarstjórnar.“
Með bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 21. september 2007, lýsti stofnunin þeirri afstöðu sinni að hún féllist ekki á að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda með vísan til 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 auk þess sem efnisinnihald skilmálanna væri óskýrt. Þrátt fyrir þessa afstöðu Skipulagsstofnunar var auglýsing um gildistöku breytingarinnar, dags. 21. september 2007, birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. sama mánaðar.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, dags. 12. október 2007, var óskað eftir upplýsingum um hvernig staðið hafi verið að staðfestingu fundargerðar skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu frá 12. júlí 2007 þar sem samþykkt hafði verið að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðis þess er hér um ræðir. Í bréfi lögmanns sveitarfélagsins, dags. 22. október 2007, kemur m.a. fram að hinn 13. júlí 2007 hafi oddvitar meiri- og minnihluta sveitarstjórnar staðfest fundargerð skipulagsnefndar frá 12. júlí 2007 með áritun sinni, sbr. heimild sveitarstjórnar frá 5. júlí 2007 og því hafi samþykki hennar fyrir auglýsingu tillögunnar legið fyrir.
Með tölvubréfi lögmanns sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. nóvember 2007, segir m.a. eftirfarandi: „Sveitarstjórn telur að samþykktin 5. júlí sl. hafi verið fullgild og í samræmi við sveitarstjórnarlög og ekki hafi þurft staðfestingar við á samþykkt oddvitanna frá 13. júlí varðandi Kiðjaberg. Afgreiðsla þann 16. ágúst var einungis ex tuto. Þá liggur líka fyrir að hafi verið einhverjir annmarkar á samþykkt oddvita eða heimild þeirra þá hafi verið úr henni bætt þann 16. ágúst. Að loknum kynningartíma tillögunnar, sem lauk 30. ágúst 2007, þá tók sveitarstjórn málið fyrir þann 6. september og samþykkti tillöguna og fól skipulagsfulltrúa að svara athugasemdum í samræmi við það sem fram fór á fundinum.“
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að svo virðist sem hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi eingöngu hlotið eina umræðu í hreppsnefnd Grímsnes- og Grafningshrepps, eða hinn 6. september 2007. Tillagan hafi ekki verið tekin fyrir á fundi hreppsnefndar sem haldinn hafi verið daginn eftir uppkvaðningu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 4. júlí 2007. Eftir það hafi hreppsnefndin ekki komið saman fyrr en hinn 16. ágúst 2007 en þá hafi tillagan þegar verið auglýst. Tillagan virðist því hafa verið auglýst án þess að fyrir lægi samþykki hreppsnefndar. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skuli sveitarstjórn samþykkja auglýsingu deiliskipulagstillögu og taka tillöguna til umræðu á ný eftir athugasemdafrest, að undangenginni umfjöllun í skipulagsnefnd. Tillagan virðist hvorki hafa fengið umfjöllun í hreppsnefnd fyrir auglýsingu né umfjöllun í skipulagsnefnd eftir auglýsingu eins og jafnframt sé lögskylt. Með vísan til framangreinds sé hin kærða deiliskipulagsbreyting ógildanleg.
Í 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga segi að sveitarstjórn skuli við seinni umræðu í sveitarstjórn „…taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.“ Eins og fram komi í afgreiðslu sveitarstjórnar hafi hún ekki tekið afstöðu til athugasemda kærenda heldur hafi hún falið skipulagsfulltrúa að svara þeim. Ekkert sé heldur bókað um að lögð hafi verið fram umsögn um athugasemdir kærenda. Slík afgreiðsla sé ekki í samræmi við ákvæði áður nefndrar 25. gr. enda byggi lögin á því að sveitarstjórnin sjálf taki afstöðu til athugasemda sem berist. Sé hin kærða ákvörðun þegar af þessari ástæðu ógildanleg.
Þá sé því haldið fram að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé ólögmæt með vísan til þess að samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé óheimilt „… að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.“ Eins og úrskurðarnefndinni sé kunnugt hafi fjöldi bygginga verið reistur á svæðinu í ósamræmi við gildandi skilmála. Sambærileg skipulagsbreyting hafi áður verið samþykkt en felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 4. júlí 2007. Þá hafi kærendur tvisvar kært byggingarleyfi fyrir sumarhúsum á lóðunum nr. 109 og 112 sem haldið sé fram að hafi verið byggð eftir umræddum skilmálum. Þegar byggingarleyfin fyrir þessum húsum hafi verið veitt í upphafi hafi þó ekki einu sinni verið búið að samþykkja þá breytingu á skipulagsskilmálum sem felld hafi verið úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 4. júlí 2007. Byggingarframkvæmdir við umrædd hús, á lóðunum nr. 109 og 112, hafi því alltaf verið ólögmætar og hreppsnefnd verið um það fullkunnugt. Hreppsnefndinni hafi því borið, áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið auglýst, að láta fjarlægja hinar ólögmætu framkvæmdir. Það hafi ekki verið gert. Hin kærða breyting sé því í beinni andstöðu við umrætt lagaákvæði sem sett hafi verið til að koma í veg fyrir háttsemi af þessum toga. Undir þetta taki Skipulagsstofnun í bréfi, dags. 21. september 2007. Tilgangur samþykktar skilmálanna virðist því eingöngu hafa verið sá að koma sér hjá bótaskyldu gagnvart eigendum allra þeirra húsa sem reist hafi verið í trássi við skipulag, þ.m.t. á lóðunum nr. 109 og 112.
Kærendur telji deiliskipulagsbreytinguna ólögmæta þar sem ólögmætt sé að breyta tiltölulega nýlegu deiliskipulagi, eins og hér um ræði, enda verði eigendur fasteigna að geta treyst því að því umhverfi og þeim réttindum sem þeim séu sköpuð með skipulagsáætlunum sé ekki breytt nema fyrir því liggi sterk málefnaleg og lögmæt sjónarmið. Með breytingu sem þessari sé raskað öllum þeim væntingum sem kærendur hafi haft er þau hafi sótt um og fengið lóð á svæðinu og hafið þar uppbyggingu.
Þá sé því haldið fram að hin kærða breyting á skilmálum samræmist ekki reglum um samræmi og jafnræði. Tillagan sé því andstæð reglum stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar um samræmi og jafnræði borgaranna. Með því að breyta skilmálum eftir á sitji lóðarhafar ekki við sama borð.
Auk framangreinds telji kærendur að hin kærða breyting muni skerða mjög friðhelgi og grenndarrétt þeirra þar sem hærri og stærri hús kalli á meiri yfirsýn yfir lóð þeirra og aukna umferð. Í því sambandi sé minnt á að lóðir í kringum lóð þeirra hafa verið stækkaðar og útivistarsvæði minnkuð verulega en um leið hafi kærendum verið synjað um sambærilega stækkun.
Þá sé hin kærða breyting ekki í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga eða skipulagsreglugerð um framsetningu slíkra skipulagsbreytinga. Jafnframt sé efnisinnihald skilmálanna óskýrt eins og fram komi í bréfi Skipulagsstofnunar frá 21. september 2007.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er kröfum kærenda mótmælt og þess krafist að hin kærða deiliskipulagsbreyting verði staðfest.
Bent sé á að á fundi sveitarstjórnar hinn 5. júlí 2007, í lið 20. a, sé eftirfarandi fært til bókar: „Heimild til að samþykkja f.h. sveitarstjórnar fundargerðir skipulags- og byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu í júlí og byrjun ágúst eða þar til sveitarstjórn fundar að nýju. Sveitarstjórn samþykkir að fela oddvita meirihluta og oddvita minnihluta að samþykkja f.h. sveitarstjórnar fundargerðir skipulags- og byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu í júlí og byrjun ágúst eða þar til sveitarstjórn fundar að nýju.“
Hinn 13. júlí 2007 hafi oddvitar meirihluta og minnihluta staðfest fundargerð skipulagsnefndar frá 12. júlí 2007 þar sem samþykkt hafi verið að auglýsa tillögu að breytingu á skilmálum frístundabyggðar í landi Kiðjabergs. Samþykki sveitarstjórnar fyrir auglýsingu tillögunnar hafi því legið fyrir. Um rangfærslu sé því að ræða í kæru.
Þá hafi á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2007 legið fyrir auglýst tillaga ásamt innkomnum athugasemdum, sem hafi verið yfirfarnar og ræddar, og í kjölfarið hafi sú afstaða verið tekin að ekki skyldi gera breytingar á tillögunni vegna þeirra og tillagan því samþykkt óbreytt.
Almennt sé það svo að fullgerð umsögn um athugasemdir liggi ekki alltaf fyrir þegar sveitarstjórn taki mál til afgreiðslu, en með samþykktinni sé að sjálfsögðu tekin afstaða til athugasemdanna, þ.e. að þær séu ekki þess eðlis að gera þurfi breytingar á tillögunni. Þeir sem gert hafi athugasemdir fái svo umsögn um athugasemdir sínar í samræmi við afgreiðslu sveitarstjórnar. Í tilviki því er hér um ræði hafi málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar verið að öllu leyti í samræmi við fyrirmæli skipulags- og byggingarlaga.
Þá sé skilningi kærenda á 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 alfarið mótmælt. Skipulags- og byggingarnefnd sé ekki skylt að lögum að láta fjarlægja sumarhús á lóðum nr. 109 og 112 eða öðrum lóðum á svæðinu áður en gerð sé breyting á skilmálum deiliskipulags, þrátt fyrir að byggingarleyfi hafi verið afturkölluð. Ekki sé unnt að túlka ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með þeim hætti. Í 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé ekki kveðið með skýrum hætti á um hvernig með skuli fara í slíkum tilvikum. Engin fyrirmæli séu í greindum lögum sem skyldi byggingarnefnd til að taka ákvörðun um að fjarlægja mannvirki, sem þegar hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis. Skoða verði ákvæði 4. mgr. í samhengi við önnur þvingunarúrræði 56. gr. Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. 56. gr. eigi fyrst og fremst við um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir samkvæmt IV. kafla laga nr. 73/1997 og taki þá fyrst og fremst til framkvæmda, sem hafnar séu án þess að fengin séu tilskilin leyfi. Ákvæði 4. mgr. geti þar af leiðandi ekki átt við í því tilviki er bygging hafi verið reist á grundvelli gilds byggingarleyfis, sem talið hafi verið í samræmi við skipulag og skilmála, á þeim tíma sem leyfið hafi verið veitt. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim tilvikum þegar framkvæmt sé án allra tilskilinna leyfa. Slík túlkun sé einnig í samræmi við forsögu þessa lagaákvæðis og tilgang þess. Þá sé hér um að ræða undantekningarreglu og verði að beita þröngri lögskýringu við túlkun hennar. Þröng skýring leiði til þess að ákvæðið verði aldrei túlkað á þann veg sem kærendur krefjist. Hér verði einnig að hafa í huga að um leið og mannvirki hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta o.fl., sem geti komið í veg fyrir að unnt sé að rífa eða fjarlægja eign, sem reist hafi verið. Einnig þurfi að líta til skipulagssjónarmiða sem og hagsmuna eiganda þess húss sem risið sé, en niðurrif eignar hans væri augljóslega verulega íþyngjandi fyrir hann. Loks þurfi að gæta meðalhófs í slíkum ákvörðunum sem og jafnræðisreglu.
Þá megi einnig benda á að framkvæmdir við hús á lóð nr. 112 hafi hafist eftir að breytingar á skilmálum deiliskipulagsins hafi tekið gildi haustið 2006. Frá þeim tíma og allt til 4. júlí 2007 hafi framkvæmdirnar verið í samræmi við byggingarleyfi og gildandi deiliskipulag. Enn fremur hafi það verið vilji sveitarstjórnar sem og landeiganda að breyta skilmálum svæðisins þar sem ljóst hafi þótt að þeir væru ekki í samræmi við þá þróun sem átt hafi sér stað í uppbyggingu frístundasvæða undanfarin ár. Húsin sem risið hafi á lóðum nr. 109 og 112 séu í góðu samræmi við hús sem hafi verið leyfð á öðrum svæðum innan sveitarfélagsins og vegna þessa, sem og greindra sjónarmiða um túlkun á fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga, hafi það ekki verið talið skynsamlegt að rífa húsin til þess eins að leyfa uppbyggingu þeirra þegar nýir skipulagsskilmálar hafi tekið gildi.
Í ljósi alls framangreinds sé ekki hægt að fallast á þá túlkun 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, sem sett sé fram af hálfu kærenda, að rífa þurfi húsin á lóðum nr. 109 og 112, sem reist hafi verið á grundvelli byggingarleyfa, áður en unnt sé að breyta deiliskipulagsskilmálum svæðisins.
Þá sé mótmælt þeirri staðhæfingu kærenda að um sé að ræða grundvallarbreytingu á nýlegu skipulagi. Ekki sé hægt að segja að deiliskipulag umrædds svæðis í Kiðjabergi sé nýlegt því það sé eitt af þeim fyrstu sem unnið hafi verið í sveitarfélaginu.
Á þeim tíma er upphaflegt deiliskipulag hafi verið unnið hafi ekki verið heimilt að byggja stærri frístundahús en 60 m² samkvæmt lagafyrirmælum og hafi skipulagið miðast við þá stærð. Í dag sé ekki kveðið á um hámarksstærð frístundahúsa í lögum og ef litið sé til þróunar síðustu ára þá hafi frístundahús smám saman verið að stækka í samræmi við kröfur húsbyggjenda. Að mati sveitarfélagsins sé ekki talið óeðlilegt að þessi þróun nái einnig til byggðarinnar í Kiðjabergi, sérstaklega í ljósi þess að þangað til nýlega hafi fjölmargar lóðir á svæðinu verið óseldar.
Ljóst sé að fjölmörg hús á svæðinu hafi risið sem séu í samræmi við gildandi skilmála, þar sem hámarksstærð húsa sé 60 m² enda hafi ekki verið heimilt samkvæmt þágildandi lögum að reisa stærri hús. Slíkt ákvæði hafi hins vegar verið fellt úr gildi þegar ný skipulags- og byggingarlög hafi tekið gildi fyrir um tíu árum. Ekki sé unnt að túlka jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar með þeim hætti sem kærendur geri, þ.e. að hús sem byggð séu síðar á svæðinu megi ekki vera stærri. Á vel flestum öðrum svæðum innan sveitarfélagsins megi byggja mun stærri hús. Þegar farið hafi verið af stað með breytingar á svæði C-Kambar í landi Kiðjabergs hafi átt eftir að úthluta fjölmörgum lóðum á svæðinu. Markmið breytinganna hafi m.a. verið að gera svæðið meira aðlaðandi til að auðvelda úthlutun. Ef skilmálum deiliskipulagsins hefði ekki verið breytt hefði mátt túlka það sem svo að ekki væri gætt jafnræðis milli landeigenda Kiðjabergs og annarra landeigenda í sveitarfélaginu þar sem minni byggingarheimildir gætu haft áhrif á úthlutun lóðanna.
Af hálfu sveitarfélagsins sé á því byggt að breyting á skilmálum hafi ekki neikvæð áhrif á grenndarrétt kærenda. Það sé ekki mat sveitarstjórnar að stærri hús kalli á aukna yfirsýn yfir aðliggjandi lóðir og aukna umferð. Með breyttu skipulagi muni umferð fólks í næsta nágrenni kærenda minnka því lóðum norðan við lóð þeirra fækki úr þremur í tvær.
Telji kærendur sig hins vegar verða fyrir tjóni geti þau haft uppi bótakröfu á grundvelli 33. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Hinir umræddu skilmálar séu í samræmi við það sem algengt sé í deiliskipulagi frístundabyggða. Í kærunni sé reyndar ekki rökstutt nánar hvað það sé sem kærendur telji óskýrt í þessum skilmálum. Hér verði að hafa í huga að við setningu skilmála fyrir svæðið verði að vera hægt að taka tillit til mismunandi landaðstæðna hverrar lóðar fyrir sig. Land innan byggingarreita lóða sé mjög mismunandi og þar af leiðandi þurfi að gera ráð fyrir ákveðnum sveigjanleika. Skilmálarnir sem slíkir séu hins vegar skýrir og auðvelt sé að lesa úr þeim.
Af hálfu kærenda sé ekki sýnt fram á að breytingar á skilmálunum hafi neikvæð áhrif á hagsmuni þeirra þar sem húsin, sem þau hafa aðallega gert athugasemdir við, sjáist varla frá lóð þeirra.
Úrskurðarnefndin tekur fram að aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur nefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að þegar sveitarstjórn hafi samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skuli hún auglýst og kynnt. Þá segir einnig að þegar liðinn sé frestur til athugasemda skuli sveitarstjórn fjalla um tillöguna á nýjan leik að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.
Eins og rakið er hér að framan var á fundi sveitarstjórnar hinn 5. júlí 2007 samþykkt að fela oddvita meirihluta og oddvita minnihluta að samþykkja fyrir hönd sveitarstjórnar fundargerðir skipulags- og byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu í júlí og byrjun ágúst það ár. Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 12. júlí 2007 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttum skilmálum sumarhúsasvæðisins í Kiðjabergi, er fól í sér m.a. að hámarksstærð húsa á svæðinu gæti orðið allt að 350m², hámarksmænishæð 6 m og að heimilt væri að byggja geymslukjallara þar sem aðstæður gæfu tilefni til. Samþykktu oddviti meirihluta og oddviti minnihluta fundargerð nefndarinnar hinn 13. sama mánaðar. Birtist auglýsing um tillöguna í Lögbirtingarblaðinu hinn 19. júlí 2007 og var frestur til athugasemda til 30. ágúst s.á. Bárust athugasemdir við henni, m.a. frá kærendum.
Á fundi sveitarstjórnar hinn 16. ágúst 2007 var lögð fram fundargerð skipulagsnefndar frá 12. júlí 2007 og eftirfarandi bókað: „Fundargerð lögð fram og kynnt en oddvitar meiri og minni hluta sveitarstjórnar hafa samþykkt fundargerðina sbr. bókun í sveitarstjórn þann 5. júlí sl. og er samþykki þeirra staðfest af hálfu sveitarstjórnar.“ Var tillaga að breyttu deiliskipulagi samþykkt samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september og var skipulagsfulltrúa falið að svara athugasemdum í samræmi við afgreiðslu sveitarstjórnar.
Samkvæmt 36. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 eiga sveitarstjórnarmenn rétt á að störfum sveitarstjórnar sé hagað þannig að þeir geti tekið sér hæfilegt orlof árlega og í 3. mgr. 39. gr. sömu laga segir að á meðan sveitarstjórn sé í sumarleyfi fari byggðarráð með sömu heimildir og sveitarstjórn hafi ella. Engar lagaheimildir standa hins vegar til þess að haga meðferð skipulagsmála með þeim hætti að fela oddvitum meiri- og minnihluta fullnaðarafgreiðslu sem sveitarstjórn er falin að lögum og breytir hér engu þótt sveitarstjórn hafi áður heimilað oddvitunum að staðfesta fundagerðir skipulags- og byggingarfulltrúa meðan sveitarstjórn væri í sumarleyfi. Jafnframt er á það bent að meint umboð oddvitanna náði ekki til staðfestingar fundargerða skipulagsnefndar.
Af ofangreindu leiðir að samþykki sveitarstjórnar lá ekki fyrir þegar hin umdeilda tillaga að breyttu deiliskipulagi var auglýst til kynningar svo sem áskilið er, sbr. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá verður ekki séð að skipulagsnefnd hafi fjallað um tillöguna að liðnum fresti til athugasemda eins og ráðgert er í sama ákvæði. Var meðferð málsins við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar þannig haldin verulegum annmörkum sem telja verður að leiða eigi til ógildingar hennar.
Deiliskipulagsbreyting sú sem kærð er í máli þessu varðar breytta skilmála deiliskipulags fyrir frístundabyggð í landi Kiðjabergs frá árinu 1990, nánar tiltekið h-lið greinargerðar þess er fjallar um stærð og útlit húsa á svæðinu. Samkvæmt hinum nýju skilmálum er m.a. gert ráð fyrir að heimilt sé að reisa á svæðinu frístundahús allt að 350 m² að stærð að grunnfleti og skal nýtingarhlutfall ekki vera hærra en 3% af stærð lóðar. Hámarkshæð mænis frá gólfi sé 6 m. Möguleiki sé að byggja geymsluhús/gestahús allt að 40m².
Af hálfu kærenda er á því byggt að óheimilt hafi verið að gera hina umdeildu skipulagsbreytingu þar sem ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi staðið því í vegi en í tilvitnuðu ákvæði segir að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Í eldri skipulagsskilmálum sagði eftirfarandi um stærð húsa: „Um hámarksstærðir bústaða og önnur almenn sérákvæði vísast til greinar 6.10.4.6 í byggingarreglugerð frá ágúst 1989.“ Í reglugerðarákvæði þessu sagði m.a. að sumarbústaðir skyldu að jafnaði vera á einni hæð og skyldu þeir ekki vera stærri en 60m². Meðallofthæð ekki minni 2,2 m, vegghæð mest 3,0 m og hæð mænis frá jörðu mest 4,5 m. Sambærilegt ákvæði um hámarksstærð sumarhúsa er ekki að finna í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 en eðlilegast er að túlka eldra skipulag á þann veg að áfram hafi gilt þau 60 m² stærðarmörk sem vísað var til enda leiðir breyting á byggingarreglugerð ekki sjálfkrafa til breytingar á skipulagsákvörðunum. Verður því við það að miða að á umræddu svæði hafi einungis verið heimilt að reisa sumarhús sem að hámarki mættu vera 60m².
Fyrir liggur í máli þessu að veitt höfðu verið leyfi til byggingar sumarhúsa á svæði því er um ræðir, áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting tók gildi, sem m.a. voru langt umfram þær stærðarheimildir samkvæmt eldri skipulagsskilmálum sem að framan er lýst.
Í 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarmála nr. 73/1997 segir að ef byggingarframkvæmd sé hafin með byggingarleyfi sem brjóti í bága við skipulag beri byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og síðan skuli hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þá segir einnig í 4. mgr. sömu greinar að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Verður ekki séð að tekin hafi verið með skýrum hætti afstaða til tilvitnaðra ákvæða 56. gr. skipulags- og byggingarlaga þegar ákvörðun var tekin um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu þrátt fyrir ábendingu Skipulagsstofnunar þar að lútandi.
Samkvæmt því sem að framan er rakið verður hin kærða deiliskipulagsbreyting felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 6. september 2007, um breytt deiliskipulag frístundasvæðis í landi Kiðjabergs í Grímsnes- og Grafningshreppi, er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
