Árið 2023, fimmtudaginn 2. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 120/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Suðurnesjabæjar frá 5. október 2022 um að samþykkja afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá 20. september s.á. á tillögu að deiliskipulagi Gerðatúns Efra.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra Heiðarhús ehf. og landeigendur Gerða 1 og 2 þá ákvörðun bæjarstjórnar Suðurnesjabæjar frá 5. október 2022 um að samþykkja afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá 20. september s.á. á tillögu að deiliskipulagi Gerðatúns Efra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir bæjarstjórn að samþykkja deiliskipulagstillöguna eins og hún liggi fyrir.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Suðurnesjabæ 21. nóvember 2022.
Málavextir: Hinn 16. febrúar 2022 var á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs Suðurnesjabæjar tekin fyrir og samþykkt beiðni kærenda um heimild til að vinna deiliskipulagstillögu fyrir þrjú fjölbýlishús á reit á milli Melbrautar og Valbrautar, þ.e. Gerðatún Efra, í Garði í Suðurnesjabæ. Á fundi 17. mars s.á. samþykkti ráðið tillögu kærenda og lagði til við bæjarstjórn að hún yrði auglýst og kynnt skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 6. apríl 2022. Tillagan var auglýst til kynningar frá 21. s.m. til 3. júní s.á. og bárust 13 athugasemdir á kynningartíma ásamt undirskriftarlista 146 íbúa sem jafnframt lögðust gegn henni. Vegna athugasemdanna skiluðu kærendur inn greinargerð, dags. 25. júlí 2022, með svörum við framkomnum athugasemdum. Tillagan var lögð fram á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs 4. ágúst s.á. og samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að vinna málið áfram með kærendum í samræmi við umræður á fundinum. Hinn 20. september s.á. tók ráðið tillöguna fyrir að nýju og færði til bókar að fjölmargar athugasemdir hefðu borist og að flestar þeirra „snúast um hæð húsa, of mikinn fjölda íbúða, aukna umferð og sé þannig í nokkru ósamræmi við yfirbragð núverandi byggðar sem sé gróið einbýlishúsahverfi.“ Lagði ráðið til að tekið yrði tillit til framkominna athugasemda og að kærendum yrði gert að gera breytingu á tillögunni þannig að húsin yrðu einungis á einni hæð og með færri íbúðum. Samþykkti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 5. október 2022.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að tillaga þeirra að deiliskipulagi Gerðatúns Efra standist öll þau skilyrði sem kveðið sé á um í skipulagslögum nr. 123/2010 og eftir atvikum öðrum lögum og reglugerðum. Þar að auki geti ákvörðun Suðurnesjabæjar, um að hafna í reynd fyrirliggjandi tillögu og gera kærendum að breyta henni þannig að húsin verði einungis á einni hæð og íbúðum fækki, ekki talist málefnaleg eða réttmæt.
Sveitarfélagið fari óumdeilanlega með skipulagsvaldið í sveitarfélaginu, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, en því valdi verði þó ekki beitt af handahófi eða eftir geðþótta hverju sinni. Sveitarfélagið hafi sett fram stefnu um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál í gildandi Aðalskipulagi Garðs 2013–2030. Samkvæmt aðalskipulaginu sé það yfirlýst stefna sveitarfélagsins að fjölga íbúðum á svæðinu og þétta byggð og hafi verið byggt á þeirri stefnu við gerð deiliskipulagstillögunnar. Rúmist tillagan því óhjákvæmilega innan heimilda aðalskipulags í samræmi við ákvæði 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.
Þrátt fyrir að tillagan hafi verið unnin í samræmi við stefnu sveitarfélagsins í skipulagsmálum hafi bæjarstjórn kosið að hafna henni. Ákvörðunin hafi ekki verið rökstudd heldur hafi einungis verið vísað til afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá fundi þess 20. september 2022. Í fundargerð sé þó tæplega að finna eiginlegan rökstuðning heldur sé þar einungis vísað til athugasemda íbúa við tillöguna og hún sögð í „nokkru ósamræmi við yfirbragð núverandi byggðar sem sé gróið einbýlishúsahverfi.“ Á hinn bóginn sé hvorki vísað til form- eða efnisgalla né útskýrt hvort eða hvernig tillagan samræmist eða samræmist ekki gildandi aðalskipulagi.
Ekki verði betur séð en að umræddar athugasemdir beinist gegn þéttingu byggðar á svæðinu. Nánar tiltekið sé um að ræða almennar athugasemdir sem beinist í raun að stefnu sveitarfélagsins eins og hún birtist t.a.m. í gildandi aðalskipulagi, en hvergi hafi komið fram að tillagan gangi gegn lögvörðum og einstaklingsbundnum hagsmunum umsagnaraðila eða að hún brjóti gegn lögum, reglugerðum eða fyrirliggjandi skipulagsáætlunum. Horfa verði til þess að aðalskipulagið hafi öðlast gildi árið 2015 og því sé frestur íbúa til að gera athugasemdir við skipulagið og þá stefnu sem þar birtist því augljóslega löngu liðinn. Það geti vart talist málefnaleg stjórnsýsla að hafna tillögu með vísan til athugasemda nágranna þrátt fyrir að tillagan hafi verið sniðin að skipulagsstefnu bæjarins. Því til viðbótar hafi sveitarfélagið horft alfarið fram hjá þeim svörum sem skipulagshöfundar og ráðgjafar kærenda hafi tekið saman í greinargerð, dags. 25. júlí 2022, vegna athugasemda íbúa. Af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins leiði að bæjarstjórn hafi verið skylt að taka greinargerðina til skoðunar og taka afstöðu til þeirra sjónarmiða sem þar birtast.
Bent sé á að enginn sérstakur stíll sé ráðandi í byggingum á svæðinu í kringum Gerðatún Efra. Húsin séu nokkuð fjölbreytt og hæð þeirra mismunandi. Í næsta nágrenni skipulagssvæðisins séu t.a.m. nokkur rismikil tveggja hæða hús. Hæðarmæling með yfirflugi hafi verið framkvæmd og hafi hún leitt í ljós að hæðir nokkurra bygginga í nágrenninu séu fyllilega sambærilegar við fyrirhugaðar byggingar kærenda. Mikilvægt sé að íbúðir séu fjölbreyttar að stærð og gerð til þess að unnt sé að tryggja þéttingu byggðar og samfélagslega sjálfbærni. Því til viðbótar geri síðasta samþykkta deiliskipulag í námunda við umrætt skipulagssvæði, þ.e. deiliskipulag ofan Garðbrautar og neðan Melbrautar, ráð fyrir því að hús séu einnar eða tveggja hæða. Þar af leiðandi sé byggðamynstur með blöndu af einnar og tveggja hæðar húsum viðurkennt í þessum hluta bæjarins. Brjóti hin kærða ákvörðun því einnig gegn jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins.
Athugasemdum um ætlaða umferðaraukningu og -hraða hafi verið svarað í greinargerð skipulagshöfunda og ráðgjafa kærenda frá 25. júlí 2022. Þar að auki hafi verið lögð fram málefnaleg tillaga um að breyta einstefnugötu í tvístefnu þannig að umferð dreifist betur, en ekki verði séð að bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til þess frekar en annarra sjónarmiða sem lögð hafi verið fram við meðferð málsins af hálfu kærenda.
Málsrök Suðurnesjabæjar: Sveitarfélagið bendir á að skýrt hafi komið fram í afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs á fundi ráðsins 20. september 2022 að greinargerð og svör skipulagshöfunda við framkomnum umsögnum og athugasemdum hafi verið lagðar fram sem hluti af málsgögnum og um þær fjallað. Sé því fullyrðingum kærenda um að ekkert tillit hafi verið tekið til greinargerðar þeirra hafnað. Þá rekur sveitarfélagið atvik málsins í umsögn sinni og bendir m.a. á fjölda þeirra sem gerðu athugasemdir við deiliskipulagstillöguna.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Gerð er athugasemd við að í umsögn Suðurnesjabæjar sé ekki gerður reki að því að svara sjónarmiðum kærenda. Aðeins sé vísað til athugasemda frá íbúum og að fjöldi einstaklinga hafi ritað nafn sitt á undirskriftarlista gegn deiliskipulagstillögunni. Hvergi sé rökstutt hvernig umræddir einstaklingar eigi sérstaka og lögvarða hagsmuni að gæta af ákvörðuninni. Þá sé ekki rökstutt hvers vegna athugasemdirnar hafi vegið þyngra heldur en sjónarmið kærenda.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti afgreiðslu skipulagsyfirvalda Suðurnesjabæjar að breyta auglýstri deiliskipulagstillögu fyrir Gerðatún Efra á þann veg að fyrirhuguð fjölbýlishús yrðu einungis á einni hæð og með færri íbúðum. Á auglýsingatíma hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar komu fram þó nokkrar athugasemdir auk þess sem 146 manns skrifuðu nafn sitt á undirskriftarlista þar sem deiliskipulagstillögunni var mótmælt. Flestar athugasemdirnar sneru að fjölda íbúða, aukinni umferð og því að fyrirhugaðar byggingar samræmdust ekki þeirri byggð sem fyrir væri á svæðinu.
Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og getur þannig haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga. Samkvæmt 12. mgr. 7. gr. laganna skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag.
Hin umdeilda deiliskipulagstillaga er innan svæðis ÍB5 samkvæmt Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Garðs 2013-2030. Gerir aðalskipulagið ráð fyrir mögulegri fjölgun íbúða á því svæði án þess þó að sú fjölgun sé nánar tilgreind. Í greinargerð aðalskipulagsins er fjallað um að núverandi byggð í sveitarfélaginu sé lág auk þess sem þar kemur fram að markmið aðalskipulagsins sé meðal annars að skapa aðlaðandi umhverfi til búsetu í sérbýli fyrst og fremst og styrkja byggðamynstur m.a. með þéttingu byggðar. Nánara fyrirkomulag byggðar skuli útfært í deiliskipulagi. Á þeim svæðum sem teljast til íbúðarsvæða skv. aðalskipulagi er almennt gert ráð fyrir að byggð séu 1-2 hæða sér- eða fjölbýli en ekki er tiltekið sérstaklega hvers konar byggingar séu heimilar á svæði ÍB5. Sú byggð sem fyrir er á svæði ÍB5 eru almennt einbýlishús á einni hæð en einnig er þó þar að finna hús á tveimur hæðum.
Skipulagslögum er ætlað að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana, þannig að veitt sé tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum segir meðal annars: „Í d-lið, sem er nýmæli, er kveðið á um að tryggja skuli samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana. Með þessari breytingu er lögð áhersla á að við gerð skipulags sé almenningi gefið tækifæri til að láta skoðanir sínar í ljós. Skipulagsákvarðanir sveitarfélaga geta varðað íbúa mjög miklu og nauðsynlegt er að sjónarmið þeirra komi fram við gerð skipulags þannig að þau liggi ljós fyrir áður en sveitarfélög samþykkja viðkomandi skipulagsáætlun. Í frumvarpi þessu er lögð áhersla á að auka aðkomu almennings að gerð skipulags og að samráðsaðilar komi að skipulagsferlinu eins snemma og unnt er. Með því er ætlunin að vanda gerð skipulags og tryggja að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélögin þannig að þau geti tekið upplýsta ákvörðun um skipulagsáætlun.“ Var sveitarstjórn heimilt að breyta hinni auglýstu deiliskipulagstillögu að kynningu lokinni með hliðsjón af framkomnum athugasemdum íbúa á svæðinu sem lágu fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þess ber og að gæta að aðalskipulag setur deiliskipulagi skorður en í deiliskipulagi er að öðru leyti m.a. teknar ákvarðanir um byggðamynstur, húsagerðir og íbúðafjölda innan heimilda aðalskipulags, sbr. gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Suðurnesjabæjar frá 5. október 2022 um að samþykkja afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá 20. september s.á. á tillögu að deiliskipulagi Gerðatúns Efra.
