Ár 2010, miðvikudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingar¬mála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 120/2008, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. september 2008, um deiliskipulag Kárastígsreits, austur.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. desember 2008, er barst nefndinni samdægurs, kærir Ingimar Ingimarsson hdl., f.h. S, Frakkastíg 26 í Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. september 2008 að samþykkja deiliskipulag fyrir Kárastígsreit, austur. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 2. desember 2008.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varðar heimild lóðarhafa að Skólavörðustíg 45 til að byggja kjallara að lóðarmörkum til norðurs og austurs, lyftuhús við norðausturhlið og létt gagnsætt handrið á þaki kjallara í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 8. júní 2007 var tekin fyrir forsögn deiliskipulags fyrir svæði er afmarkast af Skólavörðustíg, Frakkastíg og Kárastíg, en það hafði fram til þessa verið ódeiliskipulagt. Var málinu vísað til skipulagsráðs sem samþykkti forsögn skipulagsstjóra. Að lokinni forkynningu til hagsmunaaðila, er fram fór 22. júní 2007 til 13. júlí s.á., var málið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 27. júlí 2007 og voru þá lögð fram að nýju drög að forsögn deiliskipulags fyrir svæðið. Þá voru einnig lagðar fram athugasemdir er fram komu við forkynninguna, þ.á m. frá kæranda. Var málinu vísað til umsagnar svokallaðs vesturteymis arkitekta hjá skipulagsstjóra. Á fundi skipulagsráðs 6. febrúar 2008 var málið tekið fyrir og lögð fram drög að forsögn fyrir deiliskipulag svæðisins ásamt athugasemdum og var samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum. Á fundi skipulagsráðs 4. júní 2008 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi svæðisins ásamt húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur og umsögn húsafriðunarnefndar, dags. 29. febrúar 2008. Var samþykkt að auglýsa tillöguna. Að lokinni auglýsingu var á fundi skipulagsráðs 27. ágúst 2008 málið tekið fyrir að nýju ásamt athugasemdum og umsögn skipulagsstjóra, dags. 20. s.m. Var tillagan samþykkt með eftirfarandi bókun: „Samþykkt með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsstjóra. Vísað til borgarráðs þegar uppdrættir hafa verið lagfærðir.“ Samþykkt skipulagsráðs var staðfest í borgarráði 4. september 2008.
Hin kærða samþykkt heimilar að á lóðinni nr. 45 við Skólavörðustíg verði byggt við kjallara, að mældum lóðarmörkum til norðurs og austurs. Viðbygging verði eigi hærri en veggur á lóðarmörkum við Frakkastíg 26 og 26a. Þá er heimilað að byggja lyftuhús við norðausturhlið núverandi byggingar, sem tengist henni með gleri, og létt gagnsætt handrið á flötu þaki kjallara, eigi nær lóðarmörkum en 3 metra. Frágangur á yfirborði þaks viðbyggingar (kjallara) verði mjög vandaður, t.d. steinlögn, gróður eða annað yfirborð sem sómi verði að.
Skipulagsstofnun tilkynnti í bréfi, dags. 7. október 2008, að stofnunin gerði athugasemdir við birtingu auglýsingar um gildistöku hinnar kærðu samþykktar. Var þar m.a. minnt á mikilvægi þess að skilgreina betur hæð lyftu á lóðinni nr. 45 við Skólavörðustíg og hæð veggjar á lóðamörkum Frakkastígs 26/26a og Skólavörðustígs 45. Þá var og bent á að í gögnum málsins væri misræmi á milli upplýsinga varðandi tillögu að stækkun lóðar nr. 45 við Skólavörðustíg. Í svarbréfi skipulagsstjóra til Skipulagsstofnunar, dags. 29. október 2008, sagði m.a.: „Lagfært hefur verið í skilmálatexta að viðbyggingin á lóðarmörkum skuli eigi vera hærri en veggur á lóðarmörkum við Frakkastíg 26 og 26A. Í skilmálum kemur fram að heimilaðar hækkanir einstaka húsa skuli vera í línu við hæðir aðliggjandi húsa eins og sýnt er á deiliskipulagsuppdrætti og á það einnig við um hæð lyftuhúss.“ Þá var tekið fram að ekki væri gert ráð fyrir stækkun lóðarinnar að Skólavörðustíg 45. Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 20. nóvember 2008, gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku hinnar kærðu samþykktar í B-deild Stjórnartíðinda. Birtist auglýsing þessa efnis 2. desember 2008.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hafa verði í huga þá meginreglu eignarréttarins, sem byggi m.a. á 72. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, að menn eigi ákveðinn rétt til hagnýtingar á eigin eignum. Takmörkun á þeim rétti verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum auk þess sem þær takmarkanir verði að skýra þröngt.
Kærandi telji að viðbyggingin/kjallarinn sé ekki nægilega niðurgrafin og að forsendur séu til þess að hafa hana mun lægri en samkvæmt hinni kærðu ákvörðun. Sé gert ráð fyrir að hæð hennar sé 2,20 m á lóðarmörkunum þegar tekið sé mið af hæð veggjar þar eins og deiliskipulagið geri ráð fyrir. Finna megi skilgreiningu á kjallara í gr. 4.25 byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Skilgreiningin sé á þá leið að það sé kjallari þegar gólf sé undir yfirborði jarðvegs á alla vegu. Kærandi byggi á að þegar skýra eigi hvað teljist kjallari verði jafnframt að líta til þess hvert byggingarmagn sé fyrir ofan kjallarann. Einnig verði að skýra orðið með hliðsjón af tilgangi og markmiðum skipulags- og byggingarlaga, sem sé m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn.
Bent sé á að lyftuhúsið standi aðeins á litlum hluta kjallarans, nokkuð frá lóðamörkum. Af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og af meginreglum stjórnsýsluréttarins, megi leiða að skipulagsyfirvöld gangi ekki lengra en efni standi til. Allar forsendur séu til að hafa lyftuna á öðrum stað en beint á móti fasteign kæranda, t.d. á milli húsanna að Skólavörðustíg 43 og 45 þar sem hún yrði engum til ama.
Einnig sé gert ráð fyrir gegnsæju handriði á þaki kjallarans en hæð þess sé ekki tilgreind í skipulaginu. Verði ekki fallist á kröfu kæranda sé ljóst að hæð kjallarans með handriði, sem jafna megi við grindverk á lóðamörkum, verði í kringum 3,5 m. Telji kærandi þetta fara í bága við gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Útsýni kæranda til suðurs og suðausturs muni minnka verulega en það útsýni hafi á sínum tíma verið ein af ákvörðunarástæðum hans þegar hann keypti húsið. Skert útsýni og skortur á sólarbirtu muni leiða til lækkunar á verðgildi húss og lóðar hans. Sama gildi ef rekstaraðilar hótelsins fái aðstöðu fyrir gesti sína á þaki kjallarans, með tilheyrandi skarkala og ónæði fyrir eigendur aðliggjandi lóða, og yrði með því gengið verulega á friðhelgi einkalífs þeirra.
Kærandi telji hina kærðu samþykkt brjóta gegn reglum byggingarreglugerðar um fjarlægð húsa frá lóðamörkum. Gert sé ráð fyrir að kjallarinn nái alveg að lóðamörkum í 2,20 m hæð, með handriði ofan á, en það samrýmist ekki 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Hin kærða samþykkt skerði eignarréttindi kæranda samkvæmt almennum reglum grenndarréttar, með þeim hætti að ekki verði við unað, bæði hvað varði nýtingu og næði, en það leiði til tjóns fyrir kæranda vegna einangrunar fasteignar hans og takmarkaðri nýtingarmöguleika.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að athugasemdir hafi borist frá nokkrum hagsmunaaðilum eftir kynningu tillögunnar, þar á meðal frá kæranda. Komið hafi verið til móts við athugasemdir hans þannig að kjallarinn/viðbyggingin mætti ekki fara upp fyrir hæð veggjar á lóðarmörkum, en auk þess hafi verið gert ráð fyrir byggingarreit fyrir lyftu á norðurhlið hússins. Ennfremur hafi verið brugðist við athugasemdum kæranda eftir auglýsingu. Þannig skyldu lóðamörk lagfærð og steyptur nýr veggur á lóð hótelsins utan um viðbygginguna. Bygging hótelsins skyldi vera innan lóðarmarka sem mæla þyrfti nákvæmlega upp. Handrið ofan á flötu þaki viðbyggingar hótelsins mætti ekki vera nær lóðarmörkum en 3 m. Bent sé á að lóðirnar Skólavörðustígur 45 og Frakkastígur 26 mætist aðeins á 4,5 m kafla. Talið hafi verið að bygging kjallara, ef hún fari ekki ofar en garðveggur, hafi lítil áhrif á grannlóðir. Vissulega þurfi að vanda til verksins og hafi því verið sett það skilyrði í skilmála deiliskipulagsins að steypa skyldi nýjan vegg á lóðinni, utan um viðbygginguna.
Gert sé ráð fyrir byggingarreit fyrir lyftu á norðurhlið hússins, en eins og sjá megi af hinu samþykkta deiliskipulagi sé reitur fyrir lyftuhús í nokkurri fjarlægð frá húsi kæranda. Sá möguleiki sem kærandi nefni að koma lyftuhúsi fyrir milli Skólavörðustígs 45 og 43 hafi verið skoðaður en hafi þótt vera lakari kostur. Annars vegar vegna nálægðar við lóðamörkin og hins vegar vegna innra skipulags hótelsins. Hefði lyftuhúsið verið á þeirri hlið hefði skuggi af því og útsýnisskerðing vegna þess lent á öðrum stöðum. Tekið sé sérstaklega fram að við vinnslu deiliskipulagsins hafi verið leitast við að hafa stærð byggingarreits fyrir lyftuhús í lágmarki.
Varðandi þá málsástæðu kæranda að gestir hótelsins muni valda skerðingu á eignum kæranda með skarkala ofan af viðbyggingunni sé á það bent að ekkert liggi fyrir um að leyfi verði veitt fyrir útiveitingum á þaki viðbyggingarinnar, en sækja verði um slíkt sérstaklega. Sett hafi verið skilyrði um 3 m fjarlægð handriðs ofan á viðbyggingu frá lóðarmörkum sem eigi að tryggja að nálægð sé ekki meiri en venjulegt sé á þessu svæði.
Sérstaklega sé nauðsynlegt að minna á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér breytingar á þeirra nánasta umhverfi. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Að því er varði meinta rýrnun á verðmæti eignar kæranda sé bent á að ekki sé gerð nein tilraun til að renna stoðum undir þá fullyrðingu. Einnig sé ástæða til að benda á ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þar komi fram að valdi gildistaka skipulags því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt geti fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði eða að sjóðurinn leysi fasteignina til sín. Af þessum sökum valdi þessi málsástæða því ekki að hið kærða deiliskipulag sé ógildanlegt. Reykjavíkurborg telji vandséð hvað kærandi eigi við með tilvitnun sinni til eignaréttarákvæðis stjórnarskrár. Af því tilefni sé þó á það bent að viðurkennt sé að stjórnvöld geti sett almennar takmarkanir á meðferð borgaranna á eignum sínum með tilliti til almannahagsmuna og öryggis.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar borgarráðs Reykjavíkur frá 4. september 2008 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Kárastígsreit, austur. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi að því er varðar heimild lóðarhafa Skólavörðustígs 45 til að byggja kjallara að lóðarmörkum til norðurs og austurs, til að byggja lyftuhús við norðausturhlið hússins og létt gagnsætt handrið á þaki kjallara.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að ógilda beri hina kærðu ákvörðun sökum þess að með henni sé með íþyngjandi hætti gengið gegn grenndarhagsmunum hans, m.a. með skerðingu á útsýni. Á þetta verður ekki fallist. Verður til þess að líta að viðbygging sú við kjallara sem heimiluð er með hinni kærðu samþykkt má ekki vera hærri en steinveggur sem fyrir er á lóðamörkum og að girt er fyrir nýtingu þakflatar hennar næst lóðamörkunum og þannig dregið verulega úr áhrifum byggingarinnar gagnvart eign kæranda. Verður ekki heldur séð að umtalsverð röskun geti orðið af lyftuhúsi við Skólavörðustíg 45 og verður að telja grenndaráhrif umræddra mannvirkja innan þeirra marka sem eðlilegt sé að líta til við þær aðstæður sem hér um ræðir. Loks verður ekki fallist á að heimiluð viðbygging að lóðarmörkum fari gegn ákvæði 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 svo sem því var breytt með reglugerð nr. 1163/2006.
Skipulagshugmyndir fyrir svæðið voru kynntar íbúum og skipulagstillagan auglýst til kynningar lögum samkvæmt. Kærandi kom að athugasemdum sínum við tillöguna og var þeim svarað af hálfu borgaryfirvalda auk þess sem nokkuð var komið til móts við sjónarmið hans.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geti gildi hennar og verður því ógildingarkröfu kæranda hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna tafa við gagnaöflun.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu hluta ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 4. september 2008 um deiliskipulag fyrir Kárastígsreit, austur.
______________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
