Mál nr. 12/2011.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2011, fimmtudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Arndís Soffía Sigurðardóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2011 Olíudreifing ehf. gegn Umhverfisstofnun.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 22. október 2010, kærði Gestur Guðjónsson, f.h. Olíudreifingar ehf. (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Umhverfisstofnunar (hér eftir nefnd kærði) sem gerð var grein fyrir í bréfi, dags. 20. október 2010, þar sem segir: ?er það niðurstaða Umhverfisstofnunar að verksmiðjuolía sem Olíudreifing hefur boðið uppá fellur undir flokkinn úrgangsolía og brennsla hennar skal vera skv. ákvæðum um sambrennslu í reglugerð nr. 739/2003, um brennslu úrgangs.? Kærandi gerir þá kröfu að framangreind ákvörðun kærða verði felld úr gildi, en kærði telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
II. Málsmeðferð
Kærandi málsins beindi kæru sinni til umhverfisráðuneytisins sem framsendi erindið úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir með bréfi, dags. 9. mars 2011. Kæran byggir á kæruheimild í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Meðal þeirra ganga sem úrskurðarnefndinni bárust frá umhverfisráðuneytinu með kæru málsins voru afrit af bréfi kærða til kæranda, dags. 23. maí 2006, bréfi kæranda til kærða, dags. 28. apríl 2010, bréfi kærða til kæranda, dags. 20. október 2010, bréfi lögmanns kæranda til kærða, dags. 22. nóvember 2010 og bréfum lögmanns kæranda til umhverfisráðuneytisins, dags. 11. janúar 2010 [innskot: á að vera 2011] og 21. febrúar 2010 [innskot: á að vera 2011]. Ennfremur fylgdi kærunni umsögn Úrvinnslusjóðs til umhverfisráðuneytisins, dags. 11. nóvember 2010. Úrskurðarnefndin kynnti kærða framkomna kæru með bréfi, dags. 6. apríl 2011, og óskaði eftir greinargerð hans í málinu. Kærði gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum með greinargerð, dags. 17. maí 2011, sem kynnt var kæranda með bréfi, dags. 23. maí 2011. Af hálfu kæranda voru gerðar athugasemdir við greinargerð kærða í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 31. maí 2011. Athugasemdir kæranda voru kynntar kærða með bréfi, dags. 9. júní 2011. Viðbótargreinargerð, dags. 30. júní 2011, barst frá kærða sem úrskurðarnefndin kynnti kæranda með bréfi, dags. 19. júlí 2011. Frekari athugasemdir, dags. 11. ágúst 2011, bárust frá kæranda og voru þær kynntar kærða með bréfi, dags. 15. ágúst 2011. Frekari gögn hafa ekki borist.
III. Málsatvik
Málsatvik má rekja til ársins 2006. Þann 2. mars 2006 ritaði kærandi kærða bréf varðandi breytingu á móttöku úrgangsolíu í Örfirisey. Kærði svaraði því bréfi með bréfi, dags. 23. maí 2006, þar sem kom fram að stofnunin teldi breytingar kæranda vera í samræmi við ákvæði starfsleyfis og kölluðu ekki á neinar breytingar á því.
Þann 28. apríl 2010 sendi kærandi bréf til kærða varðandi nýtingu afurða frá vinnslu úrgangsolíu. Í bréfinu óskaði kærandi eftir staðfestingu kærða á því að olía sem unnin væri í úrgangsolíuvinnslu kæranda í Örfirisey, svokölluð verksmiðjuolíu, teldist a.m.k. grunnolía samkvæmt skilgreiningu reglugerðar um olíuúrgang nr. 809/1999. Í 5. mgr. 3. gr. þeirrar reglugerðar er grunnolía skilgreind sem olía sem verður til við endurmyndun úrgangsolíu. Ennfremur óskaði kærandi eftir því í sama bréfi að kærði staðfesti að nýting verksmiðjuolíu í stað svartolílu, að öllu leiti eða sem íblöndun í svartolíu, kallaði ekki á frekari starfsleyfisskilyrði umfram nýtingu svartolíu.
Kærði svaraði framangreindu erindi kæranda með bréfi, dags. 20. október 2010. Þar var beiðni kæranda, þess efnis að verksmiðjuolía teldist til grunnolíu, hafnað og tekið fram að niðurstaða kærða væri að verksmiðjuolía, sem kærandi hefði boðið upp á, félli undir flokkinn úrgangsolía og að um brennslu hennar skyldi fara samkvæmt ákvæðum um sambrennslu í reglugerð um brennslu úrgangs nr. 739/2003. Jafnframt sagði að ákvæði, eins og krafa væri gerð um í þeirri reglugerð, þurfti að vera í starfsleyfisskilyrðum fyrirtækja sem brenndu verksmiðjuolíu.
Meðal gagna málsins er umsögn Úrvinnslusjóðs, dags. 11. nóvember 2010, sem umhverfisráðuneytið kallaði eftir áður en ráðuneytið framsendi málið úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í umsögn Úrvinnslusjóðs segir að Úrvinnslusjóður hafi á sínum tíma fallist á að hreinsunarstöð kæranda á smurolíuúrgangi í Örfirisey væri ráðstöfunaraðili. Hafi Úrvinnslusjóður byggt þá ákvörðun sína á upplýsingum fengnum frá kæranda þess efnis að hreinsuð smurolía hefði jafnvel betri gæði en meðalsvartolía. Þá kemur og fram að Úrvinnslusjóður hafi talið mikinn ávinning vera af endurvinnslu smurolíuúrgangs. Jafnframt segir í umsögn Úrvinnslusjóðs: ?Frá sjónarhóli Úrvinnslusjóðs er meginatriðið það að framleidd verksmiðjuolía virðist uppfylla gæðakröfur. Ekki má hengja sig um of í orðalag. Efnasamsetning segir mest um notkunargildi verksmiðjuolíunnar?.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Eins og að framan greinir beindi kærandi kæru málsins, dags. 22. október 2010, til umhverfisráðuneytisins. Í bréfi, dags. 11. janúar 2010 [innskot: á að vera 2011], sem kærandi beindi einnig til ráðuneytisins er gerð ítarlegri grein fyrir rökstuðningi kæranda en gert var í kæru hans. Í bréfinu segir m.a. að í hinni kærðu ákvörðun hafi kærði komist að þeirri niðurstöðu að tilskipanir Evrópuráðsins nr. 75/439/EBE og 87/101/EBE hafi verið ranglega innleiddar í landsrétt þar sem hugtök þeirra hafi verið ranglega skilgreind í reglugerð um olíuúrgang nr. 809/1999 og sé það niðurstaða kærða að framleiðsla verksmiðjuolíu í starfsstöð kæranda í Örfirisey skuli ekki lengur teljast grunnolía heldur úrgangsolía og að starfsemi kæranda rýmdist því ekki innan núgildandi starfsleyfis. Kveðst kærandi vera þessu algjörlega ósammála og heldur því fram að texti reglugerðarinnar hljóti að gilda umfram túlkun kærða á því hvernig hafi átt að innleiða tilskipanirnar. Þá heldur kærandi því fram að fullyrðingar kæranda þess efnis að tilskipanirnar hafi verið innleiddar á rangan hátt standist ekki.
Í bréfi kæranda til ráðuneytisins segir jafnframt að samkvæmt niðurstöðu kærða hafi við innleiðingu á tilskipunum verið gerð þrenn mistök. Í fyrsta lagi með því að þýða orðið ?refine? með almenna hugtakinu hreinsun, í öðru lagi með því að taka út úr reglugerð hvað felist í hugtakinu hreinsun og í þriðja lagi með rangri skilgreiningu á hugtakinu grunnolía. Kærandi kveðst hafa farið ítarlega í gegnum innleiðingu tilskipananna og sé hann alfarið ósammála því mati kærða að mistök hafi átt sér stað við innleiðingu þeirra sem leiði til þess að breyta þurfi núgildandi reglugerð til að makmiði þeirra verði náð.
Varðandi þýðingu á orðinu ?refine? kveðst kærandi vera algerlega ósammála kærða um að mistök hafi verið gerð með því að þýða það sem hreinsun. Bendir kærandi á að í hvorugri tilskipananna sé að finna skilgreiningu á hugtakinu ?refine?. Einungis sé fjallað um orðið ?refine? innan skilgreiningar á hugtakinu ?regneration? eða ?endurmyndun?, sbr. 1. gr. tilskipunar nr. 87/101/EBE. Innan þeirrar skilgreiningar sé svo útskýrt nánar í hverju ?refining? felist sbr. orðin: ?in particular by removing the contaminants, oxidations products and additives contained in such oils?, sem þýdd hafi verið sem ?einkum með því að fjarlægja óhreinindi, oxaðar afurðir og aukaefni úr henni.? Kveðst kærandi telja alveg skýrt, bæði í hinum enska frumtexta og í hinni íslensku þýðingu, hvað átt sé við með hugtakinu ?regneration/endurmyndum? og því geti kærandi ekki fallist á að þýðing á orðinu ?refine? sem ?hreinsun? valdi því að nokkur munur sé á hinum íslenska og enska texta sem talist geta fallið undir mistök við innleiðingu.
Þá segir kærandi að óskiljanleg sé sú röksemd kæranda að við innleiðingu tilskipananna hafi þau mistök verið gerð að tekið hafi verið út hvað felist í hugtakinu hreinsun, því í hvorugri tilskipuninni sé að finna skilgreiningar eða skýringar á því hvað felist í hugtakinu hreinsun.
Varðandi fullyrðingar kærða um að mistök hafi átt sér stað við innleiðingu tilskipananna sem felist í því að hugtakið ?grunnolía? eða ?base oil? hafi ekki verið rétt skilgreint segir kærandi að í hvorugri tilskipananna sé að finna skilgreiningu á ?base oil? og því vandséð að mistök hafi verið gerð við innleiðinguna.
Kveðst kærandi telja að á grundvelli framangreinds sé ljóst að ákvörðun kærða, þess efnis að röng innleiðing á tilskipunum eigi að leiða til þess að framleiðsla verksmiðjuolíu í starfsstöð kæranda rúmist ekki innan núgildandi starfsleyfis, eigi ekki við rök að styðjast og því geti kærandi ekki skilið að kærði ætli að kúvenda afstöðu sinni gagnvart vinnslu kæranda á grundvelli rangrar innleiðingar tilskipananna.
Í framangreindu bréfi kæranda til umhverfisráðuneytisins segir einnig að hin svokallaða verksmiðjuolía sé unnin í birgðastöð kæranda í Örfirisey og sé að grunni til úrgangsolía sem safnað hafi verið frá smurstöðum, skipum og annarri starfsemi. Við móttöku í Örfirisey sé úrgangsolíunni fyrst dælt inn á móttökugeymi, þar sem fríu vatni sé tappað undan og olían hituð með afgangshita. Því næst sé hún hituð og leidd í gegnum 3ja fasa skilvindu, decanter, þar sem megnið af vatninu og föstu efnunum sé skilið frá fyrir skilvindu, sem taki síðasta fría vatnið úr olíunni og þau föstu efni sem náist með. Í ferlinu sé íblöndunarefnum bætt í olíuna, sem bindist vatninu og auki virkni skilvindanna. Eftir skilvinduferlið sé bundið vatn og léttari olíur fjarlægðar með þurrkara, þar sem köldu, þurru lofti sé blásið í gegnum heita hringrás olíunnar. Við það hitni loftið og dragi í sig rakann og léttu olíurnar úr olíunni. Þegar það sé svo kælt aftur falli rakinn og léttu olíurnar út og hringrásin hefjist á ný. Þá segir að hreinsaða úrgangsolían sé kölluð verksmiðjuolía og kveðst kærandi telja að hún falli undir skilgreiningu á grunnolíu í 3.5-lið 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999, en samkvæmt þeirri grein sé grunnolía olía sem verði til við endurmyndun úrgangsolíu.
Í bréfi sínu til umhverfisráðuneytisins ber kærandi saman mun á brennslu á hreinni IFO30 svartolíu, svartolíu blandaðri með verksmiðjuolíu, svo og verksmiðjuolíu. Einnig gerir kærandi grein fyrir umhverfisáhrifum og segir að umhverfisleg áhrif við að brenna blöndu af verksmiðjuolíu og IFO-380 séu góð þar sem brennisteinslosun minnki, sem og að flutningur með eldsneyti. Eigi það bæði við um innflutning á þeirri svartolíu sem hún komi í staðinn fyrir og flutning á úrgangsolíu úr landi. Kærandi bendir á að samkvæmt alþjóðasamningum beri Íslandi að vinna allan sinn úrgang innanlands. Annað fyrirkomulag, eins og sá útflutningur á úrgangsolíu sem stundaður hafi verið, sé háður undanþágum frá þeim samningum. Kveður kærandi vinnslu sína því vera til þess fallna að ekki þurfi að sækja um slíkar undanþágur og bendir á að í tilskipunum Evrópuráðsins nr. 75/439/EBE og 87/101/EBE sé lögð sú skylda á ríki að þau tryggi að endurvinnsla á úrgangsolíu sé eins mikil og mögulegt sé. Jafnframt bendir kærandi á að tiltekið sé í 5. gr reglugerðar nr. 809/1999 að draga skuli eins og unnt sé úr myndun olíuúrgangs og stuðla að endurmyndun og annarri endurnýtingu. Kveður kærandi að ljóst sé að vinnsla hans sé í samræmi við tilgang umræddra ákvæða og að því sé undarlegt ef koma eigi í veg fyrir hana.
Í athugasemdum kæranda við greinargerð kærða segir að kærandi hafni því að misskilnings hafi gætt af hans hálfu varðandi bréf kærða frá 23. maí 2006 og að ekki hafi verið staðfest að um verksmiðjuolíu væri að ræða. Heldur kærandi því fram að í bréfi hans, dags. 2. mars 2006, sem fyrrnefnda bréfið var svar við, hafi komið skýrt fram að ætlun kæranda væri að selja umrædda olíu sem íblöndun í svartolíu og því hafi það verið alveg ljóst hvaða vinnsla myndi eiga sér stað. Bendir kærandi á að orðið ?verksmiðjuolía? sé söluheiti hans á hreinsaðri úrgangsolíu, sem hann telji vera grunnolíu. Þá heldur kærandi því fram að í lögum og reglugerðum sé ekki að finna neina skilgreiningu á því hvað teljist vera verksmiðjuolía og því sé útúrsnúningur af hálfu kærða að halda því fram að ekki hafi verið staðfest að um verksmiðjuolíu væri að ræða eða hvaða vinnsla færi fram hjá kæranda.
Þá kveður kærandi í athugasemdum sínum gefa lítið fyrir þær skýringar að kærða þyki það miður að hafa ekki nefnt í ákvörðun sinni að nýjar reglur hefðu tekið gildi um hámarksgildi tiltekinni mengunar efna og að æskilegt hefði verið að kærði hefði vakið athygli kæranda á nauðsyn þess að viðskiptavinir hans hefðu gilt starfsleyfi fyrir sambrennslu. Slíkt hafi hvorki verið tilgreint í bréfi kærða frá 23. maí 2006 né að notkunin væri háð skilyrðum og heldur kærandi því fram að telja verði að kærði hafi borið skylda til þess hafi það verið ætlunin og vísar í því sambandi til III. kafla stjórnsýslulaga nr. 97/1993.
Í athugasemdunum hafnar kærandi enn fremur skýringum kærða á því hvernig orðið ?refine? skuli túlkað og bendir á að hvergi komi fram að hreinsun þurfi að uppfylla alla þá þætti sem taldir séu upp í 1. gr. tilskipunar nr. 87/101/EBE heldur sé þar einungis um upptalningu á aðferðum að ræða. Heldur kærandi því fram að af orðinu ?einkum? eða ?in particular? í tilskipuninni sjáist skýrlega að ekki sé um tæmandi talningu á aðferðum að ræða. Af hálfu kæranda er einnig á það bent að hvergi komi neitt fram um að hugtakið ?refining? sé eiming og því sé ekkert sem segi að ekki sé um að ræða endurmyndun olíunnar og þar með um grunnolíu að ræða. Orðið ?refining? sé ekki einskorðað við olíuhreinsunarstöðvar, eins og tilkipunin vísi til, enda séu ?Oil refinery? umtalsvert flóknari verksmiðjur, sem inniberi eimingu, krökkun, blöndun, geymslu og aðra ferla.
Í athugasemdum við greinargerð kærða kveðst kærandi einnig ítreka að reglur EES-réttar gildi ekki fyrir íslenska aðila fyrr en þær hafi verið innleiddar í íslenskan rétt. Heldur kærandi því fram að einkennilegt sé að kærði taki að sér að túlka efni reglugerðar nr. 809/1999 umfram það sem í henni standi á grundvelli þess að hana beri að skýra til samræmis við EES-samninginn og kveður kærandi slíkt vera andstætt EES-samningnum sjálfum. Þá bendir kærandi á að kærði hafi ekki fengið framselt vald til að setja stjórnvaldsreglur á grundvelli þeirra laga sem reglugerð nr. 809/1999 grundvallist á og geti ekki ákveðið að haga ákvörðunum sínum eftir því hvernig stofnunin telji ákvæði reglugerðarinnar vera. Stjórnvaldsákvarðanir stofnunar verði samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar aðeins byggðar á þeim réttarheimildum sem séu í gildi þegar þær séu teknar.
Þá bendir kærandi á að ef hin kærða ákvörðun standi muni úrgangsolían, sem um ræði, enda sem olíuúrgangur og hafi það þá þýðingu að viðskiptamenn kæranda þurfi að bæta ?úrgangseyðingu? inn í sína starfsemi, en það kveðst kærandi telja afar óeðlilegt.
Í lok athugasemda sinna bendir kærandi á að kærða hafi verið fullkunnugt um bennslu hinnar svokölluðu verksmiðjuolíu hjá fiskimjölsverksmiðjum án þess að gera nokkra athugasemd við hana og því sé undarlegt ef kærði telji allt í einu að þessi vinnsla falli ekki undir starfsleyfi. Kveður kærandi að ef breyta eigi regluverki eða fallast á túlkun kærða verði að minnsta kosti að veita aðilum markaðarins hæfilegan frest til að aðlaga sig að breyttum aðstæðum, svo þeir geti gert ráðstafanir til að hætta notkun verksmiðjuolíunnar í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.
Í athugasemdum kæranda við viðbótargreinargerð kærða kveðst kærandi hafna útskýringum kærða varðandi hugtakið refining og bendir á að innflutt svartolía, sem verksmiðjuolían komi í stað fyrir, sé úrgangur frá hráolíuvinnslu, sem á sama hátt og verksmiðjuolían og hafi ekki eimast, heldur sé botnfall úr eimingu. Því ætti öll brennsla svartolíu að vera starfsleyfisskyld sem úrgangsolía samkvæmt þröngri túlkun kærða, en það sé hún hvergi.
Í athugasemdum við viðbótargreinargerð kærða hafnar kærandi einnig þeirri lögskýringu kærða að viðurkennt sé að leita til ESB reglna um nánari skýringu á óljósum ákvæðum og að slíkt eigi sér stoð í 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Vissulega beri ríkjum að gæta að ákvæði 3. gr laga nr. 2/1993 en sú regla geti þó aldrei verið túlkuð íþyngjandi gagnvart einstaklingum og félögum, enda hafi Evrópudómstóllinn tekið skýra afstöðu þess efnis að skyldan til að túlka landsrétt til samræmis við EB-rétt megi ekki verða til þess að leggja skyldu á einstaklinga samkvæmt tilskipun sem ekki hafi verið innleidd. Þá heldur kærandi því fram að afstaða kærða í hinni kærðu ákvörðun eigi sér ekki skýra stoð í tilskipun 87/101/EBE. Í lok athugasemdanna vekur kærandi sérstaka athygli á að reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang hafi verið breytt í kjölfar stjórnsýslukæru hans, sbr. reglugerð nr. 673/2011.
V. Málsástæður og rök kærða
Í greinargerð kærða er því haldið fram að í kæru gæti nokkurs misskilnings af hálfu kæranda. Nefnir kærði þar í fyrsta lagi að ekki hafi verið staðfest í bréfi hans til kæranda á árinu 2006 að um verksmiðjuolíu hafi verið að ræða. Þar hafi verið fjallað um úrgangsolíu til brennslu og staðfest af hálfu kærða að umræddur mengunarvarnabúnaður rúmaðist innan gildandi starfsleyfis. Í því samhengi hafi hvorki verið fjallað um verksmiðjuolíu né grunnolíu. Svar kærða við erindi kæranda hafi annars vegar falið í sér að hinn nýji búnaður rúmaðist innan starfsleyfis og hins vegar að olían uppfyllti skilyrði reglugerðar nr. 809/1999 um olíuúrgang. Í bréfi kæranda, dags. 28. apríl 2010, hafi kærandi á hinn bóginn leitað staðfestingar á því frá kærða að sú olía sem kærandi kalli verksmiðjuolíu teljist a.m.k. grunnolía í skilningi reglugerðar nr. 809/1999. Kærði kveður að í bréfi kæranda til kærða á árinu 2006 komi vissulega fram að ætlunin sé að nýta olíuna til íblöndunar til brennslu og þyki kærða miður að á þeim tíma hafi það ekki verið nefnt í ákvörðun hans að nýjar reglur hefðu tekið gildi 28. desember 2005 með niðurfellingu á 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 809/1999 ásamt viðauka, þar sem tilgreind voru hámarksgildi tiltekinni mengunarefna. Þá hefði reglugerð um brennslu úrgangs nr. 739/2003 tekið gildi og því hefði verið æskilegt að kærði hefði vakið athygli kæranda á því að nauðsynlegt væri fyrir viðskiptavini hans að hafa gilt starfsleyfi fyrir sambrennslu, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 739/2003. Tekur kærði fram að hann samþykki ekki að í hinni kærðu ákvörðun felist breytt afstaða af hans hálfu eða brot á jafnræðisreglu.
Þá kveður kærði jafnframt í greinargerðinni að samkvæmt hans mati sé það misskilningur af hálfu kæranda að kærði telji meðhöndlun á úrgangsolíu, sem fram fari í starfsstöð kæranda í Örfirisey, ekki samýmast starfsleyfi kæranda. Sú sé ekki raunin heldur sé kærði þeirrar skoðunar að sé ætlunin að endurmynda olíu með hreinsun (e. refinery) í skilningi reglugerðar nr. 809/1999 teljist slíkt til olíuhreinsunar sem sé starfsleyfisskyld starfsemi, sbr. 20. tl. fylgiskjals 1 með reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun og rúmist ekki innan núverandi starfsleyfis kæranda.
Varðandi þýðingu á sértæka orðinu ?refine? segir í greinargerð kærða að samkvæmt hugtakasafni þýðingarmiðstöðvar utanríkisráðuneytisins sé orðið ?refine? þýtt sem ?hreinsun? og að ekki virðist vera til nákvæmara orð í íslensku sem lýsi betur þeim kröfum sem gerðar séu til slíkrar hreinsunar sem enska orðið lýsi. Í sama hugtakasafni sé ?oil refinery? þýtt sem ?olíuhreinsunarstöð?. Heldur kærði því fram að séu þessar tvær orðmyndanir skoðaðar í samhengi megi betur ráða í hvað átt sé við með orðinu ?hreinsun? í þýðingu tilskipunar 87/101/EBE. Olíuhreinsun (e. oil refine) sé viðurkennt ferli sem breyti hráolíu í nýtanlega olíu. Þegar um sé að ræða endurmyndun olíu samkvæmt reglugerð nr. 809/1999 hljóti að vera átt við sambærilegt ferli. Þær aðferðir sem lýst sé í ferli kærða séu ekki sambærilegar við slíka olíuhreinsun og geti því, að mati kærða, ekki falið í sér endurmyndun. Í reglugerðinni sé skilgreiningin á orðinu ?endurmyndun? svo almenn að kærði hafi metið það svo að leita þyrfti nánari skýringar í þeirri tilskipun sem hafi verið innleidd með reglugerðinni. Síðan segir að tilgangur reglugerðar um olíuúrgang sé að uppfylla skyldur Íslands samkvæmt EES-samningum. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið beri að skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Til að leita skýringar á merkingu ákvæða sé venja að leita í danska eða enska þýðingu tilskipunar. Í enskum texta sé orðið ?refine? notað um tiltekna aðferð hreinsunar.
Í greinargerð kærða segir jafnframt að þótt orðið hreinsun (e. refine) sé hvorki skilgreint í reglugerð nr. 809/1999 né í tilskipun sé þó að finna í tilskipun nánari skilyrði um hvað hreinsun þurfi að uppfylla, sbr. skilgreiningu á orðinu ?endurmyndun? í tilskipun þar sem segi: ?… hreinsun olíuúrgangs, einkum með því að fjarlægja óhreinindi, oxaðar afurðir og aukaefni úr henni?. Skilningur kærða sé sá að olíuhreinsun á úrgangsolíu skuli sérstaklega uppfylla þessa þætti, sem ekki séu nefndir í reglugerð nr. 809/1999 og eigi kærði við það þegar hann í úrskurði sínum segi að tekið hafi verið út hvað felist í hugtakinu ?hreinsun? við innleiðingu á tilskipun 87/101/EBE með reglugerð nr. 809/1999.
Þá segir í greinargerð kærða að það sé rétt sem haldið sé fram í kæru að hugtakið ?grunnolía? (e. base oil) sé hvorki skilgreint í tilskipun 75/439/EBE né í tilskipun 87/101/EBE. Hins vegar sé það skilgreint í reglugerð nr. 809/1999 sem sett hafi verið til innleiðingar á tilskipunum. Þar sé grunnolía skilgreind sem olía sem verði til við endurmyndun úrgangsolíu. Kærði kveðst telja að um misskilning sé að ræða við skilgreiningu hugtaksins og vísar í því sambandi til ákvörðunar sinnar um að orðið grunnolía sé heiti yfir grunneiningar olíublandna. Slíkar grunneiningar myndist ekki aðeins með endurmyndun úrgangsolíu heldur geti grunnolía t.d. einnig verið hrein jarðolía og skilgreining reglugerðar því villandi um merkingu orðsins.
Í viðbótargreinargerð kærða kveðst hann ekki fallast á túlkun kæranda á orðinu ?refine? og kveður það í fyrsta lagi varða skýringu kæranda á orðinu ?einkum? (e. in particular). Kveður kærandi orðið ?einkum? hafa sömu merkingu og orðið ?aðallega? og vísi það til þess að það geti verið fleiri sambærileg starfsemi en sú sem upp sé talin, en ekki einungis hluti upptalningar eins og kærandi haldi fram. Heldur kærði því fram að í slíku tilfelli hefði verið notað orðalag á borð við ?svo sem?, auk þess sem upptalningunni lyki þá með ?eða? en ekki ?og?.
Í öðru lagi gerir kærði athugasemdir við að kærandi haldi því fram að hvergi komi fram að hugtakið ?refining? feli í sér eimingu og að hvergi sé tiltekið að ekki sé um að ræða endurmyndun olíunnar og því sé um grunnolíu að ræða. Kveður kærði að ferlið miði að því að búa til grunnolíu úr úrgangsolíu. Jafnframt gerir hann grein fyrir að skilgreining á grunnolíu í tilskipun (þ.e. verði til við endurmyndun olíu) sé óljós um eðli grunnolíu, því verði að leita annarra skýringa hvað þetta varði og að enska orðið yfir grunnolíu (base oil) afmarki það. Kveður kærði að grunnolía sé grunneining olíu, sem blönduð sé saman við aðrar grunnolíur, íblöndunarefni og sérstök efni sem miði að því að ná fram endanlegum eiginleikum þeirrar olíu sem síðan sé sett á markað og notuð. Eftir notkun sé mismunandi úrgangsolíum blandað saman í móttöku til endurmyndunar og feli endurmyndun úrgangsolíu í sér að fá aftur fram grunnolíu, þ.e. grunnolía verði til við endurmyndun olíu og eina leiðin til þess sé að eima og hreinsa olíuna með ákveðnu ferli (refining) þar til eftir standi framangreindar grunneiningar hennar, þ.e. mismunandi grunnolíur aðskildar frá íblöndunarefnum og óhreinindum. Kveður kærði að einfaldari meðhöndlun á úrgangolíu, eins og meðhöndlun kæranda, nái þessu ekki og heldur kærði því fram að þar með hljóti að vera ljóst að í þessu tilfelli feli endurmyndun/hreinsun úrgangsolíu í sér eimingu.
Þá segir í viðbótargreinargerðinni að reglugerð um olíuúrgang nr. 809/1999 byggi á tilskipun 87/101/EBE og að það sé viðurkennd lögskýringaraðferð að leita þangað til nánari skýringar á óljósum ákvæðum í reglugerð. Heldur kærði því fram að slík lögskýring sé í samræmi við 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Til að leita nánari skýringa á merkinu ákvæða í íslenskum rétt, sem eigi sér stoð í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sé venja að lesa upprunalegt ákvæði eins og það hafi verið þýtt yfir á íslensku í samhengi við danska eða enska þýðingu ákvæðisins til þess að ákvarða nánar hvaða merking verði lögð í orð samkvæmt íslenskum rétt. Kveður kærði að í þessu felist ekki brot af hans hálfu á lögmætisreglu né að hann sé að taka sér vald til að setja stjórnvaldsreglugerð á grundvelli þeirra laga sem reglugerð nr. 809/1999 grundvallist á.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Í 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 er kveðið á um að til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði m.a um úrgangsefni. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið sett reglugerð um olíuúrgang nr. 809/1999. Þeirri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 673/2011, sem tók gildi í júní 2011. Í máli því sem hér er til úrlausnar verða lagðar til grundvallar þær reglur sem voru í gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin í október 2010. Í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar um olíuúrgang er tekið fram að reglugerðin sé sett með hliðsjón af 26. tölulið XX. viðauka EES-samningsins (tilskipun ráðsins nr. 75/439/EBE, sbr. 87/101/EBE).
Framangreind reglugerð um olíuúrgang hefur að geyma ýmsar skilgreiningar sem varða olíuúrgang. Þar er m.a. grunnolía skilgreind sem olía sem verði til við endurmyndun úrgangsolíu, sbr. 5. mgr. 3. gr. og endurmyndun skilgreind sem aðgerð til að hreinsa úrgang svo að hann eða hluti hans komist í svipað eða sama form og hann var upphaflega, sbr. 4. málslið 6. mgr. 3. gr.
Ágreiningur máls þess sem hér er til úrlausnar snýst um það hvort framleiðsla kæranda á svokallaðri verksmiðjuolíu, sem unnin er úr olíuúrgangi sé endurmyndun úrgangsolíu og jafnframt hvort olían sem sú framleiðsla gefur af sér, þ.e. verksmiðjuolían, sé grunnolía. Heldur kærandi því fram að verksmiðuolían sé grunnolía en kærði hafnar þeim skilningi kæranda og heldur því fram að verksmiðjuolían sé úrgangsolía.
Samkvæmt þeim upplýsingum og gögnum sem fyrir liggja mun framleiðsla kæranda á verksmiðjuolíu fara fram með þeim hætti að úrgangsolía, sem safnað hefur verið saman frá smurstöðvum, skipum og annarri starfssemi, er móttekin í birgðastöð kæranda. Þar er úrgangsolíunni dælt inn á móttökugeymi, þar sem fríu vatni er tappað undan og olían hituð með afgangshita. Eftir hitun er olían leidd í gegnum 3ja fasa skilvindu þar sem megnið af vatninu og föstu efnunum er skilið frá fyrir skilvindu sem tekur síðasta fría vatnið úr olíunni og þau föstu efni sem nást með. Í ferlinu er íblöndunarefnum bætt í olíuna, sem bindast vatninu og auka virkni skilvindanna. Eftir skilvinduferlið er bundið vatn og léttari olíur fjarlægðar með þurrkara, þar sem köldu og þurru lofti er blásið í gegnum heita hringrás olíunnar. Við það hitnar loftið og dregur í sig rakann og léttu olíurnar úr olíunni. Þegar það er kælt aftur falla rakinn og léttu olíurnar út og hringrásin hefst á ný.
Það er skilningur úrskurðarnefndarinnar að framangreind framleiðsla feli í sér aðgerð til að hreinsa úrgang svo hann eða hluti hans komist í svipað eða sama form og hann var í upphaflega. Þar með er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að framleiðsla kæranda á verksmiðjuolíu sé endurmyndun samkvæmt skilgreiningu 4. málsliðar 6. mgr. 3. gr. reglugerðar um olíuúrgang og jafnframt að verksmiðjuolían sem til verði við endurmyndunina sé grunnolía, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Eins og að framan er getið er í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar um olíuúrgang tekið fram að reglugerðin sé sett með hliðsjón af 26. tölulið XX. viðauka EES-samningsins (tilskipun ráðsins nr. 75/439/EBE, sbr. 87/101/EBE). Í 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 er kveðið á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Í máli því sem hér er til úrlausnar er um það deilt hvort framangreindar skilgreiningar 3. gr. reglugerðar um olíuúrgang séu í samræmi við þær tilskipanir Evrópuráðsins sem reglugerðin var sett með hliðsjón af.
Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að framangreindar skilgreiningar á grunnolíu og endurmyndun séu orðaðar með skýrum hætti í reglugerð um olíuúrgang og verði því ekki vikið til hliðar á grundvelli 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið. Einnig er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að viðkomandi stjórnvald geti ekki túlkað ákvæði í reglugerð, gegn orðanna hljóðan, með íþyngjandi hætti.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að framleiðsla kæranda á svonefndri verksmiðjuolíu hafi verið endurmyndum sem hafi gefið af sér grunnolíu samkvæmt skilgreiningum í reglugerð um olíuúrgang og þar með skuli þegar af þeirri ástæðu hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er felld er úr gildi.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Arndís Soffía Sigurðardóttir
Date: 11/21/11
