Árið 2012, fimmtudaginn 9. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2009, kæra á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. október 2008 um breytt deiliskipulag Teigahverfis vegna lóðarinnar nr. 21 við Kirkjuteig í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. febrúar 2009, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Leó E. Löve hrl., f.h. A, lóðarhafa að Hraunteigi 16, Reykjavík, samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. október 2008 um breytt deiliskipulag Teigahverfis vegna lóðar nr. 21 við Kirkjuteig. Auglýsing um gildistöku breytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 3. febrúar 2009.
Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúans í Reykjavík hinn 20. júní 2008 var lögð fram umsókn um deiliskipulagsbreytingu vegna lóðar nr. 21 við Kirkjuteig. Í breytingunni var m.a. gert ráð fyrir að verslunar- og þjónustuhúsnæði yrði breytt í íbúðarhúsnæði með fjórum íbúðum. Heimilt yrði að breyta núverandi byggingu þannig að hún yrði að hluta til þrjár hæðir. Byggja mætti tveggja hæða viðbyggingu meðfram Gullteigi, en samkvæmt gildandi skipulagi væri gert ráð fyrir viðbyggingu með kjallara og einni hæð. Þak yrði lágreist og nýta mætti það sem svalir að hluta. Myndi þakið, og einstakir aðrir byggingarhlutar, fara að hluta út fyrir byggingarreit. Skipulagsfulltrúi samþykkti að grenndarkynna framlagða tillögu og bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda.
Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 8. október 2008. Lögð voru fram drög að umsögn skipulagsstjóra, dags. 1. október s.á, þar sem mælt var með því að tillögunni yrði breytt þannig að byggingarreitur viðbyggingar yrði dreginn 40 cm til baka, að ráðgerð hámarkshæð núverandi húss yrði 9,5 m og að ráðgerð hámarkshæð viðbyggingar yrði minnkuð og færi ekki upp fyrir 6,7 m. Skipulagsráð samþykkti deiliskipulagsbreytinguna með eftirfarandi bókun: ,,Samþykkt með vísan til a-liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð, með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsstjóra.“
Með bréfi, dags. 9. janúar 2009, gerði Skipulagsstofnun athugasemdir við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem stofnunin teldi breytinguna svo umfangsmikla að hún félli undir 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með bréfi skipulagsstjóra Reykjavíkurborgar til Skipulagstofnunar, dags. 16. janúar 2009, var því hafnað að breytingin teldist umfangsmikil þar sem umhverfisleg áhrif hennar næðu einungis til nánasta nágrennis lóðarinnar. Væri hagsmuna næstu nágranna best gætt með málsmeðferð í samræmi við 2. mgr. 26. gr. nefndra laga.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hækkun og stækkun hússins að Kirkjuteigi 21 muni draga úr birtu að Hraunteigi 16. Í umsögn skipulagsstjóra komi fram að athugaðir hafi verið skuggar fyrst og fremst við jafndægur og sólstöður og því hafi aðeins verið litið til bjartasta tíma ársins. Sé þetta ófullnægjandi þar sem fyrirhugaðar framkvæmdir muni skerða birtu við Hraunteig 16 allan ársins hring. Á það skuli bent að birta sé mikilvægur þáttur í eðlilegu lífi og hafi áhrif á heilsu manna. Skert birta sé því óæskileg á öllum árstímum og rýri gæði ásamt verðgildi húseignar kæranda. Kassalaga ,,penthouse“ á Kirkjuteigi 21 muni auk þess skera sig úr og verða lýti á götumyndinni. Viðbótarbygging niður með Gullteigi, sunnan Hraunteigs 16, muni stinga mjög í stúf við umhverfið og skapa ,,blokkarstíl“ á horni Gullteigs og Kirkjuteigs, sem sé algjörlega í ósamræmi við heildarmynd hverfisins. Þá sé mótmælt þeirri aukningu á byggingarmagni að Kirkjuteigi 21 sem felist í tillögunni, en þar sé um að ræða aukningu um 16,5% frá gildandi deiliskipulagi.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hafnað verði kröfum kæranda og að ákvörðun skipulagsráðs verði staðfest.
Deiliskipulagið sem hafi verið í gildi fyrir lóðina hafi almennt heimilað að nýtingarhlutfall fyrir lóðir sambýlishúsa með 2-5 íbúðum væri 0,5-0,8. Á umræddri lóð hafi viðbyggingarreitur verið til staðar í deiliskipulaginu og hafi byggingarmagn innan hans, að viðbættu núverandi byggingarmagni, reiknast til nýtingarhlutfalls 0,85 og hafi það verið heimil nýting á lóðinni. Götureiturinn sem húsið sé hluti af samanstandi af 15 húsum. Við skoðun götureitsins hafi komið í ljós að íbúafjöldi hafi verið á bilinu 1-6 og að í flestum húsanna, eða 12 húsum, hafi verið 3-4 íbúðir. Nýtingarhlutfall lóða á svæðinu hafi verið á bilinu 0,42-0,81. Tillagan sem samþykkt hafi verið hafi gert ráð fyrir nýtingarhlutfallinu 0,99 fyrir lóðina Kirkjuteig 21. Hafi hækkun á nýtingu um 0,14 þótt ásættanleg á hornlóð sem þessari, enda hafi gildandi deiliskipulag miðað að hærri nýtingu á henni en lóðunum umhverfis.
Þegar horft sé á áhrif skuggavarps í þéttbýli sé fyrst og fremst skoðað hvernig skuggar falli á vor- og haustjafndægri, sem sé 20. mars og 22. september, og við sumarsólstöður, sem séu 20. júní. Yfir vetrartímann, þegar fólk sé almennt ekki að njóta útivistar í görðum sínum, sé dagurinn það stuttur og sólin það lágt á lofti að áhrif skuggavarps séu ekki talin skipta jafn miklu máli varðandi umhverfisgæði. Samkvæmt skýringarmyndum sem hafi verið unnar verði breyting á skuggavarpi á lóð Hraunteigs nr. 16 ekki merkjanleg við sumarsólstöður. Þau séu hins vegar nokkur um miðjan daginn, á jafndægri að vori og hausti. Sama gildi um Hraunteig 18 við sumarsólstöður en aukist þar nokkuð um eftirmiðdaginn. Kirkjuteigur 23 verði ekki fyrir auknu skuggavarpi vegna breytingarinnar. Skuggi sé í engu tilfelli að falla á húshliðar á þessum tímum. Breyting hússins sé talin hafa óveruleg áhrif á skuggavarp á umræddum lóðum. Engu að síður hafi tillögunni verið breytt til að draga úr þeim áhrifum sem til staðar hafi verið.
Ekki sé fallist á að byggingin verði lýti á götumynd eða stingi í stúf við umhverfið. Á húsunum við Kirkjuteig séu almennt rishæðir, sem gnæfi yfir Kirkjuteig 21, og við Gullteig standi frekar stór íbúðarhús. Það sé mat Reykjavíkurborgar að eftir breytinguna muni Kirkjuteigur 21 falla mun betur inn í heildarmyndina en áður, jafnvel þótt viðbyggingin verði tveggja hæða.
Það sé eðli borga að þær geti tekið breytingum og séu í stöðugri þróun. Því verði eigendur húsa þar að gera ráð fyrir að óbreytt útsýni og sólarljós sé sjálfgefið í þéttri byggð og geti ávallt tekið breytingum í uppbyggingu hverfa og við þéttingu byggðar. Það sé aftur á móti hlutverk skipulagsyfirvalda að tryggja hagsmuni allrar heildarinnar og að aldrei sé svo langt gengið á eignir borgaranna að um óþolandi skerðingu á gæðum eða verðrýrnun á eignum verði að ræða vegna framkvæmda á annarri eign.
Bent skuli á ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 telji aðilar sig verða fyrir tjóni vegna tillögunnar.
————————————
Lóðarhöfum Kirkjuteigs 21 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í máli þessu en engar athugasemdir eða andmæli hafa borist frá þeim.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Teigahverfis, sem er frá árinu 2002, en umdeild breyting tekur einungis til lóðarinnar nr. 21 við Kirkjuteig. Borgaryfirvöld kusu að fara með breytinguna eins og um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða og var hún því grenndarkynnt með vísan til undantekningarákvæðis 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þau lög sem eiga við í málinu. Við mat á því hvort um sé að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi verður m.a. að líta til umfangs hennar, í þessu tilviki umfangs þeirrar byggingar sem breytingin lýtur að miðað við þær byggingar sem fyrir eru á umræddri lóð eða svæði, hvernig sú bygging falli að byggðamynstri og hver grenndaráhrif hennar séu.
Í gildandi deiliskipulagi Teigahverfis segir að viðmiðunarnýtingarhlutfall í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 gildi í hverfinu og sé viðmið fyrir sambýlishús með 2-5 íbúðir 0,5-0,8. Nýtingarhlutfall margra lóða sé yfir þessu viðmiði og eigi það sérstaklega við um lóðir sem séu minni en skipulagið geri ekki ráð fyrir breytingum á þeim til lækkunar. Nýtingarhlutfall hverfisins sé að meðaltali um 0,5. Samkvæmt fasteignaskrá er stærð lóðarinnar nr. 21 við Kirkjuteig 857,2 m² og í gögnum málsins kemur fram að núverandi byggingarmagn sé samkvæmt uppmælingu 503,1 m². Með breytingartillögunni er gert ráð fyrir að byggingarmagn í heild verði 850 m² og að húsið stækki því um 346,9 m². Nýtingarhlutfall lóðarinnar verður með breytingunni 0,99, sem er 20% aukning frá gildandi skipulagi sem fyrir var yfir hámarki samkvæmt almennu viðmiði þess. Nauðsyn þess að breyta verslunarhúsnæði í fjórar íbúðir er sögð vera ástæða breytingarinnar.
Deiliskipulag sem tekið hefur gildi er bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Í skipulagðri byggð verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að nauðsyn beri til. Verður að gjalda varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmisgildis, að ráðist sé í breytingar á deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, enda getur það raskað hagsmunum annarra lóðarhafa og dregið úr þeirri festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa. Eiga þessi sjónarmið við þótt breyting á skipulagi hafi ekki veruleg grenndaráhrif.
Þegar litið er til þess að með hinni umdeildu ákvörðun var notkun umræddrar lóðar breytt og hámarksnýtingarhlutfall aukið talsvert verður ekki fallist á að aðeins hafi verið um óverulega breytingu að ræða. Er hvort tveggja, stærð húss og nýtingarhlutfall á lóðinni samkvæmt hinni kærðu tillögu, verulega meira en það sem almennt gerist í hverfinu. Breytingin skerðir jafnframt grenndarhagsmuni kæranda þar sem einhver aukin skuggamyndun verður samfara stækkun hússins er stendur sunnan megin við lóð kæranda. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið heimilt að fara með málið eftir ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Var undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar því ekki reistur á réttum lagagrundvelli og verður hún því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Fell er úr gildi ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 8. október 2008, um breytt deiliskipulag Teigahverfis er varðar lóðina nr. 21 við Kirkjuteig.
_______________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
