Ár 2004, mánudaginn 10. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2004, kæra eigenda húseignarinnar að Viðarrima 47 í Reykjavík á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 20. janúar 2004 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 49 við Viðarrima og á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. febrúar 2004 um að veita leyfi til að byggja 87,5 m² einlyfta viðbyggingu úr forsteyptum einingum við norður- og austurhlið einbýlishússins að Viðarrima 49.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. febrúar 2004, sem barst nefndinni 23. s.m., kæra H og G, eigendur fasteignarinnar að Viðarrima 47 í Reykjavík, ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 20. janúar 2004 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 49 við Viðarrima og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. febrúar 2004 um að veita leyfi til að byggja 87,5 m² einlyfta viðbyggingu úr forsteyptum einingum við norður- og austurhlið einbýlishússins að Viðarrima 49. Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa var staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur þann 19. febrúar 2004.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og gerðu jafnframt þá kröfu að úrskurðarnefndin kvæði upp úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda við viðbygginguna meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Hinn 11. mars sl. var kveðinn upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvunarkröfuna þar sem fallist var á að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni.
Málavextir: Fasteignirnar að Viðarrima 47 og 49 eru á svæði sem byggst hefur upp á grundvelli deiliskipulags sem samþykkt var í borgarráði hinn 4. júní 1991. Samkvæmt skipulagsskilmálum er gert ráð fyrir fjölbreytni í gerð húsa á svæðinu. Byggingarreitir setja staðsetningu húsa á lóðum rúmar skorður en nýtingarhlutfall er ekki tilgreint í umræddu skipulagi. Á lóðum á því svæði við Viðarrima sem hér skiptir máli er gert ráð fyrir einbýlishúsum á einni hæð. Á þessu svæði ganga stuttar botngötur norður úr Viðarrima og standa fjögur hús við hverja þeirra, en sunnan götunnar er einföld húsaröð. Húsin á lóðunum nr. 43-53 við Viðarrima (stök númer) voru reist á árunum 1992 til 1994 og er nýtingarhlutfall þeirra lóða á bilinu 0,2 – 0,27. Er gerð þessara húsa nokkuð breytileg.
Fyrir liggur að við byggingu hússins að Viðarrima 49 hefur norðvesturhorn bílgeymslu verið byggt nokkuð út fyrir byggingarreit á um 3,5 metra bili miðað við framhlið hússins, en ekki er til þess vitað að fram hafi komið athugasemdir af því tilefni á byggingartíma þess.
Á árinu 2002 óskuðu eigendur Viðarrima 49 eftir leyfi til að byggja 87,5 m² einlyfta, steinsteypta viðbyggingu við hús sitt til norðurs, innan þess byggingarreits sem markaður er á lóðinni í gildandi skipulagi svæðisins. Var það mat byggingarfulltrúa að umrædd viðbygging samræmdist skilyrðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og féllst hann því á að veita umbeðið leyfi á afgreiðslufundi hinn 19. júní 2002.
Framkvæmdir samkvæmt framangreindu leyfi hófust ekki fyrr en tæpu ári eftir útgáfu þess. Fór úttekt á botni grunns fyrir viðbygginguna fram hinn 16. júní 2003, en með bréfi, dags. 23. sama mánaðar, kærðu kærendur í máli þessu útgáfu umrædds leyfis. Kváðu kærendur sér hafa verið ókunnugt um tilvist leyfisins fyrr en eftir að framkvæmdir hefðu hafist, enda hefði þeim engin tilkynning borist um útgáfu þess. Kröfðust þeir ógildingar leyfisins, en jafnframt að framkvæmdir við bygginguna yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Með úrskurði uppkveðnum hinn 10. júlí 2003 hafnaði úrskurðarnefndin kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, enda taldi hún að eins og málið lægi þá fyrir yrði hvorki ráðið af málsgögnum að viðbyggingin færi í bága við skipulag eða byggingarreglur né að hún gengi svo gegn hagsmunum kærenda að leitt gæti til ógildingar byggingarleyfisins.
Með bréfi til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 17. september 2003, kröfðust kærendur þess að byggingaryfirvöld stöðvuðu framkvæmdir við bygginguna þar sem þeir töldu að viðbyggingin næði út fyrir byggingarreit, en á þessum tíma var lokið frágangi sökkuls undir útveggi viðbyggingarinnar. Lét byggingarfulltrúi þegar kanna staðsetningu hennar og kom í ljós við mælingu að hlutar hennar náðu út fyrir byggingarreitinn. Stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdir við viðbygginguna þegar er niðurstaða mælingarinnar lá fyrir.
Í framhaldi af stöðvun framkvæmdanna gerðu byggingaryfirvöld frekari úttekt á málinu og leituðu skýringa á því misræmi sem komið hafði fram milli aðaluppdrátta og raunmælingar á staðsetningu viðbyggingarinnar. Í kjölfar þessarar athugunar óskuðu byggingarleyfishafar eftir því að deiliskipulagi yrði breytt þannig að þegar hönnuð og samþykkt viðbygging yrði innan byggingarreits. Kom fram í erindi þeirra að forsteyptar einingar sem nota ætti í viðbygginguna hefðu þegar verið steyptar. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 29. október 2003. Samþykkti nefndin að grenndarkynnt yrði tillaga að breytingu á deiliskipulagi í samræmi við erindið.
Í kjölfar þessa var unnin tillaga að breytingu deiliskipulagsins sem skipulagsfulltrúi samþykkti að grenndarkynna á fundi sínum hinn 28. nóvember 2003. Tillagan var til kynningar frá 2. desember 2003 með athugasemdafresti til 29. desember s.á. Athugasemdabréf barst frá eigendum þeirra húsa sem kynningin hafði tekið til og lögðust þeir gegn tillögunni. Tillagan ásamt athugasemdum og umsögn skipulagsfulltrúa um þær, dags. 12. janúar 2004, var lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 14. janúar s.á. Samþykkti nefndin tillöguna og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum hinn 20. janúar 2004. Var þeim sem gert höfðu athugasemdir tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 21. janúar 2004. Tillagan var loks send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Gerði stofnunin ekki athugasemdir við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda, en tók fram að deiliskipulag umrædds svæðis væri ekki til í vörslu stofnunarinnar og benti þar að auki á ákvæði 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 6. febrúar 2004. Á afgreiðslufundi hinn 10. febrúar 2004 samþykkti byggingarfulltrúi að veita leyfi til þess að breyta byggingaraðferð áður samþykktrar steinsteyptrar viðbyggingar í forsteyptar einingar.
Kærendur vildu ekki una ákvörðunum byggingaryfirvalda og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 20. febrúar 2004, svo sem að framan greinir, og hafa jafnframt afturkallað kæru vegna byggingarleyfisins frá árinu 2002 í kjölfar veitingar hins nýja byggingarleyfis.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að húsið að Viðarrima 49 hafi að hluta verið byggt utan byggingarreits á sínum tíma og með því skapast rými fyrir hinni umdeildu viðbyggingu. Þar við bætist að hin umdeilda viðbygging hafi einnig reynst vera að hluta utan byggingarreits og verði fjarlægð viðbyggingarinnar frá lóðamörkum kærenda og byggingarleyfishafa minni en þrír metrar. Úr þessum annmörkum hafi byggingaryfirvöld ætlað að bæta með hinni umdeildu skipulagsbreytingu en það hafi þeim ekki verið heimilt þar sem sú ákvörðun stríði gegn 56. gr. skipulags- og byggingarlaga. Auk þess hafi ekki verið færð fram haldbær rök fyrir því að skipulagsbreytingin hafi verið réttlætanleg. Þá hafi verið rangt staðið að framkvæmdum við hina umdeildu viðbyggingu og þær ekki verið í samræmi við byggingarleyfi. Í byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni frá árinu 2002 hafi verið gert ráð fyrir hefðbundinni aðferð við uppsteypu byggingarinnar en þess í stað hafi verið notaðar forsteyptar einingar í bygginguna og hafi sú byggingaraðferð verið samþykkt eftirá með hinu kærða byggingarleyfi.
Kærendur telja sem fyrr að með fyrirhugaðri viðbyggingu og þeim sólpalli sem nú þegar sé á lóðinni verði lóðin ofnýtt. Búið sé þá að nýta nánast allan byggingarreit hússins og mjög lítið verði eftir af láréttum lóðarfleti. Viðbyggingin fari 52 sentimetra út fyrir byggingarreit og þakkantur færist fram með sama hætti. Með breytingunni sé fjarlægð þakkants viðbyggingarinnar frá lóðarmörkum aðeins 1,98 metrar og ekkert liggi fyrir um áhrif framkvæmdanna hvað varði skuggavarp og skerðingu á útsýni. Umdeild bygging snúi að framhlið húss kærenda og muni skyggja á þann hluta garðs þeirra sem skipti máli hvað varði gróður, svo og að útsýni muni skerðast og rými til útivistar muni skerðast. Gangi viðbyggingin því á grenndarhagsmuni kærenda og leiði án vafa til lækkunar á verði fasteignar þeirra.
Loks gera kærendur þá kröfu að bílskúr hússins að Viðarrima 49 verði færður inn fyrir upphaflegan byggingarreit hússins, enda hafi bygging hans út fyrir byggingarreit ekki átt stoð í gildandi skipulagi. Myndi sú tilfærsla leiða til þess að fylgt væri ákvæðum gildandi skipulags um tvö bílastæði á lóð og útsýni kærenda ykist til muna, auk þess sem kærendur skírskota til þess að forsenda umdeildrar viðbyggingar sé sú að bílskúrinn hafi verið byggður út fyrir byggingarreit.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verið staðfestar.
Málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og verði hún því ekki felld úr gildi sökum galla á málsmeðferð, og 56. gr. skipulags- og byggingarlaga standi ekki í vegi fyrir gildi skipulagsbreytingarinnar. Greininni, eins og hún hljóði í dag, hafi verið breytt í meðförum umhverfisnefndar Alþingis og í nefndaráliti um þá breytingu komi eftirfarandi fram:
„Ekki eru lagðar til breytingar á 55. gr., en nokkrar breytingar eru lagðar til á 56. gr. Snúa þær að því að mæla skýrar fyrir um hvernig fara skuli með framkvæmdir sem brjóta í bága við skipulag eða eru án leyfis. Þau atriði, sem bætt hefur verið við greinina, snúa í fyrsta lagi að því að mælt er fyrir um að ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni og hún brýtur í bága við skipulag eða framkvæmd er hafin með byggingarleyfi sem brýtur í bága við skipulag ber byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og skal hin ólöglega bygging eða byggingarhluti fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Hins vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Telur nefndin nauðsynlegt að slíkt ákvæði sé sett í lög þar sem dæmin sýna að skipulagi hefur oft verið breytt eftir að mannvirki hefur verið reist og eru slík vinnubrögð óviðunandi og fara gegn anda frumvarps þessa.”
Ljóst sé af greindu nefndaráliti að umræddri 56. gr. sé ætlað að koma í veg fyrir að vísvitandi sé ráðist í byggingarframkvæmdir án leyfa eða andstætt skipulagi. Ákvæðið sé sett til að aðilar geti ekki með þessu móti unnið rétt gagnvart nágrönnum á grundvelli þess að hagsmunir framkvæmdaraðila séu orðnir meiri en þess sem telur á sér brotið vegna framkvæmda sem þegar hafi verið ráðist í. Greininni sé ekki ætlað að taka til framkvæmda sem stoð eigi í leyfi frá sveitarstjórn sem talið hafi verið lögmætt og í samræmi við skipulag. Rýmri túlkun hefði í för með sér að mistök við undirbúning eða málsmeðferð ákvörðunar, sem byggingarleyfishafi bæri enga ábyrgð á, þyrfti ávallt að leiða til þess að byggingarframkvæmd yrði að fjarlægja áður en hægt væri að veita leyfi að nýju. Slík túlkun sé fráleit og hvorki í samræmi við tilgang ákvæðisins né meginreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf. Þá væri með slíkri túlkun gengið gegn mannréttindaákvæði um friðhelgi eignarréttarins og sjónarmið um sanngirni og eðli máls.
Við skýringu ákvæðisins verði einnig að hafa í huga að það sé verulega íþyngjandi og af refsiréttarlegum toga. Verði því af þeim sökum vart beitt um öll tilvik án tillits til aðstæðna eða huglægrar afstöðu byggjanda. Beri því, í samræmi við hefðbundin lögskýringarsjónarmið, að skýra ákvæðið þröngt og aðeins að beita því í undantekningartilvikum.
Að teknu tilliti til framangreinds sé ljóst að 2. og 4. mgr. 56. gr. eigi ekki við í því máli sem hér um ræði. Í fyrsta lagi sé það skilyrði skv. báðum málsgreinunum að bygging sé ólögleg en umdeild framkvæmd í máli þessu hafi átt stoð í lögmætu byggingarleyfi. Í öðru lagi liggi fyrir að byggingarleyfishafar hafi verið grandlausir um þann galla á leyfinu sem síðar hafi komið í ljós. Í þriðja lagi beri til þess að líta, að svo óverulegur hluti sökkuls umdeildrar viðbyggingar hafi farið út fyrir ramma skipulags, að álitamál sé að þörf hafi verið á skipulagsbreytingu. Bæði úrskurðarnefndin og dómstólar hafi viðurkennt að gera megi ráð fyrir slíkum frávikum, enda myndi brottnám byggingarhlutans utan byggingarreits ónýta viðbygginguna í heild. Í fjórða lagi sé á það bent að grunngröftur og bygging sökkuls, sem lokið hafi verið við stöðvun framkvæmda, sé afturtæk með einföldum hætti og hrófli ekki við hagsmunum kærenda þótt látin verði standa. Einfalt sé að fylla yfir sökkulinn og jafna út lóðina ef ekki hefði verið fallist á skipulagsbreytinguna eða byggingaráformin. Í fimmta lagi hafi breyting sú sem gerð var á deiliskipulaginu óveruleg áhrif á grenndarrétt kærenda enda byggi afstaða þeirra til framkvæmdanna ekki á breytingunni sem slíkri heldur til viðbyggingarinnar í heild. Úrskurðarnefndin sjálf hafi komist að þeirri niðurstöðu, í bráðabirgðaúrskurði sínum frá 10. júní 2003, að viðbyggingin hefði ekki umtalsverð áhrif á hagsmuni kærenda m.t.t. grenndarsjónarmiða. Sú breyting sem gerð hafi verið á deiliskipulaginu breyti engu um þá niðurstöðu enda færist byggingin lítið eitt nær kærendum og skuggavarp eða skerðing á útsýni breytist nánast ekki neitt.
Í ljósi framangreinds og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar hafi Reykjavíkurborg hvorki verið rétt né skylt að láta fjarlægja þann hluta sökkuls viðbyggingarinnar, sem farið hafi út fyrir byggingarreit, áður en gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi eða byggingarleyfi samþykkt að nýju, með tilheyrandi tilkostnaði. Hefði ekki verið ráðist í skipulagsbreytingu og veitingu umdeilds byggingarleyfis hefði aðeins verið unnt að gera þá kröfu að fyllt yrði yfir umdeilda sökkla utan byggingarreits.
Þrátt fyrir að þeir sem athugasemdir hafi gert við umdeilda deiliskipulagsbreytingu hafi ekki rökstutt andmæli sín, hafi skipulagsfulltrúi skoðað hvort breytingin hefði áhrif á grenndarhagsmuni þeirra. Niðurstaða hans hafi verið sú að áhrifin væru hverfandi og því væri ekki ástæða til að leggjast gegn breytingunni á þeim grundvelli.
Rétt sé hjá kærendum að breytt hafi verið um byggingaraðferð áður en nýtt byggingarleyfi hafi verið veitt en ekki verði séð að það geti leitt til ógildingar byggingarleyfisins. Engin ákvæði séu um það í deiliskipulagi svæðisins að óheimilt sé að byggja hús úr einingum.
Í kærumáli þessu séu ekki færðar fram sjálfstæðar málsástæður fyrir ógildingu byggingarleyfisins enda byggi gildi þess á deiliskipulagsbreytingunni sem jafnframt sé til umfjöllunar í málinu. Ekki sé því af hálfu Reykjavíkur talin ástæða til sérstakrar umfjöllunar um byggingarleyfið.
Hnotskurn máls þessa sé að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 21. og 26. gr. laganna. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér einhverja skerðingu eða breytingu á hagsmunum þeirra. Verði þeir almennt að sæta því að með slíkum breytingum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir. Telji aðilar sig hins vegar hafa orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist eða þeir máttu búast við eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna, en umfjöllun um það efni falli hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar. Ljóst sé að sú breyting á deiliskipulaginu, að lengja byggingarreit hússins að Viðarrima 49 um 0,52 m til vesturs (sic), hafi óveruleg áhrif á grenndarhagsmuni kærenda og geti ekki leitt til ógildingar ákvörðunarinnar.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfum og sjónarmiðum kærenda mótmælt. Framkvæmdir þeirra styðjist við gilt byggingarleyfi. Ákvæði í 56. gr. laga nr. 73/1997 eigi ekki við í þessu tilfelli þar sem það ákvæði eigi við um ólöglegar framkvæmdir, en ekkert ólöglegt hafi verið framkvæmt við hina umdeildu viðbyggingu. Þá hafi kærendur engin rök fyrir kröfum sínum. Þeir hafi áður reynt að fá framkvæmdir stöðvaðar en ekki hafi þá verið talin ástæða til að fallast á þá kröfu. Ekkert hafi breyst í þá veru að önnur niðurstaða ætti að verða nú um þá kröfu.
Byggingarleyfishöfum sé ekki kunnugt um hvaða deiliskipulag kærendur séu að skoða, en vesturgafl húss þeirra standi einungis tvo metra frá lóðarmörkum. Hús nr. 53 eigi byggingarreit aðeins metra frá lóðarmörkum til austurs, og svo sé um fleiri hús í götunni.
Byggingarleyfishafar taka ennfremur fram að réttindum að Viðarrima 49 hafi verið þinglýst fyrr en að Viðarrima 47 og hafi eldri þinglýsingin forgang. Því hafi lóðarmörk sem komið hafi fyrr til þinglýsingar forgang fyrir þeim yngri. Þá hafi hlaðinn grjótgarður sem skilji að lóðir Viðarrima 49 og Viðarrima 47, verið gerður eftir lóðarmörkum samkvæmt teikningum af Viðarrima 49, og hafi hann gilt sem lóðarmörk. Samkvæmt þeim rökum eigi lóðarmörk samkvæmt teikningum af Viðarrima 49 að gilda.
Framkomin skekkja í mælingum hljóti að stafa af því að hús kærenda sé ekki rétt staðsett miðað við aðliggjandi hús en það hús hafi verið tekið út síðast og ætti að taka mið af aðliggjandi mannvirkjum. Öll lóðarmörk húsanna að Viðarrima 49, 51 og 53, sem hafi verið tekin út samkvæmt löggiltum teikningum á sínum tíma, raskist verulega við hina nýju mælingu, m.a. færist trjágróður milli lóða.
Að öðru leyti vísi byggingarleyfishafar til framkominna röksemda Reykjavíkurborgar í kærumálinu.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangskönnun: Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi við meðferð fyrra kærumáls.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 20. janúar 2004 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 49 við Viðarrima og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. febrúar 2004 um að veita leyfi til að byggja 87,5 m² einlyfta viðbyggingu úr forsteyptum einingum við norður- og austurhlið umrædds húss á grundvelli skipulagsbreytingarinnar.
Samkvæmt greinargerð skipulagsbreytingarinnar felur hún í sér að byggingarreitur umræddrar lóðar er stækkaður um 0,52 metra að hluta til norðurs vegna fyrirhugaðrar viðbyggingar og um 3 metra að hluta til vesturs til samræmis við legu bílskúrs hússins. Þá er heimilað nýtingarhlutfall 0,4 fyrir lóðina að Viðarrima 49 en í gildandi skipulagi er ekki ákvæði um nýtingarhlutfall lóða á skipulagssvæðinu. Ástæða breytingarinnar er sögð sú að í ljós hafi komið að heimiluð viðbygging skv. byggingarleyfi frá 19. júní 2002 hafi reynst að hluta til fara út fyrir byggingarreit lóðarinnar og hins vegar væri byggingarreiturinn lagaður að legu bílskúrs hússins sem einnig hafi reynst á sínum tíma hafa verið byggður út fyrir ákvarðaðan byggingarreit.
Í málinu er m.a. tekist á um það hvort heimilt hafi verið, með hliðsjón af 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að breyta deiliskipulagi svæðisins í því skyni að laga það að þegar orðnum og fyrirhuguðum framkvæmdum sem í ljós hefur komið að samræmdust ekki skipulagi.
Í 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga er m.a. kveðið á um að byggingarfulltrúa beri að stöðva framkvæmdir sem hafnar séu með byggingarleyfi sem brjóti í bága við skipulag og skuli slík bygging eða byggingarhluti fjarlægður eða jarðrask afmáð. Í 4. mgr. ákvæðisins er lagt bann við því að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægður eða jarðrask afmáð. Fram kemur í athugasemdum með frumvarpi að breytingu á 56. gr., er vörðuðu umrædd efnisatriði og reifaðar eru í umsögn Reykjavíkurborgar hér að framan, að nauðsynlegt hafi þótt að lögfesta umrædd ákvæði vegna fordæma um að skipulagi hafi verið breytt í kjölfar ólögmætrar mannvirkjagerðar. Slík vinnubrögð voru talin óviðunandi og fara gegn anda laganna.
Auk þess að sporna við framkvæmdum er fari í bága við skipulag má ætla að tilgangur 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé sá að slíkar framkvæmdir, þótt hafnar séu eða þeim lokið, ráði ekki afstöðu sveitarstjórna til skipulagsbreytinga. Ekki verður af texta ákvæðisins ráðið eða af lögskýringargögnum að umrædd fyrirmæli séu bundin við saknæm tilvik heldur er nægilegt að tiltekin framkvæmd sé ólögmæt með því að hún fari í bága við skipulag.
Er hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt var einungis búið að setja niður sökkla fyrir hinni umdeildu viðbyggingu að Viðarrima 49 í skjóli byggingarleyfis frá árinu 2002, enda hafði byggingarfulltrúi stöðvað framkvæmdir skv. 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga þegar í ljós var leitt að hluti byggingarinnar myndi fara út fyrir byggingarreit lóðarinnar.
Þegar haft er í huga að framkvæmdir við grunn viðbyggingarinnar verða að teljast óverulegar og auðvelt að afmá þær þykir 4. mgr. 56. gr. umræddra laga ekki ráða úrslitum um hvort heimilt hafi verið að ráðast í umdeilda skipulagsbreytingu eins og hér stendur sérstaklega á og styðst sú ályktun við reglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf. Þá þykir sú staðreynd, að bílskúr á lóðinni hafi verið byggður út fyrir byggingarreit fyrir meira en 10 árum, ekki skipta máli í þessu sambandi. Verður 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga ekki beitt með afturvirkum hætti um þá framkvæmd er átti sér stað löngu fyrir gildistöku ákvæðisins sem átti sér ekki hliðstæðu í eldri lögum.
Kemur þá til álita hvort aðrar ástæður eða sjónarmið standi til þess að hin kærða deiliskipulagsbreyting verði felld úr gildi.
Samkvæmt 23. gr. skipulags- og byggingarlaga bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, og í 26. gr. laganna er gert ráð fyrir heimild þeim til handa að breyta gildandi deiliskipulagi. Ákvarðanir á þessu sviði eru stjórnvaldsákvarðanir og er mat sveitarstjórna við ákvarðanatöku háð sömu meginreglum stjórnsýsluréttarins og gilda um aðrar slíkar ákvarðanir stjórnvalda.
Með samþykkt deiliskipulags svæðis eru festar í sessi áætlanir og markmið sveitarstjórnar um framtíðarnot viðkomandi svæðis Er þar m.a. kveðið á um staðsetningu lóða, byggingarreiti og um útlit og gerðir húsa og verða byggingarleyfi að vera í samræmi við gildandi skipulag skv. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Skipulag er með þessum hætti bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, og verða íbúar skipulagssvæðis, sem byggt hafa hús sín eða keypt með gildandi skipulagsforsendur í huga, að geta treyst því að ekki verði gerðar breytingar á skipulaginu nema veigamiklar ástæður mæli með því. Á þetta sjónarmið ekki síst við þegar um er að ræða tiltölulega nýtt hverfi sem þegar er fullbyggt.
Umrætt svæði mun hafa byggst upp á árunum 1992 – 1994 á grundvelli deiliskipulags sem samþykkt var á árinu 1991 og einkennist byggðamynstur þess af tiltölulega litlum einbýlishúsum á stórum lóðum og er nýtingarhlutfall lóðanna að Viðarrima 43 – 53 (stök númer) á bilinu 0,2 – 0,27. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur aðeins til lóðarinnar að Viðarrima 49 og stækkar eldri byggingarreit m.a. á þann veg að vikið er frá reglum gr. 75.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um lágmarksfjarlægð húss frá lóðarmörkum svo sem heimilað er í grein reglugerðarinnar nr. 75.4. Fyrir liggur að ástæða breytingarinnar var m.a. sú að heimiluð viðbygging samkvæmt fyrra byggingarleyfi frá árinu 2002 fór að hluta til út fyrir byggingarreit en með hinni umdeildu viðbyggingu færi nýtingarhlutfall lóðarinnar í tæplega 0,4.
Það er álit úrskurðarnefndarinnar að greind ástæða fyrir deiliskipulagsbreytingunni geti ekki talist málefnaleg þegar litið er til efnis og tilgangs 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem áður var vikið að. Ekki hafa verið færðar fram ástæður fyrir nauðsyn þess að umdeild viðbygging fari út fyrir ákvarðaðan byggingarreit lóðarinnar gegn andmælum nágranna, en umdeild viðbygging hefði aðeins orðið nokkrum fermetrum minni ef byggingarreitur skipulagsins hefði verið virtur. Hafa verður í huga að skipulagsbreytingin getur haft fordæmisgildi um nýtingu annarra lóða á svæðinu á grundvelli jafnræðissjónarmiða og þar af leiðandi breytt byggðamynstri og núverandi nýtingarhlutfalli skipulagssvæðisins.
Að öllu þessu virtu og að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og 4. mgr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga verður fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu skipulagsbreytingar.
Samkvæmt þessari niðurstöðu á hið kærða byggingarleyfi ekki stoð í gildandi skipulagi og verður það af þeim sökum einnig fellt úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 20. janúar 2004, um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 49 við Viðarrima og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. febrúar 2004 um að veita leyfi til að byggja 87,5 m² einlyfta viðbyggingu úr forsteyptum einingum við norður- og austurhlið einbýlishússins að Viðarrima 49, eru felldar úr gildi.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
