Ár 1999, miðvikudaginn 16. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 12/1999; kæra S, Steðja á ákvörðunum hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um útgáfu framkvæmdaleyfis til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 9. mars 1999 kærir Þorsteinn Einarsson hdl., f.h. S, ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja. Kæruheimild er samkvæmt 8. grein laga nr. 73/1997. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá krefst kærandi þess að úrskurðað verði að ekki megi hefja framkvæmdir eða efnistöku í landi Steðja meðan málið er til umfjöllunar í úrskurðarnefnd.
Málavextir: Með bréfi, dags. 8. september 1998, óskaði Vegagerðin eftir leyfi hreppsnefndar til þess að breyta legu Borgarfjarðarbrautar ofan Flókadalsár á u.þ.b. 500 metra kafla ofan Steðjabrekku í landi Steðja. Var erindi þetta samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 28. sama mánaðar. Framkvæmdaleyfi það sem þá var veitt var síðar afturkallað þar sem fallist var á það að gefa hefði átt landeiganda kost á að koma að andmælum við töku ákvörðunar um framkvæmdaleyfið. Eftir að andmæli kæranda voru fram komin tók hreppsnefnd erindi Vegagerðarinnar til meðferðar að nýju og veitti umbeðið framkvæmdaleyfi á fundi hinn 11. febrúar 1999. Þessari ákvörðun skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 9. mars 1999 eins og að framan greinir. Þar sem fyrir lá að framkvæmdir í landi Steðja voru ekki hafnar eða að hefjast var ekki tilefni til þess að úrskurða um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Þess í stað beindi úrskurðarnefndin þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að hefja ekki framkvæmdir í landi Steðja meðan málið væri til meðferðar í nefndinni og var fallist á þau tilmæli. Hefur krafa kæranda um stöðvun framkvæmda því ekki komið til úrskurðar.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar skorti lagastoð og því beri að fella þær úr gildi. Kröfur kæranda eru einkum byggðar á eftirfarandi röksemdum:
Kærandi byggir á því að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði laga fyrir veitingu framkvæmdaleyfis við lagningu Borgarfjarðarbrautar í landi hans. Kærandi vísar í því sambandi til 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997. Þá vísar kærandi jafnframt til 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem kveðið sé á um það að lagning vega sé háð mati á umhverfisáhrifum. Kærandi telur að ekki hafi verið uppfyllt fyrrgreind skilyrði 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993 og því hafi hreppsnefnd borið að synja Vegagerðinni um framkvæmdaleyfi í landi hans. Kærandi kveður það óumdeilt að ekki hafi verið úrskurðað um mat á umhverfisáhrifum lagningu vegar á þeim stað í landi hans, sem hreppsnefnd hefur nú heimilað að lagður verði. Með vísan til lögskýringarsjónarmiða telur kærandi að skýra beri ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 um framkvæmdaleyfi þröngt.
Aðrar málsástæður kæranda eru eftirfarandi:
1. Að fyrirhugaðar framkvæmdir í landi hans séu í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, en þær áætlanir geri ekki ráð fyrir lagningu vegar í landi Steðja þar sem nú hafi verið heimilað að leggja veginn.
2. Að fella beri fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar úr gildi þar sem hreppsnefnd hafi ekki leitað álits Náttúruverndar ríkisins á fyrirhugðum framkvæmdum, sbr. lög nr. 93/1996, einkum 23. gr. laganna.
3. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum í málinu brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að ákvarðanir hreppsnefndar séu mjög íþyngjandi fyrir hann og telur kærandi að ná hafi mátt markmiðum um lagningu vegar og efnistöku með öðru og vægari móti.
4. Að hreppsnefnd hafi við ákvörðun um lagningu vegar í sveitinni brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi kveður hreppsnefnd hafa fallist á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps við því að vegur yrði lagður um land þeirrar jarðar en tekið um það ákvörðun að leggja veg um land kæranda.
5. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að hreppsnefnd hafi verið skylt að rannsaka til hlítar hvort breyting á vegstæði og efnistaka teldist til meiri háttar framkvæmda í skilningi 27. gr. laga nr. 73/1997, hefði áhrif á umhverfið og breytti ásýnd þess. Þetta hafi ekki verið gert.
6. Að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda og því beri að fella úr gildi framkvæmdaleyfi hreppsnefndar.
7. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar og því beri að fella þær ákvarðanir úr gildi. Kærandi telur að almenningsþörf krefjist þess ekki að efni verði tekið í landi hans og að breyting verði á vegstæði í landi hans.
8. Að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þegar af þeirri ástæðu að ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda undir fyrirhugaðan veg og vegna efnistöku.
Krafa kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun hreppsnefndar um að veita heimild til efnistöku úr námu í landi hans byggir á öllum sömu röksemdum og greinir hér á undan. Þá byggir kærandi jafnframt á því að skylt hafi verið skv. 23. gr. laga um náttúruvernd nr. 93/1996 að leita álits Náttúruverndar ríkisins áður en leyfi var veitt til efnistöku úr landi hans. Kærandi bendir á bréf sveitarstjóra, dags. 28. desember s.l., þar sem fram komi að Náttúruvernd ríkisins hafi ekki fjallað um fyrirhugaða efnistöku. Kveður kærandi það varða mjög miklu að ekki sé tekið efni úr námu merktri D í landi hans, þar sem námusvæðið veitir bænum að Steðja mikið skjól.
Málsrök hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar: Leitað var afstöðu hreppsnefndar til kæruefnis þessa. Í bréfi sveitarstjórnar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er gerð grein fyrir viðhorfum hennar til einstakra atriða kærunnar. Hreppsnefnd kveður það mat sitt að tilfærsla vegarins í Steðjabrekkum geti ekki talist meiri háttar framkvæmd í skilningi laga og gefi ekki sjálfstætt tilefni til mats á umhverfisáhrifum. Sami skilningur hafi komið fram af hálfu Skipulagsstofnunar. Þá hafi þegar verið gert ítarlegt mat á umhverfisáhrifum vegalagningar á svæðinu. Um það að framkvæmdir séu í ósamræmi við skipulag á svæðinu bendir hreppsnefndin á að í svæðisskipulagi hafi verið frestað skipulagi á umræddu svæði hvað veglínur varði.
Um það, að ekki hafi verið leitað álits Náttúruverndar ríkisins er bent á að við gerð skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu hafi Náttúruvernd ríkisins ekki séð neina meinbugi á framkvæmdum. Efnisleg afstaða Náttúruverndar ríkisins liggi því fyrir.
Hreppsnefnd hafnar staðhæfingum kæranda um að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu og jafnræðisreglu. Ekki hafi verið unnt að finna viðunandi vegstæði sem hefði minni röskun í för með sér fyrir kæranda. Þá hafi hreppsnefnd ekki mismunað aðilum og sé það rangt, sem fram komi í kærunni, að fallist hafi verið á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps enda hafi ekkert erindi borist frá honum.
Að því er rannsóknarreglu varðar bendir hreppsnefnd á að vegalagning á umræddu svæði hafi fengi ítarlega umfjöllun og hafi m.a. verið gerðar tvær matsskýrslur um umhverfisáhrif vegna hennar og hafi þær báðar komið til umfjöllunar umhverfisráðherra. Þá hafi verið fjallað um þessi mál við gerð svæðisskipulags sem m.a. tekur til þessa svæðis. Fyrri ákvörðun hreppsnefndar hafi, auk alls þessa, verið dregin til baka til þess að kæranda gæfist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Um það að vegurinn uppfylli ekki öryggiskröfur er bent á að hann komi þó í stað enn lakari kosts, sem sé að notast við núverandi veg. Það að ekki liggi fyrir heimild landeiganda girði ekki fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis, enda beri að semja við landeiganda eða afla heimilda með eignarnámi og sé það mál milli landeiganda og framkvæmdaaðilans.
Málsrök Vegagerðarinnar: Vegagerðinni var gefinn kostur á að koma að andmælum vegna kærumáls þessa. Í bréfi Vegagerðarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. apríl 1999, er gerð grein fyrir sjónarmiðum hennar í málinu. Er það mat Vegagerðarinnar að umrædd framkvæmd gefi ekki tilefni til mats á umhverfisáhrifum. Um sé að ræða minniháttar færslu á vegi sem að mestu sé endurbættur á núverandi stað án þess að raskað sé óröskuðu landi. Er vísað til afstöðu Skipulagsstofnunar til málsins. Þá liggi fyrir að fulltrúi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi gefið umsögn um færslu vegarins og efnistöku úr námu D og sé umsögn hans jákvæð. Að öðru leyti vísast til fyrirliggjandi gagna í málinu.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kærumál þetta. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 4. maí 1999, er vísað til fyrri afstöðu stofnunarinnar til færslu Borgarfjarðarbrautar á umræddum stað. Er á það bent að möguleg vegstæði og nærliggjandi svæði hafi verið vandlega skoðuð með tilliti til umhverfisáhrifa. Sé það mat stofnunarinnar að tilfærsla Borgarfjarðarbrautar á umræddum 500 metra kafla sé það óveruleg breyting frá núverandi vegi að rétt hafi verið að mæla með því við sveitarstjórn að hið umdeilda framkvæmdaleyfi yrði veitt með vísun til 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997. Hafi sveitarstjórn, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, verið heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi, enda hafi meðmæli stofnunarinnar falið í sér afgreiðslu með tilliti til skipulags. Þá er tekið fram í umsögn stofnunarinnar að eftirlitsráðgjafi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi ekki gert athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja í umsögn sinni til Náttúruverndar ríkisins. Náttúrvernd ríkisins hafi og, með bréfi dags. 30. apríl 1999 til stofnunarinnar, staðfest að ekki væru gerðar athugasemdir við efnistöku úr námunni. Loks hafi legið fyrir yfirlýsing Vegagerðarinnar um að efnistaka og frágangur verði í samráði við landeiganda en ef ekki náist samkomulag við hann verði ekki ráðist í framkvæmdir í landi Steðja nema að undangengnu eignarnámi.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 27. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er gerð grein fyrir framkvæmdum sem óheimilt er að ráðast í fyrr en fengið hefur verið framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar. Óumdeilt er að framkvæmdir þær sem um er fjallað í máli þessu eru háðar slíku leyfi enda sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar eins og að framan er rakið. Í ákvæðinu segir jafnframt að framkvæmdir, sem eiga undir ákvæðið, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem við á. Telur kærandi að útgáfa hins umdeilda framkvæmdaleyfis hafi verið andstæð þessum skilyrðum þar sem umrædd framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum og þar að auki í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu.
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála á ekki úrskurðarvald um það hvort skylt hafi verið að ráðast í mat á umhverfisáhrifum umræddrar framkvæmdar. Með bréfi til kæranda, dags. 9. október 1998, var honum kunngerð sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki væri talin þörf á að metin væru umhverfisáhrif „fyrirhugaðrar bráðbirgðafærslu á hluta núverandi vegar.“ Þessari niðurstöðu Skipulagsstofnunar gat kærandi skotið til umhverfisráðherra á grundvelli almennrar kæruheimildar stjórnsýslulaga og með hliðsjón af 14. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 179/1994. Kærandi neytti ekki umræddrar kæruheimildar og stendur því óhögguð sú niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki hafi verið þörf mats á umhverfisáhrifum vegna hinna umdeildu framkvæmda í landi Steðja. Verður heldur ekki annað séð en að niðurstaða þessi sé í fullu samræmi við ákvæði 1. gr. og 4. og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem hvorki er unnt að fallast á að um lagningu nýs vegar sé að ræða né efnistöku yfir þeim mörkum sem sett eru í 4. tl. 5. gr. tilvitnaðra laga.
Ekki er í gildi staðfest aðalskipulag eða deiliskipulag fyrir svæði það sem hérum ræðir. Í Svæðisskipulagi Borgarfjarðarsýslu norðan Skarðsheiðar er frestað skipulagi á umræddu svæði hvað varðar veglínur. Eru því ekki í skipulagsáætlunum svæðisins bindandi fyrirmæli um staðsetningu vega og voru því fyrir hendi skilyrði til þess að beita heimildarákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997, svo sem gert var í umræddu tilviki. Þar sem fyrir lágu meðmæli Skipulagsstofnunar var sveitarstjórn heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi þrátt fyrir áskilnað í 27. gr. laga nr. 73/1997 um að framkvæmd skuli samræmast skipulagsáætlunum.
Við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis lá fyrir umsögn eftirlitsráðgjafa Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi, dags. 7. desember 1998. Umsögn þessi hafði verið send Náttúruvernd ríkisins og ekki orðið tilefni til athugasemda þeirrar stofnunar. Þá hafði Náttúruvernd ríkisins látið í té umsagnir við mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu. Eins og málið lá fyrir við afgreiðslu sveitarstjórnar telur úrskurðarnefndin að sveitarstjórn hafi verið rétt að líta svo á að afstaða Náttúruverndar ríkisins til fyrirhugaðra framkvæmda hafi legið fyrir með fullnægjandi hætti. Loks hefur Náttúruvernd ríkisins staðfest, með bréfi til Skipulagsstofnunar dags. 30. apríl 1999, að ekki séu gerðar athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja. Verður því að telja að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis.
Ekki er fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin umdeilda framkvæmd miðar að því að bæta samgöngur á svæðinu og draga úr slysahættu og verður ekki séð að lengra hafi verið gengið gegn hagsmunum kæranda en nauðsynlegt var til þess að ná þessum markmiðum. Þá er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Fellst úrskurðarnefndin ekki á rök kæranda í þessu efni. Hafi sveitarstjórn tekið aðra afstöðu til lagningar vegar í landi Stóra-Kropps en í landi kæranda má ljóst vera að ekki var um sambærilegar vegaframkvæmdir að ræða. Þá hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn til stuðnings fullyrðingum sínum um afstöðu sveitarstjórnar til sjónarmiða eiganda Stóra-Kropps, en af hálfu sveitarstjórnar hefur fullyrðingum kæranda í þessu efni verið mótmælt. Ekki verður heldur fallist á þá málsástæðu kæranda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð sveitarstjórnar á málinu. Þvert á móti telur úrskurðarnefndin ljóst af málsgögnum að ítarleg athugun hafi farið fram á möguleikum til endurbóta vega á svæðinu og að ákvörðun um endurbyggingu núverandi vegar, með tilteknum lagfæringum, hafi verið tekin að vel athuguðu máli.
Sú málsástæða kæranda, að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda, er í augljósri mótsögn við þá málsástæðu hans að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu. Við reifun þeirrar málsástæðu heldur kærandi því fram að ná hefði mátt markmiðum um lagningu vegar með því að endurbyggja veginn á núverandi stað. Sýnist sú lausn þó vera fjær því að uppfylla kröfur um öryggi ef litið er til þeirra markmiða, sem Vegagerðin kveður hafa verið stefnt að með tilfærslu vegarins á margnefndum kafla. Þykir kærandi ekki hafa sýnt fram á það að fyrirhuguðum vegi sé svo áfátt hvað varðar öryggi að ekki hafi af þeim sökum verið rétt að heimila lagningu hans.
Hafnað er þeim málsástæðum kæranda að efnistaka í landi hans stríði gegn ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar, svo og að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þar sem ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda. Fyrir liggur að Vegagerðin hefur, með bréfi dags. 26. febrúar 1999 til Matsnefndar eignarnámsbóta, óskað heimildar til eignarnáms vegna framkvæmdanna með stoð í 46. gr. vegalaga nr. 45/1994, en áður hafði árangurslaust verið leitað samninga við kæranda um bætur fyrir land og efnistöku. Var sveitarstjórn rétt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi enda þótt ekki lægi fyrir eignarnám, enda takmarkast heimildir þær sem í framkvæmdaleyfinu felast, eðli máls samkvæmt, af öðrum lagaskilyrðum sem fullnægja þarf áður en til framkvæmda getur komið.
Loks er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með efnistöku úr námu D dragi úr skjóli sem efnistökustaðurinn veiti. Hefur þessi staðhæfing ekki verið studd neinum haldbærum rökum.
Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á kröfur kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um að veita Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til þeirrar vegagerðar og efnistöku í landi Steðja sem í leyfinu greinir.
Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna nefndarmanna og aukins fjölda kærumála hjá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kæranda um að ógiltar verði ákvarðanir hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.
