Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

116/2012 Fannardalur í Norðfirði

Árið 2014, mánudaginn 24. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þóra Árnadóttir jarðeðlisfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2012, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 5. október 2012 um veitingu leyfis til nýtingar á grunnvatni í landi Tandrastaða í Fannardal í Norðfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. nóvember 2012, er barst nefndinni 5. s.m., kærir Ásgerður Ragnarsdóttir hdl., f.h. G, ákvörðun Orkustofnunar, dags. 5. október 2012, um veitingu leyfis til nýtingar á grunnvatni í landi Tandrastaða í Fannardal í Norðfirði. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn málsins frá Orkustofnun hinn 30. nóvember 2012.

Málavextir: Kærandi er eigandi jarðarinnar Fannardals í Fannardal í Norðfirði og liggur nágrannajörðin Tandrastaðir í Fannardal austan megin við hana. Sveitarfélagið Fjarðabyggð hóf nýtingu á grunnvatni í Fannardal fyrir vatnsveitu í Norðfirði upp úr áramótum 2002-2003, en vatnið er tekið upp um borholur í landi Tandrastaða. Fjarðabyggð greiðir eigendum Tandrastaða endurgjald fyrir vatnstökuna á grundvelli leigusamninga, dagsettum 3. júlí 2008 og 7. desember 2009, en gerðardómur um skyldu sveitarfélagsins til greiðslu endurgjalds til annars eigenda Tandrastaða gekk hinn 14. febrúar 2007. Kærandi hefur krafið Fjarðabyggð um endurgjald fyrir vatnstökuna en sveitarfélagið hefur ekki fallist á þá kröfu.   

Orkustofnun beindi því til Fjarðabyggðar í bréfi, dagsettu 7. febrúar 2012, að sækja án tafar um nýtingarleyfi til stofnunarinnar vegna vinnslu grunnvatns úr borholu(m) í landi Tandrastaða og styðja umsóknina viðeigandi gögnum, en kærandi hafði vakið athygli stofnunarinnar á því að nýtingarleyfi skorti. Því var einnig beint til sveitarfélagsins að skila upplýsingum um borholur sem boraðar voru í tengslum við rannsóknir og vinnslu á grunnvatni í Fannardal og var loks tekið fram að ekki yrði ráðið af fyrirliggjandi gögnum hvort dæling á vatni hefði áhrif á grunnvatnsstöðu í landi Fannardals. Fjarðabyggð sótti um nýtingarleyfi til Orkustofnunar með bréfi, dagsettu 5. mars s.á. Í bréfi Orkustofnunar til kæranda, dagsettu 16. s.m., var vísað til tveggja greinargerða Jarðfræðistofunnar Stapa sem fylgdu umsókn Fjarðabyggðar, Vatnsveita Norðfjarðar. Borun vatnshola 2002 og 2004 nr. ÓBS/08-05 og Vatnsból við Tandrastaði. Endurskoðun á vatnsverndarsvæði nr. ÓBS/11-02.  Sagði að á grundvelli þeirra gagna sem fram kæmu í greinargerðunum væri það ályktun Orkustofnunar að hæfileg vatnstaka úr vatnsbóli Norðfirðinga í landi Tandrastaða hefði ekki áhrif á grunnvatnsstöðu í landi Fannardals og vatnstakan gæti með engu móti takmarkað eða gengið á möguleika jarðarinnar Fannardals til vatnstöku í eigin landi.  Því yrði ekki litið svo á að kærandi ætti hagsmuna að gæta við meðhöndlun á umsókn Fjarðabyggðar um áðurnefnt nýtingarleyfi. 

Kærandi gerði athugasemdir við málsmeðferð Orkustofnunar og færði rök fyrir aðild sinni að málinu í bréfi, dagsettu. 1. júní 2012. Í kjölfarið óskaði hann eftir greinargerð frá Hrefnu Kristmannsdóttur, jarðefnafræðingi og fyrrverandi prófessor, vegna ágreiningsins og var greinargerð hennar, Um grunnvatnskerfi nýtt af vatnsveitu Norðfjarðar, send Orkustofnun hinn 23. s.m.  Með hliðsjón af greinargerð Hrefnu taldi Orkustofnun að vafi gæti leikið á því hvort kærandi ætti einstaklegra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu og var umsókn Fjarðabyggðar um nýtingarleyfi send honum til umsagnar.  Barst Orkustofnun umsögn hans hinn 30. júlí s.á. og greinargerð Hrefnu Kristmannsdóttur, Greinargerð II um grunnvatnskerfi nýtt af vatnsveitu Norðfjarðar til Orkustofnunar, barst með bréfi, dagsettu 7. september s.á.

Orkustofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dagsettu 5. október 2012, að leyfi til nýtingar á köldu grunnvatni í landi Tandrastaða hefði verið gefið út þann dag. Bréfinu fylgdi afrit af nýtingarleyfinu og fylgibréf. Er sú leyfisveiting umdeild í máli þessu, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að lagaskilyrði hafi skort til þess að veita hið kærða nýtingarleyfi og sé ákvörðun Orkustofnunar þar að lútandi því ólögmæt. Grunnvatnsauðlindin sem nýtt sé til vatnsveitu af hálfu Fjarðabyggðar sé sameiginleg auðlind landeigenda á svæðinu. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, fylgi eignarréttur að auðlindum í jörðu eignarlandi.  Grunnvatn teljist til slíkra auðlinda, sbr. nánar 6. mgr. 2. gr. laganna.  Auðlindina sé að finna í landi Fannardals og Tandrastaða. Sé hún því háð eignarrétti þeirra beggja og í óskiptri sameign þeirra. Engu breyti þótt upptaka vatnsins fari fram á Tandrastöðum, örskammt frá landamerkjum þeirrar jarðar og jarðar kæranda.  Bent sé á að auðlindalög taki tillit til þess að auðlindir geti verið í sameign tveggja eða fleiri aðila, sbr. og 27. gr. laganna. Ljóst sé að auðlindir eins og grunnvatn virði ekki landamerki og liggi landamerki Tandrastaða og Fannardals þannig að nýting grunnvatnsauðlindarinnar verði ekki aðskilin. Hafi þetta verið viðurkennt í réttarframkvæmd hvað varði jarðhita og telji kærandi að sömu sjónarmið eigi við um greiðslur vegna nýtingar á sameiginlegri grunnvatnsauðlind. 

Eignarrétturinn sé friðhelgur samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar en þar komi fram að engum sé skylt að láta af hendi eign sína án endurgjalds.  Af því leiði að eigandi auðlindar eigi rétt á því að eign hans sé ekki nýtt af þriðja manni án þess að greitt sé fyrir hagnýtinguna.  Endurspeglist þessi grunnregla og sjónarmið í 1. mgr. 7. gr. auðlindalaga en samkvæmt því ákvæði beri nýtingarleyfishafa að ná samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina, eða afla heimildar til eignarnáms og óska eftir mati samkvæmt 29. gr. laganna, áður en hann hefji vinnslu og nýtingu auðlindarinnar. Með hliðsjón af 3. gr., sbr. 7. gr., auðlindalaga þurfi viðkomandi nýtingarleyfishafi þannig að hafa náð samkomulagi um endurgjald fyrir auðlindina við alla hlutaðeigandi landeigendur þegar um sameiginlega auðlind sé að ræða. Fjarðabyggð hafi hvorki aflað tilskilinna leyfa né náð samkomulagi við kæranda um endurgjald fyrir auðlindina áður en hún hóf nýtingu hennar.

Orkustofnun hafi sem eftirlitsaðila borið að synja umsókn sveitarfélagsins um nýtingarleyfi, með vísan til þess að umsækjandi hefði brotið gegn 7. gr. auðlindalaga og ekki gripið til ráðstafana til að bæta þar úr. Þeirri afstöðu Orkustofnunar, sem lesin verði út úr bréfi stofnunarinnar til kæranda, dagsettu 5. október 2012, að 7. gr. auðlindalaga áskilji eingöngu samkomulag við landeiganda um endurgjald ef nýtingarmöguleikar hans skerðist vegna vinnslunnar, sé mótmælt sem rangri. Um sé að ræða grundvallarmisskilning á eignarrétti og þeim réttindum sem 7. gr. auðlindalaga sé ætlað að tryggja. Nýting sveitarfélagsins á grunnvatnsauðlindinni feli í sér skerðingu á eignarrétti kæranda og myndist þá réttur til endurgjalds í samræmi við 7. gr. auðlindalaga og 72. gr. stjórnarskrárinnar, en þýðingarlaust sé fyrir greiðsluskyldu sveitarfélagsins hvort sýnt sé fram á að nýtingarmöguleikar kæranda vegna vatnstökunnar skerðist.

Þar að auki sé umrædd forsenda, þ.e. að ekki þurfi að semja við kæranda um endurgjald þar sem möguleikar hans til að nýta auðlindina skerðist ekki, með öllu ósönnuð og geti Orkustofnun ekki byggt ákvörðun um leyfisveitingu á henni. Afstaða Orkustofnunar virðist byggjast á tveimur greinargerðum Jarðfræðistofunnar Stapa en kærandi hafi aflað tveggja greinargerða, dagsettra 23. júní og 27. ágúst 2012, frá Hrefnu Kristmannsdóttur, jarðefnafræðingi og fyrrverandi prófessor í jarðhitafræðum, vegna þessa. Þar séu gerðar margvíslegar athugasemdir við ályktanir í umræddum greinargerðum, bent á skort á nauðsynlegum rannsóknum og mælingum og rökstutt að ekki hafi verið sýnt fram á að nýtingarmöguleikar kæranda skerðist ekki vegna vatnstökunnar. Orkustofnun virðist líta með öllu framhjá þessu atriði og hafi ekki tekið það til nánari rannsóknar, en fullyrt sé í bréfum stofnunarinnar, dagsettum 5. október 2012, að ekki sé um nokkurs konar skerðingu að ræða, án minnsta rökstuðnings. Þetta sé í andstöðu við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk þess að vera alvarlegur annmarki á meðferð málsins.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun mótmælir sem röngum þeim skilningi kæranda að með virkjun vatnsbóls við Tandrastaði sé jafnframt verið að nýta grunnvatn frá jörð kæranda, sem sé sameiginleg auðlind jarðanna Tandrastaða og Fannardals. Þá er því mótmælt sem röngu, órökstuddu og ósönnuðu að hin kærða ákvörðun Orkustofnunar hafi einhver áhrif á landnotkun kæranda á grundvelli auðlindalaga, sem hin kærða ákvörðun byggi á, eða hafi í för með sér eignatjón fyrir hann af þeim ástæðum.  Því sé þannig mótmælt að Orkustofnun hafi brotið gegn stjórnarskrárvörðum rétti kæranda er lúti að eignarrétti hans og atvinnufrelsi.

Orkustofnun bendi á að stofnunin hafi ekki heimild til að gera undanþágu frá 7. gr. auðlindalaga né heldur að setja frekari skilyrði en kveðið sé á um í lögum. Fyrir liggi leigusamningar sem Fjarðabyggð hafi gert við landeigendur að Tandrastöðum um endurgjald fyrir auðlindina. Möguleikar landeiganda til að nýta þá auðlind er fylgi landareign hans þurfi að skerðast til að hægt sé að krefjast endurgjalds fyrir þann hluta auðlindarinnar sem teljist  hluti af hans eignarréttindum. Þannig myndi það horfa við ef nýting landeiganda á grunnvatni í landi sínu yrði til þess að sú auðlind sem fylgdi landi nærliggjandi fasteignar myndi skerðast og þannig möguleikar landeigandans til nýtingar hennar. Orkustofnun telji einsýnt af skýrslum fagaðila að svo sé ekki í máli kæranda. Í þessu sambandi skipti ekki máli hvaðan vatnið sé upp runnið, þar sem leyfisveiting til nýtingar að Tandrastöðum hindri ekki nýtingu grunnvatns í landi Fannardals, sbr. VII. kafla auðlindalaga.

Auðlindalögin gildi samhliða vatnalögum nr. 15/1923, eftir því sem við eigi, sbr. 1. gr. vatnalaga.  Ótvírætt sé að grunnvatn falli undir ákvæði auðlindalaga, sbr. 1. gr. laganna, en hafa beri ákvæði vatnalaga nr. 15/1923 í huga þegar fjallað sé um sameiginleg vatnsréttindi og/eða skil vatnsréttinda milli landeigenda og hvernig þau skil séu metin með tilliti til ákvæða auðlindalaga, enda hafi ákvæði vatnalaga um grunnvatnstöku gilt áður en auðlindalög hafi tekið við að hluta árið 1998. Auðlindalög beri að skýra í ljósi meginreglu vatnalaga um vatnsréttindi, sbr. 1. mgr. 2. gr., þannig að landareign hverri, þ.m.t. þjóðlendu, fylgi réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni sé á þann hátt sem lögin heimili.  Í 12. gr. vatnalaga, um vatnstöku á eigin landareign, sé kveðið á um að gera megi brunna og vatnsból á landareign jarðeiganda, enda sé þess gætt að eigi sé minnkuð eða heft aðsókn vatns að brunnum annarra manna eða vatnsbólum, nema eigi sé annars kostur eða vatnsból yrði ella mun dýrara eða vatnsaðdrættir erfiðari.  Kærandi hafi ekki sýnt fram á að slík skerðing hafi átt sér stað, hvorki með vísan til fyrrnefndrar 12. gr. né á annan hátt.

Athygli sé vakin á því að hin kærða ákvörðun hafi sótt stoð í ákvæði IV. kafla auðlindalaga, en nýting auðlinda í eignarlöndum sé háð leyfi Orkustofnunar með þeim undantekningum sem lögin greini, sbr. 6. gr. laganna. Samkvæmt. 7. gr. auðlindalaga skuli nýtingarleyfishafi hafa náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina eða fengið heimild til eignarnáms áður en hann hefur vinnslu í eignarlandi. Hafi stofnunin tekið afstöðu til þessa við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar og hafi mat hennar verið það að nýtingarleyfishafi hefði náð samkomulagi við landeigendur, en kærandi sé ekki einn þeirra. Ekki verði fallist á að eignarréttur kæranda sé skertur í skilningi auðlindalaga með útgáfu nýtingarleyfis á grunnvatni í landi annarra eigenda en hans.

Þeim sjónarmiðum kæranda að lagaskilyrði hafi skort fyrir hinni kærðu ákvörðun sé mótmælt. Ákvörðunin hafi verið byggð á lögmætum sjónarmiðum, sem samræmist vel þeim hagsmunum sem auðlindalögum sé ætlað að vernda. Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið stefnt að því lögmæta markmiði að tryggja nýtingu á grunnvatni fyrir vatnsveitu Fjarðabyggðar á stjórnsýslulegan og lögformlegan hátt án þess að skerða réttindi kæranda til notkunar á grunnvatni í landi sínu samkvæmt ákvæðum sömu laga.  Hin kærða ákvörðun hafi sótt stoð í IV. kafla auðlindalaga.

Að lokum sé bent á að Orkustofnun hafi gætt samræmis, jafnræðis og meðalhófs við meðferð málsins.

Athugasemdir nýtingarleyfishafa: Sveitarfélagið Fjarðabyggð bendir á að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð um að útgáfa nýtingarleyfisins hafi verið ólögmæt.  Samkvæmt 7. gr. auðlindalaga, sem kærandi byggi mál sitt á, geti sveitarfélagið fengið nýtingarleyfi sem síðan kunni að falla niður takist ekki samningar við landeiganda innan 60 daga frá útgáfu leyfisins. Sjálf útgáfa nýtingarleyfisins sé þannig óháð samningum við landeigendur.  Miðað við málatilbúnað kæranda ætti ágreiningurinn því að snúast um hvort fella ætti leyfið niður en máli skipti í hvaða búningi mál sé lagt fyrir nefndina. Kunni að vera óhjákvæmilegt að vísa málinu frá nefndinni.

Varðandi efnisþátt málsins telji sveitarfélagið að hafna eigi kröfu kæranda. Með breytingu á skipulagi vatnsverndar hafi kvaðabinding jarðar kæranda minnkað verulega og áhöld séu um hvort grannsvæði nái inn á jörð hans en það fari eftir því hvar landamerki jarðanna séu.  Jörðin sé hins vegar áfram á fjarsvæði. Gera verði greinarmun á aðila sem lendi undir kvaðabindingu vegna vatnsverndar og aðila sem eigi þá auðlind sem nýtt sé, en af gögnum málsins verði talið að ekki sé verið að nýta auðlind sem tilheyri jörð kæranda.  Sé vatnsvernd ríkari en nauðsyn krefji felist ekki í því nein viðurkenning á því að verið sé að nýta auðlind frá viðkomandi aðilum. 

Þegar rannsóknir vegna vatnsveitunnar hafi staðið yfir hafi verið borað í tilraunaskyni í landi kæranda en þær boranir hafi ekki borið árangur. Sveitarfélagið geti því ekki fallist á að um sameiginlega grunnvatnsauðlind sé að ræða. Þá hafi verið sýnt fram á að nýting vatnsveitunnar á grunnvatni úr landi Tandrastaða hindri hvorki kæranda né aðra landeigendur í nágrenninu í að nýta grunnvatn á jörðum þeirra. Kærandi hafi misskilið þessi sjónarmið Orkustofnunar en með þeim sé verið að slá því föstu að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi hafi verið skyldaður til að láta af hendi eign sína í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.    

Bent sé á að sveitarfélagið hafi enga hagsmuni haft af því að afmarka auðlindina eingöngu innan jarðar Tandrastaða þar sem endurgjald vegna nýtingarinnar hefði verið það sama ef hún hefði verið talin tilheyra fleiri jörðum. Fagaðili hafi unnið í langan tíma fyrir sveitarfélagið við rannsóknir, tillögugerð og vinnslu og lýsi skýrslur hans ekki öllum þeim athöfnum og rannsóknum sem gripið hafi verið til, heldur dragi þær fram aðalatriðin og ályktanir hans. Því sé þess vegna hafnað að skrif Hrefnu Kristmannsdóttur hreki þá vinnu og geri marklausa. Þá hafi sérfræðingar Orkustofnunar farið yfir málið og lagt mat sitt á það.

Athugasemdir kæranda vegna greinargerðar Orkustofnunar og athugasemda nýtingarleyfishafa: Kærandi bendir á að misskilnings hafi gætt af hálfu Orkustofnunar hvað varði eðli nýtingarleyfa til vatns, hugtök sem tengist vatnsvernd og staðhætti á svæðinu. Engar sjálfstæðar eða efnislegar röksemdir hafi verið færðar fyrir mótmælum Orkustofnunar við því að við virkjun vatnsbóls við Tandrastaði sé jafnframt verið að nýta grunnvatn frá jörð kæranda og að um sameiginlega auðlind sé að ræða.

Telji kærandi þá staðreynd að brunnsvæði og grannsvæði skuli vera á hans landareign styðja þá röksemd að um sameiginlega auðlind sé að ræða og að verið sé að nýta vatn úr hans landi.  Því sé alfarið hafnað að vatnalög nr. 15/1923 hafi sérstaka þýðingu fyrir úrlausn kærumáls þessa en þar sé ekki að finna ákvæði sem heimili sveitarfélagi að nýta auðlind á eignarlandi án þess að inna af hendi endurgjald til landeiganda.  Ákvæði 12. gr. laganna hafi jafnframt enga þýðingu enda gildi ákvæðið um heimildir til vatnstöku á eigin landareign en ekki um rétt þriðja aðila til að nýta vatn á eignarlandi. 

Kærandi geti ekki fallist á rökstuðning nýtingarleyfishafa um mögulega frávísun málsins vegna skorts á lögvörðum hagsmunum.  Kröfugerðin beinist að tiltekinni stjórnvaldsákvörðun og verði fallist á hana yrðu réttaráhrifin þau að gilt nýtingarleyfi væri ekki lengur fyrir hendi. 

Málið snúist eingöngu um ákvörðun Orkustofnunar um að veita sveitarfélaginu hið kærða nýtingarleyfi. Sé ítrekað að þýðingarlaust sé fyrir greiðsluskyldu nýtingarleyfishafa hvort sýnt sé fram á að nýtingarmöguleikar kæranda vegna vatnstökunnar skerðist.

——–

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins þótt þau verði ekki rakin nánar hér.
 
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.  Í 2. mgr. 33. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, er kveðið á um að ákvarðanir Orkustofnunar, er lúta að veitingu, endurskoðun og afturköllun rannsóknar- eða nýtingarleyfa samkvæmt lögunum, sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest og málsmeðferð fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina. Í málinu er deilt um útgáfu leyfis til nýtingar á grunnvatni í landi Tandrastaða í Fannardal í Norðfirði sem jörð kæranda, Fannardalur, liggur að. Heldur kærandi því fram að um auðlind sé að ræða sem sé í óskiptri sameign og háð eignarrétti sínum og eigenda Tandrastaða. Því til stuðnings hefur kærandi lagt fram greinargerðir sérfræðings. Þykir kærandi af þeim sökum geta haft slíkra lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu að játa verður honum kæruaðild að umdeildri leyfisveitingu skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 segir að nýting auðlinda úr jörðu sé háð leyfi Orkustofnunar. Fer um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun skv. VIII. kafla greindra laga, sbr. 3. mgr. 6. gr. þeirra. Segir í 1. mgr. 17. gr. að við veitingu nýtingarleyfa skuli þess gætt að nýting auðlinda í jörðu sé með þeim hætti að tekið sé tillit til umhverfissjónarmiða, nýting auðlindanna sé hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og tekið sé tillit til nýtingar sem þegar sé hafin í næsta nágranni. Getur Orkustofnun synjað um leyfi eða sett sérstök skilyrði séu þessar kröfur ekki uppfylltar. Í athugasemdum við lagafrumvarpið er tekið fram að veiting nýtingarleyfa vegna auðlinda í eignarlandi taki mið af framangreindum sjónarmiðum sem gangi þá framar hagsmunum landeiganda. Þá eru í 18. gr. laganna talin þau atriði sem m.a. skal tilgreina í nýtingarleyfi og eru þau ekki tæmandi talin. Fjallar 17. gr. þannig um skilyrði fyrir veitingu leyfa samkvæmt lögunum og 18. gr. um efni þeirra. Önnur skilyrði er ekki að finna fyrir veitingu nýtingarleyfis. Áður en nýtingarleyfishafi hefur vinnslu í eignarlandi þarf hann hins vegar, í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laganna, að hafa náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina eða fengið heimild til eignarnáms. Takist það ekki innan 60 daga frá útgáfu leyfis eða nýting hefst ekki innan þriggja ára frá útgáfu þess fellur það niður. Þá getur það eftir atvikum leitt til afturköllunar nýtingarleyfis á síðari stigum ef leyfishafi hlítir ekki samningum við landeiganda, sbr. 20. gr. laganna. Ákveðnar lögfylgjur eru því tengdar samkomulagi við landeigendur en texti tilvitnaðra lagagreina verður ekki skilinn svo að um sjálfstætt skilyrði við leyfisveitingu sé að ræða. Þó var eðlilegt og í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vandaða stjórnsýsluhætti að Orkustofnun gæfi kæranda, sem eiganda nágrannajarðar, kost á að koma að athugasemdum sínum, sérstaklega þar sem fyrir lá að nýting var hafin og með hliðsjón af því skilyrði 1. mgr. 17. gr. að líta skuli til nýtingar sem þegar sé hafin í næsta nágrenni.

Í 3. gr. laga nr. 57/1998 segir að eignarlandi fylgi eignarréttur að auðlindum í jörðu. Þá segir í 27. gr. laganna að komi upp ágreiningur milli rétthafa um nýtingu auðlindar, sem ekki fæst jafnaður, t.d. ef landamerki tveggja eða fleiri rétthafa liggja þannig að nýting auðlindar verður ekki aðskilin, skuli afla mats dómkvaddra matsmanna um hvernig hagkvæmast sé að hagnýta auðlindina og hver sé hlutfallslegur réttur hvers og eins til nýtingar. Eins og áður er lýst heldur kærandi því fram að auðlind sú sem um ræðir sé hluti af grunnvatnskerfi sem hann hafi eignarráð yfir, en hann er eigandi nágrannajarðarinnar Fannardals sem liggur að jörð Tandrastaða þar sem umrædd vatnstaka fer fram. Nýtingarleyfishafi, sveitarfélagið Fjarðabyggð, hefur tekið vatn úr landi Tandrastaða um árabil og hefur samningur um vatnstökuna verið gerður við eigendur þeirrar jarðar á grundvelli gerðardóms. Hafnar sveitarfélagið því að um sameiginlega grunnvatnsauðlind sé að ræða. Álitsgerðir sérfræðinga liggja fyrir frá kæranda og sveitarfélaginu. Að teknu tilliti til fram kominna upplýsinga var það mat Orkustofnunar að leyfisveiting hindraði ekki nýtingu grunnvatns í landi kæranda og að skilyrðum 17. gr. væri þar með fullnægt. Ljóst er að í skilningi 3. gr. fylgir eignarréttur að grunnvatni jörðinni Fannardal og sömuleiðis jörðinni Tandrastöðum. Þá er almennt ljóst að eignarréttur getur verið með þeim hætti að um sérstaka eða óskipta sameign sé að ræða og getur stofnast til hennar með ýmsu móti, þ. á m. vegna náttúrulegra aðstæðna. Um slíka sameign gilda síðan réttarreglur um hlutdeild sameigenda, t.d. áðurnefnd 27. gr., sem og um heimildir þeirra til notkunar og ráðstöfunar sameignarinnar, með eða án samþykkis annarra sameigenda. Um sameign, líkt og annan eignarrétt, gildir að sýna þarf fram á eignarrétt í samræmi við almennar sönnunarreglur og réttarheimildir. Það er hins vegar ekki hlutverk þess stjórnvalds sem ætlað er að gefa út leyfi til nýtingar auðlindar, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma í 1. mgr. 17. gr., að jafna eignarréttarlegan ágreining, eða rannsaka frekar eignarhald auðlindar sem áhöld eru um, þegar það hefur fullvissað sig um að áskilnaði til útgáfu leyfis er fullnægt enda skal stjórnvald samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga eingöngu sjá til þess að nauðsynlegar upplýsingar liggi fyrir til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Verður ekki annað séð en að form- og efnisskilyrðum hinnar umdeildu nýtingarleyfisveitingar hafi verið fullnægt og að stefnt hafi verið að lögmætum markmiðum með útgáfu leyfisins, enda hefur sveitarfélag skv. 15. gr. laganna forgangsrétt til nýtingarleyfa vegna grunnvatns innan marka sveitarfélagsins vegna þarfa vatnsveitu sem rekin er þar. Er tekið fram í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga að þetta þyki nauðsynlegt með tilliti til samfélagslegra hagsmuna í sveitarfélaginu.

Í samræmi við allt ofangreint verður kröfu kæranda um ógildingu hins kærða leyfis hafnað.

Meðferð málsins hefur dregist vegna þess fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ákvörðun Orkustofnunar, dags. 5. október 2012, um veitingu leyfis til nýtingar á grunnvatni í landi Tandrastaða í Fannardal í Norðfirði, verði felld úr gildi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________                _____________________________
Ásgeir Magnússon                                              Þóra Árnadóttir