114/2024 Stigahlíð

 

Árið 2025, þriðjudaginn 4. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þráinn Hauksson landslagsarkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 114/2024, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 11. júlí 2024 um að samþykkja hverfisskipulag fyrir Háteigshverfi, Hlíðahverfi og Öskjuhlíðarhverfi í Reykjavík að því varðar skilmálaeiningu 3.2.4, Stigahlíð austur og vestur í Hlíðahverfi. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. desember s.á. um að samþykkja leyfi til byggingar húss á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Stigahlíð 88, Reykjavík, ákvörðun borgarráðs frá 11. júlí 2024 um að samþykkja tillögu að hverfisskipulagi fyrir Háteigshverfi, Hlíðahverfi og Öskjuhlíðarhverfi. Er þess krafist að fellt verði úr gildi hverfisskipulag fyrir Stigahlíð austur og vestur, sbr. skilmálaeiningu 3.2.4 í skipulagskilmálum Hlíðahverfis, sem er hluti hinnar kærðu ákvörðunar. Auk þess er gerð krafa um að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. september s.á., um leyfi til byggingar húss á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð í Reykjavík, verði felld úr gildi. Hinn 11. desember 2024 upplýsti leyfishafi byggingarleyfisins úrskurðarnefndina um að uppfærðum teikningum fyrir húsið hefði verið skilað til Reykjavíkurborgar. Samkvæmt upplýsingum frá borginni voru teikningarnar samþykktar á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 3. s.m.

Með bréfum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. og 6. október 2024, kæra annars vegar eigendur, Stigahlíð 84 og hins vegar eigendur, Stigahlíð 82 einnig báðar fyrrnefndar ákvarðanir og krefjast ógildingar þeirra. Verða þau kærumál, sem eru nr. 115 og 116/2024, sameinuð máli þessu enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi.

Af hálfu kærenda er jafnframt gerð krafa um að úrskurðað verði um stöðvun framkvæmda við húsið á lóðinni nr. 86 við  Stigahlíð meðan málin séu til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg munu framkvæmdir við byggingu hússins ekki hafnar. Þá þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunar­kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. nóvember 2024 og í desember s.á.

Málavextir: Hinn 1. nóvember 2023 var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur lögð fram tillaga að hverfisskipulagi fyrir Hlíðahverfi, sem er innan borgarhluta 3, Hlíðar. Á fundinum var jafnframt lögð fram almenn greinargerð og stefna sem og skipulagsskilmálar, dags. 31. október 2023, verklýsing frá árinu 2015, skýrsla um íbúaþátttöku og samráð frá árinu 2023 og byggðakönnun Borgarsögusafns Reykjavíkur fyrir borgarhlutann, einnig frá árinu 2023. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 43. gr., sbr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti borgarráð greinda afgreiðslu 9. s.m. og var tillagan auglýst til kynningar frá 16. nóvember 2023 til og með 1. febrúar 2024. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 19. júní 2024 voru kynntar athugasemdir er bárust á kynningartíma. Tillagan var síðan samþykkt á fundi ráðsins 26. s.m. með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 14. júní 2024. Samþykkti borgarráð nefnda afgreiðslu 11. júlí s.á. og í framhaldinu var hverfisskipulagið sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar. Gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt þess þegar nánar tilgreind atriði hefðu verið lagfærð eða skýrð. Tók hverfisskipulag fyrir Hlíðahverfi gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2024 og féllu þá úr gildi eldri deiliskipulagsáætlanir fyrir skipulagssvæðið.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. september 2024 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að reisa tveggja hæða steinsteypt einbýlishús með innbyggðri bílgeymslu og klætt læstri málmklæðningu á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð. Var umsóknin samþykkt og talið að hún samræmdist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. s.m., er fylgdi erindinu, kom fram að byggingarmagn og form hússins væri í samræmi við gildandi skilmála og innan byggingarreits eins og hann væri afmarkaður í hverfisskipulaginu. Var hér um að ræða nýja umsögn skipulagsfulltrúa vegna byggingaráforma á lóðinni  Stigahlíð 86, en fyrir lá umsögn hans frá 25. maí 2023 þar sem talið var að áformað byggingarmagn og form samkvæmt þá framlagðri umsókn væri ekki í samræmi við þágildandi skipulagsskilmála deiliskipulags fyrir Stigahlíð vestan, samþykktu í borgarráði árið 1983.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að bæði form- og efnisannmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun um hverfisskipulag og því byggi hið kærða byggingarleyfi ekki á fullnægjandi lagaheimild. Reglur um deiliskipulag eigi einnig við um hverfisskipulag eftir því sem við eigi, sbr. 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Málsmeðferð við slíkar breytingar sé nánar útfærð í gr. 5.8. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en verulega skorti á að skilyrðum greinarinnar hafi verið fylgt með fullnægjandi hætti við undirbúning skipulagsins. Í gr. 5.3.3.3. í reglugerðinni komi fram að í hverfisskipulagi skuli setja almennar reglur eða skilmála um yfirbragð eða þróun byggðar og fari sú sérstaka heimild sem fengin sé lóðinni nr. 86 við Stigahlíð þvert gegn því skilyrði. Hvers vegna vikið sé frá almennum viðmiðum í götunni megi hvorki ráða af birtum gögnum né hafi það verið rökstutt. Þá hafi fyrirhuguð áform ekki verið kynnt með fullnægjandi hætti.

Samkvæmt skipulagsskilmálum sé heimilt að reisa nýbyggingu á lóðinni Stigahlíð 86 með hámarkshæð útveggja allt að 7 m og hámarks mænishæð 8,5 m, en á hinn bóginn sé gert ráð fyrir því að hámarkshæð húsa á öðrum lóðum í einingunni sé 6,0 m frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs. Með þessu séu sérstök sjónarmið látin gilda um eina lóð umfram aðra sem hafi veruleg áhrif á hagsmuni nágranna og heildarmynd götunnar. Fyrir því séu ekki málefnaleg rök sé litið til þeirra markmiða sem Reykjavíkurborg beri að vinna að lögum samkvæmt með ákvörðun um nýtt hverfisskipulag. Ekki sé heimilt að stefna að öðrum markmiðum með slíkum ákvörðunum, þ. á m. að vernda persónulega hagsmuni. Feli skilmálarnir í sér brot gegn réttmætisreglunni sem og jafnræðisreglum, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, og óskráðar jafnræðisreglur stjórnsýsluréttar.

Skjalið „Hlíðarhverfi skipulagsskilmálar“ sé víða óljóst og skorti á skýrleika í ljósi umfangs málsins og þeirra hagsmuna sem undir séu. Þegar um jafn mikilvæga hagsmuni sé að ræða verði að gera kröfu um að almenningur geti skilið hvaða áhrif tillögur og endanlegir skilmálar hafi á nærumhverfið. Tillögu vegna skilmálaeiningar 3.2.4 hafi verið breytt verulega frá auglýsingu og því hafi borið að auglýsa tillöguna á nýjan leik, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Til að mynda hafi byggingarmagn á flestum lóðum verið minnkað nema á lóð Stigahlíðar 86. Einnig hafi litið út fyrir í frumútgáfu skipulagsskilmálanna að áfram skyldi gera ráð fyrir því að hámarksstærð húsa færi lækkandi eftir því sem vestar drægi í húsalengjunni að Stigahlíð, líkt og gilt hafi í eldra skipulagi. Því hafi verið breytt án sýnilegrar ástæðu í lokaútgáfu skipulagsskilmálanna. Þá hafi ekki verið ljóst af frumútgáfunni að veita ætti einni lóð rétt umfram aðrar. Gert sé ráð fyrir yfir átta metra háu húsi á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð, en önnur hús í götunni séu mun lægri. Hæsta húsið í götunni sé tæplega sjö metrar og hús innst í Stigahlíð séu lægri en hús austar í götunni. Verði af framkvæmdum megi búast við auknu skuggavarpi á lóðina Stigahlíð 88 og aðrar nærliggjandi lóðir og opin svæði. Þá muni birta og útsýni skerðast talsvert. Verði ekki séð hvernig slíkt samræmist hagsmunum íbúa í þessum hverfishluta og annarra borgara sem leið eigi fram hjá lóðinni, en hún sé við vinsælan göngustíg. Þá samræmist slíkt ekki hugmyndum um að sem flestir skuli geta notið birtu í húsagörðum eða göturýmum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar um hið kærða hverfisskipulag verði hafnað, en öðrum kröfum verði vísað frá úrskurðarnefndinni.

Undirbúningur hins kærða hverfisskipulags hafi verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Ítarlegt samráð hafi verið haft við íbúa og hagaðila við undirbúning þess og í raun verið gengið lengra en lög geri ráð fyrir, t.a.m. varðandi tímafresti auglýsingar. Auk þess hafi mikilvægur hluti samráðs verið í gegnum upplýsingamiðlun á vefnum. Hafi kærendur átt þess kost á að koma að athugasemdum sínum, sem þeir hafi ekki nýtt sér. Hverfisskipulagið eigi sér stoð í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga og falli vel að ramma viðfangsefnis í gr. 5.3.3. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Með því séu heimildir til framkvæmda skilgreindar með skýrum hætti. Þá hafi verið farið með skipulagstillöguna sem nýtt deiliskipulag, líkt og skylt sé að lögum.

Hverfisskipulagið byggi á þeim markmiðum sem fram komi í gildandi aðalskipulagi og sé ætlað að stuðla að jákvæðri þróun Reykjavíkur með því að gera hverfi borgarinnar vistvænni, sjálfbærari, meira heilsueflandi og þróa byggðina í takt við breyttar áherslur í samfélaginu, eins og segi í greinargerð með skipulaginu. Í því sé tryggt að ekki sé vegið að þeim réttindum sem fyrir hafi verið í fyrra deiliskipulagi. Ónýttar byggingarheimildir séu afmarkaðar miðað við nærliggjandi byggð sem og sjónarmið og markmið skipulagsins. Hafi t.d. verið aukið við byggingarmagn flestra einbýlishúsa í skilmálaeiningu 3.2.4. Til að gæta jafnræðis og samræmis hafi verið settir skilmálar um sama nýtingarhlutfall á lóðunum, þ.e.a.s. upp í 0,45, en ekki hafi verið gert ráð fyrir auknu byggingarmagni á þeim lóðum þar sem nýtingarhlutfall hafi þegar verið orðið 0,45 eða meira. Nýtingarhlutfall lóðarinnar að Stigahlíð 82 hafi verið komið upp í 0,49 og því hafi ekki verið veitt heimild fyrir auknu byggingarmagni á lóðinni. Engin sérsjónarmið hafi legið að baki því að auka nýtingarhlutfall lóða í skilmálaeiningunni og engin greinarmunur hafi verið gerður milli íbúa í þessum efnum. Því sé hafnað að brotið sé á réttmætisreglunni.

Við útgáfu nýs hverfisskipulags hafi stefna borgarinnar m.a. verið sú að skoða heimildir til að auka byggingarmagn þar sem því yrði við komið, en það sé í takt við húsnæðisstefnu borgarinnar og stefnu um þéttingu byggðar. Einnig hafi verið lögð áhersla á aukningu á búsetuúrræðum. Hafi almennt verið leitast við að auka við byggingarmagn einbýlishúsalóða, þó þannig að haldið yrði í græn svæði og birtuskilyrði. Verið sé að veita lóðinni Stigahlíð 86 aukið byggingarmagn í samræmi við aðrar eignir í Stigahlíð austur og vestur og samræmist byggingarmagnið fyllilega stærð þeirra einbýlishúsa sem fyrir séu í hverfinu. Geri stefna aðalskipulags ráð fyrir fjölgun íbúða í borgarhlutanum og að þéttingarmöguleikar verði kannaðir frekar í hverfisskipulagi. Hafi nýtt hverfisskipulag samræmt þær heimildir sem fyrir hafi verið í Stigahlíð austur og vestur og ýtt undir að sömu heimildir væru þar veittar m.t.t. notagildis eigna og stefnu borgarinnar í skipulagsmálum.

Flest húsanna syðst í Stigahlíð vestur séu byggð á árunum 1985–1987. Síðustu áratugi hafi orðið ýmsar breytingar í byggingum húsa sem kalli á að t.d. hæð, flatarmál og útlit bygginga breytist, en einnig lega og halli þaks. Hámarks mænishæð Stigahlíðar 86 sé 8,5 m samkvæmt hverfisskipulagi, en í eldra skipulagi hafi verið gert ráð fyrir því að hámarkshæð húsa frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs mætti vera 6,0 m. Sé þar miðað við mælingar frá frágengnu aðalgólfi og upp útvegg. Mænishæð miði hins vegar við hæð botnplötu og upp að mæni, hæsta punkti þaks. Mænishæð geti þannig verið hærri en hæðarkóti frá aðalgólfi eða allt eftir atvikum og hönnun þaksins. Fari mænishæð hússins ekki yfir gildandi skilmála og þyki ekki vera í ósamræmi við hæð annarra einbýlishúsa í götunni, en hæð Stigahlíðar 82, 84 og 88 sé frá 7,0–7,45 m frá aðalgólfi húss og upp að mæni. Stigahlíð 68A sé tveimur húsum norðar en Stigahlíð 86. Nýtingarhlutfall lóðarinnar sé 37% og af uppdráttum megi ráða að hæð frá botnplötu sé 7,18 m.

Þegar tillaga að hverfisskipulaginu hafi upphaflega verið birt í nóvember 2023 hafi fyrir mistök verið gefið upp rangt nýtingarhlutfall nokkurra lóða í skilmálaeiningu 3.2.4. Ný skýrsla hafi verið birt 14. júní 2024 þar sem þetta hafi verið leiðrétt og jafnt 0,45 nýtingarhlutfall tiltekið. Þetta hafi aðeins átt við um 15 lóðir í allri tillögunni og einungis um sléttar tölur og lóðir sem hafi þegar farið umtalsvert fram yfir áður heimilað nýtingarhlutfall. Þar sem aðeins hafi verið um tæknileg mistök að ræða en ekki efnisleg, hafi þessarar innsláttarleiðréttingar ekki verið getið sérstaklega. Engar breytingar hafi verið gerðar á grundvallaratriðum hverfisskipulagsins og hafi leiðréttar tölur verið í tillögunni sem send hafi verið Skipulagsstofnun til yfirferðar.

Byggingarreitur lóðarinnar Stigahlíðar 86 liggi í stefnunni suðvestur til norðausturs. Ekki verði séð að fyrirhuguð bygging muni hafa áhrif á birtuskilyrði eða skuggavarp umfram það sem vænta megi í þéttbýli og sérstaklega þar sem eignir kærenda liggi flestar austan við lóðina. Njóti því óhindraðar sólar úr suðri og vestri að mestu. Lóðin liggi niður í móti í norður og muni vistarverur sérbýlis að mestu vera á annarri hæð enda sé landhalli töluverður. Göngustígur sem liggi sunnan megin við lóðina sé langt utan við lóðarmörk. Þá samræmist umsókn um byggingarleyfi ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggi fyrirhugaðar framkvæmdir á gildandi skipulagsskilmálum.

 Athugasemdir leyfishafa: Byggingarleyfishafi krefst þess að kærumálum vegna byggingaráforma Stigahlíðar 86 verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfum kærenda verði hafnað. Umrædd lóð hafi verið stofnuð snemma á níunda áratug síðustu aldar. Samkvæmt skipulagi frá 1983 hafi verið gert ráð fyrir byggingu einbýlishúss á lóðinni og hafi það legið fyrir þegar kærendur hafi keypt eignir sínar í Stigahlíð. Því sé ekki hægt að fallast á sjónarmið þeirra um ætlað skert útsýni, skuggavarp, áhrif á birtu eða önnur atriði sem séu augljósar og eðlilegar afleiðingar húsbyggingar. Hafi kærendur ekki lagt fram gögn eða nánari skýringar sem varpað geti ljósi á staðhæfingar þeirra um fyrrgreinda þætti. Eigi þeir engra lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, ekki síst vegna þess að kæruaðild til nefndarinnar grundvallist á nábýlisréttarlegum hagsmunum sem megi leiða af grenndarreglum. Til að slík sjónarmið geti skapað aðilum kæruaðild fyrir úrskurðarnefndinni þurfi óþægindi sem nágrannar verði fyrir að vera meiri en þau sem búast megi við, en nágranni verði hins vegar að sætta sig við óþægindi sem gera megi ráð fyrir. Ætluð óþægindi sem leiði af þróun í borgarskipulagi sé ótvírætt meðal þeirra sem gera megi ráð fyrir á þeim stað sem um ræði og aðilar verði að sætta sig við.

Því sé hafnað að hið kærða hverfisskipulag sé haldið annmörkum með þeim hætti sem kærendur vísi til eða að ætlaðir annmarkar geti valdið ógildingu hinna kærðu ákvarðana. Það sé rangt að sérskilmálar gildi fyrir lóðina Stigahlíð 86 að því er varði byggingarheimildir. Sé nýtingarhlutfall allra lóða í botnlanganum og raunar á svæðinu öllu nú 0,45 að frátöldum lóðum sem áður hafi haft hærra nýtingarhlutfall. Virðist það í samræmi við áætlanir borgarinnar frá upphafi. Sé því hafnað að aukning byggingarmagns fari að einhverju leyti gegn réttmætisreglu eða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Þótt aðrir og ögn nákvæmari skilmálar teldust gilda um lóðina nr. 86 við Stigahlíð heldur en um lóðirnar nr. 50–64, 70–84 og 88–94 við Stigahlíð feli það eitt og sér ekki í sér ógildingarannmarka á hverfisskipulaginu eða byggingarleyfinu. Skipulagsvaldið sé í höndum sveitarfélagsins og hverfisskipulagið sé í samræmi við aðalskipulag.  Lóðin að Stigahlíð 86 sé eina óbyggða lóðin á öllu svæðinu og engar ástæður hafi verið fyrir því að setja nýja og sérstaka skilmála um aðrar lóðir. Sé mænishæð hússins hæfileg og í samræmi við almenna byggðaþróun borgarinnar. Hámarks mænishæð og hámarkshæð húsa frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs sé ekki hið sama. Því sé ekki um það að ræða að húsið að Stigahlíð 86 megi samkvæmt skipulagi vera 2,5 m hærra en önnur hús á svæðinu. Hámarks mænishæð hússins sé 8,1 m og sé það vel innan gildandi skilmála hverfisskipulagsins. Enn fremur sé vísað til erindis sem arkitekt leyfishafa hafi sent Reykjavíkurborg við meðferð fyrri umsóknar um byggingarleyfi. Þar komi fram að miðað við þær skýringar sem hann hafi fengið frá borginni sé húsið í raun 5,11 m á hæð, miðað við hæðarkóta aðalgólfs enda séu öll helstu íverurými hússins á efri hæð. Megi því fullyrða að húsið uppfylli einnig þá hæðarskilmála sem gildi um aðrar lóðir. Í öllu falli sé ljóst að fjöldi húsa á svæðinu og þar með í götunni sé með yfir 6,0 m mænishæð. Málatilbúnaður um brot á reglum um jafnræði eða réttmæti eigi því ekki við rök að styðjast.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að ef víkja eigi frá almennum reglum um gerð deiliskipulags verði slíkt að byggja á málefnalegum sjónarmiðum í samræmi við réttmætisregluna og að sýnt sé fram á að slíkar reglur eigi ekki við. Einnig breyti það ekki eða bæti úr þeim óskýrleika og skorti á gögnum sem einkennt hafi undirbúnings- og kynningarferlið þótt skipulagið hafi verið auglýst lengur en lögbundnir frestir kveði á um.

Þeir annmarkar sem verið hafi á málsmeðferð hvað varði skipulagsskilmála hafi gert íbúum erfitt að átta sig á endanlegum áhrifum breytinganna á Stigahlíð austur og vestur fyrr en eftir að tillagan hafi verið auglýst. Við breytingar á skilmálum skuli birta bæði gildandi skilmála og tillögu að breytingum, sbr. 1. mgr. gr. 5.8.5.2 skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en deiliskipulag fyrir svæðið frá 1983 hafi ekki verið meðal þeirra gagna sem birt hafi verið í tengslum við gerð og samþykkt hverfisskipulagsins. Í undirbúningsgögnum þess­ sé hvorki fjallað sérstaklega um hvert hæfilegt nýtingarhlutfall lóða skuli vera né hvaða skilmálar skuli gilda um hæð húsa. Virðist sú hugmynd um að auka byggingarheimildir hafa komið til í kjölfar erindis arkitekts lóðarhafa Stigahlíðar 86 þar sem hann nefni m.a. stærð húsa á aðliggjandi lóðum til stuðnings heimild fyrir byggingu stærra húss á lóðinni.

Byggð í hverfinu sé fastmótuð og hlutföll, þakform og yfirborðsáferð húsa áþekk og af svipaðri hæð og gerð. Fyrirhuguð bygging á lóðinni Stigahlíð 86 sé samkvæmt teikningum 8,1 m að hæð og hæðarkóti sé frá 51,92 til 60,03. Byggingin sé 375 m²  og 1305 m³ og komi því til með að verða talsvert meiri að umfangi en önnur aðliggjandi hús. Ekkert aðliggjandi húsa fari yfir hæðarkóta 60. Hús í hverfishlutanum séu og megi að hámarki vera tveggja hæða. Engin haldbær rök búi að baki því að heimila 8,5 m háa byggingu með 7 m útveggjum á lóðinni og engar haldbærar skýringar hafi verið settar fram af hálfu borgarinnar hvað þetta varði.

Þrátt fyrir að það samrýmist stefnu borgarinnar að leggja áherslu á þéttingu byggðar sé ekki þar með sagt að slíkt kalli jafnframt á aukna hæð óbyggðra húsa í rótgrónum hverfum enda komi t.d. fram í aðalskipulagi að hæðir húsa skuli m.a. ákvarðast af yfirbragði aðliggjandi byggðar. Að þessu leyti geti Reykjavíkurborg ekki borið saman aukið nýtingarhlutfall lóða almennt séð sem leiði almennt til viðbygginga eða stækkunar núverandi bygginga í grónu hverfi, við heimilaða hæð á nýbyggingum. Verið sé að bera saman ólík tilvik og leggja þau að jöfnu.

Ósamræmi sé í gögnum málsins um hvaða heimildir gildi varðandi hámarkshæð húsa í skilmálaeiningu 3.2.4. Vísi arkitekt hússins til þess efri hæðin teljist aðalgólf og því sé húsið einungis 5,11 m en augljóst sé af yfirbragði þeirrar byggðar sem þegar hafi risið að slík túlkun standist ekki. Þá sé vakin athygli á því að öll hús fyrir neðan götu, þ.e. Stigahlíð nr. 76–84 séu lægri en 7 metrar. Ekki sé hægt að líta svo á að byggingarleyfi fyrir Stigahlíð 68A sé fordæmisgefandi, en lóðin sé miklu stærri en aðrar lóðir í hverfinu og ekki hafi verið gert ráð fyrir henni í upprunalegu deiliskipulagi. Einungis tvö hús í botnlanganum séu skráð stærri en 400 m² og ekkert hús í botnlanganum sé stærra en 380 m² sé horft til þess hluta húsanna sem standi ofanjarðar. Þá séu fimm hús af níu undir 330 m² að flatarmáli.  Langt hafi verið niður á fast á þessum lóðum og því hafi verið bætt við niðurgröfnum kjöllurnum undir hluta af húsunum.

Óljóst sé hvers vegna ákveðið hafi verið að auka nýtingarhlutfall lóða í Stigahlíð austur og vestur í 0,45, en þær breytingar séu þó í samræmi við áform um framkvæmdir á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð. Ekki verði séð að breyta hafi þurft nýtingarhlutföllum lóðanna til að hægt yrði að bæta við allt að 50 m² aukaíbúðum og mörg húsanna megi nú stækka um meira en 100 m². Hverfið sé gróið og eðlilegt að einungis sé bætt við afar hóflegum viðbótarbyggingar­heimildum, ef þá einhverjum. Jafnframt sé brýnt að auknar byggingarheimildir fari ekki umfram það markmið sem stefnt sé að í aðalskipulagi varðandi þéttingu byggðar í gömlum og grónum hverfum borgarinnar. Einnig sé mikilvægt að áhrif nýrra bygginga og viðbótabygginga við aðliggjandi byggð verði lágmörkuð, líkt og vikið sé að í aðalskipulagi. Hámarksnýtingarhlutfallið sé langt umfram það sem þörf sé á til að ná þeim þéttingar­markmiðum sem stefnt sé að í aðalskipulagi. Þá liggi fyrir talsverð þétting byggðar í næsta nágrenni á Veðurstofuhæð sem íbúar hverfisins hafi lýst talsverðum áhyggjum yfir í skipulagsferlinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar borgarráðs að samþykkja hverfisskipulag fyrir Hlíðahverfi að því er varðar Stigahlíð austur og vestur, skilmálaeining 3.2.4, og hins vegar ákvörðun byggingarfulltrúa um að samþykkja byggingaráform á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð, en um óbyggða lóð er að ræða. Eftir að kærur bárust úrskurðarnefndinni var nefndin upplýst um að leyfishafi hefði skilað inn uppfærðum teikningum til byggingarfulltrúa sem samþykktar voru á fundi hans 3. desember 2024. Hefur hin kærða ákvörðun frá 24. september s.á. um samþykkt byggingaráforma vegna Stigahlíðar 86 því ekki lengur réttarverkan. Verður kröfu um ógildingu hennar því vísað frá úrskurðarnefndinni. Þess í stað verður tekin afstaða til lögmætis samþykktar byggingarfulltrúa frá 3. desember 2024 sem líta verður svo á, að virtum sjónarmiðum kærenda, að sé hin kærða ákvörðun um samþykkt byggingaráforma vegna Stigahlíðar 86. Kæruheimild til nefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Kærendur eru eigendur fasteigna á lóðunum nr. 82, 84 og 88 við Stigahlíð. Verður í ljósi staðhátta að telja að ekki sé loku fyrir það skotið að samþykkt byggingaráform á lóðinni Stigahlíð 86 geti haft áhrif á grenndarhagsmuni þeirra með þeim hætti að skapi þeim kæruaðild fyrir úrskurðarnefndinni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ræðst kæruaðild af atvikum hverju sinni og felur í sér heildstætt mat á því hvort skilyrðum laganna sé fullnægt. Þá liggur fyrir að með hinni kærðu ákvörðun um hverfisskipulag var nýtingarhlutfall lóðarinnar að Stigahlíð 86 aukið frá því sem gert hafði verið ráð fyrir í eldri skipulagsáætlun auk þess sem gerðar voru aðrar breytingar á skipulagsskilmálum. Teljast kærendur því eiga kæruaðild í máli þessu.

Með skipulagslögum er sveitarstjórnum falinn víðtækur réttur til skipulagsgerðar og breytinga á gildandi skipulagi innan marka síns sveitarfélags sem þó sætir takmörkunum sem leiða af lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. laganna skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Í kafla. 3.1.2. í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur m.a. fram í umfjöllun um íbúðarhverfi og gæði byggðar að skapaður verði sveigjanleiki til að fjölga íbúðum innan gróinnar byggðar, samkvæmt ákvörðunum í hverfisskipulagi, með betri nýtingu þess húsnæðis sem fyrir er, viðbyggingum, ofanábyggingum, uppskiptingu eigna og breyttri notkun. Með því verði m.a. stuðlað að hagkvæmri og sjálfbærri borgarþróun og dregið úr nýbyggingarþörf. Þá er tekið fram í kafla 3.5.1. að álíta verði að ákvæði hverfisskipulags um „hægfara“ fjölgun íbúða innan einstakra hverfa, s.s. með einstaka nýbyggingum innan núverandi lóða samræmist almennum heimildum aðalskipulagsins um fjölgun íbúða, enda verði fjölgun íbúða innan einstakra reita eða lóða minni en 49 íbúðir.

Í kafla 3.6.2. í greinargerð aðalskipulagsins eru sett fram nánari markmið og leiðarljós um hæðir húsa og kemur m.a. fram að hæðir skuli almennt ákvarðast af t. a. m. yfirbragði aðliggjandi byggðar. Um gæði íbúðarhúsnæðis og nærumhverfis segir í kafla 3.6.3. að hönnun íbúðarhúsnæðis á einstökum reitum þurfi ávallt að skoða í samhengi við heildarskipulag viðkomandi hverfis, þau umhverfisgæði og þjónustu sem í boði eru í næsta nágrenni og þá byggð sem er fyrir eða áformuð á nærliggjandi svæðum. Einnig kemur fram í kafla 3.6. að stefna og viðmið aðalskipulags um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða, en að endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags, með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli og mati á umhverfisáhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitastjórnir t.a.m. gerð deiliskipulagsáætlana, en skv. 1. mgr. 37. gr. laganna eru þar teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Um hverfisskipulag er fjallað í 37. gr. skipulagslaga sem tegund deiliskipulags fyrir þegar byggð hverfi, sbr. gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samkvæmt 5. mgr. 37. gr. laganna gilda reglur um málsmeðferð deiliskipulags um hverfisskipulag eftir því sem við á, en tekið er fram að heimilt sé við vinnslu slíks skipulags að víkja frá kröfum um framsetningu sem gerðar séu til deiliskipulagsáætlana í nýrri byggð og leggja frekar áherslu á almennar reglur um yfirbragð byggðarinnar auk almennra rammaskilmála. Í gr. 5.3.3.3. í skipulagsreglugerð er mælt fyrir um að í hverfisskipulagi skuli setja almennar reglur eða skilmála um yfirbragð, þróun og varðveislu byggðarinnar. Taka skuli afstöðu til ónýttra byggingarheimilda ef fyrir liggi. Þá sé heimilt að setja fram almennar reglur, leiðbeiningar og fyrirmæli um umfang og yfirbragð mannvirkja, breytingar og viðhald húseigna í stað byggingarreita og skilmála um nýtingarhlutfall eða byggingarmagn, að því tilskildu að framkvæmdaheimildir séu skýrðar með fullnægjandi hætti.

Hlíðahverfi er samkvæmt almennri greinargerð og stefnu hverfisskipulagsins skipt upp í 18 skilmálaeiningar, en þar er um að ræða þyrpingu húsa, lóða og/borgarumhverfis á afmörkuðu landsvæði innan hverfis sem fá sameiginlega skipulagsskilmála. Samkvæmt skipulagsskilmálum telst Stigahlíð austur og vestur til skilmálaeiningar 3.2.4 sem afmarkast af Hamrahlíð til norðurs, Kringlumýrarbraut til austurs, lóð Menntaskólans við Hamrahlíð til vesturs og opnu svæði og Veðurstofulóð til suðurs. Er því lýst svo í skilmálunum að gatan Stigahlíð liggi frá norðri til suðurs í miðri einingunni. Austan við götuna sé einbýlishúsabyggð sem tekið hafi að rísa í upphafi sjöunda áratugar síðustu aldar en byggðin vestan megin við götuna hafi verið skipulögð og reist eftir 1980. Í báðum tilvikum sé um að ræða innbyrðis fastmótaða byggð sem sé dæmi um byggingarstíl síns tíma. Verður þrátt fyrir þessa lýsingu þó að benda á að húsagerðir og útlit húsa á þeirri skipulagseiningu sem hér um ræðir er fjölbreytt þótt stafi að mestu frá sama tímabili.

Í skipulagsskilmálum fyrir skilmálaeiningu 3.2.4 eru helstu áherslur m.a. tilgreindar þær að veita viðbótarbyggingarheimildir þar sem nýtingarhlutfall lóðar gefi tilefni til, byggingarreitir á lóðum eru stækkaðir og heimilað er að útbúa aukaíbúð að uppfylltum skilyrðum. Þá er vísað til þess að í leiðbeiningum hverfisskipulags sé að finna nánari útlistun á skipulags- og byggingarskilmálum fyrir svæðið. Ónýttar byggingarheimildir sem fram komi í þeim deiliskipulagsáætlunum sem falli úr gildi með gildistöku hverfisskipulagsins haldi sér í skilmálum hverfisskipulags.

Húsagerðir eru tilgreindar sem einbýlishús á einni til tveimur hæðum að Stigahlíð 68 undanskilinni. Nýting ónýttra byggingarheimilda skuli vera í samræmi við eldri skilmála, þ.m.t. þakform, þakhalli og önnur takmarkandi atriði sem fram komi í viðeigandi skilmálaliðum. Jafnframt skuli nýting vera innan byggingarreits eins og hann sé afmarkaður í eldra deiliskipulagi. Með því er vísað til deiliskipulags fyrir Stigahlíð vestan sem samþykkt var í borgarráði árið 1983, en samkvæmt skipulagsskilmálum þess náði það yfir 20–21 einbýlishúsalóðir á svæðinu, þ. á m. lóðina Stigahlíð 86 og lóðir kærenda. Í skilmálunum var kveðið á um að hús skyldu vera ein hæð með lágu risi en leyfilegt væri að hluti þess væri tvær hæðir. Grunnflötur húss að bílageymslu meðtalinni mátti vera allt að 200 m² og 80 m² á annarri hæð, samtals 280 m², en 240 m² ef hús væri einnar hæðar. Hámarkshæð húsa frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs mátti vera 6,0 m. Húsagerð var að öðru leyti frjáls en tekið var fram að áríðandi væri að hús félli vel að landi.

Varðandi viðbótarbyggingarheimildir er í almennum ákvæðum skilmálanna m.a. tilgreint að allar viðbætur og breytingar skuli taka mið af þaki núverandi húss en jafnframt er vísað í leiðbeiningar hverfisskipulags um viðeigandi húsagerð. Ef viðbótarbyggingarmagn er til nýtingar fyrir lóðina er heimilt að byggja viðbyggingu sem taki mið af hæðarfjölda núverandi húss. Ekki sé heimilt að fjölga hæðum. Um útlitsbreytingar og viðhald kemur fram að forðast skuli að raska að óþörfu frumgerð húss og sérkennum þess við viðhald og útlitsbreytingar. Taka skuli tillit til forma og hlutfalla, glugga og gluggasetningar, innganga, áferðar, efnisvals, mynstra og annarra sérkenna húss. Sækja má um að taka í notkun ósamþykkt rými í kjöllurum húsa sem til hafa orðið s.s. vegna náttúrulegs landhalla enda muni umfang húss ekki aukast. Þá er í umhverfismati hverfisskipulagsins tekið fram að í skilmálum þess sé lögð áhersla á varðveislu byggðamynsturs í fastmótaðri byggð og eflingu staðaranda.

Í skilmálum hverfisskipulagsins er gert ráð fyrir því að nýtingarhlutfall lóða í skilmálaeiningu 3.2.4 verði að hámarki 0,45, nema í þeim tilvikum þegar nýtingarhlutfall er þegar orðið það eða hærra. Kærendur gera athugasemdir við þetta þar sem um sé að ræða gróið hverfi og eðlilegt sé að einungis sé bætt við afar hóflegum viðbótarbyggingar­heimildum ef þá einhverjum. Af þessu tilefni er til þess að líta sem tekið er fram í umsögn Reykjavíkurborgar í máli þessu að aukið var við byggingarmagn vegna skilmálaeiningar 3.2.4 í samræmi við þróun í hverfinu og þá aukningu sem þegar hafi átt sér stað á nýtingarhlutfalli lóðanna frá fyrra deiliskipulagi. Sama nýtingarhlutfall hafi verið sett á lóðir í skilmálaeiningunni til að gæta jafnræðis og samræmis. Telja verður þessi rök málefnaleg og ekki í bága við framanrakta stefnumótun aðalskipulags Reykjavíkur hvað varðar þróun byggðar innan gróinna hverfa.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar um hverfisskipulag fór fram margsháttar kynning á tillögunni sem var að auki auglýst til kynningar. Tekin var afstaða til framkominna athugasemda og gerðar breytingar á tillögunni í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa.  Fyrir liggur í málinu að vegna mistaka við útreikning hafi birst rangar niðurstöður um nýtingarhlutfall 15 lóða í þeirri skipulagstillögu sem auglýst hafði verið til kynningar en leiðréttar tölur hafi verið birtar í tillögu er send hafi verið Skipulagsstofnun og í lokaútgáfu hennar. Telja verður að ekki felist í þessu að tillögunni hafi verið breytt í grundvallaratriðum og var því ekki tilefni til að auglýsa hana að nýju, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Í skipulagsskilmálum fyrir Stigahlíð austur og vestur við umfjöllun um nýbyggingar segir að heimilt sé að reisa á lóðinni Stigahlíð 86 einbýlishús á einni til tveimur hæðum. Er lóðin sú eina sem óbyggð er á svæðinu og því ekki óeðlilegt að sérstök umfjöllun sé um hana. Hámarksbyggingarmagn er í skilmálatöflu tilgreint 385 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,45 en gert var ráð fyrir að það væri 0,33 samkvæmt eldra deiliskipulagi. Fram kemur að hámarkshæð útveggja megi vera allt að 7 m og hámarks mænishæð 8,5 m. Skilmálar um hámarkshæð annarra húsa eru óbreyttir frá eldra deiliskipulagi. Að áliti kærenda er lóðarhafa Stigahlíðar 86 með þessu veitt mun rýmri heimild í skipulagi en aðrir njóta, en heimildir þeirra til breytinga á húsum sínum takmarkist við skilmála eldra deiliskipulags, sem tekin er upp í hverfisskipulagið, um að hámarkshæð húsa frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs megi vera 6,0 metrar.

Af hálfu skipulagsyfirvalda hefur verið bent á að hámarks mænishæð og hámarkshæð húsa frá uppgefnum hæðarkóta aðalgólfs sé ekki hið sama og vísað til sjónarmiða sem færð hafa verið fram af arkitekt hússins sem ætlað er að rísi á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð, um að það uppfylli einnig þá hæðarskilmála sem gildi um aðrar lóðir. Þá hefur verið vísað til þess að heimiluð hámarkshæð húss á lóðinni Stigahlíð 86 sé ekki í ósamræmi við hæð annarra einbýlishúsa í götunni. Samkvæmt aðaluppdráttum sé hæð Stigahlíðar 82 mælt frá aðalgólfi hússins og upp að mæni 7,2 m, hæð Stigahlíðar 84 sé 7,0 m frá aðalgólfi og upp að mæni og hæð Stigahlíðar 88 sé 7,45 m, mælt frá aðalgólfi upp að mæni. Þá sé hæð frá botnplötu Stigahlíðar 68A 7,18 m, en byggingu þess húss muni hafa verið lokið árið 2009. Virðist með þessu dæmi um að veittar hafi verið byggingarheimildir umfram heimildir deiliskipulags hverfisins, sem litið hafi verið til við ákvörðun hámarkshæðar byggingar fyrir lóðina Stigahlíð 86 í hverfisskipulaginu. Líkt og að framan greinir er tekið fram í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 að hæðir skuli almennt ákvarðast af yfirbragði aðliggjandi byggðar og verður ekki horft hjá þessum aðstæðum við það mat. Verður ekki talið að skilmálar um hámarkshæð fyrirhugaðs húss á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð feli í sér svo mikla breytingu á yfirbragði aðliggjandi byggðar að fari í bága við þessa stefnu aðalskipulagsins. Má nefna sem dæmi að hús á næstu lóð, Stigahlíð 88, hefur mænishæð 7,45 m, sem er aðeins 0,66 m lægra en mænishæð áformaðs húss á lóðinni nr. 86 við Stigahlíð.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða ákvörðun um hverfisskipulag ekki haldin þeim annmörkum að raskað geti gildi hennar. Verður ekki annað ráðið en að umdeilt hverfisskipulag sé hvað skilmálaeiningu 3.2.4 varðar í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulags um þéttingu byggðar í eldri hverfum og að öðru leyti í  samræmi við gildandi aðalskipulag svo sem áskilið er í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Verður því að hafna kröfu kærenda um ógildingu þess.

—–

Í tilefni af sjónarmiðum kærenda sem varða sérstaklega samþykkt byggingaráforma verður að benda á að gert hefur verið ráð fyrir byggingu einbýlishúss á lóðinni Stigahlíð 86 allt frá því að eldra deiliskipulag tók gildi. Ljóst er að með hinni kærðu ákvörðun um hverfisskipulag getur heimiluð bygging á lóðinni haft í för með sér aukin grenndaráhrif frá því sem áður mátti gera ráð fyrir enda byggingarmagn aukið. Til þess ber þó að líta að um nokkuð stóra lóð er að ræða og að hámarksnýtingarhlutfall hennar verður  svipað og flestra annarra lóða á skipulagsreitnum. Geta grenndaráhrif ekki talist slík að raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar, enda ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli mega búast við.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Að virtum gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að samþykkt byggingaráform séu í samræmi við ákvæði hverfisskipulagsins.

Með vísan til alls framangreinds er kröfu kærenda um ógildingu byggingaráforma fyrir lóðina nr. 86 við Stigahlíð hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 11. júlí 2024 um að samþykkja hverfisskipulag fyrir Háteigshverfi, Hlíðahverfi og Öskjuhlíðarhverfi í Reykjavík að því varðar skilmálaeiningu 3.2.4, Stigahlíð austur og vestur í Hlíðahverfi.

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. desember 2024 um að samþykkja byggingaráform vegna Stigahlíðar 86.

Vísað er frá kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. september 2024 um að samþykkja byggingaráform vegna Stigahlíðar 86.