Árið 2023, fimmtudaginn 2. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 111/2022, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. júní 2022, um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir KR-svæðið – Frostaskjól 2-6, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 3. október 2022, kæra húsfélögin Meistaravöllum 33 og 35 þá ákvörðun borgarráðs frá 30. júní 2022 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir KR-svæðið – Frostaskjól 2-6. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjarvíkurborg 13. október 2022.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 14. janúar 2022 var lögð fram tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að nýju deiliskipulagi fyrir KR-svæðið. Markmið tillögunnar var að bæta aðstöðu íþróttafélagsins til íþrótta- og félagsstarfsemi með byggingu íþrótta- og þjónustubygginga. Auk þess fólust í tillögunni áform um byggingu íbúða á jöðrum lóðarinnar. Tillagan var lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 9. febrúar s.á. og lagt til að tillagan yrði auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. sbr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 10. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 2. mars til og með 13. apríl 2022 og bárust athugasemdir á kynningartíma.
Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 22. apríl 2022 þar sem því var vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 19. maí s.á. var málinu vísað að nýju til skipulags- og samgönguráðs. Tók ráðið erindið fyrir á fundi 22. júní s.á. og var bókað að það væri samþykkt sbr. umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 19. maí s.á. Á fundi borgarráðs 30. júní 2022 var lagt fram bréf umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 23. s.m., sbr. samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 22. s.m. að nýju deiliskipulagi fyrir KR-svæðið ásamt fylgiskjölum og bókað „samþykkt“.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 25. ágúst 2022 var málið tekið fyrir og lagt fram bréf Skipulagsstofnunar, dags. 19. s.m., þar sem ekki var gerð athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda en bent á að áður þyrfti að laga og/eða skýra heimilaða hámarkshæð ljósamastra íþróttavallarins. Var málinu vísað til meðferðar hjá verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. september s.á. var málið tekið fyrir að nýju og lagðir fram lagfærðir uppdrættir og umsögn skipulagsfulltrúa, dags. sama dag. Var bókað að umsögn skipulagsfulltrúa væri samþykkt. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2022.
Málsrök kærenda: Bent er á að gert sé ráð fyrir 100 íbúðum auk atvinnuhúsnæðis á jarðhæð fyrirhugaðs húss og að bílastæðaþörf verði í samræmi við bílastæðastefnu borgarinnar. Til samanburðar séu samtals 25 íbúðir í fjölbýlishúsinu að Meistaravöllum 31, 33 og 35. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé vísað í niðurstöður og umræður úr samgöngumati þar sem komi fram markmið borgarinnar að beita samspili aðgerða sem dragi úr kostum þess að nota einkabíl og að skapa hvata til að nýta aðra ferðamáta. Þetta sé í samræmi við alls óljósa huglæga stefnu Reykjavíkurborgar að breyta lífsvenjum íbúa. Ekki sé hægt að ætla annað en að bílastæðum muni fækka mjög, sé tekið tillit til væntanlegs íbúafjölda í þeim 100 íbúðum sem fyrirhugaðar séu, sem og starfsmanna og viðskiptavina fyrirhugaðs atvinnuhúsnæðis. Auk hinna 100 nýju íbúða fylgi allt að 5.000 m2 atvinnuhúsnæði með fjölda starfsfólks á opnunartíma og tilheyrandi umferð og bílastæðaþörf bæði starfsfólks og viðskiptavina. Þá muni umferð í tengslum við stækkun áhorfendasvæðis KR stóraukast.
Samkvæmt skipulaginu komi hæð bygginga til með að verða að hámarki 18,9 m án þess þó að fram komi hvort slík hæð eigi við eina byggingu eða þær allar. Til samanburðar sé hæð fjölbýlishússins að Meistaravöllum 31, 33 og 35, 15 m. Myndir af fyrirhuguðum byggingum gefi ranga mynd af umhverfinu, öll hlutföll séu röng og misvísandi og vart komi annað til greina en verið sé að beita blekkingum. Þá sé ljóst miðað við samþykkta hæð bygginga á svæðinu að skuggavarpsteikningar séu villandi og hreinlega rangar sem augljóslega megi sjá með samanburði við hæð þeirra fjölbýlishúsa sem fyrir séu. Þau gögn og upplýsingar sem liggi að baki hinu samþykkta deiliskipulagi séu með öllu ófullnægjandi og gefi íbúum og íbúðareigendum í næsta nágrenni engar haldbærar eða raunhæfar upplýsingar um umfang, áhrif og afleiðingar hinna samþykktu breytinga svæðisins. Þá sé ljóst að hagsmunir Knattspyrnufélags Reykjavíkur hafi einir verið hafðir að leiðarljósi.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að um sé að ræða endurskoðun á eldra deiliskipulagi fyrir Frostaskjól. Deiliskipulagið sé í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 18. janúar 2022 en þar hafi komið fram endurskoðuð stefna um íbúabyggð. Með nýju aðalskipulagi hafi landnotkunarflokki skilgreinds svæðis innan skipulagsins, KR-svæði-Kaplaskjólsvegur (VÞ30), verið breytt úr íþróttasvæði/opið svæði í íbúðarbyggð og verslun og þjónustu. Meginmarkmið breytingarinnar hafi verið að efla Vesturbæinn sem sjálfbært hverfi með fjölbreyttri verslun, þjónustu, atvinnustarfsemi og mannlífi. Markmiðið sé einnig að tryggja aukið framboð íbúðarhúsnæðis í samræmi við megin markmið húsnæðisstefnu aðalskipulagsins og fjölbreytt framboð íbúðarhúsnæðis og búsetuforma. Stuðlað sé að bættri nýtingu svæða innan borgarinnar, sbr. markmið aðalskipulagsins um uppbyggingu þéttrar og blandaðrar byggðar, sjálfbærri borgarþróun og bættum borgarbrag.
Hinu endurskoðaða deiliskipulagi hafi verið ætlað að fylgja eftir og bæta aðstöðu til íþrótta- og félagsstarfsemi á lóð KR með byggingu íþrótta- og þjónustubygginga. Auk þess væru áform um að auka fjölbreytni svæðisins með byggingu íbúða á jöðrum lóðarinnar í samræmi við markmið aðalskipulags. Í nýju deiliskipulagi hafi svæðinu verið breytt í tvær lóðir þar sem á annarri lóðinni eru íbúðar- og þjónustubyggingar að Kaplaskjólsvegi og Flyðrugranda og á hinni lóðinni væru byggingar að meginhluta fyrir íþróttastarfsemi.
Unnið hafi verið samgöngumat fyrir svæðið sem hafi tilgreint þann fjölda bílastæða sem æskilegur sé samkvæmt viðmiðum borgarinnar í reglum um bíla- og hjólastæði. Með réttu væri stór hluti svæðisins skilgreindur sem íþróttasvæði og yrði þannig á vissum tíma mikill fjöldi gesta þar. Yfirleitt væri um að ræða viðburði sem stæðu yfir í nokkrar klukkustundir og sköpuðu talsverða umferð. Ljóst væri að við slíkar aðstæður gæti umferð við og um svæðið og næsta nágrenni orðið umtalsverð og reynt á afkastagetu innviða. Samgöngumatið skilgreini og leggi til að umsjónaraðilar KR og Reykjavíkurborg hefðu til taks áætlun sem miðaði að því að stjórna umferð og notkun innviða svæðisins þegar stærri viðburðir færu fram. Gestir gætu verið hvattir til að nýta sér vistvæna ferðamáta til að nálgast viðburði og að vel væri skilgreint hvar mögulegt væri að leggja ökutækjum í borgarlandi.
Ekki sé fallist á það að uppdrættir og önnur gögn séu ekki nægilega upplýsandi. Tiltekið sé á hverjum uppdrætti hversu háar byggingar megi vera. Á teikningum í kafla um skilmálaútlit og í skilmálasneiðingum á uppdrætti hafi verið sett fram hámarksvegghæð hvers byggingarhluta fyrir sig og einnig settir niður gólfkótar sem eigi að mæla út frá. Hvað skuggavarp varði þá gætu íbúar í borg ávallt átt von á að nánasta umhverfi þeirra taki breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðar aukningu eða aðrar breytingar. Til að koma til móts við áhyggjur íbúa á svæðinu sem verði fyrir auknu skuggavarpi hafi verið ákveðið að draga úr hæðarkótum, hámark salarhæða lækkað og hámarksvegghæð lækkuð úr 19,5 m í 18,9 m. Breytingin muni draga aðeins úr skuggavarpi inn á þær lóðir sem verði fyrir mestu áhrifunum.
Framsetning deiliskipulagsuppdráttar hafi verið í samræmi við gr. 5.8.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Deiliskipulagið hafi verið auglýst samkvæmt 41. gr. skipulagslaga og málsmeðferðin verið í samræmi við málsmeðferðarreglur laganna og stjórnsýslulög. Fyrir utan lögformlegt kynningarferli samkvæmt skipulagslögum hafi einnig verið send bréf til íbúa í nágrenni svæðisins á kynningartíma þar sem bent hafi verið á að skipulagið væri í auglýsingu og athugasemdafrestur tilgreindur. Að auki hafi verið haldinn opinn fjölmennur kynningarfundur fyrir íbúa á auglýsingartíma.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Ekki sé hægt að fallast á að bætt aðstaða til íþrótta- og félagsstarfsemi á lóð KR felist í því að minnka stórlega svæði til slíkrar iðkunar og starfsemi. Þessi hluti Reykjavíkur sé mjög fjölbreyttur og hafi um áratuga skeið verið eitt þéttbyggðasta svæði borgarinnar. Ekki sé hægt að fallast á það að með byggingu íbúða á jöðrum lóðarinnar aukist fjölbreytni svæðisins. Svör borgarinnar varðandi bílastæði bæti engu við fyrir utan að leggja áherslu á að gestir geti verið hvattir til að nýta sér vistvæna ferðamáta. Framsetning uppdrátta og önnur gögn séu langt frá því að vera upplýsandi, útlitsmyndir fyrirhugaðra íbúðarhúsa gefi ranga mynd af hæð þeirra. Mikið hafi verið gert úr því að dregið hafi verið úr hæð bygginga úr 19,5 m í 18,9 m til að koma til móts við áhyggjur íbúa á svæðinu. Um sé að ræða 60 cm samsvari lengd handleggs frá olnboga að fingurgómum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. júní 2022 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir KR-svæðið – Frostaskjól 2-6. Með deiliskipulaginu er svæðinu skipt upp í tvær lóðir, annars vegar lóð 1 fyrir íþróttamannvirki og hins vegar lóð 2 fyrir íbúða- og þjónustubyggingar við Flyðrugranda og Kaplaskjólsveg. Á lóð 1 er gert ráð fyrir nýbyggingum tengdum íþrótta- og félagsaðstöðu að hámarki 26.600 m2 en á lóð 2 allt að 100 íbúðum og atvinnu- og þjónustustarfsemi að hámarki 15.000 m2, þar sem hámarkshæð bygginga verði fjórar hæðir eða 18,9 m.
Með nýju Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 var landnotkun innan hins kærða skipulagssvæðis breytt úr opnu svæði í verslunar-, þjónustu- og íbúðarbyggð. Markmið breytingarinnar var að efla Vesturbæinn sem sjálfbært hverfi með fjölbreyttri verslun, þjónustu, atvinnustarfsemi og mannlífi og að tryggja aukið framboð íbúðarhúsnæðis í samræmi við markmið húsnæðisstefnu aðalskipulagsins og stuðla að bættri nýtingu svæða innan borgarinnar í samræmi við markmið aðalskipulags um uppbyggingu þéttrar og blandaðrar byggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins kemur fram að svæðið sé einn af uppbyggingarreitum fyrir nýja íbúðarbyggð þar sem gera megi ráð fyrir 50 íbúðum eða fleiri og að byggingar innan svæðisins geti verið allt að fimm hæðir. Í greinargerð aðalskipulagsins segir enn fremur að stefna og viðmið þess um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar að undangengnu kynningar- og samráðsferli, mati á umhverfisáhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4 aðalskipulagsins. Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfisgæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati og mati á áhrifum uppbyggingar á umferð á nærliggjandi götum. Liggur ekki annað fyrir en að umdeilt deiliskipulag sé í samræmi við gildandi aðalskipulag svo sem áskilið er í 7. mgr. 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat og er til þess vísað í greinargerð deiliskipulagsins. Þar kemur fram að lagt hafi verið mat á umferðarsköpun og væri hún ekki talin hafa umtalsverð áhrif á afkastagetu nærliggjandi gatnakerfis, þ.e. götur og gatnamót. Uppbyggingin var talin skapa um 4.000 ferðir daglega og að um helmingur þeirra yrði farinn á bíl. Vegna staðsetningar og notkunar svæðisins væru tækifæri til að styðja við aukna hlutdeild vistvænna ferðamáta. Þá er í greinargerð deiliskipulagsins lagðar til grundvallar reglur Reykjavíkurborgar varðandi hjóla- og bílastæði og samkvæmt þeim forsendum væri þörfin 174 bílastæði og 368 hjólastæði. Í samgöngumati var gert ráð fyrir að mögulegt sé að meta samnýtingu bílastæða, innleiðingu deilibílaþjónustu, samgöngusamningum notenda og aðgengi að almenningsvögnum til minnkunar á bílastæðaþörf. Ef allir möguleikar væru nýttir þá væri þörfin metin 120 bílastæði á reitnum. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsins hvað varðar bílastæðafjölda sé í samræmi við kröfur b-liðar gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.
Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgiskjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.
Með hinu kærða skipulagi fylgja skuggavarpsteikningar sem sýna skuggavarp á jafndægrum og sumarsólstöðum kl. 10:00, 13:30 og 17:00. Gerð var athugasemd við skuggavarpsteikningar skipulagstillögunnar á kynningartíma hennar þar sem ekki væru sýndar skuggavarpsteikningar af fyrirhuguðum byggingum eftir kl. 17:00 á kvöldin. Í svörum skipulagsfulltrúa kom fram að slík teikning hefði verið unnin en ekki hefði verið talin ástæða til að setja hana í kynningargögn. Með svörum skipulagsfulltrúa var sýnd teikning af skuggavarpi kl. 19:00 í júní. Var það mat skipulagsfulltrúa að ekki væri þörf á að sýna skuggavarp kl. 19:00 í mars og september þar sem sólin væri nánast sest um það leyti og því þegar orðið dimmt. Í kjölfar kynningar skipulagstillögunnar var hámarksvegghæð íbúðarhúsnæðis, sem snýr m.a. að fasteignum kærenda, lækkuð úr 19,5 m í 18,9 m til að draga úr skuggavarpi.
Áhrif umrædds deiliskipulags á skuggavarp hafa verið könnuð í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar. Af gögnum málsins verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi muni hafa í för með sér grenndaráhrif vegna skuggavarps en telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni. Þá var hámarksvegghæð lækkuð til að koma til móts við athugasemdir íbúa og draga úr skuggavarpi. Að framangreindu virtu verður ekki talið að grenndarhagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna deiliskipulagsákvarðana geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs frá 30. júní 2022 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir KR-svæðið – Frostaskjól 2-6.
