111/2018 Skálafell

Árið 2019, fimmtudaginn 19. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 111/2018, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. júlí 2018 um að bygging kláfs í Skálafelli skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. ágúst 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Skálafell Panorama ehf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. júlí 2018 að bygging kláfs í Skálafelli skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 18. september 2018.

Málavextir: Skálafell er 774 m hátt fjall upp af Mosfellsdal. Samkvæmt gögnum málsins er fjallið í landi lögbýlisins Stardals, en Reykjavíkurborg leigir hluta af því landi undir skíðasvæði og annast Skíðasvæði höfuðborgarsvæðisins rekstur þess. Munu eigendur Stardals ásamt fleiri aðilum hafa stofnað félagið Skálafell Panorama ehf. um það verkefni að reisa kláf upp á topp Skálafells. Í mars 2018 tilkynnti félagið þau áform sín til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila kom m.a. fram að starfrækt hefði verið skíðasvæði í Skálafelli frá árinu 1959 og svæðið því þegar raskað vegna umsvifa í tengslum við það. Einnig væru tvö hús og fjarskiptamastur á toppi Skálafells. Fælist fyrirhuguð framkvæmd m.a. í lagningu kláfs frá núverandi bílastæði við rætur Skálafells og upp á topp fjallsins. Gerðu áætlanir ráð fyrir alls um 14 stálmöstrum og yrði hæð þeirra á bilinu 7-15 m. Leggja þyrfti vegslóða upp fjallið og rafmagnsheimtaug. Einnig væru áform um að reisa þjónustustöð við upphafsstöð lyftunnar, sem gæti orðið allt að 2.000 m² að stærð. Hún gæti þó orðið mun minni, eða 300-500 m² að stærð. Jafnframt væri gert ráð fyrir þjónustustöð á toppi fjallsins auk útsýnispalla. Yrði sú stöð líklega á bilinu 500-800 m², á þremur hæðum, en áform væru um veitingastað á efstu hæð hennar. Við báðar þjónustustöðvar yrðu settar niður rotþrær. Vatnsöflun yrði líklega með svipuðum hætti og nú tíðkist, þ.e. með safntanki og miðlunartönkum. Ef til vill yrði bætt við tönkum ef aðsókn að svæðinu krefðist þess.

Bent var á að svæðið væri hluti af útivistarsvæði Græna trefilsins svokallaða. Taldi framkvæmdaraðili að uppsetning kláfsins og bygging þjónustustöðva kæmi fyrst og fremst til með að hafa áhrif á landnotkun, gróður, vatnafar og ásýnd. Ekki væru fyrirsjáanleg áhrif á dýralíf, verðmætar jarðmyndanir eða aðra umhverfisþætti umfram það sem nú væri á svæðinu. Engin verndarsvæði væru á framkvæmdarsvæðinu sem orðið gætu fyrir áhrifum.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Reykjavíkurborgar, Ferðamálastofu, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Minjastofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar, Veðurstofu Íslands og Vinnueftirlitsins um það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Töldu Minjastofnun, Reykjavíkur­borg, Umhverfisstofnun og Veðurstofan að framkvæmdin skyldi ekki sæta mati á umhverfis­áhrifum en komu á framfæri athugasemdum og ábendingum. Vinnueftirlitið og Ferðamálastofa tóku ekki beina afstöðu til fyrirspurnar Skipulagsstofnunar en komu einnig að athugasemdum. Heilbrigðiseftirlitið taldi að umrædd framkvæmd myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif miðað við aðstæður í dag, en tók fram að yrði vatnsverndarsvæðið í Mosfellsdal stækkað og skilgreint að framkvæmdarsvæðinu skyldi framkvæmdin háð mati á umhverfis­áhrifum.

Umsagnir voru sendar framkvæmdaraðila, sem brást við þeim með bréfi, dags. 12. apríl 2018. Með tölvubréfum Skipulagsstofnunar til framkvæmdaraðila 3. maí og 11. júní s.á. var óskað frekari skýringa og upplýsinga og bárust stofnuninni svarbréf 25. maí og 12. júní s.á. Í þeim svörum kom m.a. fram að áætlanir gerðu ráð fyrir að um 150.000 manns myndu nýta sér kláfinn árlega.

Hinn 20. júlí 2018 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar. Var niðurstaða hennar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna gæti bygging kláfs í Skálafelli haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum. Skyldi framkvæmdin því háð mati á umhverfisáhrifum. Taldi Skipulagsstofnun m.a. að við fyrirhugaðar framkvæmdir yrði eðlisbreyting á þjónustu svæðisins og að ákveðin óvissa væri um umfang framkvæmda, slysahættu og áhrif fyrirhugaðra framkvæmda. Kallaði umfang áhrifa á nánari greiningu og mat, en m.a. ríkti óvissa um aukningu umferðar og áhrif hennar sem og áhrif á viðkvæm gróðursvæði. Einnig væri óvissa um áhrif framkvæmda á landslag þar sem ljóst væri að ásýndarbreytingar kynnu að hafa áhrif á upplifun margra. Ákvörðun Skipulagsstofnunar var birt á heimasíðu hennar 20. júlí 2018 og kærufrestur veittur til 26. ágúst s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að ákvörðun Skipulagsstofnunar byggi m.a. á þeirri forsendu að gera þurfi 3,5-4 m breiðan og 1.400 m langan vegslóða meðfram fyrirhuguðum kláfi, ásamt því að setja upp 12 möstur þar sem svæði fyrir hvert mastur sé áætlað 200 m². Af þessum forsendum dragi stofnunin þá ályktun að jarðrask verði á landi sem nemi 11 ha, en það sé í raun áætlað á um 1,1 ha svæði. Verði ekki betur séð en að mismuninn megi rekja til rangra útreikninga stofnunarinnar með þeim afleiðingum að fyrirhugað framkvæmdarsvæði sé talið vera u.þ.b. tíu sinnum stærra en gert sé ráð fyrir. Þessu til viðbótar byggi niðurstaða Skipulagsstofnunar á því að steyptar undirstöður fyrir hvert mastur séu 200 m², en þær verði mun minni. Áætlað sé að stærð aðstöðusvæða fyrir hvert mastur verði 200 m² á framkvæmda­tímanum. Að framkvæmdum loknum verði þau grædd upp með svarðlagi og staðargróðri í samræmi við ráðleggingar Umhverfisstofnunar. Þar sem fyrir liggi að grundvallarforsendur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi reynst rangar beri þegar á þeirri forsendu að ógilda ákvörðunina.

Því sé mótmælt að í hinni fyrirhuguðu framkvæmd felist eðlisbreyting á þeirri þjónustu sem nú sé veitt í Skálafelli. Með uppsetningu á kláfi sé verið að leitast við að bæta þá þjónustu sem fyrir sé á svæðinu. Yfir vetrarmánuðina sé þar rekin umfangsmikil starfsemi skíðadeilda íþróttafélaga auk skíðasvæðis fyrir almenning og yfir sumarmánuðina sé starfræktur fjallahjóla­garður á svæðinu. Með ráðgerðri uppbyggingu sé verið að skjóta frekari stoðum undir Skálafell sem íþrótta- og útivistarsvæði. Muni áformuð uppbygging ekki breyta ásýnd svæðisins að neinu marki, en þar séu þegar ýmis mannvirki. Tekið sé undir athugasemd Reykjavíkurborgar þar sem fram komi að „Staðsetning og gerð kláfsins ætti að falla vel inn í það umhverfi sem er til staðar og ekki valda stórfelldum breytingum á ásýnd eða eiginleikum svæðis.“ Þrátt fyrir að jákvæðar athugasemdir liggi fyrir um áhrif framkvæmdarinnar á ásýnd virðist athugasemd Ferðamála­stofu gefið meira vægi en annarra umsagnaraðila, en hún telji að hætta á neikvæðum áhrifum liggi fyrst og fremst í ásýnd svæðisins. Samt sem áður telji Ferðamálastofa í umsögn sinni „öll líkindi á að áhrif kláfs upp á Skálafell á ferðamennsku verði fyrst og fremst jákvæð“.

Ekki sé óvissa um stærð þeirra þjónustubygginga sem fyrirhugað sé að reisa. Um ítrustu áform sé að ræða og séu þau í samræmi við það sem ráðgert sé í gildandi deiliskipulagi. Þjónustustöð vegna kláfsins verði mun minni en 2.000 m² fari svo að rekstraraðilar á svæðinu samnýti ekki þjónustubyggingar.

Aðkoma að Skálafelli liggi um Þingvallaveg sem sé fjölfarinn vegur. Stefnt sé að því að ná hluta þeirrar umferðar sem um veginn fari, enda sé Skálafell ákjósanlega staðsett með tilliti til ferðamanna. Vegna þessa muni aukning umferðar ekki verða umtalsverð vegna uppbyggingar í Skálafelli. Þá sé tillaga að deiliskipulagi í Mosfellsdal vegna upp­byggingar á Þingvallavegi í skipulagsferli en þar liggi fyrir greining Vegagerðarinnar á umferðaraukningu um veginn til ársins 2040. Liggi því fyrir fullnægjandi gögn um mögulega umferðaraukningu á Þingvallavegi.

Skipulagsstofnun hafi með ákvörðun sinni frá 30. janúar 2018 komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdir á skíðasvæði Tindastóls í Skagafirði skyldu ekki sæta mati á umhverfisáhrifum. Þar standi til að reisa þrjár skíðalyftur, útbúa nýjar skíðabrautir, byggja skíðaskála og dæluhús, stækka áhaldahús og útbúa söfnunarlón á 300 ha svæði. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi verið sú sama í ákvörðun hennar frá 27. júní 2018 vegna uppsetningar á stólalyftu í Hlíðarfjalli. Umfang framkvæmda í Hlíðarfjalli nái hins vegar yfir mun stærra svæði, en 2,7-8,1 ha lands raskist vegna mótunar og sléttunar á nýjum skíðaleiðum. Hluti framkvæmdanna sé á óröskuðu svæði, öfugt við fyrirhugaða uppbyggingu í Skálafelli. Gæta beri samræmis og jafnræðis við úrlausn mála, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og ekki séu fyrir hendi gögn eða upplýsingar sem réttlætt geti að sambærilegar framkvæmdir hljóti mismunandi afgreiðslu Skipulagsstofnunar.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er því hafnað að hún hafi dregið þá ályktun að jarðrask verði á landi sem nemi 11 ha, en í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar komi fram að rask verði á einum ha lands. Skipulagsstofnun hefði hins vegar fyrir mistök sett inn í ákvörðun sína að í svörum framkvæmdaraðila við framkomnum umsögnum kæmi fram að áætlað rask væri á um 11 ha svæði. Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar segi einnig að steyptar undirstöður mastra verði 200 m². Þetta sé ekki rétt, en eins og fram komi í kafla 3 í ákvörðuninni sé stærð aðstöðusvæða fyrir hvert mastur 200 m². Þrátt fyrir að rangt sé farið með stærð undirstaða mastra í niðurstöðu­kaflanum verði ekki séð að það feli í sér verulegan annmarka sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Lögð sé áhersla á að áætlanir geri ráð fyrir að um 150.000 gestir muni nýta sér kláfinn árlega og muni þeim fjölga mest á sumrin eða um 100.000. Þá leiði það af eðli máls að starfsemi kláfs sé ekki sú sama og starfsemi skíðalyftu. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé með ítarlegum hætti rökstutt að hvaða leyti eðlisbreyting verði á þjónustu svæðisins og sé jafnframt vísað til þeirrar umfjöllunar.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær „geta“ haft í för með umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Ekki sé því hægt fyrir fram að útiloka að hin fyrirhugaða fram­kvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í umsögn Reykjavíkurborgar, sem og í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, sé bent á að huga þurfi betur að ýmsum atriðum sem varði aukna umferð. Þá lúti tillaga sú að deiliskipulagi sem kærandi vísi til ekki að þeirri framkvæmd sem hin kærða ákvörðun snúist um.

Skipulagsstofnun taki með sjálfstæðum hætti ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld eður ei. Falli það í hennar verkahring að meta gögn málsins, þ. á m. umsagnir, að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem fram komi í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Í því felist að stofnunin leggi jafnframt mat á innbyrðis vægi þeirra umsagna sem leitað sé eftir, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 15. október 2015 í máli nr. 46/2014. Sé öflun umsagna liður í rannsókn máls en umsagnirnar séu ekki bindandi að lögum fyrir Skipulagsstofnun. Vegna tilvísunar kæranda til umsagnar Reykjavíkurborgar sé vakin athygli á því að í umsögninni komi fram að ljóst sé að sjónræn áhrif verði „allnokkur enda kláfur umtalsvert meira áberandi mannvirki en þær skíðalyftur sem nú eru til staðar.“ Þá sé, með hliðsjón af því er fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila um stærð þjónustubygginga, ljóst að óvissa sé um stærð þeirra og að halda öðru fram eigi sér ekki stoð í gögnum.

Jafnræðisreglan áskilji að atvik máls séu öldungis sambærileg, en sé svo ekki sé ekki um brot á jafnræði að ræða þegar mál séu leyst á ólíkan hátt. Þegar virtar séu framkvæmdalýsingar í þeim ákvörðunum sem kærandi vísi til verði ekki séð að atvik í þeim málum séu algerlega sambærileg atvikum í máli því sem hin kærða ákvörðun lúti að, þ.e. ekki sé um öldungis sambærilegar framkvæmdir að ræða. Auk þessa verði að hafa í huga að landfræðilegar aðstæður í þessum málum séu eðli málsins samkvæmt ekki þær sömu. Jafnframt sé ekki hægt að horfa fram hjá þeim fjölda gesta sem áætlað sé að nýta muni kláfinn árlega, en sami fjölda gesta sæki hvorki Hlíðarfjall né Tindastól. Kláfurinn muni veita fólki aðgang að skíðabrekkum með mun meiri og alvarlegri snjóflóðahættu en sé á núverandi skíðasvæði. Leysa verði það vandamál áður en opnað verði fyrir slíka starfsemi, svo sem fram komi í umsögn Veðurstofu Íslands. Slík varnaðarorð hafi ekki verið að finna í umsögn Veðurstofunnar vegna fyrirspurnar um mats­skyldu framkvæmdar á skíðasvæði Tindastóls. Þá liggi fyrir að framkvæmdir í Skálafelli hafi í för með sér röskun vistgerða með hátt og mjög hátt verndargildi, en ekki sé um það að ræða í öðrum þeim tilvikum sem kærandi hafi vísað til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 20. júlí 2018 að bygging kláfs í Skálafelli geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt tilkynningu framkvæmdaraðila er tilgangur framkvæmdarinnar fyrst og fremst sá að fjölga afþreyingarmöguleikum ferðamanna og veita fólki færi á að njóta útsýnisins frá toppi fjallsins, nýrra gönguleiða og lengri skíðabrekka en nú eru til staðar.

Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og eru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.

Skíðasvæði, skíðalyftur og kláfar á skíðasvæðum og tengdar framkvæmdir utan verndarsvæða og jökla falla í flokk C í tilvitnuðum 1. viðauka, sbr. tölul. 12.02. Fram kemur í gögnum málsins að áður en tilkynning framkvæmdaraðila um fyrirhugaðar framkvæmdir í Skálafelli barst Skipulagsstofnun hafi verið óskað eftir afstöðu stofnunarinnar um það hvort framkvæmdin félli undir fyrrgreindan tölulið eða tölul. 10.20 í viðaukanum sem fellur í flokk B. Taldi Skipulagsstofnun að út frá „umfangi og eðli fyrirhugaðs mannvirkis“ félli það undir tölul. 10.20, en hann er svohljóðandi: „Járnbrautir, sporvagnar, lestir í lofti og neðan­jarðar, svifbrautir og ámóta brautir af sérstakri gerð sem notaðar eru eingöngu eða aðallega til fólksflutninga.“ Tölul. 12.02 tekur beinlínis til kláfa og fellur að auki undir flokkinn „Ferðalög og tómstundir“, en eins og fyrr greinir er tilgangur framkvæmdarinnar fyrst og fremst sagður sá að auka afþreyingarmöguleika fólks. Tölul. 10.20 heyrir hins vegar undir flokk framkvæmda sem ber yfirskriftina „Grunnvirki“ og tekur töluliðurinn samkvæmt orðalagi sínu eingöngu eða aðallega til fólksflutninga. Hefur heimfærsla Skipulagsstofnunar þó ekki þýðingu við úrlausn máls þessa enda tekur stofnunin ákvörðun um matsskyldu hvort sem um er að ræða framkvæmd í flokki B eða í flokki C í 1. viðauka sé hún háð öðrum leyfum en samkvæmt skipulagslögum eða lögum um mannvirki, sbr. 2. mgr. 6. gr. nefndra laga, en svo háttar til í máli því sem hér er til úrlausnar.

Svo sem áður er fram komið hefur verið starfrækt skíðasvæði í Skálafelli til fjölda ára og er svæðið nokkuð raskað. Í gögnum framkvæmdaraðila kemur fram að fimm skíðalyftur séu á svæðinu, þar af fjórar gangfærar og sé flutningsgeta þeirra um 3.000 manns á klukkustund. Á svæðinu séu einnig nokkur önnur mannvirki, svo sem starfsmannaskáli, skáli skíðadeildar KR, veitingaskáli, skíðaleiga og verkfæraskúrar. Á toppi Skálafells séu tvö hús og fjarskiptamastur. Geri fyrirætlanir framkvæmdaraðila m.a. ráð fyrir því að lagður verði kláfur frá núverandi bílastæði við rætur Skálafells og upp á topp fjallsins og að þjónustustöðvar verði við báðar endastöðvar. Í þjónustustöðvunum verði t.a.m. stjórnstöð fyrir kláfinn, miðasala, salerni, ferðamannaverslun og veitingasala. Lengd milli upphafsstöðvar og endastöðvar verði um tveir km og nemi hækkunin tæpum 400 m. Farþegaklefar kláfsins rúmi hver um sig sex til átta manns og verði afkastageta lyftunnar um 1.200 manns á klukkustund. Jafnframt kemur fram að gert sé ráð fyrir alls 14 möstrum. Hæð þeirra verði á bilinu 7-15 m, þau verði úr galvaníseruðu stáli og standi á steyptum undirstöðum. Þá þurfi að leggja um 3,5-4 m breiðan vegslóða upp fjallið, sem og rafmagnsheimtaug. Vegslóðinn frá upphafstöð að klettum í hlíðum Skálafells verði um 1 km að lengd og frá endastöð kláfsins yrði lögð um 400 m langur vegslóði niður að klettunum. Ekki sé ljóst hversu mörg bílastæði þurfi. Þau rúmi í dag 350 bíla, en í deiliskipulagi sé gert ráð fyrir bílastæðum fyrir 750 ökutæki. Þá er staðsetning kláfsins sýnd á uppdrætti.

Líkt og fyrr greinir þá skulu framkvæmdir sem falla í flokka B og C skv. 1. viðauka laga nr. 106/2000 háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna um­fangs, eðlis eða staðsetningar. Umtalsverð umhverfisáhrif eru skilgreind í p-lið 3. gr. nefndra laga sem „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal við ákvörðun um matsskyldu vegna framkvæmdar í flokki B fara eftir viðmiðum í 2. viðauka sömu laga, en áður skal leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Með sömu formerkjum er Skipulagsstofnun, við ákvörðun um matsskyldu vegna framkvæmdar í flokki C, heimilt að leita álits leyfisveitanda og annarra aðila eftir eðli máls hverju sinni. Eru viðmið 2. viðauka talin upp í þremur töluliðum en undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða sem líta ber til við ákvörðun um matsskyldu. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin voru fyrrnefndar viðmiðanir í 1.-3. tölul. tilgreindar eðli framkvæmdar, staðsetning hennar og eiginleikar hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, en 2. viðauka hefur verið breytt síðan, sbr. lög nr. 96/2019. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hvaða liðir vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð. Það að framkvæmd falli undir einhvern liðanna leiðir þó ekki sjálfkrafa til mats­skyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka.

Hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er skipt í nokkra kafla og í henni eru m.a. reifuð framkomin sjónarmið umsagnaraðila og framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif framkvæmdar­innar á landnotkun, gróður, vatnsvernd, ásýnd og landslag, sem og öryggi. Niðurstaða stofnunarinnar er í 6. kafla og vísar hún í rökstuðningi sínum sérstaklega til fyrrgreindra viðmiða 1.-3. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Kemst Skipulagsstofnun sem fyrr segir að þeirri niðurstöðu að bygging kláfs í Skálafelli geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið.

Hvað 1. tölul. 2. viðauka varðar tekur Skipulagsstofnun það fram að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli hennar, meðal annars stærð og umfangi framkvæmdar og slysahættu. Er niðurstaða stofnunarinnar sú að við fyrirhugaðar framkvæmdir verði eðlisbreyting á þjónustu svæðisins og að ákveðin óvissa sé um umfang framkvæmda og slysahættu. Kalli þeir þættir sem falli undir eðli framkvæmdar­innar á að mat á umhverfisáhrifum hennar fari fram.

Lítur stofnunin til þess fjölda fólks sem áætlanir geri ráð fyrir að nýta muni kláfinn árlega og telur að um umtalsverða fjölgun sé að ræða miðað við núverandi fjölda skíðagesta. Bendir Skipulagsstofnun og á að gestum muni fjölga mest á sumrin en svæðið hafi hingað til lítið verið nýtt utan þess tíma sem skíðasvæðið hafi verið opið. Áætlanir framkvæmdaraðila gera ráð fyrir að 150.000 gestir fari með kláfnum árlega, þar af 100.000 manns á sumrin. Gangi þær áætlanir eftir er ljóst að um verulega fjölgun gesta verður að ræða frá því sem nú er, en undanfarna vetur mun fjöldi gesta hafa verið á bilinu 3.000-16.000. Það að gert sé ráð fyrir mikilli fjölgun gesta leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu framkvæmdar heldur verður allt að einu að meta hvort umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu með þeim hætti að þau teljist umtalsverð, sbr. fyrrnefnda skilgreiningu p-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000.

Verði fyrirhuguð framkvæmd að veruleika verður boðin þjónusta sem ekki er nú til staðar í Skálafelli og felur framkvæmdin að mati Skipulagsstofnunar í sér eðlisbreytingu á þjónustu svæðisins. Bæði í umsögnum Reykjavíkurborgar og Umhverfisstofnunar er vikið að því hvernig fyrirhuguð uppbygging samræmist forsendum og markmiðum skipulags. Tekur Reykjavíkurborg fram að bæði núverandi og áætluð aðstaða fyrir útivist og ferðamennsku á Skálafelli samræmist markmiðum um hlutverk Græna trefilsins og að umhverfisáhrif séu talin óveruleg. Þá er það mat Umhverfisstofnunar að kláfur sem tengist útivist eða annarri afþreyingu fyrir ferðamenn og skíðafólk falli ágætlega að skipulagi svæðisins. Fyrir liggur að breyting verður á þeirri þjónustu svæðisins sem boðið er upp á frá því sem nú er. Með tilkomu kláfsins er þeim sem sækja Skálafell heim veitt færi á því að komast upp á topp fjallsins með auðveldari hætti en nú er. Fleiri gönguleiðir verða aðgengilegar og skíðabrekkur lengri og brattari. Auk þess eru áform um að starfræktur verði veitingastaður í þjónustustöð við endastöð kláfsins, en svo er ekki nú. Að mati úrskurðarnefndarinnar er þó vart hægt að líta svo á að slík breyting verði á þjónustunni að það eitt og sér leiði til þess að framkvæmdin skuli sæta mati á umhverfisáhrifum.

Jafnframt telur Skipulagsstofnun að fyrirhuguð uppbygging feli í sér umfangsmikil mannvirki miðað við þau sem fyrir séu á svæðinu. Kalli umfang fyrirhugaðra framkvæmda á nánari greiningu og mat og er í þessu sambandi vísað til umsagna Reykjavíkurborgar og Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur, sem telji að meta þurfi umferðaraukningu og áhrif hennar á vegakerfið. Hvorugur nefndra umsagnaraðila taldi að mat á umhverfisáhrifum þyrfti að fara fram og kemur fram í gögnum málsins að það sé mat framkvæmdaraðila að umferðaraukning um Þingvallaveg ætti ekki að verða umtalsverð frá því sem nú sé. Hafi umferð um veginn aukist talsvert undanfarin misseri vegna aukins ferðamannastraums, en leiða megi líkur að því að einungis hluti þeirrar aukningar verði vegna kláfsins. Auk þess megi búast við að einhverjir ferðamenn, sem þegar séu á leið austur, t.d. á Þingvelli, bæti Skálafelli við sem áfangastað. Tekur framkvæmdaraðili undir umsögn Reykjavíkurborgar um að hugað verði betur að ýmsum atriðum er varði aukna umferð við endurgerð deiliskipulags. Svo sem fram kemur í málsrökum kæranda vísar hann og til þess að fyrir liggi greining Vegagerðarinnar á umferðar­aukningu um Þingvallaveg til ársins 2040 í tillögu að deiliskipulagi í Mosfellsdal vegna upp­byggingar á Þingvallavegi. Sú tillaga var auglýst 28. júlí 2018 til kynningar, eða nokkrum dögum eftir hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar. Verður ekki séð að sú greining sem framkvæmdar­aðili vísar til hafi legið fyrir hjá stofnuninni en hygðist hún byggja á atriðum varðandi umferðar­aukningu var henni rétt að leita umsagnar Vegagerðarinnar í þeim tilgangi að upplýsa málið áður en ákvörðun var tekin, einkum og sér í lagi í ljósi þess að hvorugur þeirra umsagnar­aðila sem Skipulagsstofnun vísar til vegna áhrifa af umferðaraukningu taldi að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum.

Einnig skírskotar Skipulagsstofnun til þess að í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila komi fram að á þessu stigi sé óljóst hver stærð fyrirhugaðra þjónustubygginga verði. Telur stofnunin að fjalla þurfi nánar um mismunandi valkosti bygginga, m.a. stærð þeirra og starfsemi sem þær hýsi, og vísar þar einnig til umsagnar Reykjavíkurborgar um áform um veitingaþjónustu í þjónustu­stöðinni. Er tekið fram að um umfangsmikla framkvæmd sé að ræða sem ekki sé reynsla af hérlendis. Kærandi bendir hins vegar á að um ítrustu áform sé að ræða og séu þau í samræmi við það sem ráðgert sé í gildandi deiliskipulagi. Umhverfisstofnun tekur m.a. fram í umsögn sinni að hún muni veita umsögn við breytingu á deiliskipulagi svæðisins og að þá sé eðlilegt að fyrirhuguð áform séu skýr auk þess sem æskilegt sé að stærð bílastæða sé þá ljós. Tekur framkvæmdaraðili fram í svörum sínum að hann muni sjá til þess að framangreind atriði verði skýr þegar komi að deiliskipulagsferli.

Sú skylda hvílir á framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd sem kann að vera háð mati á umhverfisáhrifum. Hefur hann forræði á því hvernig hann lýsir fyrirhugaðri framkvæmd í tilkynningu sinni. Hún verður þó að vera svo skýr að efni til að ekki leiki vafi á því í hverju hin fyrirhugaða framkvæmd felst svo unnt sé að taka afstöðu til þess hvort hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili hefur bent á að áform um stærð þjónustubygginga geti breyst komi til þess að samræmd verði áform hans og rekstraraðila skíðasvæðisins. Óljóst er því á þessu stigi málsins hver stærð bygginga verður og var framkvæmdaraðila því rétt að setja fram ítrustu áform sín í því skyni að upplýsa hver áhrif yrðu af uppbyggingu samkvæmt þeim. Verður að líta svo á að kjósi framkvæmdaraðili að leggja fram ítrustu áform eingöngu, en ekki önnur og minni, geti hann borið af því halla ef umfangið leiðir til ákvörðunar um að mat á umhverfisáhrifum skuli fari fram. Hins vegar er ekki skylt að lögum að leggja fram mismunandi valkosti á þessu stigi málsins. Lýtur enda ákvörðunin að mögulegri matsskyldu miðað við þau áform framkvæmdaraðila sem hann tilkynnir um. Óvissa um hvort verði af ítrustu áformum verður þannig vart til þess að meta þurfi umhverfisáhrif framkvæmdar heldur ber Skipulagsstofnun að miða við þau áform sem henni er tilkynnt um.

Hvað varðar eðli framkvæmdar fjallar Skipulagsstofnun loks um atriði er lúta að veðurfari og öryggismálum og kemst að þeirri niðurstöðu að óvissa sé um slysahættu. Tekur stofnunin undir það með Veðurstofu Íslands að betur þurfi að skýra og skilgreina upplýsingar um veðurfar, mikilvægi langtímaveðurmælinga og öryggi fólks í tengslum við þessa framkvæmd. Er vísað til þess að Veðurstofan hafi bent á að kláfurinn myndi veita fólki aðgang að skíðabrekkum með mun meiri og alvarlegri snjóflóðahættu og að leysa þyrfti það vandamál áður en opnað yrði fyrir starfsemina. Jafnframt því eru reifuð svör framkvæmdaraðila um að mælingar verði gerðar á toppi Skálafells og að fyrri reynsla ætti að nægja, ásamt verklagsreglum á síðari stigum. Þá yrði hugsanlega fleiri vindmælum komið fyrir og unnin áætlun um aðgerðir til að tryggja ásættanlegt öryggi fólks áður en rekstur hæfist.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu er umsögn Veðurstofu Íslands á þann veg að fyrirhuguð framkvæmd þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Tiltekur Veðurstofan m.a. að staðsetning og fyrirkomulag kláfsins hafi verið skoðað með tilliti til snjóflóðahættu. Ekki hafi verið útbúið snjóflóðahættumat fyrir skíðasvæðið en lengi hafi verið skíðað í fjallinu og því komin nokkur reynsla á snjóflóð og snjóflóðahættu, sem stofnunin svo rekur nánar. Tekur framkvæmdaraðili undir í svörum sínum að skoða þurfi hvort styrkja þurfi lyftumöstur á tilteknum kafla og að kannaðar verði takmarkanir á notkun kláfsins áður en ákvörðun verði tekin um kaup og uppsetningu. Nákvæmari verklagsreglur er varði öryggismál verði útbúnar á síðari stigum verkefnisins. Jafnframt verði séð til þess að unnin verði áætlun um viðbúnað eða aðgerðir til að tryggja ásættanlegt öryggi fólks vegna ofanflóða áður en rekstur hefjist. Voru nefnd svör framkvæmdaraðila á sömu lund og hann hafði áður tiltekið í tilkynningu sinni til Skipulagsstofnunar, en þar segir að nákvæmari verklagsreglur sem varði öryggismál verði útbúnar á síðari stigum verkefnisins, bæði í samráði við lyftuframleiðanda sem og Vinnu­eftirlitið. Kerfið verði sett upp og rekið samkvæmt Evrópustöðlum og reglugerð nr. 668/2002 um togbrautarbúnað til fólksflutninga.

Verði af fyrirhugaðri framkvæmd verður aðgengi fólks aukið að þeim hluta framkvæmdasvæðisins þar sem snjóflóðahætta getur myndast við ákveðnar aðstæður. Svo sem fram er komið hefur ekki verið unnið snjóflóðahættumat fyrir Skálafell, en skv. 3. gr. reglugerðar nr. 636/2009 um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum annast Veðurstofan gerð slíks mats á grundvelli sérfræðilegrar þekkingar á eðli og afleiðingum ofanflóða samkvæmt beiðni hlutaðeigandi sveitarfélags. Mat á umhverfisáhrifum kemur ekki í stað snjóflóðahættumats og taldi Veðurstofan sem það annast ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum til að upplýsa um atriði vegna slysahættu út frá þeirri sérfræðiþekkingu sem hún býr yfir. Hefur Skipulagsstofnun ekki fært haldbær rök fyrir því að með mati á umhverfisáhrifum verði dregið úr eða eytt þeirri óvissu varðandi slysahættu sem stofnunin telur vera fyrir hendi.

Við ákvörðun sína byggir Skipulagsstofnun einnig á því að taka skuli mið af staðsetningu fram­kvæmdar með tilliti til þess hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilliti til magns, gæða og getu til endurnýjunar náttúruauðlinda og álagsþols náttúrunnar einkum með tilliti til upprunalegs gróðurlendis, sbr. 2. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000.

Tekið er fram að ef horft sé til álagsþols náttúrunnar þá liggi fyrir að framkvæmdirnar hafi í för með sér röskun vistgerða með hátt og mjög hátt verndargildi. Vísað er til umsagnar Umhverfisstofnunar um að þær nái til alls um eins hektara af fyrirhuguðu framkvæmdasvæði og mikilvægt sé að uppgræðsla verði með staðargróðri. Einnig er skírskotað til umsagnar Reykjavíkurborgar um að ekki hafi farið fram úttekt á verndargildi Skálafells m.t.t. gróðurs og jarðminja. Telur Skipulagsstofnun að framkvæmdin kunni að leiða til verulegs álags á svæðið og að leggja þurfi mat á verndargildi gróðurs og áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á það.

Samkvæmt umsögn Umhverfisstofnunar nýtur Skálafell ekki verndar samkvæmt lögum og er ekki á náttúruminjaskrá. Svæðið sé þó nokkuð raskað og sé verndargildi þess gagnvart frekari uppbyggingu í samræmi við það. Í fjallshlíðinni sé að finna vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi, m.a. starungsmýravist og tjarnastararflóavist. Vistgerðir í þeim flokkum séu þó ekki hlutfallslega stór hluti af svæðinu, eða 9.675 m². Þá er bent á að við greiningu vistgerða hefði mátt taka fram verndargildi hverrar vistgerðar. Telur Umhverfisstofnun mikilvægt að uppgræðsla svæðis sé með staðargróðri til að lágmarka áhrif uppbyggingar á vistgerðir svæðisins eftir að framkvæmdum ljúki. Mælir stofnunin með því að svarðlagi verði haldið til haga svo hægt sé að nýta það við frágang svæðis. Er áréttað að slík vönduð vinnubrögð séu sérstaklega mikilvæg á þeim svæðum þar sem þéttleiki vistgerða með hátt og mjög hátt verndargildi sé mikill að mati stofnunnarinnar, bæði til að lágmarka áhrif á ásýnd svæðis en einnig til að vernda gróðurvistir með umtalsvert verndargildi. Er niðurstaða stofnunarinnar sú að neikvæð áhrif framkvæmda á svæðið verði mest á gróður og ásýnd, en að með mótvægis­aðgerðum og vönduðum vinnubrögðum megi takmarka þau áhrif að talsverðu leyti. Taldi stofnunin ekki ástæðu til þess að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum.

Reykjavíkurborg tekur fram í umsögn sinni að ekki hafi farið fram úttekt á verndargildi Skálafells með tilliti til jarðminja og gróðurfars. Þá telur Reykjavíkurborg að ekki sé ítarlega gerð grein fyrir því hversu mikið umfang rasks á gróðri gæti orðið en minnst á mótvægisaðgerðir. Tekur borgin fram að ekki sé ástæða til að framkvæmdin sæti mati á umhverfisáhrifum en að nokkur óvissuatriði séu fyrir hendi, einkum varðandi umfang rasks á gróðri og almenn óvissa um verndargildi Skálafells. Framkvæmdaraðili bendir á í svörum sínum að Umhverfisstofnun hafi við mat sitt á því hversu mikið land muni raskast vísað til myndar sem sýni belti sem nái 30 m út frá legu lyftunnar, alls um 60 m breitt. Telur framkvæmdaraðili að umrætt belti muni ekki raskast nema að hluta til. Farið verði að ráðleggingum Umhverfisstofnunar um að nýta svarðlag við frágang og notaður staðargróður við uppgræðslu.

Skipulagsstofnun hefur ákveðið forræði á því til hverra hún leitar eftir umsögnum, en leita skal umsagna í því skyni að upplýsa mál, eftir því sem þörf krefur. Í því sambandi er rétt að benda á að ekki var leitað umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands¸ en sú stofnun stundar undirstöðu­rannsóknir í dýrafræði, grasafræði og jarðfræði landsins, sbr. 4. gr. laga nr. 60/1992 um stofnunina. Þó lá fyrir að fyrirhuguð framkvæmd gæti raskað vistgerðum með hátt og mjög hátt verndargildi, eins og áður er komið fram. Upplýsingar framkvæmdaraðila um vistgerðir komu raunar úr vistgerðarkorti Náttúrufræðistofnunar, en þær upplýsingar koma ekki í stað umsagnar stofnunarinnar hvað möguleg áhrif framkvæmdar­innar á gróður varðar. Á Skipulagsstofnun hvílir sú skylda við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar að leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni, sbr. ákvæði þar um í 6. gr. laga nr. 106/2000. Verður að telja að eðli máls þessa hafi gefið stofnuninni tilefni til að leita umsagnar Náttúrufræði­stofnunar áður en hún komst að þeirri niðurstöðu að óljóst væri hver áhrif framkvæmdarinnar yrðu á vistgerðir, en umsagnir annarra aðila bentu ekki til þess að sú óvissa leiddi til þess að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram.

Enn fremur tekur Skipulagsstofnun fram að um sé að ræða skíðasvæði sem beri merki mannvirkjagerðar og röskunar, en að uppsetning kláfsins og bygging þjónustuhúsa, sem séu mun stærri en núverandi byggingar, muni breyta ásýnd svæðisins. Ljóst sé að neikvæð áhrif fyrir­hugaðra framkvæmda á landslag muni ekki einungis ná til notenda skíðasvæðisins og sé tekið undir umsögn Ferðamálastofu þess efnis að kanna eigi hvaða sjónrænu áhrif verði. Er niðurstaða Skipulagsstofnunar varðandi 2. tölul. 2. viðauka sú að óljóst sé hver áhrif framkvæmda verði á vistgerðir og landslag og kalli það á nánari greiningu og mat á umhverfisáhrifum. Í þeirri umsögn Ferðamálastofa sem vísað er til er tiltekið að allar líkur séu á að áhrif kláfsins á ferðamennsku verði fyrst og fremst jákvæð. Hættan á neikvæðum áhrifum á ferðamennsku liggi fyrst og fremst í ásýnd, en í því samhengi skipti verulegu máli að svæðið sé þegar raskað sem skíðasvæði og með sendimastri og húsi á toppi fjallsins. Þótt líkindi séu á því að neikvæð áhrif verði óveruleg þurfi að kanna hvaða sjónrænu áhrif verði á ferðamenn sem ferðist eftir Þingvallavegi og á fólk sem stundi fjallgöngur í nágrenni Skálafells, sérstaklega á Móskarðs­hnjúkum.

Framkvæmdaraðili telur að ásýndaráhrif verði í lágmarki enda séu mörg mannvirki á svæðinu. Jafnframt segir í svörum hans að lögð verði rík áhersla á að mannvirki falli vel að landslagi. Umhverfisstofnun telur að uppbygging kláfs muni ekki hafa umtalsverð neikvæð áhrif á ásýnd svæðisins umfram þau áhrif sem núverandi mannvirki hafi. Í umsögn Reykjavíkurborgar er m.a. tekið fram að líklegt sé að sjónræn áhrif kláfsins skipti mestu máli og að ljóst sé að þau verði allnokkur. Þannig sé kláfur umtalsvert meira áberandi mannvirki en þær skíðalyftur sem nú séu til staðar, auk þess sem fjölgun verði á byggingum á svæðinu og að þær verði m.a. á toppi Skálafells. Sá hluti fjallsins sem fyrir mestum áhrifum verði sé þó þegar mikið raskaður og þar séu allmörg mannvirki tengd skíðaiðkun, allmörg möstur, byggingar, bílastæði og vegir. Muni bygging kláfsins því fyrst og fremst auka við sjónræn áhrif sem þegar séu til staðar en ekki gjörbreyta ásýnd svæðisins. Ásýndaráhrifin séu í heild frekar lítil. Ætti staðsetning og gerð kláfsins að falla vel inn í það umhverfi sem sé til staðar og ekki valda stórfelldum breytingum á ásýnd eða eiginleikum svæðisins. Við meðferð málsins sendi kærandi inn nánari skýringar á áhrifum framkvæmdarinnar og tók Skipulagsstofnun þær upp í umfjöllun sína um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Þar segir eftirfarandi: „Í svörum fram­kvæmdaraðila kemur fram að fjarlægð frá Þingvallavegi að hábungu Skálafells sé um 3,5 km og tæpir 3 km í Móskarðshnjúka. Möstur kláfsins verði hærri en möstur núverandi skíðalyfta en til samanburðar sé oft miðað við að sjónræn áhrif 23 m hárra háspennulína séu metin nokkuð neikvæð þegar fjarlægð þeirra sé 2-5 km frá áhorfanda og óveruleg ef fjarlægð sé meiri en 5 km. Mannvirki á Skálafellssvæðinu sjáist einna best frá vegamótum Þingvallavegar og Kjósarskarðsvegar, en myndir þaðan teknar úr tæplega 5 km fjarlægð sýni hvernig svæðið gæti litið út með kláfnum og 10 m háu þjónustuhúsi á toppi fjallsins. […] Til samanburðar þá sé núverandi háspennumastur 18 m hátt. Sýnileikagreining segi til um hvaðan sjáist til svæðisins að toppi fjallsins með um 10 m háu þjónustuhúsi. […] Á myndina séu teiknaðir fjarlægðarhringir með 1,2 og 5 km fjarlægð frá toppi Skálafells. Út frá ljósmyndunum megi ljóst vera að ásýndaráhrif úr 5 km fjarlægð séu óveruleg. Væntanlega verði áhrif ekki neikvæð fyrr en í 1-2 km fjarlægð.“

Fallast má á með Skipulagsstofnun að neikvæð áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á landslag muni ekki einungis ná til notenda skíðasvæðisins. Hins vegar verður ekki séð að mat á umhverfis­áhrifum myndi upplýsa að marki um þau áhrif umfram þau svör framkvæmdaraðila sem áður greinir.

Loks vísar stofnunin til 3. tölul. 2. viðauka um að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, svo sem umfangi umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla megi að verði fyrir áhrifum, stærð og fjölbreytileika áhrifa og líkum á áhrifum. Niðurstaða Skipulags­stofnunar er síðan sú hvað þennan þátt varðar að óvissa sé um áhrif fyrirhugaðra framkvæmda og kalli umfang áhrifa á nánari greiningu og mat. Meðal annars ríki óvissa um aukningu umferðar og áhrif hennar, áhrif á viðkvæm gróðursvæði, áhrif fram­kvæmda á landslag þar sem ljóst sé að ásýndarbreytingar kunni að hafa áhrif á marga, og loks sé óvissa um áhrif á öryggi þeirra sem kunni að nýta svæðið með tilliti til snjóflóðahættu.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skulu framkvæmdir í flokki B og C í 1. viðauka háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Verður í því sambandi að horfa til áðurnefndrar skilgreiningar p-liðar 3. gr. laganna á umtalsverðum umhverfisáhrifum, sem og til þeirra viðmiða sem greind eru í 2. viðauka um eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna ýmissa aðila og taldi enginn þeirra, eins og sakir stóðu, að framkvæmdin þyrfti að sæta mati á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að sú lögbundna skylda hvíli á Skipulagsstofnun að leita umsagna þá er hún ekki bundin af þeim umsögnum sem henni berast heldur tekur hún sjálfstæða ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga. Er því ekki útilokað að stofnunin geti komist að öndverðri niðurstöðu en þeirri er umsagnaraðilar telja rétta, eftir atvikum vegna þess að um sé að ræða marga sam­verkandi þætti. Sé niðurstaða stofnunarinnar að verulegu leyti frábrugðin umsögnum sérfræði­stjórnvalda verður þó að gera ríkari kröfur til rannsóknar og rökstuðnings hennar fyrir því að framkvæmd geti haft í för með sér svo umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum.

Að framan hefur úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að í ljósi umsagna annarra aðila hefði Skipulagsstofnun verið rétt að leita eftir umsögn Vegagerðarinnar um aukningu umferðar vegna framkvæmdarinnar og möguleg áhrif hennar. Einnig að tilefni hafi verið til að leita umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands áður en Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu að óljóst væri hver áhrif yrðu á vistgerðir, enda byggi Náttúrufræðistofnun yfir sérfræðiþekkingu á því sviði og aðrir umsagnaraðilar ekki talið að mat á umhverfisáhrifum þyrfti að fara fram. Skipulagsstofnun leit sérstaklega til m.a. þessara tveggja þátta í niðurstöðu sinni, en að áliti úrskurðarnefndarinnar sá stofnunin ekki til þess að málið væri nægjanlega upplýst hvað þá varðaði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarnefndin hefur einnig bent á að hvorki breyting á þjónustu á svæðinu né mikil fjölgun gesta leiði eitt og sér til matsskyldu. Enn fremur að miða skuli við þau framkvæmdaráform sem Skipulagsstofnun er tilkynnt um. Þá verði ekki ráðið af gögnum málsins að í mati á umhverfisáhrifum þurfi að upplýsa um áhrif vegna breytingar á ásýnd, auk þess sem slíkt mat myndi vart takmarka eða eyða óvissu varðandi slysahættu. Verður ekki heldur ráðið af rökstuðningi Skipulagsstofnunar að samspil þessara þátta sé með þeim hætti að samlegðaráhrif þeirra geti valdið umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi 1. mgr. 6. gr., sbr. og p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000.

Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar um matsskyldu sé svo áfátt að af honum verði ekki ráðið að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, enda aflaði Skipulagsstofnun ekki fullnægjandi gagna til að hún gæti komist að þeirri niðurstöðu. Leiða annmarkar þessir til ógildingar ákvörðunarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. júlí 2018 um að bygging kláfs í Skálafelli skuli háð mati á umhverfisáhrifum.