Ár 2003, föstudaginn 31. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl. varamaður.
Fyrir var tekið mál nr. 11/2001, kæra eins eiganda jarðarinnar Króks, Kjalarnesi, Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 14. febrúar 2001, að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar og hreppsnefndar Kjalarneshrepps frá 29. janúar og 10. júní 1992 að því er varðar kröfu um niðurrif hússins Litla Króks, Kjalarnesi.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 19. mars 2001, er barst nefndinni sama dag, kærir Kristinn Bjarnason hrl., fyrir hönd G, eins eigenda jarðarinnar Króks, Kjalarnesi, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 14. febrúar 2001 að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar og hreppsnefndar Kjalarneshrepps frá 29. janúar og 10. júní 1992 um niðurrif hússins Litla Króks, Kjalarnesi. Borgarráð Reykjavíkur staðfesti ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar á fundi hinn 20. febrúar 2001.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir byggingaryfirvöld Reykjavíkur að framfylgja fyrri ákvörðun byggingarnefndar og hreppsnefndar Kjalarneshrepps um niðurrif hússins Litla Króks, Kjalarnesi.
Málavextir: Faðir kæranda mun hafa reist húsið Litla Krók um 1940 á jörð sinni Króki, Kjalarnesi en þá var þar fyrir hús er nefnt er Krókur. Kærandi er nú eigandi um 52% jarðarinnar Króks í óskiptri sameign með systkinum sínum og mun eignarhluti hans í húsinu Litla Krók vera um 4% á móti eignarhluta annarra systkina í óskiptri sameign. Kærandi býr í húsi er hann byggði á jörðinni er nefnist Lyngás og mun standa skammt frá Litla Króki. Auk greindra húsa voru á jörðinni nokkur útihús.
Hinn 12. febrúar 1992 sendi sveitarstjóri Kjalarneshrepps skiptaráðandanum í Kjósarsýslu bréf vegna útihúsa á Króki en á þeim tíma var dánarbú föður kæranda undir opinberum skiptum og féll hluti jarðarinnar undir dánarbúið. Í bréfinu kom fram að byggingarnefnd hreppsins hefði á fundum hinn 16. desember 1991 og hinn 27. janúar 1992 fjallað um fokhættu er stafaði frá útihúsum á Króki. Þar var og greint frá svohljóðandi bókun hreppsnefndar Kjalarnesshrepps frá fundi nefndarinnar hinn 29. janúar 1992: „Vegna bókana byggingarnefndar um kofana á Króki samþykkir hreppsnefnd að heimila byggingarnefnd að veita eigendum kofanna frest til 1. maí n.k. til að rífa þá. Eftir þann tíma má byggingarnefnd láta rífa kofana eða beita dagsektum, kr. 10.000 á dag, hvort heldur sem nefndin telur hentugra.”
Í kjölfar þessa bréfs var lögð fram tillaga á skiptafundi í dánarbúinu hinn 24. apríl 1992 um tilhögun á niðurrifi útihúsa, að undanskildu sauðahúsi með hlöðu og húsinu Litla Króki, og sauðahúsi komið í það horf að byggingarnefnd Kjalarneshrepps sætti sig við. Kærandi lagði til að öll húsin yrðu rifin. Skiptaráðandi leitaði afstöðu byggingarnefndar á framkomnum tillögum með bréfi, dags. 27. apríl 1992. Hreppsnefnd mun hafa afgreitt erindið hinn 15. maí 1992 með því að öll húsin skyldu rifin. Með bréfi skiptaráðanda, dags. 20. maí 1992, var vakin athygli á því að ákvörðun sveitarfélagsins um niðurrif hefði fram að þeim tíma einskorðast við útihús jarðarinnar en ekki húsið Litla Krók. Var kallað eftir upplýsingum um á hvaða lagaforsendum sveitarstjórn byggði afgreiðslu sína frá 15. maí 1992. Þeirri fyrirspurn var svarað af hálfu sveitarfélagsins hinn 10. júní 1992 og tilkynnt sú samþykkt sveitarstjórnar að veita frest til niðurrifs útihúsa til 20. júní 1992 en sauðahús með hlöðu og Litli Krókur skyldu fjarlægð fyrir 1. október sama ár að viðlögðum dagsektum. Sveitarstjóri sendi skiptastjóra dánarbúsins bréf, dags. 10. ágúst 1992, í tilefni af framkvæmdum við húsið Litla Krók. Var ákvörðun sveitarstjórnar frá 10. júní 1992 áréttuð og bent á að umræddar framkvæmdir væru án leyfis byggingaryfirvalda og breyttu engu um kröfu um niðurrif að viðlögðum dagsektum. Skiptastjóri dánarbúsins sendi Kjalarneshreppi bréf, dags. 21. ágúst 1992, þar sem upplýst var að tveir erfingjanna hefðu tekið að sér að rífa öll útihús á Litla Króki og jafnframt á eigin ábyrgð og kostnað að ganga frá Litla Króki á viðunandi hátt. Lögmaður annarra erfingja dánarbúsins en kæranda sendi hreppsnefnd bréf, dags. 26. ágúst 1992, þar sem málavextir voru reifaðir og komið á framfæri mótmælum og rökum meðerfingja kæranda gegn niðurrifi Litla Króks. Hinn 4. september 1992 ritaði skiptastjóri dánarbúsins hreppsnefndinni erindi þar sem farið var fram á að hún breytti samþykkt sinni frá 10. júní 1992 um niðurrif Litla Króks. Byggingarnefnd hreppsins ákvað á fundi hinn 23. september 1992 að fela lögmanni sínum að láta stöðva framkvæmdir við Litla Krók og fjarlægja þær þar sem engin leyfi væru fyrir þeim. Lögmaður hreppsins beindi þessari kröfu til skiptastjóra með bréfi, dags. 13. október 1992, og munu framkvæmdir hafa verið stöðvaðar en þær fólust í því að steypt var utan á útveggi hússins.
Að beiðni sveitarstjórnar Kjalarneshrepps frá 26. apríl 1994 sendi lögmaður hreppsins dánarbúinu reikning vegna áfallinna dagsekta sökum tafa við niðurrif Litla Króks að upphæð kr. 5.730.000,-. Af því tilefni sendi sveitarstjóri hreppsins og einn erfingja dánarbúsins, Ólafur Guðbjartsson, byggingaryfirvöldum hreppsins og dánarbúinu bréf, dags. 7. maí 1994. Þar var upplýst að fljótlega myndi ganga úrskurður í Héraðsdómi Reykjavíkur um eignarhald á Litla Króki. Var í bréfinu gerð tillaga um að byggingaryfirvöld gæfu frest til að rífa eða leggja fram gögn um endurbyggingu Litla Króks, dánarbúið samþykkti að sú kvöð fylgdi húsinu að innan eins mánaðar frá dómsuppkvaðningu um eignarhaldið yrði húsið rifið eða lögð fram gögn um endurbætur og hreppsnefnd felldi niður áfallnar dagsektir og ekki yrði beitt slíkum sektum fyrr en mánuði eftir dómsuppsögu. Þessari tillögu mun hafa verið hafnað á fundi hreppsnefndar hinn 16. maí 1994.
Með bréfi, dags. 22. mars 1999, vakti kærandi athygli byggingarfulltrúa Reykjavíkur, sem nú fór með byggingarmál á Kjalarnesi eftir sameiningu Reykjavíkur og Kjalarneshrepps, að Kjalarneshreppur hafi á árinu 1992 krafist niðurrifs á húsinu Litla Króki og var gerð krafa um að embættið sæi til þess að húsið yrði rifið tafarlaust. Bréf kæranda var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. september 2000 og var samþykkt að byggingarfulltrúi skoðaði umrætt hús og leitað yrði álits annarra eigenda Litla Króks. Byggingarfulltrúi ritaði meðeigendum kæranda að Litla Króki bréf vegna málsins hinn 5. október 2000 og svöruðu tveir þeirra, Ólafur og Guðjón Guðbjartssynir bréfinu hinn 22. október 2000. Gera þeir þar grein fyrir sjónarmiðum sínum og lýsa þeirri skoðun að engin hætta stafaði af húsinu. Byggingarfulltrúi skoðaði staðhætti á vettvangi og gerði grein fyrir áliti sínu í greinargerð til skipulags- og byggingarnefndar, dags. 12. febrúar 2001. Var niðurstaða hans að ekki stafaði veruleg fokhætta af Litla Króki. Þá segir m.a. í greinargerðinni: „Þegar upphaflega var krafist niðurrifs húsa á Litla Króki var þar um að ræða hrörlega skúra og bragga sem vissulega var hætt við foki. Nú er bárujárn á þaki það eina sem fokið getur það er ekki í svo miklu magni að af því stafi sérstök hætta. Húsið er til lýta í umhverfinu en sóðaskap er ekki að finna utanhúss. Sé ástand og útlit hússins borið saman við ástand og útlit íbúðar- og útihúsa á Króki er þar ekki mikill munur á.” Auk þess var á það bent að deildar meiningar væru um verðmat hússins, deilur væru um eignaskipti jarðarinnar meðal sameigenda og taka yrði afstöðu til niðurrifs allra húsa á jörðinni sem væru í svipuðu ástandi og Litli Krókur. Lagði byggingarfulltrúi til að samþykkt um niðurrif og dagsektir yrði felld niður og ekki yrði krafist niðurrifs húsa á jörðinni meðan eignaskiptum væri ólokið. Byggingarfulltrúa yrði hins vegar falið að fylgjast með ástandi húsanna og gera viðeigandi ráðstafanir á kostnað eigenda komi til hættuástands frá þeim. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 14. febrúar 2001 var samþykkt að fara að þessari tillögu byggingarfulltrúa og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu hinn 20. febrúar 2001.
Kærandi undi ekki þessum málalokum og kærði afgreiðslu málsins til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsástæður kæranda: Kærandi bendir á að á árinu 1992 hafi hreppsnefnd Kjalarneshrepps tekið ákvörðun um niðurrif nokkurra mannvirkja á Króki og þar á meðal á Litla Króki sem standi skammt frá íbúðarhúsi kæranda.
Eru gerðar athugasemdir við forsendur og rök fyrir hinni kærðu ákvörðun sem fram koma í greinargerð byggingarfulltrúa Reykjavíkur til skipulags og byggingarnefndar. Ekki hafi verið búið að Litla Króki í áratugi og hljóti öllum þeim er skoði húsið að vera ljóst að það verði ekki notað til íbúðar í framtíðinni og fráleitt sé að taka tillit til óleyfisframkvæmda meðeigenda kæranda á húsinu við verðmat þess. Ekki séu viðhlítandi rök fyrir hinni kærðu ákvörðun þótt kunna þurfi að rífa önnur hús á jörðinni vegna ástands þeirra, og jafnræðissjónarmið mæli gegn því að Litli Krókur verði rifinn öðrum fremur. Telji byggingaryfirvöld ástand annarra húsa á jörðinni þess eðlis að niðurrifs sé þörf, sé byggingaryfirvöldum skylt að bregðast við með viðeigandi hætti og geri kærandi ekki athugasemdir við það. Sömu sök séu seld þau rök að krafa um niðurrif Litla Króks sé ekki til þess fallin að einfalda lausn ágreinings með sameigendum jarðarinnar um eignaskipti sem nú sé uppi og varða skiptingu sameignarinnar milli eigenda.
Er á því byggt að ekki hafi verið fyrir hendi lagaskilyrði fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur til þess að fella úr gildi þá ákvörðun Kjalarneshrepps, sem tekin var á árinu 1992 um niðurrif Litla Króks, enda hafi ekkert gerst frá þeim tíma sem réttlæti þá breytingu, sbr. 23.-25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt yfirvöld hafi ekki framfylgt ákvörðuninni frá árinu 1992 af ítrustu hörku heimili það ekki afturköllun hennar til tjóns fyrir kæranda. Litli Krókur standi nálægt húsi kæranda og sé til verulegra lýta.
Málsrök skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur: Vísað er til þess að ákvörðun Kjalarneshrepps frá árinu 1992 hafi byggst á lélegu ástandi 5-6 skúra og bragga auk íbúðarhússins Litla Króks og hættu á foki. Umrædd mannvirki hafi nú verið rifin að undanskildum Litla Króki sem eigendur hefðu hafið viðgerð á en þær framkvæmdir verið stöðvaðar. Samkvæmt áliti byggingarfulltrúa, sem fram komi í greinargerða hans frá 12. febrúar 2001, sé umhverfi hússins ekki lengur sóðalegt og af húsinu stafi ekki sérstök hætta. Húsið sé í sambærilegu ástandi og önnur hús á jörðinni. Eigendur að 96% hluta Litla Króks hafi lýst sig mótfallna niðurrifi og hafi bent á að með slíkri aðgerð sé verið að sóa verðmætum Kærandi haldi því fram að afturköllun ákvörðunar um niðurrif hússins skerði hagsmuni sína án þess að færa rök fyrir þeirri fullyrðingu sinni.
Samkvæmt 1. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga geti stjórnvald afturkallað íþyngjandi ákvörðun sé það ekki til skaða fyrir neinn af aðilum máls. Afturköllunarheimildin byggi á sömu sjónarmiðum og búi að baki 12. gr. laganna um svokallaða meðalhófsreglu, er feli í sér að stjórnvald taki ekki íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði náð með öðru og vægara móti. Komi í ljós að aðstæður hafi breyst frá því að ákvörðun var tekin geti stjórnvald afturkallað hana að eigin frumkvæði á grundvelli 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga.
Hin kærða ákvörðun hafi fellt úr gildi fyrri ákvörðun um niðurrif Litla Króks og byggingarfulltrúa falið að fylgjast með ástandi húsanna og gera viðhlítandi ráðstafanir á kostnað eigenda ef til hættuástands kæmi. Ljóst sé að aðstæður hafi breyst til batnaðar við niðurrif kofa og bragga sem staðið hafi við húsið og sé umhverfi þess nú í þokkalegu ástandi. Byggingaryfirvöld hafi nú náð fram meginmarkmiði sínu sem að var stefnt með niðurrifskröfunni á sínum tíma og sé hin kærða ákvörðun um framhald málsins í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga.
Andmæli meðeigenda kæranda: Afstaða og rök eigenda að Litla Króki annarra en kæranda, til kröfu um niðurrif hússins koma fram í bréfi lögmanns þeirra til Kjalarneshrepps frá 26. ágúst 1992 og tveir þeirra sendu byggingarfulltrúa bréf með athugasemdum sínum hinn 22. október 2000 í tilefni af erindi kæranda um að kröfu um niðurrif Litla Króks yrði framfylgt. Þótti ekki ástæða til með hliðsjón af 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kalla sérstaklega eftir athugasemdum þeirra vegna málskosts kæranda til úrskurðarnefndarinnar.
Á því er byggt að aldrei hafi stafað hætta af húsinu Litla Króki og því engin haldbær rök fyrir niðurrifi hússins. Ákvörðun um niðurrif Litla Króks verði að byggjast á faglegu mati. Engin skoðun hafi átt sér stað af hálfu byggingaryfirvalda Kjalarneshrepps áður en ákvörðun um niðurrif hafi verið tekin og eigendum ekki gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum við þá ákvörðunartöku. Upphafleg krafa um niðurrif húsa á jörðinni Króki hafi verið miðuð við ástand kofa og bragga á jörðinni en ekki íbúðarhússins Litla Króks.
Kærandi hafi nýtt húsið til íbúðar frá árinu 1969-1980 og hafi hann fengið leyfi Kjalarneshrepps til að klæða húsið að utan með steypu. Hafi þeim framkvæmdum verið lokið við suður- og vesturhlið hússins en kærandi hafi ekki klárað verkið vegna ósættis við föður sinn. Engar athugasemdir hafi verið gerðar við ástand Litla Króks fyrr en á árinu 1992, þegar deilur voru uppi milli kæranda og meðerfingja hans að jörðinni, og hafi nú staðið deilur um skipti á eigninni Króki í 11 ár. Samkvæmt virðingu frá 13. maí 1997 sé húsið ekki ónýtt.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur hafi verið heimilt að fella úr gildi þá ákvörðun hreppsnefndar Kjalarneshrepps frá árinu 1992, að krefjast niðurrifs á húsinu Litla Króki, Kjalarnesi.
Byggingarnefnd og byggingarfulltrúa er í 1. mgr. 41. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 falið eftirlit með mannvirkjum og byggingarframkvæmdum. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að sé ásigkomulagi, frágangi, notkun, umhverfi eða viðhaldi húss ábótavant eða stafi af því hætta að mati byggingarfulltrúa skal hann gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé slíkum ákvörðunum ekki sinnt heimilar 57. gr. laganna að verk sé unnið á kostnað eigenda eða dagsektum beitt til þess að knýja fram úrbætur. Í gr. 61.6 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 er sambærilegt ákvæði þar sem byggingaryfirvöldum er heimilað m.a. að láta rífa hús á kostnað eiganda hafi hann ekki sinnt áskorun um úrbætur en gefa skal viðkomandi eins mánaðar frest áður en ráðist er í aðgerðir nema ef um bráða hættu sé að ræða. Ákvæði 26., 27., og 36. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sem í gildi voru er ákvörðun um niðurrif var tekin, samsvara tilvitnuðum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og eru efnislega á sömu lund.
Ákvörðun um niðurrif húss á kostnað eigenda er verulega íþyngjandi ákvörðun sem verður að hafa ótvíræða stoð í lögum og veigamikil rök verða að liggja að baki slíkri ákvörðun. Túlka verður 4. mgr. 41. gr. skipulags- og byggingarlaga svo, með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, að óheimilt sé að krefja eigendur mannvirkja um niðurrif þeirra nema að fullreynt sé að ekki verði bætt úr annmörkum með öðrum og vægari hætti.
Fyrir liggur í máli þessu að krafa um niðurrif Litla Króks á árinu 1992 var gegn vilja mikils meirihluta þáverandi erfingja og núverandi eigenda hússins og gögn málsins bera með sér að áhöld eru um hvort meginreglna stjórnsýsluréttarins um andmælarétt og meðalhóf hafi verið gætt við ákvarðanatökuna, auk þess sem vafi leikur á um hvort úr því hafi verið skorið með fullnægjandi hætti að hætta stafaði af umræddu húsi. Staðreynd er að byggingaryfirvöld framfylgdu ekki ákvörðun sinni um niðurrif um árabil og ekki er vitað til að hætta hafi skapast vegna foks frá húsinu í þau 11 ár sem nú eru liðin frá töku ákvörðunar um niðurrif. Verður ekki talið í ljósi þessa að bráð hætta stafi af húsinu.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvöldum veitt heimild til, að eigin frumkvæði, að afturkalla ákvörðun sem aðilum hefur verið kynnt þegar svo stendur á að afturköllun verður ekki til tjóns fyrir aðila eða fyrri ákvörðun sé ógildanleg. Önnur sjónarmið geta og haft þýðingu um það hvort rétt verði talið að stjórnvald afturkalli fyrri ákvörðun. Þegar litið er til þess að ákvörðunin um niðurrif virðist haldin annmörkum sem gætu leitt til ógildingar hennar, að stjórnvöld hafa ekki framfylgt ákvörðuninni frá árinu 1992 og kærandi hefur ekki sýnt fram á að afturköllun ákvörðunarinnar raski svo hagsmunum hans að réttlæti niðurrif Litla Króks gegn vilja meirihluta eigenda, telur úrskurðarnefndin að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi verið rétt að afturkalla fyrri ákvörðun um niðurrif Litla Króks.
Samkvæmt þessu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 14. febrúar 2001 um að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar og hreppsnefndar Kjalarneshrepps frá 29. janúar og 10. júní 1992 um niðurrif hússins Litla Króks á Kjalarnesi.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
