109/2021 Innbær Höfn

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrr­verandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Horna­fjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hrísbrautar 1, Höfn í Hornafirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornarfjarðar frá 12. maí s.á. að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði, sem auglýst var í B-deild Stjórnar­tíðinda 3. júní 2021. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi. Í greinargerð kæranda, sem barst nefndinni 9. júlí 2021, lýsa eigendur húsa í nágrenni við fyrirhugaðar byggingar­lóðir, því yfir að þau standi jafnframt að fyrrgreindri kæru.

Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar upp­kveðnum 22. júlí 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu 6. ágúst 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar 13. júní 2019 var samþykkt að auglýsa skipulags- og matslýsingu fyrir breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins skv. 30. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Helstu breytingar samkvæmt lýsingunni voru að opnum svæðum við Silfurbraut og Hvannabraut yrði breytt í íbúðarsvæði. Samhliða drögum að aðalskipulags­breytingunni var unnið að deiliskipulagi vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Tók skipulagstillagan til 4,3 ha svæðis í norðurjaðri byggðar á Höfn og náði hún yfir 16 þegar byggðar lóðir og 8 nýjar. Kynningarfundir vegna skipulagsvinnunnar voru haldnir fyrir íbúa sveitarfélagsins 4. nóvember og 5. desember 2019. Samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 12. desember s.á. að auglýsa deiliskipulagstillögu vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn sam­hliða tillögu að aðalskipulagi með athugasemdafrest frá 19. desember s.á. til 3. febrúar 2020. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 11. mars s.á. var málinu frestað til að gefa forsvígis­mönnum undirskriftarlista tækifæri á að svara þeim breytingartillögum sem sveitar­félagið lagði fram.

Umhverfis- og skipulagsnefnd tók deiliskipulagstillöguna fyrir á fundi sínum 1. apríl 2020 þar sem gerðar voru breytingar á auglýstri tillögu til að koma til móts við athugasemdir. Lagði meirihluti nefndarinnar til að tillagan yrði samþykkt skv. 42. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 16. apríl 2020 og var gildistaka þess auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar 2021. Þar sem athugasemdafresti við deiliskipulagið lauk meira en ári áður en deiliskipulagið var birt í Stjórnartíðindum taldist skipulagið ógilt, sbr. 3. mgr. 42. gr. skipulagslaga, og fór málsmeðferð skv. 41. gr. skipulagslaga því fram að nýju. Deiliskipulags­tillagan var auglýst að nýju 18. mars 2021 með fresti til að skila inn athugasemdum til 30. apríl s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. maí s.á. samþykkti meirihluti nefndarinnar svör við þeim athugasemdum sem bárust og var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar, sem samþykkti skipulagstillöguna 12. maí 2021. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021.

 Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt ákvæði 40. gr. skipulags­laga þar sem ekki hafi verið gerð skipulagslýsing og engin lýsing hafi verið auglýst eða gerð með samráði við íbúa og aðra hagsmunaaðila. Skipulagslýsing með breytingu á aðalskipulagi hefði verið mjög opin um fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi en að erfitt hefði verið að ráða af henni hvaða áform væru fyrirhuguð og til dæmis hefði ekki verið fjallað um áætlaðan fjölda nýrra lóða. Ekki sé að finna bókun um hvort og þá hvenær ákvörðun hefði verið tekin um að falla frá gerð lýsingar á deiliskipulaginu. Vitað væri að jarðvegur á svæðinu væru óstöðugur og að hafa yrði í huga að nágrannalóðir og eignir gætu legið undir skemmdum við jarðvegsframkvæmdir. Vísað hafi verið til minnisblaðs frá verkfræðistofu, dags. 18. mars 2020, þar sem mælst hafi verið til þess að gerðar yrðu jarðvegskannanir á fyrirhuguðum byggingarstöðum. Ekki liggi fyrir að slíkar kannanir hafi verið framkvæmdar. Svæðið sem afmarkað sé í skipulaginu falli ekki undir skilgreiningu Skipulagsstofnunar um myndum heildstæðrar einingar, sbr. gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Gatnagerð sem hið nýja skipulag hafi kallað á væri óhagkvæm þar sem ekki yrði byggt beggja vegna götunnar og hefði sveitarfélagið ekki látið gera samanburð á losun CO₂ við gerð gatna á svæðinu þar sem hægt væri að koma fyrir húsum beggja vegna götunnar. Þá beri deiliskipulagið ekki með sér að framkvæmd hefði verið húsakönnun. Byggingarreitir séu aðeins sýndir þar sem nýjar lóðir séu fyrirhugaðar og stærðir eldri lóða séu ekki gefnar upp. Skipulagið kveði ekki á um heimildir til að byggja geymsluhús sem séu undanþegin byggingarleyfi eða aðrar tilkynningarskyldar framkvæmdir. Telji kærendur að það sé í andstöðu við skipulagsreglugerð að ekki hafi verið tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum í skipulaginu, sbr. gr. 5.3.4.4. í skipulagsreglugerð, og að ekki hafi verið gefnir upp hæðarkótar á uppdráttum eða kveðið á um hæð lóða. Þetta leiði til þess að þeir sem eigi hagsmuna að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvort eða hvernig byggingar á lóðum hafi áhrif á t.d. útsýni, landnotkun og fleira. Sveitarfélagið sé að leggja nýjar kvaðir á húseigendur með því að kveða á um í deiliskipulaginu að ofanvatn verði ekki leitt í fráveitukerfi heldur leyst innan lóða. Íbúar hafi ekki verið upplýstir um hvort aukinn kostnaður fylgi þessum breytingum. Þá sé skilmálum um húsagerðir áfátt í deiliskipulaginu og hvernig uppbygging skuli verða. Aðalskipulag kveði á um að uppbygging skuli verða „á forsendum byggðarmynstursins“. Skortur á mæliblöðum og hæðarblöðum valdi því að þeir sem hagsmuna eigi að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvað sé leyfilegt.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Sveitarfélagið telur að vísa beri kærumáli þessu frá þar sem kæran, dags. 2. júlí 2021, hafi ekki borist innan kærufrests. Hún uppfylli ekki heldur skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem hvorki hafi komið fram í henni kröfur kæranda né rök fyrir kærunni. Þá hafi ekki komið fram hverjir væru kærendur. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021, en fullnægjandi upplýsingar skv. 1. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi ekki borist fyrr en 9. júlí s.á. Öllum skráðum og óskráðum meginreglum hafi verið fylgt við gerð skipulagsins og engir form- eða efnisannmarkar séu til staðar sem leitt geti til ógildingar þess. Hið kærða skipulag hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og kærendur hafi átt þess kost að gera athugasemdir við það. Þá hafi samhliða verið auglýst lýsing á breytingu á aðalskipulagi. Ekki hafi verið gerður samanburður á CO₂ losun við umhverfismat tillögunnar en gera megi ráð fyrir að slíkt verði gert við breytingar á deiliskipulagi í framtíðinni. Í deiliskipulaginu sé fjallað um góð tengsl nýrra lóða við núverandi byggð á svæðinu og sé þar átt við að lóðir, nýtingarhlutfall, hæðir húsa og yfirbragð séu í samræmi við núverandi byggð. Eldri lóðir séu sumar hverjar með heimild fyrir viðbyggingum eða bílskúr á lóð þar sem slíkar byggingar hafi ekki þegar verið reistar. Um íbúðarhúsalóðir sé að ræða og ekki sé gert ráð fyrir breyttri notkun enda sé slíkt skilgreint í aðalskipulagi. Ekki hafi þótt þörf á gerð húsakönnunar á svæðinu enda séu flest húsin einbýlishús á einni hæð af svipaðri stærð. Húsið við Hvannabraut 3-5 sé gistiheimili í svipuðum stíl. Nýjar byggingar verði á einni hæð og bundin byggingarlína við götu í samræmi við núverandi byggð. Gert sé ráð fyrir hæðarsetningu lóða á mæliblöðum og að tekið verði tillit til aðliggjandi byggðar við hæðarsetningu. Mæli- og hæðarblöð verði unnin út frá deiliskipulagi og séu ekki hluti af deiliskipulagsgögnum. Gerð hafi verið könnun á jarðvegsdýpt og verði niðurstöður könnunarinnar aðgengilegar á lóðablöðum. Þá hafi verið settir skilmálar um grundun húsa og muni væntanlegir lóðarhafar fá afhent minnisblað um jarðvegsaðstæður á svæðinu.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að verið sé að staðsetja byggingarlóðir í blautum og viðkvæmum jarðvegi og að framkvæmdir við byggingu húsa þar muni valda skemmdum á eldri húsum í kring. Þá sé verið að staðsetja hús á eina túninu sem eftir sé við strandlengju sveitarfélagsins. Bæjaryfirvöld séu með þessu að virða að vettugi vilja íbúa, sem hafi m.a. komið fram í íbúakönnun árið 2019 um að túnið sé eitt besta útivistarsvæðið á Höfn. Fráveitu­mál hverfisins sé komið að þolmörkum og vitað sé að mikill kostnaður fylgi því að fara í úrbætur á því. Sé ekki ábyrgt að tengja fleiri hús inn á kerfið. Einungis hafi verið haldnir tveir fundir með íbúum vegna málsins og þeir hafi verið ófullnægjandi að efni til.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Með deili­skipulaginu er íbúðarhúsalóðum á skipulagssvæðinu fjölgað úr 16 í 24. Er krafist frávísunar málsins sökum þess að kæra hafi borist að liðnum kærufresti.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021 en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 2. júlí s.á. og var þá kærufrestur ekki liðinn, sbr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu sveitar­félagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem hún hafi ekki upp­fyllt skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en rökstuðningur frá kærendum vegna kærunnar hafi borist 9. júlí 2021, eða eftir að kærufrestur hafi verið liðinn. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kemur fram að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og undirrituð. Þar skuli koma fram hver sé kærandi, hvaða ákvörðun eða ætlað brot á þátttökurétti almennings sé kært, kröfur kæranda og rök fyrir kæru. Úrskurðarnefndinni ber, líkt og öðrum stjórnvöldum, skylda til að veita leiðbeiningar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Við móttöku kærunnar veitti nefndin leiðbeiningar um efni nefndrar 1. mgr. 4. gr. og barst efnislegur rökstuðningur nefndinni skömmu síðar. Verður að því virtu að telja að kæra hafi borist innan kærufrests þrátt fyrir það að efnislegur rökstuðningur hafi ekki borist fyrr en að honum loknum. Í þessu sambandi er rétt að benda á að á úrskurðarnefndinni hvílir einnig sjálfstæð skylda til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, m.a. með því að kalla eftir frekari gögnum og sjónarmiðum.

Af framangreindum ástæðum verður kærumáli þessu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitar­félags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deili­skipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Sveitarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga og var aðalskipulagi breytt samhliða vinnu við hið kærða deiliskipulag. Tók hið breytta aðalskipulag gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020. Breytingin sneri að þéttingu byggðar á því svæði sem hið kærða deiliskipulag tekur til en með breytingunni var um 1 ha af opnu svæði breytt í íbúðarbyggð. Í skipulags- og matslýsingu sem gerð var vegna aðalskipulagsbreytingarinnar var fjallað um áform um að þétta byggð í Innbæ með byggingu einbýlis- og raðhúsa og sett það markmið að hin nýja íbúðarbyggð yrði í samræmi við núverandi byggð hvað varðaði tegundir, stærðir, þéttleika og ásýnd byggðar.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Í athugasemdum við nefnda grein í frumvarpi því er varð að skipulagslögum kemur m.a. fram að tilgangur húsakönnunar sé að tekið sé tillit til menningararfsins við gerð deili­skipulags, hvort heldur sé um að ræða einstök hús eða yfirbragð hlutaðeigandi byggðar. Með setningu ákvæðisins sé tilgangur húsa­könnunar gerður skýrari þannig að húsakönnun sé lögð til grund­vallar deiliskipulagsskilmálum um þau hús sem fyrir séu. Þannig sé lagður betri grundvöllur til að taka ákvarðanir um hvaða hús skuli varðveita, í hverju varðveisluhlutverkið felist og þar með taka afstöðu til þess hvaða framkvæmdir séu heimilar með hliðsjón af slíku mati.

Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga um gerð húsaskönnunar gildir hvort heldur um er að ræða nýtt deili­skipulag eða breytingu á eldra skipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Hið kærða deiliskipulag tekur til byggingar fimm einbýlishúsa og þriggja raðhúsa. Með skipulaginu er engin ákvörðun eða afstaða tekin til niðurrifs nærliggjandi húsa og hefur breytingin ekki teljandi áhrif á yfirbragð byggðar hverfisins. Þrátt fyrir að fyrir liggi að húsakönnun hafi ekki farið fram við málsmeðferð umdeilds deiliskipulags getur það ekki haft nein áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Tilgangur deiliskipulags er að setja fram skipulagsskilmála fyrir uppbyggingu og framkvæmdir á afmörkuðu svæði. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga. Það að ekki hafi verið framkvæmd jarðvegskönnun, tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum eða tilgreindir hæðarkótar á uppdráttum er ekki um annmarka að ræða við deiliskipulagsgerðina. Eru hæðarblöð fyrir einstakar lóðir unnar í kjölfar gildistöku deiliskipulags og þá með stoð í skipulaginu. Þá er jarðvegskönnun að jafnaði gerð við undirbúning framkvæmda samkvæmt veittum byggingar­leyfum. Geta nefnd atriði því ekki hnekkt hinni kærðu ákvörðun.

Að framangreindu virtu er ekki að finna neina þá form- eða efnisannmarka á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn.