Árið 2024, föstudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 108/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 5. september 2024 um að veita bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis á skotsvæði félagsins á Álfsnesi, sem gildir í fjóra mánuði frá þeim degi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 3. október 2024, kæra eigendur, Stekk, 162 Reykjavík, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 5. september s.á. að veita Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi á skotsvæði félagsins á Álfsnesi. Af hálfu kærenda er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfum og kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er bárust nefndinni 3., 4. og 5. október 2024 kæra eftirtaldir aðilar sömu ákvörðun Umhverfisstofnunar: A og B, eigendur Móabergs. C, D, E ásamt F, hluti eigenda Móavíkur. G, annar eigenda Hvamms. C, f.h. Krummavíkur ehf., eiganda Spildu úr landi Móa, L125725, og H. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, starfsemin stöðvuð og til vara að opnunartími svæðisins verði styttur um helming. Verða þau mál sem eru nr. 109, 110, 111 og 112/2024 sameinuð máli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða, enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 15. nóvember 2024.
Málavextir: Í á annan áratug hafa tvö félög rekið sinn hvorn skotvöllinn á Álfsnesi, þ.e. annars vegar Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis, Skotreyn, sem er leyfishafi í fyrirliggjandi máli og hins vegar Skotfélag Reykjavíkur. Með úrskurðum, uppkveðnum 24. september 2021, 30. desember 2022 og 11. maí 2023, í málum nr. 51/2021, 92/2021, 94/2022 og 19/2023, felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvarðanir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 11. mars 2021, 4. maí s.á., 26. júlí 2022 og 25. janúar 2023 um að gefa út starfsleyfi þeim til handa til reksturs skotvalla á Álfsnesi þar sem starfsemin samræmdist ekki gildandi landnotkun aðalskipulags Reykjavíkur. Í tveimur fyrri málunum var um að ræða Aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030 og í seinni tveimur Aðalskipulag Reykjavíkur 2040, en hið síðarnefnda tók gildi árið 2022. Með breytingu á aðalskipulaginu, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. júlí 2024, var skotæfingasvæðið á Álfsnesi skilgreint sem íþróttasvæði, ÍÞ9. Sóttu bæði félögin þann sama dag um nýtt starfsleyfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur.
Með bréfum til Umhverfisstofnunar, dags. 5. ágúst 2024, óskuðu félögin eftir bráðabirgðaheimildum fyrir starfsemina, skv. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Mánuði síðar eða hinn 5. september s.á. veitti stofnunin þeim hvora sína heimildina og hafa þær ákvarðanir báðar verið kærðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er hin kærða ákvörðun í máli þessu bráðabirgðaheimild til handa Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis en með úrskurði úrskurðarnefndarinnar fyrr í dag í máli nr. 107/2024, var skorið úr um lögmæti bráðabirgðaheimildar Skotfélags Reykjavíkur.
Málsrök kærenda: Af hálfu eigenda Stekks er gerð athugasemd við skamman frest sem veittur hafi verið til að gera athugasemdir við áform um útgáfu bráðabirgðaheimildar. Áformin hafi verið auglýst á vefsíu Umhverfisstofnunar og ekki sé hægt að ætlast til að þeir vakti allar vefsíður til að fylgjast með þessum málum en þeir hafi vitað að umsóknir um starfsleyfi hefðu borist heilbrigðisnefnd og hefðu kærendur því fylgst með vefsíðu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur.
Starfsemi skotfélaganna hafi legið niðri meira og minna undanfarin ár. Skotíþróttamenn hafi þegar þjálfað sig og tekið skotpróf annarsstaðar og sé því ekki brýn þörf á að hefja eða halda áfram starfsemi. Sumarið sé liðið og þýðingarlaust að vísa til þess að mesta starfsemin fari fram á sumrin. Frá upphafi starfseminnar hafi ekki verið gerðar neinar ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða minnka hávaða eða ónæði frá skotvöllunum eins og þó sé krafist í hinni umdeildu bráðabirgðaheimild.
Skilyrði um að starfsemin skuli vera í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða séu ómarktæk. Í lögum sé ekki að finna skilgreiningu á hljóðmælingaraðferð og ekki sé í gildi reglugerð sem segi til um hávaðamælingar fyrir skotvelli. Mælingar á skothvellum hér á landi upplýsi ekki um raunhávaða því hávaðatoppar mælist ekki en þess í stað séu notuð jafngildishljóðstig. Skothvellir séu ekki venjulegur hávaði heldur fylgi þeim mikill, óreglulegur og hærri hávaði en frá t.d. umferð eða öðru því sem búast megi við í dreifbýli. Væri hæsti hljóðtoppur notaður mætti áætla að raunhávaði frá skotsvæðinu væri um 80–90 dB en ekki jafngildishljóð um 40 dB. Samkvæmt hinni umdeildu bráðabirgðaheimild skuli Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur framkvæma vöktunarmælingar á hávaða. Við vinnslu síðasta starfsleyfis Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis hafi Umhverfisstofnun leiðbeint eftirlitinu um að hún teldi rétt að notaðar væru sænskar leiðbeiningar, þ.e. Allmänna råd om buller från skjutbanor, sem gefnar hefðu verið út af Naturvårdsverket. Þar séu hávaðatoppar mældir ólíkt því sem tíðkast hefði hér á landi. Ef unnt eigi að vera að fylgja fyrrgreindu skilyrði hinnar umdeildu bráðabirgðaheimildar þurfi að vera ljóst hvaða mæliaðferðir og viðmið eigi að nota. Rekstraraðilar skotvallanna hafi haft nægan tíma til þess að undirbúa enduropnun þeirra með hliðsjón af hávaðamengun en engar breytingar verið gerðar, hvorki á skotstefnu né með annarri hljóðeinangrun sem teldist hávaðaminnkandi aðgerð. Ekki sé tímabært að gefa út leyfi fyrr en búið sé að gera fullnægjandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir truflun og ónæði. Viðurkennt og sérhæft fyrirtæki í hljóðmælingum og ráðgjöf hafi veitt kærendum ráðleggingar um hljóðmælingar samkvæmt sænskri aðferð og hafi mælingar þess sýnt heilsuspillandi hávaða frá skotsvæðinu (>85dB), sbr. skilgreiningu 7. gr. reglugerðar nr. 724/2008. Ekki sé hægt að treysta því að hljóðmælingar heilbrigðiseftirlitsins séu rétt framkvæmdar og sé þess því krafist að hávaðamælingar heilbrigðiseftirlitsins verði ógiltar og nýjar mælingar gerðar af óvilhöllum og sérfróðum aðila eftir fyrirmælum Umhverfisstofnunar áður en nýtt starfsleyfi verði veitt.
Fyrir hönd eiganda Spildu í landi Móa er vísað til þess að í meira en áratug hafi verið rætt um að finna skotsvæðunum nýjan stað og sé þetta fimmta bráðabirgðaleyfið þeim til handa. Á jörðinni hafi hús staðið autt í 16 ár og sé ekki unnt að vera þar vegna hljóðmengunar, allt að 100 dB. Hvergi í heiminum sé notuð sama mæliaðferð og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur noti, þ.e. Metod för immissionsmätning av externt industribuller, enda sé það ekki hægt. Sú mæliaðferð mæli meðalhávaða og séu hávaðatoppar þurrkaðir út en þegar skothávaði sé mældur sé eingöngu verið að mæla hávaðatoppa, ekki annað. Niðurstaða mælinga verði því röng og villandi. Norðurlöndin noti mæliaðferð sem sérstaklega sé hönnuð til að mæla hávaða (hávaðatoppa) frá skotsvæðum, t.d. sænsku mæliaðferðina Allmänna råd om buller från skjutbanor. Þá hafi aldrei verið gerð jarðvegsmæling fyrir þungmálma á svæðinu eða jarðvegur verið hreinsaður. Heilbrigðiseftirlitið hafi viðurkennt að högl lendi á ströndinni sem og að þau stálhögl sem séu notuð innihaldi allt að 12% blý. Svæðið sé eitt fallegasta útivistarsvæði Reykjavíkur með mikilvæga sjófuglabyggð, en margar tegundir sem þar haldi til séu í útrýmingarhættu eða á válista. Fjaran sé þó áfram menguð og hafi ástand hennar hvorki verið metið né áhrif mengunarinnar á umhverfið rannsökuð.
Til viðbótar við framangreint er af hálfu eigenda Móabergs einnig vísað til þess að við útgáfu hinnar umdeildu bráðabirgðaheimildar hafi ekki verið horft til sjónarmiða eigenda í nágrenninu. Eigendur Móavíkur vísi til þess að hávaðinn valdi þeim ónæði enda séu Íslendingar vanir þeim almennu mannréttindum að þurfa ekki að dvelja í skotgný. Eigandi Hvamms bendir á að ekki verði séð að tekið hafi verið tillit til íbúa í nágrenni við ákvörðun um opnunartíma skotsvæðisins.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er byggt á því að uppfyllt hafi verið skilyrði um brýna þörf og að fullnægjandi umsókn liggi fyrir hjá útgefanda starfsleyfis, sbr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Frá árinu 2021 hafi starfsleyfi skotfélaganna á Álfsnesi ítrekað verið felld úr gildi með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þar sem þau hefðu ekki samræmst skipulagi. Starfsemi hafi því legið meira og minna niðri frá þeim tíma með tilheyrandi áhrifum á rekstur og starfsemi félaganna sem og á þjálfun skotíþrótta- og veiðimanna. Breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 hafi tekið gildi 30. júlí 2024 og skotfélögin þann sama dag sótt um starfsleyfi heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Nokkrum dögum síðar hafi þau svo sótt um bráðabirgðaheimildina. Við málsmeðferð sína hafi Umhverfisstofnun leitað eftir afstöðu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sem hafi lýst því að það teldi fullnægjandi umsókn framkomna og að brýn þörf væri til að veita bráðabirgðaheimildina.
Samkvæmt 5. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 séu því settar þröngar tímaskorður hve lengi hægt sé að gera athugasemdir við áform um veitingu bráðabirgðaheimildar. Vegna þess knappa tímaramma sé ljóst að ekki sé hægt að auglýsa lengi slík áform og hafi fjórir dagar verið fullnægjandi frestur í málinu.
Umhverfisstofnun hafi borist ítarleg gögn vegna hljóðmælinga frá skotæfingasvæðunum. Þá hafi stofnunin beint fyrirspurn til heilbrigðiseftirlitsins um fyrirkomulag hljóðmælinga. Meðal þeirra gagna sem hefðu borist hafi verið hljóðmælingar framkvæmdar af heilbrigðiseftirlitinu við Stekk, dags. 29. júní 2022 og 1. júlí s.á., sænskar niðurstöður sem mældu hávaða frá skotæfingasvæði Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis ásamt jafngildishljóðmælingum fyrir Stekk sömu daga. Niðurstöður hljóðmælinganna hefðu sýnt að hávaðinn færi ekki yfir mörk heilsuspillandi hávaða skv. 7. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Þá væru til jafngildishljóðmælingar og hljóðmælingar „með sænskum niðurstöðum“ framkvæmdar af heilbrigðiseftirlitinu við Móavík og Móberg, næstu bæi við Móa, sem styðji ekki fullyrðingu um að hljóðmengun frá svæðunum nái 100 dB.
Við gerð skilyrða skv. 4. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 hafi Umhverfisstofnun litið til eldri starfsleyfa og tekið upp öll viðeigandi skilyrði samkvæmt aðalskipulagi. Í greinargerð með umsókn Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis um starfsleyfi hafi verið greint frá þremur tillögum félagsins til að draga úr hljóðmengun, þ.e. að takmarka opnunartíma, einangra skothús og snúa skotstefnu skotvalla. Eðlilegur undanfari útgáfu starfsleyfis sé að heilbrigðiseftirlitið leggi mat á þær mótvægisaðgerðir sem skotfélögin hafi framkvæmt og fyrirhugaðar aðgerðir. Verði aðgerðir til að draga úr hljóðmengun skoðaðar nánar við vinnslu starfsleyfisins. Sé því ljóst að skilyrði nr. 5 í aðalskipulagsbreytingunni frá 2024 hafi verið uppfyllt og umsóknirnar fullnægjandi að því leyti. Skilyrðum bráðabirgðaheimildar sé sérstaklega ætlað að takmarka hljóðmengun og tekið fram að starfsemin skuli vera í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 724/2008 og rekstraraðila gert að tryggja hljóðvarnir og koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða. Þá skuli heilbrigðiseftirlitið framkvæma vöktunarmælingar á hávaða frá starfseminni og geti það takmarkað opnunartíma eða gert ítarlegar kröfur um hávaðavarnir ef starfsemin valdi ónæði umfram það sem eðlilegt megi telja. Skilyrði leyfisins séu marktæk og feli í sér nauðsynlega takmörkun og vöktun á hávaða og veiti úrræði til að bregðast við mögulegri hávaðamengun. Eftirlit heilbrigðisnefndar lúti ekki kæru í málinu og sé það ekki hlutverk Umhverfisstofnunar að véfengja fyrirliggjandi gögn fengin við framkvæmd heilbrigðiseftirlits. Það sé ekki heldur hlutverk stofnunarinnar við útgáfu bráðabirgðaheimildar að leggja mat á aðgerðir rekstraraðila til að lágmarka ónæði. Þá séu ákvæði um hreinsun á svæðinu sem leggi skyldu á rekstraraðila að standa fyrir almennri hreinsun í samræmi við aðalskipulag. Þá sé skilyrði er lúti að takmörkuðum opnunartíma skotæfingasvæðisins til þess gert að draga úr áhrifum af völdum hávaða sem sé sett með tilliti til liðar 1. í aðalskipulagsbreytingunni þar sem segi að opnunartími skotæfingasvæðanna skuli vera takmarkaður og ákveðinn í starfsleyfi og miðist að jafnaði við fimm daga í viku.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu eigenda Stekks er bent á að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé búin til heimild til að endurnýja starfsleyfin fyrir skotsvæðin en ekki til þess að gefa út ný starfsleyfi. Starfsleyfi þeirra hafi fallið úr gildi á árunum 2020 og 2021. Síðan hafi öll starfsleyfi vegna þeirra verið úrskurðuð ógild og þar með hafi skotsvæðin í allt að fjögur ár verið án gildandi starfsleyfa. Sé því ekki um endurnýjun starfsleyfis að ræða heldur nýtt og því ekki rök til þess að gefa megi út starfsleyfi vegna starfseminnar. Þá er vísað til þess skilyrðis í aðalskipulagsbreytingu frá árinu 2024 að í umsókn um starfsleyfi skuli skotfélögin koma með tillögur að úrbótum á hljóðmengun.
Samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og tengdum reglugerðum sé um endurnýjun á starfsleyfi ef fyrirtæki eða starfsemi hafi verið með gilt starfsleyfi sem sé að renna út, starfsemi haldi áfram í óbreyttri mynd eða markmiðið sé að uppfæra leyfið samkvæmt nýjustu lögum, reglum og skilyrðum. Um nýtt starfsleyfi sé hins vegar að ræða ef starfsemin sé ný og hafi ekki haft starfsleyfi áður, mikilvæg breyting hafi orðið á starfseminni sem kalli á nýtt mat eða fyrra leyfi sé útrunnið og hafi ekki verið endurnýjað innan tiltekins tímafrests eða fyrri starfsemi hafi legið niðri í langan tíma. Til að uppfylla tímamörk um það hvort um sé að ræða endurnýjun þyrfti að uppfylla það að starfsemin hefði verið í stöðugum rekstri. Ef leyfi renni út en starfsemin haldi áfram, án hlés, sé endurnýjun leyfis yfirleitt möguleg, þó að það þurfi að gerast án óeðlilegrar tafar. Sé starfsleyfi ekki endurnýjað fljótlega eftir að það renni út og starfsemi hafi verið í lágmarki eða alveg stöðvuð gæti leyfisveitandi metið það sem nýtt starfsleyfi. Hafi starfsemi legið niðri í einhvern tíma, oft mánuði eða ár, teljist umsókn almennt vera fyrir nýtt starfsleyfi, jafnvel þótt það sé sami rekstraraðili og á sama stað.
Mælir sem notaður hefði verið af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur til hljóðmælinga að Stekk hafi ekki verið settur upp við íbúðarhús heldur á ljósastaur í um 150 m fjarlægð og hafi þ.a.l. ekki mælt hávaða við húsið. Þá hafi skotsvæðin verið lokuð flesta dagana sem mælirinn hafi verið uppi og kærendur ekki orðið varir við skothvelli þá daga, utan einn. Sé því ekki unnt að nota þessar mælingar sem rök fyrir útgáfu leyfis. Umhverfistofnun hljóti að eiga að leggja mat á gögn sem henni berist, sér í lagi þegar neitað sé að fara eftir leiðbeiningum stofnunarinnar um aðferðarfræði við mælingar. Á skotsvæðunum á Álfsnesi séu margir skotstaðir fyrir mismunandi skotaðferðir, t.d. leirdúfur, haglabyssur og riffla. Alls séu á svæðunum 24 skotbrautir, þar af yfir 20 hjá Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis. Heilbrigðiseftirlitið hafi einungis mælt hávaða við Stekk frá tveimur brautum þess félags. Skotbraut fjögur á svæði Skotveiðifélagsins sem nefnd er í hljóðmælingarskýrslum heilbrigðiseftirlitsins sé, eins og fleiri brautir, utan við manir til hægri eða til austurs. Allar hinar skotbrautirnar vísi í norður og þar með í átt að íbúðarhúsi kærenda sem og mörgum öðrum húsum í grenndinni. Engar manir séu í norðurátt og þar með sé svo til engin hljóðeinangrun þegar skotið sé af þeim velli sem hafi 17 skotbrautir. Miklu skipti í hvaða átt skotið sé og þurfi að mæla meira en bara tvo handahófskennda staði/skotbrautir. Skotæfingasvæði Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis sé um 30 m.y.s. en hús að Stekk og fleiri hús séu meira en 40–50 m.y.s. Eigi hljóðmanir að gera gagn til hljóðeinangrunar þurfi þær að vera allavega 20 m háar. Þá sé til staðar hljóðendurkast frá klettabelti og þyrfti því að hækka hljóðmanirnar enn frekar. Í Svíþjóð myndu skotsvæði t.d. aldrei vera sett upp þar sem hávaðamengun gæti lent á klettum og hafi hljóðvistarsérfræðingur staðfest það.
Fyrir hönd eiganda Spildu í landi Móa er bent á að engu skipti hve mikið spýtukofi sé einangraður þegar haglabyssur standi út úr honum. Mælingar á hávaða hafi verið rangar og fulltrúi hjá heilbrigðiseftirlitinu hafi viðurkennt að mælingar þess mældu ekki hávaðatoppa og því geti hávaði „sem toppur“ verið meiri. Framkvæmd nýrra mælinga hafi einnig verið röng þar sem skotsvæðin hafi verið lokuð þegar mælar hafi verið settir á staura og útreikningur einnig verið rangur. Ekki sé hægt að líkja saman mælingum verkfræðifyrirtækis sem sérhæfir sig í hljóðmælingum og mælingum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins sem sumir hverjir hafi ekki lokið námskeiði í hljóðmælingum. Hvað varði hreinsun á svæðinu sé ólíklegt að af henni verði vegna kostnaðar ef kleift sé að hreinsa fjöruna á annað borð.
Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.
—
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Þá skal kæra til nefndarinnar vera skrifleg og undirrituð, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Kærendur í máli þessu eru 12 talsins. Vísa þeir til grenndarhagsmuna vegna fasteigna. Tveir kærenda vegna fasteignar sinnar að Stekk, einn kærandi vegna fasteignar sinnar að Hvammi, þrír kærenda vegna fasteignar sinnar að Móabergi og tveir til grenndarhagsmuna vegna fasteignar með heitið Spilda úr landi Móa. Hvað síðast greindu fasteignina varðar er samkvæmt fasteignaskrá einn eigandi að henni. Varðandi þá kærendur sem eru eigendur að Móabergi hefur aðeins einn þeirra undirritað kæru í máli þeirra. Verður þeim kærendum sem eru eigendur framangreindra fasteigna, samkvæmt opinberri skráningu, og hafa undirritað kærur sínar, játuð kæruaðild að málinu enda ekki talið unnt að útiloka að grenndaráhrif vegna skotvallarins gagnvart fasteignum þeirra séu slík að varðað geti í verulegu hagsmuni þeirra og formskilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um undirritun kæru uppfyllt. Kærandinn H er ekki meðal skráðra eigenda fasteignarinnar Spilda í landi Móa. Þá hefur hann ekki búsetu þar. Í kæru hans og fyrirsvarsmanns eiganda fasteignarinnar er jafnframt vísað til sjónarmiða um náttúruvernd en slík sjónarmið lúta að atriðum sem teljast til almannahagsmuna en þau teljast að jafnaði ekki til einstaklingsbundinna hagsmuna. Telst hann því ekki eiga kæruaðild að máli þessu. Þá verður ekki hjá öðru komist en að vísa frá kröfum B og C sem ekki hafa undirritað kæru í málinu.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Verður samkvæmt framangreindu ekki tekin afstaða til krafna kærenda um ógildingu mælinga á hávaða, kröfu um nýjar mælingar eða um að opnunartími verði skertur.
Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Vinnsla umsókna um starfsleyfi byggist á lögum nr. 7/1998 og reglum settum með stoð í þeim. Með 7. gr. a. laga nr. 7/1998, sem bættist við lögin með 3. gr. laga nr. 28/2023 um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir ásamt fleiri lögum, er Umhverfisstofnun fengin heimild í sérstökum undantekningartilvikum, þegar brýn þörf er talin á því að hefja eða halda áfram starfsemi sem heyrir undir lögin, til að veita bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi sem ella væri starfsleyfisskyld. Bráðabirgðaheimildina er unnt að veita til allt að eins árs og er heimilt að framlengja hana um allt að eitt ár að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins.
Kærendur hafa gert við það athugasemd að frestur þeirra til að koma að athugasemdum hafi verið of knappur og að birting á vefsvæði Umhverfisstofnunar væri ekki fullnægjandi auglýsing enda hafi þeir fylgst með vefsvæði útgefanda starfsleyfis en ekki Umhverfisstofnunar.
Samkvæmt 5. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 skal umsókn um bráðabirgðaheimild afgreidd eins fljótt og mögulegt er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að fullnægjandi umsókn berst og skal frestur til að gera skriflegar athugasemdir við veitingu bráðabirgðaheimildar ekki vera lengri en ein vika frá auglýsingu Umhverfisstofnunar. Að öðru leyti gildi ákvæði 7. gr. laganna um útgáfu bráðabirgðaheimildar. Samkvæmt þessu eiga þær málsmeðferðarkröfur sem gerðar eru til leyfisveitanda við útgáfu starfsleyfis samkvæmt þeirri lagagrein því einnig við um útgáfu bráðabirgðaheimilda, að breyttu breytanda, að því undanskildu að málsmeðferðartími Umhverfisstofnunar er skemmri og frestur almennings til að koma að athugasemdum af þeim sökum styttri, þ.e. ekki lengri en ein vika samanborið við fjórar vikur þegar um tillögu að starfsleyfi er að ræða, sbr. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Samkvæmt þeirri málsgrein skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Er þetta endurtekið í 8. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit að því viðbættu að þar er tekið fram að útgefandi starfsleyfis skuli auglýsa opinberlega á vefsíðu sinni hvers efnis þau eru og hvar megi nálgast þau. Reglugerðarákvæðið tiltekur þó ekki bráðabirgðaheimild þar sem reglugerðinni hefur ekki verið breytt frá gildistöku breytingalaga nr. 28/2023. Samkvæmt 5. mgr. 7. gr. laganna skal útgefandi auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og telst það opinber birting. Þá skal útgefandi starfsleyfis samkvæmt 6. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 hafa upplýsingar um umsóknir um starfsleyfi skv. 1. mgr., umsóknir um breytingu á starfsleyfi í endurskoðun, útgáfu starfsleyfa, ákvarðanir um þörf á endurskoðun, endurskoðuð starfsleyfi, breytt starfsleyfi, kæruheimildir, skráningar, sbr. 8. gr., framlengd starfsleyfi, bráðabirgðaheimildir fyrir starfsemi og aðrar viðeigandi upplýsingar á vefsvæði sínu.
Með auglýsingu á vefsíðu sinni, dags. 26. ágúst 2024, lýsti Umhverfisstofnun því yfir að hún áformaði útgáfu bráðabirgðaheimildar fyrir Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis vegna skotvallar á Álfsnesi. Kom þar fram að félagið óskaði eftir bráðabirgðaheimild til að hægt væri að halda áfram starfsemi á meðan starfsleyfi þess væri í vinnslu og að Umhverfisstofnun væri heimilt skv. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 að veita bráðabirgðaheimild að skilyrðum uppfylltum. Athugasemdafrestur væri til og með 30. ágúst 2024. Af hálfu Umhverfisstofnunar hefur verið upplýst að engar athugasemdir hafi borist í tilefni af auglýsingunni. Í ljósi þeirra tímamarka sem Umhverfisstofnun eru sett í 5. mgr. ákvæðisins uppfyllti framangreindur frestur skilyrði þess.
Er af framangreindu ljóst að sá annmarki var á birtingu auglýsingar á áformum Umhverfisstofnunar um útgáfu heimildarinnar að í auglýsingu á vefsíðu Umhverfisstofnunar var hvorki að finna tillögu að bráðabirgðaheimild skotfélagsins eða upplýsingar um hvar mætti nálgast hana, sbr. 1. mgr. 7. gr., sbr. 5. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998. Þá skal tiltekið að almennt við útgáfu starfsleyfa eða bráðabirgðaheimilda er ekki gert ráð fyrir því að leitað sé sjónarmiða þeirra sem hugsanlega eiga hagsmuna að gæta af því að sú starfsemi verði heimiluð sem umsókn nær til.
Í 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Álíta verður að þessi regla gildi óskoruð við töku ákvörðunar um veitingu bráðabirgðaheimildar skv. ákvæði 7. gr. a. laganna.
Með breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. júlí 2024, var landnotkun þess svæðis sem hér um ræðir breytt. Fólst breytingin í því að þar hefur verið skilgreint íþróttasvæði, ÍÞ9. Samrýmist rekstur skotvallar á svæðinu samkvæmt þessu nú gildandi landnotkun í aðalskipulagi. Í breytingunni er nánar kveðið á um að heimilt verði að endurnýja starfsleyfi til félaga á svæðinu allt til ársloka 2028 og eru í 11. töluliðum talin upp skilyrði og mótvægisaðgerðir sem krafa er gerð er um að starfsleyfi þeirra hafi að geyma, „í það minnsta“.
Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 skal bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi háð skilyrðum sem Umhverfisstofnun setur í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til viðkomandi starfsemi, sbr. 9. gr. Í hinni umdeildu bráðabirgðaheimild eru sett skilyrði fyrir starfseminni en Umhverfisstofnun hefur greint frá því að öll viðeigandi skilyrði aðalskipulags hafi verið tekin upp. Þeirra á meðal er opnunartími takmarkaður, haga skal skotstefnu þannig að hávaði valdi sem minnstu ónæði, notkun blýhagla er óheimil og óheimilt er að nota leirdúfur með tjörubindiefni. Þá skal rekstraraðili standa fyrir hreinsun á svæðinu í samræmi við aðalskipulag en þar kemur fram að hreinsun skuli fara fram á svæðinu og í fjöru, að minnsta kosti tvisvar á ári þar sem högl, tóm skothylki, forhlöð og leirdúfurestar er hreinsað.
Samkvæmt skipulaginu skal í starfsleyfi setja fram ríkar kröfur um vöktun hávaða frá starfseminni og skal heilbrigðiseftirlit við undirbúning starfsleyfis framkvæma hávaðamælingar samkvæmt gildandi reglugerðum og opinberum leiðbeiningum. Tvisvar á ári framkvæmi heilbrigðiseftirlitið tímabundnar vöktunarmælingar með síritandi hávaðamælum. Í hinni umdeildu bráðabirgðaheimild er kveðið á um að starfsemin skuli vera í samræmi við ákvæði reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 og skuli rekstraraðili tryggja hljóðvarnir og koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða í samræmi við ákvæði aðalskipulagsins. Skal heilbrigðiseftirlitið framkvæma vöktunarmælingar á hávaða frá starfseminni og geti það takmarkað opnunartímann eða gert ítarlegri kröfur um hávaðavarnir ef starfsemin veldur ónæði í umhverfinu umfram það sem eðlilegt sé. Eins og mál þetta er vaxið og þar sem bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi verður ekki fyllilega jafnað til starfsleyfis, svo sem hvað tímalengd varðar, verða greind skilyrði hinnar umdeildu bráðabirgðaheimildar álitið fullnægjandi.
Skilja verður umsögn Umhverfisstofnunar með þeim hætti að óregluleg starfsemi Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis undanfarin ár vegna ógildinga á starfsleyfum þess leiði til þess að skilyrði 7. gr. a. laga 7/1998 um brýna þörf sé uppfyllt. Þá er þar einnig vísað til þess að í athugasemdum í frumvarpi því er varð að breytingarlögum nr. 28/2023 komi m.a. fram að ríkar ástæður verði að mæla með veitingu bráðabirgðaheimildar með hliðsjón af þeim hagsmunum sem undir eru hverju sinni. „Þetta geti komið til þegar ekki er mögulegt að gefa tímanlega út starfsleyfi eða breytingu á starfsleyfi þegar brýn þörf er á að halda starfsemi áfram, koma starfsemi af stað eða breyta henni.“ Í 7. gr. a. laganna er einnig gert að skilyrði fyrir veitingu bráðabirgðarheimildar fyrir starfsemi að fullnægjandi umsókn um starfsleyfi liggi fyrir hjá útgefanda. Af hálfu Umhverfisstofnunar hefur því verið lýst að afrit umsóknar um starfsleyfi hafi fylgt umsókn skotveiðifélagsins um bráðabirgðarheimild fyrir starfsemi og að kallað hefði verið eftir afstöðu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til þess hvort hún teldist fullnægjandi sem hefði staðfest það og greint frá því að á meðan málsmeðferð umsóknarinnar vari hafi félagið enga aðstöðu til æfinga. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar eru ekki gerðar athugasemdir við þetta efnislega mat stjórnvalda.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að efnisrök hafi búið að baki þeirri matskenndu ákvörðun Umhverfisstofnunar að skilyrði um brýna þörf umsækjanda væri uppfyllt vegna þeirrar ákvörðunar sem um er deilt í máli þessu. Í ljósi tímabundins eðlis ákvörðunarinnar verður að öllu framangreindu virtu ekki talið að slíkir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 5. september 2024 um að veita bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi á skotsvæði Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis á Álfsnesi.
Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
