Árið 2024, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 107/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 30. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Hraunavinir, Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands og Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 30. júní 2023 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 28. september 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 17. nóvember 2023.
Málavextir: Áform Landsnets um lagningu Suðurnesjalínu 2 eiga sér langan aðdraganda. Fjallað var um framkvæmdina í áliti Skipulagsstofnunar frá 17. september 2009 um mat á umhverfisáhrifum Suðvesturlína. Með dómum Hæstaréttar, uppkveðnum 12. maí 2016, í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, voru felldar úr gildi heimildir til eignarnáms á nánar tilteknum jörðum vegna lagningar línunnar. Ákvörðun Orkustofnunar frá 5. desember 2013, um að veita Landsneti leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2, var felld úr gildi með dómi Hæstaréttar, uppkveðnum 13. október 2016, í máli nr. 796/2015.
Með dómi Héraðsdóms Reykjaness frá 22. júlí 2016 í máli nr. E-1121/2015 var felld úr gildi ákvörðun Sveitarfélagsins Voga um að veita framkvæmdaleyfi til að leggja Suðurnesjalínu 2, 220kV háspennulínu í lofti innan sveitarfélagsins. Staðfesti Hæstiréttur þá niðurstöðu með dómi frá 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016. Álitið var að matsferlið og umhverfismatsskýrsla framkvæmdarinnar uppfyllti eigi áskilnað laga, en umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdakosti hefði ekki verið lýst á fullnægjandi hátt. Í kjölfarið felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvarðanir Reykjanesbæjar, Grindavíkurbæjar og Hafnarfjarðarbæjar um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2 með úrskurðum í málum nr. 75/2014, 42/2015 og 109/2015.
Í framhaldi var unnið nýtt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Hinn 6. júlí 2018 féllst Skipulagsstofnun á tillögu Landsnets að matsáætlun með nánar tilgreindum athugasemdum og 28. maí 2019 móttók stofnunin frummatsskýrslu Landsnets. Í skýrslunni kom fram að valkostir til skoðunar í mati á umhverfisáhrifum væru sex talsins. Aðalvalkostur væri valkostur C, en samkvæmt honum væri um að ræða loftlínu sem færi um Hrauntungur og lægi hún samhliða Suðurnesjalínu 1 frá sveitarfélagamörkum Hafnarfjarðarbæjar og Sveitarfélagsins Voga. Frá Njarðvíkurheiði að Rauðamel lægi línan samhliða Fitjalínu 1. Jarðstrengur væri í báðum endum og lengd línunnar væri alls um 33,9 km. Bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga samþykkti umsögn um frummatsskýrsluna á fundi 24. júní 2019 og lagði til að línan yrði lögð í jörð í stað loftlínu líkt og aðalvalkosturinn gerði ráð fyrir.
Í janúar 2020 lagði Landsnet fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í matsskýrslunni kom m.a. fram að ein 132kV raflína, Suðurnesjalína 1, sæi um allan flutning til og frá Suðurnesjum. Lægi hún frá Hamranesi í Hafnarfirði að Fitjum í Reykjanesbæ og væri flutningsgeta línunnar um 150MW. Áformaði Landsnet að byggja 220kV raflínu, Suðurnesjalínu 2, milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja sem yrði hluti af meginflutningskerfi raforku. Línan myndi liggja frá tengivirki í Hamranesi í Hafnarfirði og að tengivirki á Rauðamel í Grindarvík og færi óháð valkostum um fjögur sveitarfélög, þ.e. Hafnarfjarðarbæ, Sveitarfélagið Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ. Valkostir sem metnir hefðu verið í mati á umhverfisáhrifum væru sex. Þeir væru jarðstrengir (valkostir A og B), loftlínur (valkostir C og C2) og blönduð leið (valkostir D og E). Aðalvalkostur Landsnets var sem fyrr valkostur C.
Hinn 22. apríl 2020 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í því kom m.a. fram að við þær aðstæður sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar teldi stofnunin margt mæla með því að leggja jarðstreng alla leið og þá sérstaklega valkost B, meðfram Reykjanesbraut. Ávinningur af því með tilliti til umhverfisáhrifa, borið saman við loftlínuvalkosti, fælist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður, svo og fuglalíf. Aðalvalkostur Landsnets hefði mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta á framangreinda þætti. Með tilliti til náttúruvár gæti jafnframt verið ávinningur af því að leggja línuna sem jarðstreng meðfram Reykjanesbraut fremur en sem loftlínu eða jarðstreng meðfram Suðurnesjalínu 1. Að auki mælti ýmislegt tengt byggða- og atvinnuþróun á Suðurnesjum með því að línan yrði lögð í jörð. Taldi stofnunin mat á umhverfisáhrifum Suðurnesjalínu 2 sýna fram á að lagning hennar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og kostur væri úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, og að þá væri valkostur B æskilegastur.
Í desember 2020 sótti Landsnet um framkvæmdaleyfi til Sveitarfélagsins Voga fyrir 220kV Suðurnesjalínu 2 innan sveitarfélagsins samkvæmt valkosti C. Á fundi bæjarstjórnar 24. mars 2021 var staðfest niðurstaða skipulagsnefndar frá fundi 16. s.m. þar sem m.a. var fært til bókar að mikilvægt væri að Suðurnesjalína 2 yrði lögð sem jarðstrengur meðfram Reykjanesbraut. Með því móti væri áhætta sem kynni að verða af völdum náttúruhamfara minnkuð og þá væri sá valkostur í samræmi við álit Skipulagsstofnunar. Væri það niðurstaða bæjarstjórnar að umhverfismat Suðurnesjalínu 2 sýndi að lagning línunnar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og kostur væri úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Æskilegasti framkvæmdakosturinn væri valkostur B meðfram Reykjanesbraut, en ekki valkostur C sem sótt hefði verið um. Var umsókninni því hafnað. Greind ákvörðun sætti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 4. október 2021 í máli nr. 53/2021, var ákvörðunin felld úr gildi.
Í úrskurði sínum tók nefndin m.a. fram að niðurstaða Skipulagsstofnunar væri lögð til grundvallar um ávinning jarðstrengs umfram loftlínu þegar kæmi að áhrifum framkvæmdarinnar á landslag og ásýnd, án þess að bæjarstjórn rökstyddi þessi atriði sérstaklega að teknu tilliti til umsagnar Umhverfisstofnunar. Væri rökstuðningurinn því haldinn sama ágalla og álit Skipulagsstofnunar hvað þetta varðaði. Meira máli skipti þó að ekki væri tekin afstaða til meginsjónarmiða Landsnets um öryggi loftlínu umfram jarðstreng. Yrði að telja að mat á þeim sjónarmiðum andspænis þeim sem lytu að umhverfislegum ávinningi og sem bæjarstjórn hefði byggt á hefði getað haft þýðingu fyrir afdrif umsóknarinnar. Þegar hafðir væru í huga þeir miklu hagsmunir sem undir væru, langur aðdragandi umsóknar um framkvæmdaleyfi og ítarleg málsmeðferð á þeim tíma, þættu greindir annmarkar á rökstuðningi bæjarstjórnar til þess fallnir að vekja réttmætan vafa um hvort synjun hennar hefði verið reist á málefnalegum grundvelli að teknu tillit til atvika allra. Var niðurstaða nefndarinnar sem fyrr greinir því sú að ógilda bæri hina kærðu ákvörðun.
Hinn 4. október 2021 kvað úrskurðarnefndin jafnframt upp úrskurði í kærumálum nr. 41, 46 og 57/2021 er lutu að ákvörðunum bæjarstjórna Grindavíkur, Reykjanesbæjar og Hafnarfjarðar um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C innan marka viðkomandi sveitarfélags. Urðu lyktir greindra mála þær að ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar var felld úr gildi vegna annmarka á rökstuðningi, en að öðru leyti var kröfum um ógildingu hafnað. Þá taldi úrskurðarnefndin að álit Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum Suðurnesjalínu 2 væri haldið nokkrum ágöllum, en þó ekki þannig að á því eða mati á umhverfisáhrifum yrði ekki byggt við ákvörðun um framkvæmdaleyfi.
Í kjölfar þessa tók Sveitarfélagið Vogar umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi að nýju til meðferðar. Á fundi skipulagsnefndar 22. apríl 2022 kom fram að óskað hefði verið eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til meintra ágalla sem úrskurðarnefndin hefði talið vera á áliti stofnunarinnar frá 22. apríl 2020. Jafnframt hefði verið ákveðið að fá sérfræðinga til að leggja mat á sjónarmið Landsnets um öryggi loftlínu í ljósi eldhræringa á Reykjanesi. Lögð var fram ný skýrsla um náttúru og eldgosavá í Sveitarfélaginu Voga sem var unnin af sérfræðingum hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands, dags. í apríl 2022. Jafnframt var lagt fram svarbréf Skipulagsstofnunar, dags. 28. janúar 2022, en í því kom m.a. fram að stofnunin teldi að álit stofnunarinnar hefði ennþá lögformlegt gildi. Lagði skipulagsnefnd til við bæjarstjórn að áður en málið yrði tekið til endanlegrar afgreiðslu yrði Landsneti veitt færi á að tjá sig um það, m.a. um þá fullyrðingu sem fram kæmi í niðurstöðukafla fyrrgreindrar skýrslu um að sú staðreynd að ný hrina eldsumbrota væri hafin á Reykjanesi kallaði á endurskoðun fyrri áætlana um staðsetningar á mikilvægum innviðum eins og Suðurnesjalínu 2. Teldi Landsnet ekki þörf á slíkri endurskoðun væri óskað eftir ítarlegum rökstuðningi fyrir þeirri afstöðu og endurskoðuðu áhættumati. Svarbréf Landsnets, dags. 6. maí s.á., var lagt fram á fundi skipulagsnefndar 14. júní 2022 og sviðstjóra umhverfis- og skipulagssviðs falið að vinna áfram að málinu.
Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi 29. ágúst 2022. Taldi nefndin óumdeilt, með vísan til niðurstöðu matsskýrslu, álits Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 og úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 53/2021, að lagning Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu samkvæmt fyrirliggjandi umsókn, þ.e. samkvæmt valkosti C, hefði í heildina flest neikvæð umhverfisáhrif. Mælti margt með því að leggja línuna í jarðstreng alla leið innan sveitarfélagsins Voga, samkvæmt valkosti B í umhverfismatinu, en sá valkostur væri að auki í samræmi við ákvæði aðalskipulags sveitarfélagsins. Þá yrði ekki dregin önnur ályktun af framangreindri skýrslu um náttúru- og eldgosavá í sveitarfélaginu en að vegna áhættu á hraunrennsli væri, hvað sem öðru liði, ekki skynsamlegt að byggja Suðurnesjalínu 2 við hlið Suðurnesjalínu 1 á miðju áhættusvæði sem erfitt væri að verja. Það myndi raska afhendingaröryggi rafmagns á Suðurnesjum og lína á öðrum stað myndi strax auka afhendingaröryggi. Taldi skipulagsnefndin því að það væri andstætt sjónarmiðum um afhendingaröryggi rafmagns á Suðurnesjum að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir byggingu línu samkvæmt valkosti C og lagði til við bæjarstjórn að umsókninni yrði hafnað.
Umsókn um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi bæjarstjórnar 6. október 2022, en málinu hafði verið frestað á fundi bæjarstjórnar 31. ágúst s.á. Kom fram að haldinn hefði verið fundur með fulltrúum Landsnets 16. september s.á. og að meðfylgjandi útsendri dagskrá væru fylgigögn sem þeir hefðu kynnt á fundinum. Jafnframt fylgdu útsendri dagskrá eftirfarandi ný fylgigögn frá Landsneti: „1. Minnisblað Landnets um mekanískt þol jarðstrengja, dagsett 3.10.2022, móttekið 3.10.2022. 2. Minnisblað SN2 – Mat á náttúruvá, rýni á skýrslu Jarðvísindastofnunar, tekið saman af Verkfræðistofunni Eflu fyrir Landsnet dagsett 2.7.2020, móttekið 22.09.2022. 3. Hafnarfjörður – Suðurnes, Suðurnesjalína 2, glærukynning Landsnets af fundi með fulltrúum bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga, dagsett 16.09.2022, móttekið 21.09.2022. 4. Drög að skýrslu um Jarðvá á Reykjanesi og greiningu á viðbúnaði veitufyrirtækja vegna orkuinnviða, dagsett mars 2021, móttekið 21.09.2022.“ Forseti bæjarstjórnar lagði til að skipulagsnefnd yfirfæri tillögu sína að afgreiðslu með hliðsjón af þeim upplýsingum sem lagðar hefðu verið fram og var það samþykkt samhljóða. Var málið til umræðu á fundum skipulagsnefndar 24. október 2022 og 13. desember s.á.
Málið var tekið fyrir á ný á fundi skipulagsnefndar 17. janúar 2023. Á fundinum kom fram að farið hefði verið yfir nýjustu gögn Landsnets í málinu. Lægi fyrir greinargerð jarðeðlisfræðings um bergsprungur í nágrenni Voga og minnisblað Lotu verkfræðistofu um rýni á mekanísku þoli jarðstrengja. Einnig lægi fyrir umsögn Landsnets vegna framangreindra gagna. Óskaði skipulagsnefnd eftir því að áður en tekin yrði endanleg ákvörðun myndi Landsnet upplýsa um hver væri kostnaðarmunur á valkosti B og valkosti C. Jafnframt að veitt yrðu nánari gögn sem gerðu á hlutlægan hátt grein fyrir þeim áhrifum á kerfi Landsnets að leggja Suðurnesjalínu 2 sem jarðstreng, þ.m.t. upplýsingum um hvar þörf væri á að leggja slíka strengi í framtíðinni sem mögulega gæti haft áhrif á ráðstöfun jarðstrengja vegna Suðurnesjalínu 2. Auk þess taldi nefndin að nauðsynlegt væri að óska álits Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þyrfti umhverfismat framkvæmdarinnar í heild eða hluta. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 27. janúar 2023, kom fram stofnunin hefði ekki heimild til að taka ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu vegna Suðurnesjalínu 2, en skilyrðum 1. mgr. 12. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum væri ekki fullnægt. Þá fundaði skipulagsnefnd 22. febrúar s.á. með aðilum frá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands og Landsneti um málið.
Hinn 29. júní 2023 var umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2 tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar og fyrirliggjandi drög að greinargerð bæjarstjórnar samþykkt. Lagði nefndin til að fallist yrði á umsóknina samkvæmt valkosti C með vísan til rökstuðnings og þeirra skilyrða sem fram kæmu í 5. kafla í tillögu að greinargerð bæjarstjórnar, m.a. um að hluti Suðurnesjalínu 1, þar sem hún lægi næst Reykjanesbraut og þéttbýlinu í Vogum, yrði strax lagður sem jarðstrengur meðfram Reykjanesbraut. Var í því sambandi vísað til samkomulags milli Sveitarfélagsins Voga og Landsnets þess efnis og nánari rökstuðningur færður fyrir ákvörðuninni. Greind afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 30. júní 2023 og fyrirliggjandi tillaga að greinargerð bæjarstjórnar, dagsett í júní 2023, samþykkt. Þá var m.a. fært til bókar að andstaða sveitarfélagsins hefði að mestu byggt á sjónrænum áhrifum af nýrri og stærri línu við hlið núverandi línu og sjónarmiðum um öryggi, einkum vegna jarðvár. Nú lægi fyrir samkomulag á milli aðila um að um að taka bæri niður núverandi loftlínu, Suðurnesjalínu 1, í öllu sveitarfélaginu, og leggja hana þess í stað sem jarðstreng ekki seinna en innan 25 ára. Með samkomulagi þessu teldi bæjarstjórn að komið væri til móts við sjónarmið sveitarfélagsins um að til framtíðar litið lægju ekki tvær háspennulínur í lofti um sveitarfélagið með tilheyrandi sjónrænum áhrifum. Með því að leggja Suðurnesjalínu 1 í jörðu norðan við línustæði núverandi línu, yrði afhendingaröryggi kerfisins í heild aukið til muna m.t.t. jarðvár eftir að þeim framkvæmdum yrði lokið. Samþykkti bæjarstjórn umsóknina, með þeim skilyrðum fyrir framkvæmdinni sem fram kæmu í umsókn Landsnets, matsskýrslu, áliti Skipulagsstofnunar og skipulagi auk skilyrðis um að eftir að framkvæmdum við Suðurnesjalínu 2 lyki yrði hluti Suðurnesjalínu 1 strax tekinn niður og lagður sem jarðstrengur á þeim hluta þar sem línan lægi næst Reykjanesbraut og þéttbýlinu í Vogum, á um 5 km kafla í austurátt frá Grindavíkurvegi að Vogaafleggjara, háð frekari greiningu og útfærslu við hönnun. Var skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið að uppfylltum skilyrðum.
Fyrirhuguð Suðurnesjalína 2 er alls um 33,9 km og yrðu 103 möstur á línuleiðinni. Samkvæmt umsókn um framkvæmdaleyfi er línuleiðin innan sveitarfélagsins Voga 17,26 km löng. Alls eru 52 möstur á línuleiðinni og er meðalhæð burðarmastra 22,7 m og meðalhæð horn/fastmastra 19,11 m. Meðalhaflengd milli mastra er 337 m.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að verulegir form- og efnisannmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun. Afgreiðsla bæjarstjórnar hafi hvorki verið í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 né 3. mgr. 13. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Við ákvörðun um leyfisveitingu hafi niðurstaða í áliti Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 ekki verið lögð til grundvallar, líkt og áskilið sé í lögum. Verulega skorti á rökstuðning fyrir því hvers vegna vikið hafi verið frá niðurstöðu álitsins og þeirri niðurstöðu sem lýst sé á blaðsíðu 66 í greinargerð sveitarfélagsins með framkvæmdaleyfinu um að lagning línunnar sem jarðstreng sé best til þess fallin að draga eins og kostur sé úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar. Álit Skipulagsstofnunar sé bindandi fyrir sveitarstjórnir nema til komi algjörlega sérstök og málefnaleg rök sem styðji aðra niðurstöðu. Að öðrum kosti myndi álitið ekki þjóna neinum tilgangi og hlutverk Skipulagsstofnunar væri gert að engu sem væri í andstöðu við lögin. Þá hafi sveitarfélagið ekki sinnt á fullnægjandi hátt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ljóst sé af því sem fram komi á blaðsíðum 69–70 í greinargerð bæjarstjórnar með framkvæmdaleyfinu að færðar séu fram röksemdir gegn leyfinu í stað þess að hin kærða ákvörðun sé rökstudd. Öll greinargerðin lúti að því að rökstyðja kröfu sveitarfélagsins, byggða á áliti Skipulagsstofnunar, um að Suðurnesjalínu 2 beri að leggja í jörð. Sveitarfélagið hafi hvað öryggi varðar gegnt rannsóknarskyldu sinni þar um og m.a. lagt fram nýja skýrslu Jarðvísindastofnunar Háskóla Íslands sem bendi einnig til að jarðstrengur norðar á svæðinu, til viðbótar við núverandi Suðurnesjalínu 1, sé betri kostur með tilliti til jarðvár og öryggis raforkuflutnings en tvær samsíða loftlínur. Almennt verði að líta svo á að í rökstuddri afstöðu sveitarstjórnar í skilningi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga verði að felast efni rökstuðnings sem uppfylli áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga. Sé vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindmála í málum nr. 46/2016 og nr. 95/2016 í þessu sambandi.
Engin grenndarkynning hafi farið fram vegna framkvæmdarinnar, en ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir umrætt framkvæmdasvæði. Ekki sé fjallað ítarlega um framkvæmdina í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þótt tvær 220kV loftlínur séu á skipulaginu komi jafnframt fram í greinargerð aðalskipulagsins að gert sé ráð fyrir því að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því verði við komið. Þar sem rafmagnslínur verði ofanjarðar (loftlínur) verði leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum eins og frekast sé kostur. Í greinargerð sveitarfélagsins sé haft eftir úr svörum Landsnets um grenndarkynningu í stað þess að sveitarfélagið hafi sinnt sjálfstæðri rannsóknarskyldu sinni. Það standist ekki skoðun að vísa til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 41 og 57/2021 vegna framkvæmdaleyfa Grindavíkurbæjar og Reykjanesbæjar við ákvörðun Sveitarfélagsins Voga á því hvort grenndarkynningar hafi verið þörf. Línuleið innan lands Grindavíkur séu aðeins þrjú möstur. Meira en helmingur línuleiðarinnar sé innan Sveitarfélagsins Voga, eða 17,26 km og fjöldi mastra 52 talsins. Sýnileiki nýrrar loftlínu með Reykjanesbrautinni verði gríðarlegur í Sveitarfélaginu Vogum og að mestu á einkalandi, þar sem ekki hafi náðst samningar við alla landeigendur. Hagsmunir hagsmunaaðila séu því gerólíkir milli sveitarfélaga. Aðilum málsins hafi því ekki verið gefið færi á andmælarétti, hvorki náttúruverndarsamtökum sem hafi látið sig málið varða frá upphafi, landeigendum eða öðrum hagsmunaaðilum. Hin kærða ákvörðun, sem sé í andstöðu við fyrri ákvörðun hljóti að kalla fram andmælarétt eins og lög geri ráð fyrir, sérstaklega í ljósi þess að framkvæmdaleyfið hafi verið fellt úr gildi fyrir Hæstarétti og augljóst sé að framkvæmdin sé umdeild.
Samkvæmt 14. gr. skipulagslaga sé óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Jafnframt sé vísað til 25. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana varðandi leyfi til framkvæmda. Leyfi Orkustofnunar í Kerfisáætlun 2018–2027 geti ekki staðist sem grundvöllur fyrir veitingu framkvæmdaleyfis þar sem umhverfismati framkvæmdarinnar hafi ekki lokið fyrr en með áliti Skipulagsstofnunar 22. apríl 2020. Í Kerfisáætlun 2018–2027 sé valkostur C, loftlína, lögð fram með fyrirvara um niðurstöður umhverfismats Suðurnesjalínu 2. Hluti kærenda máls þessa hafi gert athugasemdir við drög að áætluninni um að Suðurnesjalína 2 væri sett á framkvæmdaráætlun og þegar þá valinn einn valkostur umfram aðra þótt nýtt umhverfismat hafi verið á upphafsstigi og samanburði valkosta ekki lokið. Niðurstaða umhverfimatsins hafi verið sú að jarðstrengur með Reykjanesbraut væri besti valkosturinn en ekki 220kV loftlína. Landsneti hafi því borið að endurskoða valkostinn í kerfisáætlun eins og boðað hafi verið. Sveitarfélagið hafi ekki kannað réttmæti leyfis Orkustofnunar um framkvæmdina og leiði það eitt og sér til ógildingar framkvæmdaleyfisins.
Við afgreiðslu Orkustofnunar á kerfisáætlun Landsnets hafi almenningur verið sviptur lögbundnum þátttökurétti við undirbúning ákvörðunarinnar sem og kærurétti. Vanræksla Orkustofnunar á því að viðurkenna aðild náttúruverndarsamtaka að málsmeðferð um afgreiðslu framkvæmdarhluta kerfisáætlunar, þá alveg sérstaklega að því er varði Suðurnesjalínu 2, svo og vanræksla íslenska ríkisins á því að veita náttúruverndarsamtökum rétt til kæru á leyfi/samþykki Orkustofnunar fyrir framkvæmdinni hjá óháðri og óhlutdrægri stofnun og svipta þau slíkum rétti með breytingu á lögum, verði að teljast brot á reglum EES-réttarins og íslenskum lögum.
Að lokum sé markleysa og andstætt umhverfismatslöggjöf að höfða til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína til að rökstyðja valkost framkvæmdaraðila. Sú stefna, sem ákvörðuð sé á grundvelli þingsályktunar nr. 11/144, hafi ekkert gildi andspænis óyggjandi niðurstöðu umhverfismats og áliti Skipulagsstofnunar skv. lögum nr. 106/2000. Slík röksemd fyrir valkosti sé svo fráleit að hún hljóti að valda ógildingu þeirra stjórnarathafna sem á henni byggi.
Málsrök Sveitafélagsins Voga: Sveitarfélagið áréttar að álit Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 hafi verið lagt til grundvallar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Tekið hafi verið mið af álitinu og niðurstöðu þess, en einnig því sem gerst hafi eftir að álitið hafi legið fyrir. Þegar málið hafi verið tekið fyrir að nýju hjá sveitarfélaginu hafi það leitast við að afla nýrra gagna og upplýsinga til að upplýsa málið enn frekar, einkum að teknu tilliti til þeirra annmarka á rökstuðningi bæjarstjórnar sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi talið vera fyrir hendi í máli nr. 53/2021. Vegna jarðhræringa á Reykjanesi, sem upp hafi komið eftir fyrri umfjöllun sveitarfélagsins, hafi sjónum sérstaklega verið beint að öryggi línanna.
Sveitarfélagið hafi óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þeirra athugasemda sem fram hafi komið í úrskurði úrskurðarnefndarinnar og varðað hafi álit stofnunarinnar. Jafnframt hafi verið farið fram á við Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands að stofnunin ynni skýrslu um áhrif eldgosa og náttúruvá innan sveitarfélagsins og lagt yrði mat á línuleiðir sem mögulegar væru innan þess. Í framhaldinu hafi verið óskað eftir afstöðu Landsnets m.a. með tilliti til þess hvort ný hrina eldsumbrota á Reykjanesi kallaði á endurskoðun fyrri áætlana um staðsetningu á mikilvægum innviðum eins og Suðurnesjalínu 2. Jafnframt hafi verið beðið um ítarlegan rökstuðning teldi Landsnet ekki þörf á slíkri endurskoðun og endurskoðuðu áhættumati, m.a. með tilliti til villu í fyrra mati, þar sem borin væri saman áhætta vegna höggunarhreyfinga og hraunflæðis á umsóttri framkvæmd og jarðstreng meðfram Reykjanesbraut m.a. með hliðsjón af því að hafin væri ný hrina eldsumbrota. Í svarbréfi Landsnets hafi m.a. komið fram að það hefði unnið með Almannavörnum og Veðurstofunni að áhættumati fyrir Suðurnesjalínu 1 vegna eldgosa og látið bera saman öryggi loftlína og jarðstrengs m.t.t. höggunarhreyfinga sem væru á línuleiðum Suðurnesjalínu 2. Niðurstöður þessara greininga styddu niðurstöðu Landsnets að loftlína samkvæmt valkosti C væri ákjósanlegasti kosturinn þegar litið væri til allra nauðsynlegra þátta við ákvarðanatöku.
Landsnet hafi í kjölfarið lagt fram ný gögn í málinu. Hafi sveitarfélagið óskað eftir mati óháðra aðila á þeim gögnum og veitt síðan Landsneti tækifæri til að tjá sig um það mat. Í svari þess hafi komið fram að það teldi að gögnin staðfestu fyrirliggjandi upplýsingar um sprunguhreyfingar á því svæði sem umsókn um framkvæmdaleyfi lyti að og um mekanískt þol jarðstrengja. Óskað hefði verið upplýsinga frá Landsneti um hver væri kostnaðarmunur á valkosti B og valkosti C og nánari gagna sem gerðu á hlutlægan hátt grein fyrir þeim áhrifum á kerfi Landsnets að leggja Suðurnesjalínu 2 sem jarðstreng, þ.m.t. upplýsingum um hvar þörf væri á að leggja slíka strengi í framtíðinni sem mögulega gætu haft áhrif á ráðstöfun jarðstrengja vegna Suðurnesjalínu 2. Í svarbréfi Landsnets hefði m.a. komið fram að skýrslur sem unnar hefðu verið fyrir báða aðila staðfestu það mat fyrirtækisins að jarðstrengur væri ekki valkostur enda hefðu mælingar á hreyfingum á svæðinu í nýjustu goshrinu mælst yfir þoli jarðstrengja. Þá hafi verið sent erindi til Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti umhverfismat framkvæmdarinnar í heild eða hluta.
Þrátt fyrir framangreinda upplýsingaöflun og gögn hafi sveitarfélagið enn talið misræmi í gögnum málsins. Svör Landsnets vegna skýrslna frá sérfræðingum hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands og jarðeðlisfræðings hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands, m.a. í bréfum, dags. 6. maí 2022, 31. ágúst s.á. og 10. janúar 2023, væru í grófum dráttum á þá lund að greindar skýrslur og gögn breyttu ekki því meginsjónarmiði Landsnets að loftlínur væru öruggari en jarðstrengir við þær aðstæður sem væru á framkvæmdasvæðinu. Sveitarfélagið hafi talið, m.a. eftir fundi með höfundum skýrslnanna, að niðurstöður þeirra bentu í aðra átt, þ.e. að öryggi m.t.t. jarðvár myndi ekki aukast með nýrri loftlínu samsíða núverandi línu. Vegna þessa og til að leitast við að skýra málið enn frekar og fá milliliðalausa umfjöllun um það hafi skipulagsnefnd boðað greinda sérfræðinga á fund nefndarinnar ásamt fulltrúum Landsnets til að fara yfir fyrirliggjandi gögn og ræða þau.
Sérfræðingar á Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands hafi m.a. bent á að eins og umsókn Landsnets lægi fyrir væri Suðurnesjalína 2 loftlína sem lægi samsíða Suðurnesjalínu 1 sunnan við Reykjanesbraut. Það fyrirkomulag setti línurnar tvær á sama áhættusvæði og gerðist eitthvað á því svæði færu því báðar línurnar út. Með tilliti til öryggis af völdum jarðvár væri skynsamlegra að hafa línurnar á sitthvoru áhættusvæðinu jafnvel þótt ekki væri farið norður fyrir Reykjanesbraut. Þannig væri áhættu vegna mögulegrar náttúruvár dreift og betur stuðlað að afhendingaröryggi raforku til og frá svæðinu. Hafi sérfræðingar Jarðvísindastofnunar Háskóla Íslands verið sammála um að því norðar sem línan færi því minni áhætta væri að báðar línur færu út af völdum jarðvár. Töluvert meiri áhætta væri sunnan Reykjanesbrautar en norðan m.t.t. eldsumbrota. Miða yrði við að líklega væri hafið langt tímabil eldsumbrota á Reykjanesi og að endurskoða þyrfti fyrri áætlanir um lagningu línunnar. Norðan við Reykjanesbraut væru t.d. fáar og litlar sprungur og harla ólíklegt að þar kæmi til eldsumbrota. Afskriftartími línunnar væri um 50 ár og fastlega mætti búast við að gysi á þeim tíma og líklegra en ekki að það yrði fleiri en eitt gos.
Fram hafi komið að það væru sérstaklega tvö svæði sem væru erfið hvað hraunrennsli varðaði, þ.e. Kúagerði og „upp á höfða“. Farið hafi verið yfir mögulegar lausnir til þess að verja línurnar fyrir hraunrennsli. Þá væri mögulega hægt að hafa línuna í jörð meginhluta leiðarinnar en taka hana upp á mestu áhættusvæðunum og staðsetja möstur þar sem minnst áhætta væri á hraunflæði. Sérfræðingarnir hafi talið að fara þyrfti yfir allar mögulegar breytur enda hafi forsendur breyst verulega frá því verkefnið hafi farið af stað og umhverfismat vegna verkefnisins hafi verið unnið. Fara þyrfti yfir hvar myndi líklegast gjósa, hvernig hraunið myndi haga sér, hvert það myndi renna o.fl. Jafnframt að allar lausnir þyrftu að vera hugsaðar til enda. Ávallt þyrfti að skoða hvert flæðigarðar og varnargarðar myndu beina hrauninu og hvar það myndi enda. Komið hafi fram á fundinum að Landsnet hefði ekki gert sérstakar greiningar varðandi gerð flæðigarða og staðsetningu þeirra eða áætlanir um viðbrögð. Þá hafi komið fram að gera þyrfti skýran greinarmun á jarðskjálftum annars vegar og bergsprunguhreyfingum hins vegar.
Aðspurð hafi jarðeðlisfræðingurinn sagt að ekki væri miklar líkur á að jarðskjálftar ættu upptök sín norðan við Reykjanesbraut og vel mætti finna leið norðan Reykjanesbrautar þar sem hraunið væri ekki sprungið. Á fundinum hafi fulltrúar Jarðvísindastofnunar Háskóla Íslands bent á að við mat á kostnaði þyrfti mögulega að taka tillit til áætlaðs kostnaðar við gerð flæðigarða og annarra mótvægisaðgerða vegna náttúruvár á þeirri leið sem aðalvalkostur Landsnets hafi gert ráð fyrir að línan myndi liggja um. Fulltrúar Landsnets hafi upplýst um að slíkar áætlanir eða mat á kostnaði á þeim lægju ekki fyrir. Í kjölfar fundarins hafi Landsnet aflað skýrslu frá verkfræðistofunum EFLU og Verkís. Meginniðurstaða hennar hafi verið sú að með tilliti til raforkuöryggis á Suðurnesjum vegna tjónnæmis gagnvart jarðvá væri Suðurnesjalína 2 sem loftlína betri kostur en jarðstrengur. Í því mati vægi þungt að viðgerðartími vegna tjóns á jarðstreng væri verulega lengri en loftlínu og þar af leiðandi væri ótiltæki jarðstrengs meiri. Auk þessa hafi embættismenn sveitarfélagsins og kjörnir fulltrúar fundað um málið með hinum ýmsu stjórnvöldum, þ.m.t. ráðherrum, í þeim tilgangi að gera þeim grein fyrir fyrirliggjandi gögnum og stöðu málsins og leita lausna án þess þó að slíkar fyndust.
Ljóst sé að sveitarfélagið hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en ákvörðun hafi verið tekin í málinu. Um leið hafi bæjarstjórn bætt úr umfjöllun sinni og aflað ítarlegra upplýsinga um áhrif jarðvár á val á línuleið og mismun loftlínu og jarðstrengja. Þá hafi bæjarstjórn sérstaklega fjallað um álit Umhverfisstofnunar um röskun á jarðminjum skv. a-lið 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.
Því sé mótmælt að álit Skipulagsstofnunar sé bindandi. Úrskurðarnefndin hafi talið að svo væri ekki, sbr. t.d. umfjöllun þar um í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 95/2016. Á blaðsíðum 65–71 í niðurstöðukafla greinargerðar sveitarfélagsins með framkvæmdaleyfinu sé gerð grein fyrir því að bæjarstjórn taki enn undir álit Skipulagsstofnunar um valkost B, en jafnframt sé rökstutt hvers vegna fallist sé að veita framkvæmdaleyfi fyrir valkosti C. Að auki sé ítarlegur rökstuðningur í bókun bæjarstjórnar við afgreiðslu málsins. Rökstuðningurinn sé ítarlegur, skýr og í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Færð séu lögmæt og málefnaleg rök fyrir því að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C, þrátt fyrir álit Skipulagsstofnunar. Eigi forsendur niðurstöður úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 46/2016 og nr. 95/2016 ekki við í máli þessu. Rannsókn og undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ítarlegur og málefnalegur. Málsmeðferð, málavextir og rökstuðningur sveitarstjórna í greindum málum sé á engan hátt sambærilegur og styðji niðurstaða téðra úrskurða frekar þá niðurstöðu, á grundvelli gagnályktunar, að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Ekki hafi verið talin ástæða til að grenndarkynna umsókn um framkvæmdaleyfi með vísan til umfjöllunar um framkvæmdina í aðalskipulagi og svæðisskipulagi og þá ítarlegu málsmeðferð sem málið hafi fengið. Bæjarstjórn hafi við þá ákvörðun jafnframt byggt á niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 57/2021 og 41/2021. Auk framangreinds varði grenndarkynningin ekki lögvarða hagsmuni kærenda og geti þeir ekki byggt á þeirri málsástæðu. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga beinist grenndarkynning að nágrönnum, þ.e. þeim sem eigi einstaklegra og lögákveðinna hagsmuna að gæta, en ekki að öðrum. Kærendur séu félagasamtök sem hvorki eigi fasteignir á línuleiðinni né nálægt henni eða annars konar einstaklega og lögvarða hagsmuni. Aðild þeirra sé sérstök og lögákveðin á grundvelli almennra sjónarmiða. Ekki hafi borist kæra frá eigendum fasteigna á svæðinu og enn síður hafi þeir gert athugasemd við að umsóknin hafi ekki verið grenndarkynnt. Hinn meinti ágalli um skort á grenndarkynningu hafi enga þýðingu varðandi þá hagsmuni sem kærendum sé ætlað að gæta né breyti neinu um möguleika þeirra á frekari aðkomu að málinu.
Þá sé ekki talin ástæða til að tjá sig um aðrar málsástæðurekærenda, en vísað til gagna málsins og gildandi laga varðandi athugasemdir um leyfi Orkustofnunar í Kerfisáætlun 2018-2027.
Athugasemdir Landsnets: Leyfishafi hafnar því sem röngu og ósönnuðu að hin kærða ákvörðun sem og öll afgreiðsla málsins sé haldin verulegum form- og efnisannmörkum.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi sveitarfélagið staðið að gagnaöflun og margvíslegri vinnu til grundvallar ákvörðunartöku sinni. Ítrekað hafi verið fjallað um fyrirhugað framkvæmdaleyfi á fundum skipulagsnefndar og bæjarstjórnar. Beri ákvörðunin og öll gögn málsins með sér að stjórnvaldið hafi rannsakað málið ítarlega og kynnt sér gögn frá öðrum, metið gildi þeirra og vegið lögmæt sjónarmið er mæli með útgáfu leyfisins. Í ítarlegri greinargerð bæjarstjórnar með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar, matsskýrslu framkvæmdar og greinargerðar Landsnets. Sérstaklega hafi verið samið milli aðila um breytingu á Suðurnesjalínu 1 í þágu atvinnuþróunar innan sveitarfélagsins og hafi þau lögbundnu sjónarmið við ákvörðunina verið sérstaklega vel ígrunduð. Athyglisvert sé að kærendur víki ekki að þeim forsendum sem legið hafi að baki ákvörðuninni, m.a. nefndu samkomulagi sem byggi á því að afhending raforku verði eins örugg og mögulegt sé á svæðinu og muni þá einnig hafa jákvæð umhverfisáhrif í för með sér. Ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi til kynna að rannsóknarskyldu hafi ekki verið fullnægt.
Því sé hafnað að verulegir ágallar hafi verið á rökstuðningi bæjarstjórnar eða hún hafi ekki fylgt lögum við töku ákvörðunarinnar. Láti kærendur enda undir höfuð leggjast að fjalla um þýðingu allra þeirra gagna sem fylgt hafi umsókn um framkvæmdaleyfi og sem einnig hafi verið grundvöllur ákvörðunarinnar, svo og gagna sem sveitarfélagið hafi aflað og útbúið sjálft til undirbúnings og rökstuðnings ákvörðuninni. Fyllilega sé ljóst af lestri rökstuðningsins í greinargerð hvers vegna ákveðið hafi verið að fallast á umsóknina og hafi verið tekin afstaða til ýmissa atriða allt frá upphafsblaðsíðum greinargerðarinnar. Ítarlega sé gerð grein fyrir því að framkvæmdin sé í samræmi við svæðisskipulag og aðalskipulag svæðisins, skilgreind verndarsvæði og vatnsverndarsvæði samkvæmt skipulagi og skilgreindar náttúruminjar sem taka þurfi tillit til. Þá komist sveitarfélagið að þeirri niðurstöðu að öll áskilin gögn hafi legið fyrir þannig að heimilt sé að taka umsóknina til afgreiðslu og að umsótt framkvæmd sé í samræmi við þá framkvæmd sem lýst sé í matsskýrslu.
Í greinargerðinni komi fram að þar sem sveitarfélagið og Landsnet hafi gert samkomulag um að Suðurnesjalína 2 verði lögð samkvæmt valkosti C sé ekki sérstök ástæða til að fjalla nánar um afstöðu Umhverfisstofnunar hvað varði 220kV jarðstreng, enda fallist á þá leið sem stofnunin hafi talið besta kostinn innan sveitarfélagsins. Áhrif á eldhraun og jarðmyndanir verði því minni en við framkvæmdir vegna 220kV jarðstrengs. Með samkomulagi við Landsnet um að taka niður Suðurnesjalínu 1 innan sveitarfélagsins og leggja sem jarðstreng að loknum hinum umdeildu framkvæmdum hafi sjónarmiðum sveitarfélagsins verið mætt. Rökstuðningur hafi verið færður fyrir því að öryggi á afhendingu raforku í heild yrði aukið til muna með tilliti til hugsanlegrar jarðvár og komið hafi verið til móts við sjónarmið um neikvæð sjónræn áhrif. Ljóst sé að sveitarfélagið hafi metið þau umhverfisáhrif sem verði af lagningu Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu og borið saman við þá brýnu hagsmuni sem felist í styrkingu á flutningskerfi raforku og talið nauðsynlega styrkingu kerfisins réttlæta þá framkvæmd sem hin kærða ákvörðun varði. Engir þeir annmarkar séu á rökstuðningi sem leiða skuli til ógildingar ákvörðunarinnar.
Álit Skipulagsstofnunar sé ekki bindandi fyrir Sveitafélagið Voga og í lögum sé hvergi gerð krafa um að framkvæmdaleyfi sé í samræmi við álit stofnunarinnar. Í 3. mgr. 13. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé beinlínis gert ráð fyrir því að leyfisveitandi geti með rökstuddum hætti vikið frá áliti stofnunarinnar. Því fari fjarri að álitið sé eina gagnið sem stuðst sé við ákvörðunartöku um hvort veita eigi leyfi. Sá verulegi ágalli sé á rökstuðningi í kæru að kærendur taki ekki heildstæða afstöðu til þeirra lögbundnu sjónarmiða sem bæjarstjórn hafi borið að taka tillit til við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Byggi það einkum á þeim skyldum sem hvíli á sveitarstjórnum samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, sbr. 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna, svo og 2. mgr. 24. gr. þeirra. Þetta sé einnig staðfest með dómaframkvæmd Hæstaréttar, t.d. í máli nr. 575/2016. Einnig hafi verið fjallað um þetta atriði í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 41, 46, 53 og 57/2021. Af gögnum málsins sé ljóst að sveitarfélagið hafi lagt álit Skipulagsstofnunar til grundvallar við meðferð málsins og sé ítarlega og ítrekað fjallað um þýðingu þess í gögnunum. Bæjarstjórn hafi framfylgt öllum lögbundnum skyldum sínum við ákvörðunartöku í máli þessu.
Það hafi ekki áhrif á mat á þörf fyrir grenndarkynningu hversu löng línuleiðin sé innan Sveitarfélagsins Voga. Hagsmunir þeirra sem kynningunni sé beint að séu enda almennt jafn ríkir, en almennt ráðist fjöldinn hlutlægt séð af því hvort línuleiðin sé löng eða stutt. Um sambærilegar aðstæður sé að ræða og í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 41/2021 og 57/2021. Þar sem ítarlega sé fjallað um framkvæmdina í aðalskipulagi, svæðisskipulagi, umhverfisskýrslu Kerfisáætlunar 2018–2027 og mati á umhverfisáhrifum hafi hvorki þurft að liggja fyrir deiliskipulag né grenndarkynning að fara fram. Til viðbótar verði ekki séð hverju grenndarkynning hefði skilað til viðbótar við þegar fyrirliggjandi gögn, samráðsferli og mat á umhverfisáhrifum. Þá sé ljóst að Suðurnesjalína 2 liggi í talsverðri fjarlægð frá íbúabyggð og vandséð hverjir gætu talist nágrannar sem kynna ætti framkvæmdina fyrir.
Landsnet sé ósammála þeirri túlkun kærenda að hagsmunaaðilum hafi ekki verið veittur andmælaréttur og að aukinn andmælarétt hafi þurft að veita þar sem niðurstaða sveitarfélagsins hafi orðið önnur en áður, þar sem framkvæmdin sé umdeild og þar sem fyrra framkvæmdaleyfi hafi verið fellt úr gildi í Hæstarétti. Þau sjónarmið sem kærendur tefli fram í kærunni um valkost B hafi í megindráttum legið fyrir við allar ákvarðanir sem teknar hafi verið um framkvæmdina. Lögmætt tillit hafi verið tekið til þeirra og þau vegin og metin við mótun opinberrar stefnu og við töku lögbundinna ákvarðana, þar með einnig við hina kærðu ákvörðun. Framkvæmdin hafi fengið mikla umfjöllun að frumkvæði Landsnets langt umfram lagaskyldu. Bæði almenningur og náttúruverndarsamtök hafi ítrekað fengið tækifæri til að tjá sig um fyrirhugaða framkvæmd. Landsnet hafi haft samráð við bæði sveitarfélög, náttúruverndarsamtök og hagaðila í gegnum verkefnaráð, sem m.a. hafi verið skipað fulltrúum frá tveimur kærenda, á undirbúningstíma framkvæmdarinnar. Þá hafi verið haldnir reglulegir fundir með landeigendum. Fyrir liggi ítrekaðar umsagnir umsagnaraðila sem tekið hafi verið tillit til. Í tengslum við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi verið haldnir opnir íbúafundir þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt ítarlega.
Röksemdum kærenda um kerfisáætlun sé hafnað sem röngum. Það sé alveg ljóst að endanleg ákvörðun um valkost hafi ekki legið fyrir áður en mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Allir valkostir hafi verið metnir til jafns í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og því rangt að grundvöllur umhverfismatsins hafi verið brostinn. Þá hafi komið fram í kerfisáætlun að ef niðurstaða umhverfismats einstakra framkvæmda skilaði annarri niðurstöðu en fengist með valkostagreiningu í framkvæmdaáætlun myndi það vera afgreitt í öðru ferli en kerfisáætlun. Verði ekki séð að hvaða leyti kerfisáætlun Orkustofnunar hafi verið ólögmæt. Því sé að auki alfarið hafnað að sveitarfélaginu hafi borið að fjalla um ágalla á áætluninni enda hafi það enga lagaheimild til þess þar sem Skipulagsstofnun hafi ekki fjallað um það í áliti sínu, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Þá sæti afgreiðslur Orkustofnunar á kerfisáætlun kæru til úrskurðarnefndar raforkumála skv. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Hafi málsástæður kærenda þar að lútandi ekki þýðingu við úrlausn málsins. Þá hafi mat kærenda á því hvort brotið hafi verið gegn ákvæðum Árósasamningsins við breytingu á raforkulögum heldur enga þýðingu.
Landsnet hafni því að fjárhagsleg sjónarmið hafi ráðið ferðinni og að með öllu hafi verið litið framhjá umhverfisáhrifum í trássi við fyrirmæli laga um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu komi fram að ákvörðun um aðalvalkost grundvallist á að vega og meta nokkra meginþætti. Einn þeirra sé umhverfi, annar að tryggja að framkvæmdin uppfylli kröfur um öryggi á afhendingu rafmagns og að lokum þurfi að horfa til verðmætis og efnahagslegra þátta sem byggi á kostnaði eða ávinningi framkvæmdarinnar. Sömu atriði komi fram í greinargerð Landsnets með framkvæmdaleyfisumsókn.
Niðurstaða mats á umhverfisáhrifum leiði ekki sjálfkrafa til þess að ákvörðun um aðalvalkost skuli vera sá kostur sem hafi vægustu áhrifin. Aukin áhersla sé lögð á það að leggja mat á valkosti framkvæmdar. Matsferlið gerist í nokkrum þrepum, sem unnin sé með aðkomu fagstofnana, hagsmunaaðila, leyfisveitenda og almennings. Ábendingar sem fram komi skapi forsendur fyrir tillögum að valkostum, rannsóknum, mótvægisaðgerðum og hönnun mannvirkja mótist með þeim hætti að dregið sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Í dómum Hæstaréttar í málum nr. 511/2015, 512/2015, 513/2015 og 541/2015 komi fram að þótt kostnaður við framkvæmdir teljist ekki til umhverfisáhrifa geti fjárhagsleg sjónarmið ráðið úrslitum við endanlega ákvörðun.
Leyfisveitandi verði að horfa til margvíslegra atriða og sjónarmiða við afgreiðslu umsóknar um framkvæmdaleyfi. Raforkulög leggi þá skyldu á Landsnet að byggja flutningskerfi raforku upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Niðurstaðan byggi á heildstæðu mati allra atriða. Þingsályktun um stefnu stjórnvalda sé meðal þess sem þurfi að horfa til eins og dómstólar hafi staðfest. Sé í þessu sambandi vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 16. mars 2017 í máli nr. E-1/2017, en niðurstaða hans hafi verið staðfest í máli Hæstaréttar nr. 193/2017. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 41, 46 og 57/2021 sé lögð áhersla á að þar sem mati á umhverfisáhrifum sleppi sé það framkvæmdaraðili sem leggi til framkvæmdir samkvæmt þeim kosti sem hann meti æskilegastan. Hafi framkvæmdaraðili forræði á framkvæmd sinni innan marka gildandi laga og reglna. Fyrir liggi að brýn þörf sé á framkvæmdinni og séu uppfyllt skilyrði laga um náttúruvernd á svæðinu burtséð frá því hvort um loftlínu eða jarðstreng sé að ræða og hafi fjárhagslegar ástæður engin áhrif á það mat.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka framkomnar röksemdir í kæru. Jafnframt sé bent á að ekki sé alls kostar rétt að farið sé að stefnu stjórnvalda enda komi fram í þingsályktun nr. 11/144 að ef kostnaður við að leggja jarðstreng sé ekki meiri en tvisvar sinnum kostnaður við loftlínu á viðkomandi kafla skuli miða við að leggja jarðstreng, nema ef ekki sé talið tæknilega mögulegt að leggja jarðstreng eða ef loftlína sé í umhverfismati talin betri kostur á grundvelli umhverfissjónarmiða. Fram komi í matsskýrslu að kostnaður við valkost B sé áætlaður 4.358 milljónir króna og kostnaður við valkost C 2.329 milljónir króna. Jarðstrengsvalkostur B sé því 1,87× dýrari en valkostur C og uppfylli þar af leiðandi skilyrði þingsályktunar nr. 11/144 um að vera ekki meira en tvisvar sinnum kostnaðarsamari en loftlína. Samkvæmt matsskýrslu sé lagning jarðstrengs í þessu tilfelli æskilegri út frá umhverfissjónarmiðum og því ljóst að vilji löggjafans sé að jarðstrengsvalkostur eigi að vera valinn, enda séu þeir jafnframt innan kostnaðarmarka samkvæmt téðri þingsályktun. Landsnet hafi því ekki lagalegt svigrúm til að telja að umhverfissjónarmið gefi ekki tilefni til þess að vikið sé frá þeirri meginreglu stjórnvalda um að notast skuli við loftlínu í meginflutningskerfi raforku. Með vali sínu sé Landsnet að fara gegn vilja löggjafans.
Því sé hafnað að niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 46/2021 hafi ekki fordæmigildi í máli þessu. Fyrirliggjandi gögn styðji höfnun framkvæmdaleyfisins og lagningu jarðstrengs, en ekki veitingu framkvæmdaleyfis með loftlínu. Það komi margoft fram í greinargerð sveitarfélagsins með framkvæmdaleyfinu. Þá sé bent á að fundir með landeigendum hafi verið einhliða kynningarfundir en ekki samráðsfundir.
Samkomulag milli Sveitarfélagsins Voga og Landsnets kveði á um lagningu Suðurnesjalínu 1 í jörð á 5 km kafla frá Grindavíkurvegi að Vogaafleggjara, eftir að Suðurnesjalína 2 verði komin í rekstur og lagningu línunnar í heild í jörð innan 25 ára. Þótt 5 km af Suðurnesjalínu 1 verði lagðir í jörðu auki það raforkuöryggi með tilliti til jarðvár mjög lítið, enda meirihluti 33,9 km langrar línunnar enn ráðgerð sem loftlína. Það verði fyrst þegar öll línan verði komin í jörð sem ætla megi að raforkuöryggi geti aukist. Umhverfismat og álit Skipulagsstofnunar fyrir Suðurnesjalínu 2 liggi fyrir þar sem mælt sé með jarðstreng með Reykjanesbraut. Samningar byggðir á óljósum lagaheimildum um síðari tíma 5 km jarðstreng í annarri framkvæmd hafi ekki verið hluti af umhverfismati framkvæmdar þeirrar er hér um ræði og hafi hvorki undirgengist umhverfismat sem sjálfstæð framkvæmd eða sem einhvers konar mótvægisaðgerð við Suðurnesjalínu 2. Í þessu sambandi sé vísað til niðurstöðu Héraðsdóms Reykjaness í dómi frá 22. júlí 2016 í dómsmáli sem landeigendur í Vogum hafi höfðað til ógildingar á fyrra framkvæmdaleyfi Sveitarfélagsins Voga. Talið hafi verið að sveitarfélagið hafi ekki byggt ákvörðun sína um samþykkt framkvæmdaleyfis á hlutlægum og málefnalegum grunni heldur frekar á því samkomulagi sem það hafði gert á árinu 2008 við Landsnet. Af þeirri ástæðu einni bæri að ógilda umþrætt framkvæmdaleyfi. Þessu hafi Hæstiréttur ekki hafnað við áfrýjun í máli nr. 575/2016. Hafi niðurstaða héraðsdóms fordæmisgildi í máli þessu og um aðra samninga sveitarfélagsins við Landsnet.
Röksemdarfærsla sveitarfélagsins hafi átt að koma fram í greinargerð þess en hvorki í greinargerð Landsnets með umsókn eða öðrum fylgigögnum, s.s. fyrrnefndu samkomulagi. Þá sé ítrekað að engin grenndarkynning hafi farið fram um framkvæmdina skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og aðilum málsins hafi ekki verið gefið færi á andmælarétti. Jafnframt sé því hafnað að það að loftlína liggi fjarri íbúabyggð útiloki að grenndarkynning eigi að fara fram, ekkert í 2. mgr. 44. gr. laganna styðji þá skýringu. Grenndarkynning hafi átt að ná til íbúa þar sem loftlínumöstur verði sýnileg og landeigenda þess lands sem áætlað línustæði muni liggja um. Samhliða því hafi átt að leita umsagna eins og 5. mgr. 13. gr. laganna mæli fyrir um. Nái sú umsagnarskylda, auk opinberra ráðgjafar- og stjórnsýslustofnana, til nokkuð stórs hóps í þessu tilviki, enda ákvörðunin í andstöðu við fyrri ákvörðun sveitarfélagsins um að hafna framkvæmdinni sem og í andstöðu við framkvæmd sveitarfélagsins sjálfs þegar það hafi fjallað um framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets fyrir nokkrum árum.
Úrskurðarnefndinni beri m.a. að fjalla um þýðingu annarra leyfisveitinga, sbr. úrskurði hennar í málum nr. 74/2023, 58/2022, 25/2016 og 115/2012. Í máli því sem hér um ræði hafi í kerfisáætlunum Landsnets ekki verið fjallað um samræmi við vatnaáætlun svo sem skylt sé skv. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Samþykki Orkustofnunar á framkvæmdum á framkvæmdahluta kerfisáætlunar sé því þeim annmarka háð og sé hann verulegur. Augljóslega sé hið kærða framkvæmdaleyfi heldur ekki í samræmi við áskilnað 3. mgr. 28. gr. laganna. Eftir gildistöku breytingalaga nr. 26/2015 sé ferli framkvæmdaleyfis leyfisveitanda eini möguleiki almennings til að kæra kerfisáætlun Landsnets og samþykki Orkustofnunar fyrir henni. Fjalli úrskurðarnefndin ekki um þetta atriði sé það í andstöðu við þjóðréttarskuldbindingar skv. 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.
Þingsályktunin geti haft gildi fyrir Landsnet á fyrsta undirbúningsstigi framkvæmda en ekki þegar óyggjandi niðurstaða umhverfismats og álits Skipulagsstofnunar liggi fyrir. Hafi þingsályktunin það gildi sem Landsnet vilji ljá henni sé ekki einu sinni heimilt að meta jarðstrengskost í umhverfismati einstakra framkvæmda. Þá sé vísað til þess sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar um stefnumörkun stjórnvalda.
Niðurstaða: Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laganna, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Kærendur eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr laga nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild í málinu.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 30. júní 2023 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir lagningu 220kV Suðurnesjalínu 2. Áform um lagningu línunnar eiga sér langan aðdraganda líkt og nánar er rakið í málavaxtalýsingu. Nýtt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fór fram í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016, þar sem talið var að umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdakosti hefði ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og matsferlið og umhverfismatsskýrslan hefðu því ekki uppfyllt þann áskilnað sem gerður væri í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerðum settum samkvæmt þeim.
Hinn 20. janúar 2020 lagði Landsnet fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar um Suðurnesjalínu 2 og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kom fram að áformað væri að byggja 220kV raflínu milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja sem yrði hluti af meginflutningskerfi raforku. Línan myndi liggja milli tengivirkis í Hamranesi í Hafnarfirði og tengivirkis á Rauðamel í Grindavík. Skoðaðir hefðu verið margir valkostir til að ná markmiði framkvæmdarinnar og væri lagður fram samanburður á sex valkostum. Niðurstaða fyrirtækisins væri að leggja fram sem aðalvalkost, svonefndan valkost C, loftlínu sem fylgdi að mestu Suðurnesjalínu 1, með stuttum jarðstrengsköflum næst tengivirki í Hafnarfirði og tengivirki á Rauðamel. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 22. apríl 2020. Taldi stofnunin matið m.a. sýna fram á að lagning línunnar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og kostur væri úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, og þá væri æskilegasti kosturinn valkostur B, meðfram Reykjanesbraut.
Í árslok 2020 sótti Landsnet um framkvæmdaleyfi hjá Sveitarfélaginu Vogum, Reykjanesbæ, Hafnarfjarðarbæ og Grindarvíkurbæ fyrir lagningu 220kV og 33,9 km raflínu er liggja myndi samhliða núverandi Suðurnesjalínu 1 um sveitarfélögin. Gert var ráð fyrir að reisa loftlínu í gegnum öll sveitarfélögin og jarðstrengi í þéttbýlinu í Hafnarfirði og við tengivirki við Rauðamel í Grindavík, þ.e. í samræmi við valkost C í mati á umhverfisáhrifum. Hinn 24. mars 2021 synjaði bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga umsókninni, m.a. þar sem lagning línunnar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og kostur væri úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, svo sem að framan er rakið. Var þessi ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði, uppkveðnum 4. október 2021 í máli nr. 53/2021, felldi hana úr gildi vegna annmarka á rökstuðningi, sem álitnir voru svo verulegir að vektu réttmætan vafa um hvort ákvörðunin hefði verið reist á málefnalegum grundvelli. Sama dag kvað nefndin upp úrskurði í kærumálum nr. 41, 46 og 57/2021 er lutu að ákvörðunum Hafnarfjarðarbæjar, Reykjanesbæjar og Grindavíkurbæjar um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C.
Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis Sveitarfélagsins Voga frá 30. júní 2023 hafi verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar. Um leyfisveitingu vegna matsskyldra framkvæmda þar sem umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana var lokið við gildistöku laganna 1. september 2021 fer samkvæmt ákvæðum eldri laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 111/2021. Er ljóst að skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum og er í lögum kveðið á um ákveðna málsmeðferð og skilyrði þess að leyfi verði veitt. Auk skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 106/2000 geta komið til skoðunar þágildandi lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sem og stjórnsýslulög nr. 37/1993 og önnur lög, eftir því sem við á hverju sinni.
—–
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 er það hlutverk flutningsfyrirtækis, þ.e. Landsnets, að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Markmið raforkulaga er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og skal í því skyni m.a. stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku, tryggja öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda, auk þess að taka tillit til umhverfissjónarmiða. Samkvæmt 9. gr. a skal flutningsfyrirtæki árlega leggja fyrir Orkustofnun til samþykktar kerfisáætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Fer stofnunin yfir og samþykkir áætlunina með hliðsjón af markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, hagkvæmni, gæði raforku og stefnu stjórnvalda um lagningu raflínu og um uppbyggingu flutningskerfis raforku, sbr. 9. gr. b í sömu lögum.
Á 144. löggjafarþingi var samþykkt þingsályktun nr. 11 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína í samræmi við 39. gr. a í lögum nr. 65/2003, sem kærendur fjalla um í málsrökum sínum, en í henni kemur fram að við uppbyggingu dreifi- og flutningskerfis raforku, þ.m.t. við gerð kerfisáætlunar, verði sú stefna sem hún hafi að geyma höfð að leiðarljósi að því er varði þau álitamál hvenær skuli leggja raflínur í jörð og hvenær reisa þær sem loftlínur. Í lið 1.3. í þingsályktuninni segir að í meginflutningskerfi raforku skuli meginreglan vera sú að notast við loftlínur nema annað sé talið hagkvæmara eða æskilegra, m.a. út frá tæknilegum atriðum eða umhverfis- eða öryggissjónarmiðum sem meta skuli hverju sinni á grundvelli nánar rakinna viðmiðana, sem geti réttlætt að dýrari kostur verði valinn. Stefna stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku hefur samkvæmt þessu þýðingu fyrir kerfisáætlun Landsnets, sbr. 5. mgr. 9. gr. a og 2. mgr. 9. gr. b í lögum nr. 65/2003.
Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar m.a. á því að samþykki Orkustofnunar vegna kerfisáætlunar hafi verið ólögmætt, en í framkvæmdaáætlun þeirrar kerfisáætlunar var gert ráð fyrir því að ráðist yrði í framkvæmd Suðurnesjalínu 2 og að aðalvalkostur yrði 220kV loftlína lögð samhliða Suðurnesjalínu 1, þ.e. valkostur C. Skylt hefði verið að endurskoða kerfisáætlun í ljósi niðurstöðu Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar enda hafi í Kerfisáætlun 2018–2027 verið gerður fyrirvari um niðurstöður umhverfismatsins. Það að sveitarfélagið hafi ekki tekið tillit til þessa, þ.e. „kannað réttmæti leyfis Orkustofnunar um framkvæmdina“, varði gildi hins kærða leyfis. Þá hafi almenningur verið sviptur lögbundnum þátttöku- og kærurétti við málsmeðferð og samþykki kerfisáætlunar sem brjóti í bága við 6. og 9. gr. Árósasamningsins svo og tiltekin ákvæði tilskipunar 2011/92/ESB, eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB. Skerðing á þeim rétti almennings leiði til þess að „leyfi Orkustofnunar fyrir Suðurnesjalínu 2“ sé ógilt að lögum og þar með sé mikilvæg forsenda fyrir útgáfu framkvæmdaleyfisins brostin.
Kerfisáætlun skv. 9. gr. a í raforkulögum féll undir gildissvið þágildandi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sem giltu um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem mörkuðu stefnu er varðaði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar væru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Tilgangur mats á umhverfisáhrifum áætlunar er m.a. að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku og skal í slíku mati m.a. felast mat á samlegðaráhrifum margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti eða tiltekin svæði. Sú kerfisáætlun sem var í gildi við undirbúning leyfisveitingar þeirrar sem um er deilt í máli þessu náði til áranna 2018–2027, sætti mati á umhverfisáhrifum og öðlaðist samþykki Orkustofnunar skv. 9. gr. b í lögum nr. 65/2003. Um samráð við gerð kerfisáætlunar er mælt fyrir um í 2. mgr. 9. gr. sömu laga, sbr. einnig 6. mgr. 9. gr. a laganna. Vegna athugasemda kærenda skal tekið fram að úrskurðarnefndin er ekki bær til að fjalla um hvort fyrirkomulag þessa samráðs fari í bága við ákvæði Árósasamningsins. Verður auk þess ákvörðun um samþykkt eða synjun kerfisáætlunar ekki borin undir úrskurðarnefndina, sbr. 9. gr. b í lögum nr. 65/2003.
Kerfisáætlun 2018–2027, sem hér um ræðir, fól í sér tvo meginþætti, þ.e. langtímaáætlun sem sýndi þá hluta í meginflutningskerfinu sem fyrirhugað væri að byggja upp eða uppfæra á næstu tíu árum og framkvæmdaáætlun sem sýndi áætlaðar fjárfestingar í flutningskerfinu sem Landsnet hyggðist ráðast í á næstu þremur árum. Í framkvæmdaáætluninni var valkostagreining fyrir öll þau verkefni þar sem umhverfismat hafði ekki farið fram. Fram kom að á þann hátt væri mögulegt að taka afstöðu til valkosta og leggja fram þann valkost sem best uppfyllti áðurnefnd markmið og væri í samræmi við stefnu stjórnvalda. Þó væri ljóst að slík valkostagreining mundi alltaf verða háð þeim fyrirvara að umhverfismat framkvæmdarinnar gæti skilað annarri niðurstöðu. Með þessu var eðlilegt að Landsnet byggði á kerfisáætlun við val á aðalvalkosti í matsskýrslu Suðurnesjalínu 2 um leið og félagið legði mat á aðra valkosti til samanburðar, sem eftir atvikum gætu leitt til minni eða meiri breytinga á framkvæmdinni.
Að lokum er til þess að líta, svo sem rakið var í niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 41, 46 og 57/2021, að þar sem mati á umhverfisáhrifum sleppir er það framkvæmdaraðili sem leggur til framkvæmdir samkvæmt þeim kosti sem hann metur æskilegastan. Hefur framkvæmdaraðili með því forræði á framkvæmd innan marka gildandi laga og reglna.
—–
Mælt er fyrir um í 13. gr. skipulagslaga að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Nánar er kveðið á um skilyrði fyrir samþykkt framkvæmdaleyfis í ákvæðinu og í 14. gr. laganna er fjallað um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skal sveitarstjórn við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar. Sveitarstjórn skal enn fremur taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 skyldi leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar. Jafnframt skyldi leyfisveitandi skv. 3. mgr. sömu greinar taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu væri vikið frá niðurstöðu álitsins. Í greinargerðinni skyldi leyfisveitandi einnig taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni væri til ef um það væri fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.
Í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar í kærumálum nr. 41, 46 og 57/2021, sem vörðuðu lagningu Suðurnesjalínu 2 í öðrum sveitarfélögum en í Sveitarfélaginu Vogum, var komist að þeirri niðurstöðu að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum væri haldið nokkrum ágöllum, en þó ekki þannig að á álitinu eða mati á umhverfisáhrifum yrði ekki byggt við ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Er afstaða nefndarinnar óbreytt að þessu leyti. Í málum þessum gerði úrskurðarnefndin ekki athugasemd við þá niðurstöðu álitsins að af lagningu Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C yrðu meiri áhrif en af öðrum valkostum, þótt ekki væri mikill munur milli valkosta. Þá benti nefndin á að sveitarstjórnum bæri að líta til nefndra ágalla teldu þær þá hafa þýðingu við ákvörðun sína.
Svo sem fyrr greinir samþykkti bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga hið kærða framkvæmdaleyfi á fundi sínum 30. júní 2023, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Á fundinum var jafnframt samþykkt greinargerð með framkvæmdaleyfinu, dags. í júní s.á. Í 5. kafla hennar kemur m.a. fram að bæjarstjórn hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kannað hvort framkvæmdin sé sú sama og lýst sé í matsskýrslu. Sé það mat bæjarstjórnar að sú framkvæmd sem sótt sé um og lýst sé í umsókn um framkvæmdaleyfi sé ein af þeim framkvæmdaleiðum sem lýst sé í matsskýrslu, þ.e. valkostur C, loftlína samsíða Suðurnesjalínu 1 um Hrauntungur. Tekin er afstaða til þess hvort framkvæmdin sé í samræmi við skipulagsáætlanir og talið að hún sé í samræmi við Svæðisskipulag Suðurnesja og Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008–2028. Fram kemur að bæjarstjórn hafi gengið úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða og eins hvaða skilyrði beri að setja fyrir útgáfu framkvæmdaleyfisins. Þá er tekið fram að niðurstaða bæjarstjórnar sé að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum.
Í greinargerðinni er tekið undir þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að umhverfismat Suðurnesjalínu 2 sýni að lagning línunnar sem jarðstrengs sé best til þess fallin að draga eins og kostur sé úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Hafi framkvæmdaraðili sótt um framkvæmdaleyfi fyrir valkosti C, loftlínu meðfram Suðurnesjalínu 1, sem óumdeilt sé að hafi flest neikvæð umhverfisáhrif allra skoðaðra valkosta. Er vísað til þess sem fram komi í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 41/2021 um að ekki sé gerð athugasemd við þá niðurstöðu en að ekki skilji mikið á milli valkosta, auk þess sem nokkrir ágallar séu á áliti Skipulagsstofnunar vegna sumra þátta. Þeir annmarkar séu þó ekki svo verulegir að á álitinu og fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum verði ekki byggt við afgreiðslu umsóknar um framkvæmdaleyfi.
Jafnframt er í greinargerðinni vísað til þess að í úrskurði nr. 53/2021 hafi verið talið að skort hefði á að í niðurstöðu Skipulagsstofnunar hefði verið fjallað um þá umsögn Umhverfisstofnunar að neikvæð áhrif loftlínu yrðu óveruleg varðandi áhrif á landslag og ásýnd og að tilefni hefði verið til fyrir bæjarstjórn að skoða þetta. Hafi bæjarstjórn sérstaklega kynnt sér umsögn Umhverfisstofnunar frá 11. júlí 2019 sem nánar er rakin. Tekið er fram að bæjarstjórn geri sér grein fyrir því að áhrif jarðstrengs verði nokkuð meiri á jarðmyndanir en lagning loftlínu. Áhrif jarðstrengs meðfram Reykjanesbraut á jarðmyndanir verði þó minni en jarðstrengs við línustæði Suðurnesjalínu 1. Á móti komi að áhrif jarðstrengja séu minni sjónrænt. Þar sem sveitafélagið og Landsnet hafi gert samkomulag um að Suðurnesjalína 2 verði lögð samkvæmt valkosti C, þ.e. loftlína meðfram núverandi línu innan sveitarfélagsins, sé ekki sérstök ástæða nú til að fjalla nánar um afstöðu Umhverfisstofnunar hvað varði 220kV jarðstreng enda fallist á þá leið sem Umhverfisstofnun telji besta kostinn innan sveitarfélagsins. Áhrif á eldhraun og jarðmyndanir verði því minni en við framkvæmdir vegna 220kV jarðstrengs.
Fram kemur að aflað hafi verið ítarlegra umsagna óháðra aðila um náttúruvá á svæðinu og möguleg áhrif hennar á línuleið og tegund línu, þ.e. loftlínu og jarðstreng. Óskað hafi verið eftir nýrri skýrslu frá sérfræðingum hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands um náttúru- og eldgosavá í sveitarfélaginu. Jafnframt hafi verið óskað eftir skýrslu jarðeðlisfræðings hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands um bergsprungur í nágrenni Sveitarfélagsins Voga. Telji Landsnet enn að lagning Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu eftir valkosti C sé sú leið sem heppilegust sé með tilliti til náttúruvár, m.a. með tilliti til hagkvæmni. Bæjarstjórn telji hins vegar að ekki verði dregin önnur ályktun af skýrslu sérfræðinganna hjá Jarðvísindastofnun Háskóla Íslands en að vegna áhættu á hraunrennsli sé, hvað sem öðru líði, ekki skynsamlegt að byggja Suðurnesjalínu 2 við hlið Suðurnesjalínu 1, á miðju áhættusvæði sem erfitt sé að verja fyrir hraunrennsli. Lína á öðrum stað hljóti að auka afhendingaröryggi. Jafnframt liggi fyrir, með tilliti til framangreindra skýrslna, að því norðar sem farið sé með línuna, þ.e. nær Reykjanesbraut eða norðan við hana, þá auki það öryggi línunnar óháð því hvort línan sé lögð í lofti eða jörðu. Það sé því enn mat bæjarstjórnar að valkostur B, jarðstrengur með Reykjanesbraut, kunni að vera heppilegri en valkostur C með tilliti til jarðvár þar sem Reykjanesbrautin sé í jaðri áhættusvæðis auk þess sem hugsanlega sé hægt að verja brautina fyrir hraunrennsli, a.m.k. um tíma.
Sveitarfélagið tekur fram að það telji að brýn nauðsyn sé á framkvæmdinni. Önnur sveitarfélög á línuleiðinni hafi þegar samþykkt framkvæmdaleyfi vegna línunnar. Ljóst sé að samþykki sveitarfélagið ekki umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi samkvæmt valkosti C muni það enn leiða til ágreinings um málið og tafa á brýnum og nauðsynlegum úrbótum á raflínuneti Landsnets á Reykjanesi. Muni það mögulega hamla uppbyggingu og raforkuöryggi á Suðurnesjum og á höfuðborgarsvæðinu. Munur á umhverfisáhrifum valkosta B og C sé ekki verulegur samkvæmt matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar þó ljóst sé að sjónræn áhrif valkostar C séu meiri en valkostar B og áhrif valkostar B á eldhraun/jarðmyndanir séu meiri en af valkosti C. Vísað er til þess að andstaða sveitarfélagsins við valkost C hafi að mestu byggt á sjónrænum áhrifum af nýrri og stærri línu við hlið núverandi línu og sjónarmiðum um öryggi línunnar, einkum vegna jarðvár.
Þá er tekið fram í greinargerðinni að með samkomulagi á milli sveitarfélagsins og Landsnets sé komið til móts við sjónarmið sveitarfélagsins um að til framtíðar liggi ekki tvær háspennulínur í lofti um sveitarfélagið með tilheyrandi sjónrænum áhrifum. Rask á eldhrauni sé óhjákvæmilegt sama hvaða leið sé valin en þessi málamiðlun hafi í för með sér minna rask á eldhrauni en lagning Suðurnesjalínu 2 sem jarðstrengs. Með því að leggja Suðurnesjalínu 1 í jörðu, norðan við línustæði núverandi línu, einkum ef það verði gert norðan Reykjanesbrautar, s.s. meðfram Vatnsleysustrandarvegi, verði afhendingaröryggi kerfisins í heild einnig aukið m.t.t. jarðvár eftir að þeim framkvæmdum verði lokið. Bæjarstjórn sé þó jafnframt ljóst að framkvæmdir og breytingar á Suðurnesjalínu 1 séu háðar frekari hönnun með tilheyrandi málsmeðferð og leyfisveitingum, s.s. samkvæmt ákvæðum skipulagslaga, laga um mat á umhverfisáhrifum o.fl.
Að framangreindu virtu verður að telja að málefnalegar ástæður hafi legið að baki samþykki bæjarstjórnar fyrir hinu kærða framkvæmdaleyfi og að álit Skipulagsstofnunar hafi með rökstuddum hætti verið lagt því til grundvallar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Fyrir liggur að bæjarstjórn tók saman greinargerð um afgreiðslu leyfisins og gerði grein fyrir því hvers vegna var vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt verður með hliðsjón af því umhverfismati sem áformuð framkvæmd hefur sætt, svo og að teknu tilliti til þeirra viðbótarupplýsinga sem bæjarstjórn aflaði í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 53/2021 og snýr að mögulegum áhrifum náttúru- og eldgosavár á línukosti innan marka sveitarfélagsins, að líta svo á að bæjarstjórn hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Breytir engu í þeim efnum þó bæjarstjórn hafi áður synjað framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets á þeim grundvelli að um loftlínu væri að ræða. Hefur rökstuðningurinn að geyma vegið mat þar sem fallist er á framkvæmdina samkvæmt valkosti C með vísan til þeirra brýnu og nauðsynlegu úrbóta sem gera þurfi á raflínuneti Landsnets á Reykjanesskaga sem álitnar eru forsenda öryggis raforkuafhendingar og atvinnuuppbyggingar.
—–
Af hálfu kærenda er því haldið fram að hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum að því leyti að áform um lagningu Suðurnesjalínu 1 í jörð að hluta til, sem um var fjallað í samkomulagi sveitarfélagsins við Landsnet frá 30. júní 2023 og var meðal forsendna fyrir samþykki bæjarstjórnar, hafi hvorki verið hluti af umhverfismati framkvæmdar Suðurnesjalínu 2 né undirgengist umhverfismat sem sjálfstæð framkvæmd. Til þess er þá að líta að samkomulagið varðar ekki þá framkvæmd sem um var fjallað í matsskýrslu þeirrar framkvæmdar sem um er deilt í máli þessu, enda þótt þar sé fjallað ítarlega um uppbyggingu meginflutningskerfis raforku í sveitarfélaginu. Samkomulag þetta varðar markmið aðalskipulags um byggðar- og atvinnuuppbyggingu sem álitin er háð öruggri afhendingu raforku úr flutningskerfi jafnframt því að horft er til þess að til frambúðar litið liggi ekki tvær háspennulínur í lofti um sveitarfélagið með tilheyrandi sjónrænum áhrifum. Verði af þeirri framkvæmd sem lýst er í samkomulaginu getur hún, eftir atvikum, verið háð mati á umhverfisáhrifum.
—–
Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Í greinargerð bæjarstjórnar með framkvæmdaleyfinu er tekið fram að hún sé í samræmi við Svæðisskipulag Suðurnesja 2008–2024 og Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 sem geri ráð fyrir loftlínu.
Kærendur byggja á því að grenndarkynna hefði þurft þá framkvæmd sem hér um ræðir. Í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Heimilt er að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Ekki er í gildi deiliskipulag á framkvæmdasvæðinu. Við mat á því hvort nægilega ítarlega hafi verið fjallað um framkvæmdina í aðalskipulagi til að falla hafi mátt frá grenndarkynningu verður að líta til eðlis þeirrar framkvæmdar sem leyfi er veitt fyrir. Þrátt fyrir að almennt verði gerðar meiri kröfur til ítarlegrar umfjöllunar eftir því sem framkvæmd er meiri að umfangi getur við það mat einnig verið rétt að horfa til annarra atriða, svo sem hvort fjallað hafi verið um framkvæmdina á öðrum vettvangi.
Á þéttbýlis- og dreifbýlisuppdrætti Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 er gert ráð fyrir tveimur samhliða raflínum í lofti þar sem Suðurnesjalína 1 liggur. Í greinargerð aðalskipulagsins er að finna kafla um rafveitu. Þar kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því sé við komið. Þar sem rafmagnslínur verði ofanjarðar (loftlínur) verði leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum eins og frekast sé kostur. Þá er tekið fram að í gegnum sveitarfélagið, sunnan Reykjanesbrautar, liggi 132kV háspennulína í lofti og nefnist hún Suðurnesjalína. Geri aðalskipulagið ráð fyrir að heimilt verði að byggja eina nýja 220kV loftlínu samsíða núverandi loftlínu. Þá sé gert ráð fyrir að núverandi loftlína verði tekin niður og í sama línustæði komi önnur 220kV loftlína. Aðalskipulagið geri því ráð fyrir tveimur 220kV háspennulínum í lofti sunnan Reykjanesbrautar. Þá sé gert ráð fyrir 220kV jarðstreng samsíða Reykjanesbraut sunnanverðri. Jarðstrengurinn skuli liggja utan veghelgunarsvæðis Reykjanesbrautar sem sé 30 m frá miðlínu brautarinnar. Er því ljóst að aðalskipulagið markar þá stefnu að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því verði við komið, en allt að einu er jafnframt gert ráð fyrir að heimilt sé að byggja eina nýja loftlínu samsíða núverandi loftlínu. Að framangreindu virtu og þegar litið er til Svæðisskipulags Suðurnesja 2008–2024, þar sem skilgreint er lagnabelti fyrir háspennulínur á því svæði sem fyrirhuguð lína fer um, svo og með hliðsjón af tilgangi grenndarkynningar og þeirri viðamiklu umfjöllun sem fyrirhuguð framkvæmd hefur fengið á opinberum vettvangi, til að mynda við umhverfismat hennar, verður ekki talið að ástæða hafi verið til þess að grenndarkynna hina umdeildu framkvæmd.
—–
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 30. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.
