106/2024 Kúhallará

Árið 2025, þriðjudaginn 15. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2024, kæra á ákvörðunum sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 24. apríl og 28. ágúst 2024 um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar í landi Þórisstaða og að synja um endurupptöku þeirrar ákvörðunar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 29. september 2024, kærir annar eigenda Þórisstaða í Hvalfjarðarsveit, þær ákvarðanir sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 24. apríl og 28. ágúst s.á. að synja umsókn hans um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar í landi nefndrar jarðar og að synja um endurupptöku þeirrar ákvörðunar. Verður að skilja málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 4. desember 2024.

Málavextir: Hinn 12. desember 2023 sótti kærandi um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar. Umsókninni fylgdi greinargerð og kom þar fram að um væri að ræða rennslisvirkjun, í ófiskgengum hluta Kúhallarár sem tilheyrði Þórisstöðum, en fjórar aðrar jarðir ættu einnig land að ánni. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar Hvalfjarðarsveitar 17. apríl 2024 og henni hafnað með vísan til þess að ekki lægi fyrir deili­skipulag vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Þá var kærandi hvattur til að leita frekari leiða til að afla samþykkis allra aðliggjandi landeigenda. Kom kærandi að andmælum með bréfi, dags. 23. s.m. Tók sveitarstjórn málið í kjölfarið fyrir á fundi sínum 24. s.m. og samþykkti afgreiðslu nefndarinnar og var sú niðurstaða birt kæranda með bréfi, dags. 29. apríl 2024, en þar var ekki að finna leiðbeiningu um kæruheimild eða kærufrest. Með bréfi, dagsettu sama dag, skoraði kærandi á sveitarstjórn að snúa ákvörðuninni og óskaði jafnframt eftir frekari rökstuðningi með tölvupósti 30. s.m. Var erindið ítrekað 17. maí s.á. Hinn 22. s.m. kom kærandi á framfæri áskorun til umhverfis-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar Hvalfjarðarsveitar að kannað yrði gaumgæfilega hvort synjun á umsókn hans hefði byggt á réttum upplýsingum, meðalhófi og jafnræði við afgreiðslu mála af sambærilegum toga. Með bréfi, dags. 12. júní 2024, var kærandi upplýstur um að af hálfu sveitarfélagsins væri talið að í erindi hans hefði falist beiðni um endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og með vísan til 12. gr. laganna var honum veittur frestur til að koma á framfæri frekari skýringum og eftir atvikum gögnum.

Var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. og fundum umhverfis-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar Hvalfjarðarsveitar 5. júní, 3. júlí og 21. ágúst s.á. Lauk meðferð þess með þeirri ákvörðun sveitarstjórnar frá 28. ágúst s.á. að synja um endurupptöku málsins og var kæranda tilkynnt um ákvörðunina með bréfi, dags. 30. s.m.

Hinn 30. október 2024 lá fyrir svar innviðaráðuneytisins við kvörtun kæranda vegna stjórnsýslu Hvalfjarðarsveitar við málsmeðferð fyrrnefndrar umsóknar hans um framkvæmdaleyfi. Veitti ráðuneytið eftirfarandi leiðbeiningar um atvik málsins, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, og vísaði einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 109. gr. laganna hefði ráðuneytið ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins hefði með beinum hætti verið falið eftirlit með. Beindi ráðuneytið þeim leiðbeiningum til sveitarfélagsins að svara skriflegum erindum sem berast skriflega með vísan til meginreglu stjórnsýsluréttar þar um. Þá kom fram að það væri álit ráðuneytisins að það væri úrskurðar­nefndarinnar, sem ákvörðunin væri kæranleg til, að meta hvort ákvörðunin hafi verið nægilega rökstudd eða ekki. Var þeim hluta erindisins sem heyrði undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála framsendur nefndinni með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að rökstuðning skorti fyrir hinni kærðu ákvörðun og að ekki hafi verið fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Rökstuðningur byggi ekki á vísan í réttarreglur, ekki hafi verið sett fram sjónarmið sem hafi verið ráðandi við töku hinnar matskenndu ákvörðunar og ekki hafi verið gætt sjónarmiða um jafnræði við afgreiðslu mála af sambærilegum toga.

Aflað hafi verið álits nokkurra aðila, m.a. starfsmanna Skipulagsstofnunar og skipulagsfulltrúa í öðru sveitarfélagi um það hvort framkvæmdin væri þess eðlis að krafa um deiliskipulag sé réttmæt og/eða rökstudd og hafi þeir ekki talið svo vera. Hafi starfsmaður Skipulagsstofnunar bent á að sveitarfélagið yrði að hafa jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að leiðarljósi við afgreiðslu umsóknar kæranda og að framkvæmdin væri þess eðlis að krafa um deiliskipulag væri ekki réttmæt. Í því samhengi sé rétt að benda á umsögn stofnunarinnar um það hvort gera þyrfti deiliskipulag vegna Hólabrúarnámu sem hefði verið neikvæð, þ.e.a.s. að þar hefði ekki verið gerð krafa um deiliskipulag í tillögu að matsáætlun. Sú framkvæmd hefði þó falið í sér umfang bygginga og ásýndaráhrif langt umfram þau áhrif sem felist í þeirri framkvæmd sem um ræði, þ.e. örvirkjun. Árið 2015 hafi sveitarfélagið sam­þykkt að veita byggingarleyfi fyrir um 500 m² bygginga án þess að gerð hafi verið krafa um deiliskipulag. Þá séu fjöldi annarra framkvæmda þar sem veitt hafi verið leyfi án þess að gert hefði verið deiliskipulag, allt frá 120 m² hesthúsum árið 2017 upp í 1.200 m² vélageymslur árið 2018. Sýni þetta fram á ójafnræði við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Framkvæmdin sem um ræði samræmist stefnumörkun í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032, sbr. kafla 2.3.4. um stakar framkvæmdir. Þar komi fram að áfram verði gerð krafa um deiliskipulag eða eftir atvikum grenndarkynningu og að áfram þurfi framkvæmdaleyfi og/eða byggingarleyfi. Greinargerð með umsókninni og sá uppdráttur sem henni fylgi sé full­nægjandi til grenndarkynningar fram­kvæmda­leyfis, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Byggi það á upplýsingum frá fagaðilum. Á fundi með skipulagsfulltrúa í ágúst 2024 hefði verið óskað eftir upplýsingum um það hvað ætti að koma fram í deiliskipulagi sem ekki komi fram í 18 blaðsíðna greinargerð með umsókn kæranda. Ekki hefði verið upplýst um hvað það væri.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Bent er á að málið varði umsögn umhverfis-, skipulags-, náttúruverndar- og landbúnaðarnefndar Hvalfjarðarsveitar frá 17. apríl 2024 og ákvörðun sveitarstjórnar frá 24. s.m., en ekki hafi verið kærð ákvörðun um að synja um endurupptöku málsins frá 28. ágúst s.á. Kæra í málinu sé frá 29. september 2024 og hafi hún því borist úrskurðarnefndinni fimm mánuðum eftir að tilkynning hafi verið send til kæranda. Kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi því verið löngu liðinn og beri að vísa málinu frá.

Ákvörðun um að synja umsókn kæranda hafi verið vel undirbúin og hafi kærandi glögglega mátt sjá á hverju hún hafi byggt. Að auki hafi verið vísað til minnisblaðs lögmanns sveitar­félagsins frá 12. apríl 2024, sem kæranda hafi borist. Það hafi því legið fyrir með skýrum hætti á hvaða lagaákvæðum og sjónarmiðum hafi verið byggt við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Niðurstaðan hafi verið reist á grundvelli tilvísaðra lagaákvæða og studd sjónar­miðum sem ekki geti talist ómálefnaleg. Meintur ann­marki á að eftirfarandi rökstuðningur hafi ekki verið veittur, sem teljist ekki til öryggisreglna, hafi engin efnisleg áhrif á inntak umdeildrar ákvörðunar. Leiði annmarki á eftirfarandi rökstuðningi því ekki til ógildingar á stjórnvaldsákvörðun. Réttur til að krefjast rökstuðnings samkvæmt 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi aðeins við þegar hann fylgi ekki ákvörðun þegar hún sé tilkynnt. Slíkur rökstuðningur hefði fylgt hinni kærðu ákvörðun.

Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga skuli við úrlausn mála gæta sam­ræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Í því felist að aðilar við sambæri­legar að­stæður skuli hljóta samsvarandi afgreiðslu. Reglan eigi að hindra að ákvarðanir verði tilviljunar­kenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum sjónarmiðum. Til marks um þá áherslu sem lögð hafi verið á að leysa með réttum og vönduðum hætti úr umsókn kæranda hafi honum verið veittur rúmur frestur til að koma gögnum og sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá hafi afgreiðslu málsins verið frestað svo afla mætti álits lögmanns um þau álitamál sem uppi hefðu verið varðandi þörf á deiliskipulagi. Í minnisblaði lögmanns sveitarfélagsins frá 12. apríl 2024 hafi með greinargóðum hætti verið farið yfir viðeigandi ákvæði Aðalskipulags Hvalfjarðar­sveitar 2020–2032, ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Málið hefði því fengið vandaða umfjöllun hjá umhverfis-, skipulags- náttúruverndar- og landbúnaðarnefnd og sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar áður en ákvörðun hafi verið tekin. Eina vatnsaflsvirkjunin í sveitarfélaginu sé á Baugalæk við Eystri-Leirárgarða. Sú virkjun sé minni en fyrirhuguð virkjun kæranda og deiliskipulag verið gert áður en framkvæmdir hefðu hafist. Engar virkjanir séu í sveitarfélaginu þar sem ekki hafi legið fyrir deiliskipulag áður en fram­kvæmdir hafi hafist, utan óleyfisframkvæmda. Fyllsta jafnræðis hafi verið gætt við afgreiðslu á umsókn kæranda og frekar á skjön við jafnræðisregluna að veita kæranda framkvæmdaleyfi án þess að deiliskipulag liggi fyrir.

Þá liggi fyrir að skiptar skoðanir séu á meðal hagsmunaaðila um fyrirhugaðar virkjunar­framkvæmdir og því ekki aðeins mikilvægt fyrir sveitarfélagið að vandað sé til verka við útgáfu leyfis heldur felist einnig í því miklir hagsmunir fyrir kæranda. Samkvæmt greinar­gerð hans um virkjun árinnar eigi fleiri jarðir land að þeim hluta hennar sem hann vilji virkja og aðrar jarðir eigi land að ánni ofan við inntak virkjunarinnar.

—–

Færð hafa verið fram ítarlegri rök í máli þessu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Hvalfjarðarsveitar um að synja umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi fyrir virkjun Kúhallarár sem rennur m.a. um land jarðarinnar Þórisstaða, sem er í eigu kæranda og að hafna síðan beiðni um endurupptöku málsins.

­Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rofnar kærufrestur þegar aðili óskar eftir endurupptöku máls innan kærufrests. Hafni stjórnvald að taka mál til meðferðar á ný heldur kærufrestur áfram að líða að nýju frá þeim tíma þegar sú ákvörðun er tilkynnt aðila. Hin kærða ákvörðun um að synja umsókn kæranda var tilkynnt honum með tölvupósti 29. apríl 2024. Samkvæmt gögnum málsins fór kærandi þann sama dag fram á að ákvörðuninni yrði snúið og færði fyrir því rök. Þá átti hann einnig í frekari samskiptum við sveitarfélagið sem lutu að því erindi. Með bréfi, dags. 12. júní 2024, var kæranda tilkynnt, f.h. sveitarstjórnar, að litið væri svo á að hann hefði farið fram á endur­upptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Fór að lokum svo að sveitar­stjórn tók á fundi sínum 28. ágúst 2024 ákvörðun um að synja um endurupptöku málsins og var kæranda tilkynnt um hana með bréfi, dags. 30. ágúst 2024. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 29. september 2024 og því ljóst að hún barst innan lögbundins kærufrests. Á það við um báðar hinar kærðu ákvarðanir enda rofnaði kærufrestur við beiðni kæranda um endurupptöku málsins og hóf ekki að líða að nýju fyrr en kærandi mátti vita af ákvörðuninni hinn 30. ágúst s.á.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er að finna þá meginreglu að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undantekningu frá því má finna í 44. gr. laganna. Þar er mælt fyrir um að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn, eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytinga lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um umhverfis­mat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021. Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að sá sem óski framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Í 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 eru í sex töluliðum talin upp þau gögn sem fylgja þurfi umsókn, þ. á m. er lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, sbr. 3. tölul.

Í greinargerð sem fylgdi umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi var m.a. vísað til þess að rafmagnskostnaður á jörðinni væri hár og væru Þórisstaðir á meðal fárra bæja í Hvalfjarðarsveit sem ekki hefðu möguleika á að tengjast hitaveitu sveitarfélagsins í náinni framtíð. Lýsti kærandi virkjuninni sem örvirkjun og væri áætlað afl 15–75 kW og væri hvorki þörf á virkjunarleyfi frá Orkustofnun né væri framkvæmdin tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar. Var framkvæmdinni lýst svo að inntak virkjunarinnar yrði staðsett í landi Þórisstaða og Hrafnabjarga um 80–100 m ofan við Kúhallarfoss. Í fyrstu myndaðist lítið lón en malarseti í því yrði ekki mokað í burtu og því myndaðist upphækkaður farvegur ofan við inntaks­mannvirki. Fallpípa yrði niðurgrafin og lögð um 1.500 m leið, að hálfu leyti um ógróna mela og skriður og hins vegar um gróið land, lúpínubreiður, lyngmóa og rofið mólendi. Einungis þyrfti að fleyga klöpp stutta vegalengd, 5–10 m, á tveimur stöðum á lagnaleiðinni og væri sú klöpp hulin jarðvegi. Gera þyrfti um 200–300 m bráðabirgða vegslóða vegna framkvæmdar­innar. Þá var því lýst hvernig útfærslu gæti verið háttað næðist ekki samkomulag við eigendur Hrafnabjarga.

Í skýrslu umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra um smávirkjanir sem lögð var fram á 154. löggjafarþingi Alþingis kom fram að almennt flokkist smávirkjanir þannig að ef uppsett afl er undir 11 kW sé virkjunin örvirkjun en smávirkjun án virkjunarleyfis sé allt að 200 kW. Þá er þar upplýst að ef uppsett afl er á bilinu 200 kW til 10 MW sé virkjunarframkvæmdin tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá kunni smávirkjanir með uppsett afl undir 200 kW einnig að vera tilkynningar­skyldar ef þeim fylgi framkvæmdir sem geti fallið undir aðra liði í viðaukum laganna. Má af þessu ráða að í virkjunaráformum kæranda vegna 15–75 kW uppsetts afls felist ekki örvirkjun heldur smávirkjun. Var einnig tiltekið að til smávirkjana teldust virkjanir með 9,9 MW uppsett afl eða minna, sem tengdar væru við dreifikerfi raforku og gætu því selt orku inn á kerfið en til heimavirkjana teldust smávirkjanir sem ekki væru tengdar við dreifikerfið og einungis ætlaðar til raforkuframleiðslu til eigin nota, t.d. á sveitabæjum. Verður því talið að í virkjunaráformum kæranda hafi falist heimavirkjun.

Í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 má finna skilmála sem gilda almennt um þar tilgreindar framkvæmdir. Á meðal þeirra framkvæmda sem þar eru nefndar eru ör­virkjanir/litlar virkjanir til eigin nota og vatnsaflsvirkjanir ásamt aðstöðuhúsi, lögnum og vegi að virkjuninni. Í hinum almennu skilmálum felst að þær framkvæmdir sem þar eru til­greindar séu heimilar án þess að afmarka þurfi landnotkun sérstaklega í aðalskipulagi. Sérstaklega er tekið fram að áfram verði gerð krafa um deiliskipulag eða eftir atvikum grenndarkynningu, þá þurfi framkvæmdaleyfi og/eða byggingarleyfi. Umrætt svæði hefur ekki verið deiliskipulagt. Af framangreindu verður því ráðið að umrædd framkvæmd fari ekki í bága við gildandi aðalskipulag.

Ákvörðun um að synja umsókn kæranda var byggð á því að svæðið hefði ekki verið deili­skipulagt, en með því telur kærandi hina kærðu ákvörðun fara gegn jafnræðisreglu stjórnsýslu­réttarins. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslu­laga skal við úrlausn máls gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í því felst að aðilar við sambærilegar aðstæður skuli hljóta sam­svarandi afgreiðslu. Í athugasemdum kæranda er vísað til þess að virkjunar­framkvæmdir hafi verið heimilaðar í öðrum sveitar­félögum án deili­skipulagsgerðar og að gefin hafi verið út byggingar- og framkvæmdaleyfi á ódeiliskipulögðum svæðum innan Hvalfjarðar­sveitar vegna annarra framkvæmda.

Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggð einstakra svæða. Þær fram­kvæmdir sem kærandi vísar til, máli sínu til stuðnings, eru annað hvort ekki sambærilegar þeirri sem hann sótti um eða eru í öðru sveitarfélagi. Þá hefur kærandi vísað til Bugavirkjunar í Hvalfjarðarsveit en hún er á deiliskipulögðu svæði. Þá skal áréttað svo sem að framan greinir að meginreglan er sú að deiliskipuleggja ber svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Verður því ekki séð að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun um að synja umsókn kæranda ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Synjun um endurupptöku máls hefur verið talin til stjórnvaldsákvarðana þar sem hún felur í sér bindandi niðurstöðu eða úrlausn um rétt eða skyldu borgaranna. Að framan hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun um að synja umsókn kæranda hafi verið lögmæt og verður ekki talið með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum að ákvörðunin hafi byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Þá hafa atvik ekki breyst frá því að hin kærða ákvörðun var tekin. Verður kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar að synja um endurupptöku málsins því einnig hafnað með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvarðanir sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 24. apríl og 28. ágúst 2024 um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna virkjunar í landi Þórisstaða og að synja um endurupptöku þeirrar ákvörðunar.