103/2023 Laugarás

Árið 2024, fimmtudaginn 15. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2023, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 á umhverfismati vegna breytingar á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 fyrir þéttbýlið Laugarás.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 17. ágúst 2023, kærir eigandi fasteignar að Langholti 1, Bláskógabyggð, „afgreiðsl[u] sveitarfélagsins Bláskógabyggðar á umhverfismati og málsmeðferð umhverfismatsins, sem unnið var samhliða áætlanagerð um breytingu á aðalskipulagi (ASK) fyrir þéttbýlið í Laugarási og lá fyrir áður en áætlunin var samþykkt af sveitarstjórn.“ Er þess krafist að hin kærða afgreiðsla verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 14. september 2023.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 15. maí 2023 var að lokinni kynningu, auglýsingu og yfirferð Skipulagsstofnunar, samþykkt tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Bláskóga­byggðar 2015–2027 vegna þéttbýlisins í Laugarási. Skipulagsstofnun staðfesti breytinguna 4. júlí s.á. og birtist auglýsing um samþykkt sveitarstjórnar í B-deild Stjórnartíðinda 18. s.m. Í greinargerð með breytingunni er m.a. tekið fram að við Höfðaveg austan Langholts sé bætt inn varúðarsvæði, VA4, en þar hafi um tíma verið urðað sorp og sláturúrgangur. Meðal þess sem segir í skilmálum um svæðið er að óheimilt sé að hrófla við því án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands og óheimilt að nýta það. Gert sé ráð fyrir að reiðleið liggi yfir varúðarsvæðið og verði hún nánar útfærð í deiliskipulagi.

Málsrök kæranda: Kærandi telur afmarkaða málsmeðferð og afgreiðslu umhverfismats áætlana kæran­lega til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eigi kærandi lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa. Þá hafi hann réttmæta hagsmuni af málinu á grundvelli réttinda fólks til að njóta friðhelgi einkalífs og heimilis eins og ákvæði 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu hafi verið túlkað af Mannréttinda­dómstól Evrópu. Kærandi eigi mikið undir því að sveitarfélagið standi með forsvaranlegum hætti að umhverfismati enda séu lífsgæði og eignir hans í húfi.

Umhverfismat samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hafi verið sameinað greinargerð aðalskipulagsins með heimild í 9. gr. sömu laga. Endanleg afgreiðsla umhverfismatsins hafi hins vegar verið á grunni skipulagslaga, sbr. samþykkt sveitarstjórnar á greinargerð aðalskipulagsins. Samþykkt greinargerð aðalskipulags samkvæmt skipulagslögum skiptist í tvo hluta, þ.e. annars vegar tillögu að aðalskipulagi, sem sé staðfest af Skipulagsstofnun og ráðherra, og hins vegar lýsingu aðstæðna og forsendna ásamt umhverfismati sem ekki sé staðfest af stofnuninni og ráðherra.

Kveðið sé á um sérstöðu umhverfismats skipulagsáætlana í lögum nr. 111/2021, þ.m.t. að umhverfismat „get[i]“ verið hluti af greinargerð með skipulagsáætlun skv. 14. gr. laganna. Kynna skuli almenningi tillögu að skipulagsáætlun „ásamt“ umhverfismatsskýrslu skv. 15. gr. sömu laga. Þá skuli við afgreiðslu skipulagsáætlunar gera samantekt um „hvernig umhverfissjónar­mið hafa verið felld inn í áætlunina með hliðsjón af umhverfismatsskýrslu“ skv. 16. gr. laganna. Loks njóti umhverfismatið einnig sérstöðu samkvæmt ákvæðum skipulags­laga, en fram komi í 2. mgr. 6. gr. laganna að sveitarstjórnir fari með yfirstjórn skipulagsmála „þ.m.t. umhverfis­mat skipulagsáætlana.“ Umhverfismatsskýrsla falli utan staðfestingar Skipu­lagsstofnunar og ráð­herra á aðalskipulagi því umhverfismat ásamt lýsingu aðstæðna og forsendna í skipulags­greinar­­gerð „telst ekki hluti samþykktrar og staðfestrar stefnu“, sbr. gr. 4.5.1. í skipulags­reglu­gerð nr. 90/2013. Endanleg afgreiðsla umhverfismats sé því kæranleg til úrskurðar­nefndar­innar.

Túlka beri kæruheimildina með hliðsjón af markmiðsákvæðum skipulagslaga, en einnig sé vísað til Árósasamningsins sem miði að því að tryggja almenningi ákveðin réttindi. Jafnframt beri að líta til þess að sveitarfélagið hafi hagað vinnu sinni svo að einvörðungu sé fjallað um varúðar­­svæði VA4 í umhverfismati aðalskipulagsins, en ekki í umhverfismati deili­skipulagsins.

Umhverfismatið og málsmeðferð þess uppfylli hvorki ákvæði skipulagslaga né laga nr. 111/2021. Leiði ágallarnir til þess að brotið sé gegn markmiðum beggja laganna og rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Á sveitarstjórn hvíli sú skylda við gerð aðalskipulags að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt sé fyrir um í gr. 4.4.1. í skipulags­reglugerð. Í skipulagsferlinu hafi komið fram alvarlegar ábendingar og upplýsingar frá opin­berum stofnunum um margvísleg grenndaráhrif á þéttbýlið Laugarás, þ.m.t. mengunar­hættu, slysa­hættu og hættu fyrir heilsu og öryggi almennings.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, ellegar að kröfu kæranda verði hafnað. Öllum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt við breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 fyrir Laugarás og við framkvæmd og afgreiðslu umhverfismats sem hafi verið hluti af aðalskipulaginu. Það sé ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða hluta aðalskipulagsáætlana, sbr. 52. gr. skipulags­laga nr. 123/2010. Umhverfismatið sé hluti málsmeðferðar við töku ákvörðunar um sam­þykkt aðalskipulags sem sé ekki kæranleg ákvörðun til nefndarinnar.

 Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 tekur aðalskipulag gildi þegar það hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Í máli þessu er kærð málsmeðferð og afgreiðsla sveitarstjórnar á umhverfismati er unnið var í tengslum við breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027.

Í 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga er tekið fram að við gerð skipulagsáætlana skuli gera grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi og umhverfismati áætlunarinnar. Í gr. 4.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er nánari umfjöllun um umhverfismat við gerð aðalskipulags.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana skal sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð sem fellur undir lögin bera ábyrgð á umhverfismati áætlunarinnar og kostnaði af gerð þess. Hann skal vinna umhverfismatsskýrslu þar sem gerð er grein fyrir umhverfismati áætlunarinnar og annast kynningu og samráð í því skyni. Umhverfismat áætlunarinnar skal vinna samhliða áætlanagerðinni og liggja fyrir áður en áætlunin er samþykkt af viðkomandi stjórnvaldi eða lögð fyrir Alþingi. Sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunar skal við afgreiðslu hennar hafa hliðsjón af umhverfismatsskýrslu og athugasemdum sem borist hafa við tillögu að áætlun og umhverfismatsskýrslu, sbr. 1. mgr. 16. gr. sömu laga. Þá er í 2. mgr. ákvæðisins kveðið á um að við afgreiðslu áætlunar skuli gerð samantekt um hvernig umhverfis­sjónarmið hafi verið felld inn í áætlunina með hliðsjón af umhverfismatsskýrslu og samráði um tillögu að áætlun og umhverfismatsskýrslu.

Greinargerð með umræddri breytingu á aðalskipulagi Bláskógabyggðar hefur að geyma umfjöllun um téðar breytingar á aðalskipulaginu, forsendur og málsmeðferð. Að auki er í greinargerðinni umhverfis­matsskýrsla þar sem tekið er fram að líkleg áhrif af stefnu aðalskipulags­­breytingarinnar séu metin samkvæmt lögum nr. 111/2021. Líkt og að framan greinir verður samþykkt á aðalskipulagi eða breyting á því ekki borin undir úrskurðarnefndina. Hvað varðar lögmæti umhverfismats áætlunar skortir nefndina lagaheimild til endurskoðunar þess. Af þeim sökum verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.