102/2023 Drápuhlíð

Árið 2023, fimmtudaginn 16. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tveimur bílastæðum og rafhleðslustöð á lóð nr. 2 við Drápuhlíð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. ágúst 2023, er barst nefndinni 28. s.m., kæra eigendur íbúða að Drápuhlíð 2, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tveimur bílastæðum og rafhleðslustöð á lóð nr. 2 við Drápuhlíð. Er þess krafist að fallist verði á gerð rafhleðslubílastæða á lóðinni til samræmis við jákvæða umsögn skipulagsfulltrúa frá 5. júlí 2022. Til vara er þess krafist að neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa frá 3. ágúst 2023 verði endurskoðuð „með heimild fyrir rafhleðslustæði innan lóðar við hlið bílastæða við aðliggjandi lóð að Blönduhlíð 1“.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. september 2023.

Málavextir: Hinn 21. mars 2022 lagði einn kærenda þessa máls fram fyrirspurn til skipulagsfulltrúa um möguleika á að koma fyrir rafhleðslustöð á lóðinni nr. 2 við Drápuhlíð. Í umsögn skipulagsfulltrúa við fyrirspurninni, dags. 30. júní s.á., var tekið jákvætt í erindið, en bent á að sækja þyrfti um byggingarleyfi sem yrði grenndarkynnt. Þá var tekið fram að í vinnslu væri hverfisskipulag fyrir Hlíðahverfi, Háteigshverfi og Öskjuhlíðarhverfi, sem væri ætlað að ná utan um breytingaþætti á borð við bílastæða- og innkeyrslumál, og ráðlagði skipulagsfulltrúi að beðið yrði með byggingarleyfisumsókn þar til skipulagið lægi fyrir.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. júlí 2023 var lögð fram umsókn um leyfi til þess að gera tvö bílastæði og tvöfalda rafhleðslustöð við norðurhlið íbúðarhússins að Drápuhlíð 2.  Var málinu vísað til umsagnar og/eða grenndarkynningar skipulagsfulltrúa. Hinn 3. ágúst s.á. skilaði skipulagsfulltrúi nýrri umsögn um áform kærenda þar sem fyrri umsögn var dregin til baka og neikvætt var tekið í erindið. Í niðurstöðu umsagnarinnar kom fram að ekkert deili-skipulag væri í gildi sem heimili bílastæði á lóðinni og þau væru ekki sýnd á mæliblaði eða samþykktum aðaluppdráttum. Bílastæði á þessum stað myndi skapa talsverða slysahættu, ekki síst fyrir gangandi og hjólandi vegfarendur. Með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa synjaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda hinn 15. ágúst 2023.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í kjölfar jákvæðrar umsagnar skipulagsfulltrúa 30. júní 2022 hafi vinna við hönnun stæðanna farið af stað og samþykkt hafi verið tilboð frá verktaka í verkið samhliða framkvæmdum við drenlögn. Óvæntur viðsnúningur skipulags­fulltrúa setji allt í uppnám og útlagður kostnaður sé verulegur. Gerðar séu athugasemdir við þá afstöðu skipulagsfulltrúa að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér aukna slysahættu fyrir gangandi vegfarenda. Rafhleðslustæðin verði vel sýnileg, hvort sem horft sé til þeirra sem leggi leið sína að horninu frá Reykjahlíð eða Drápuhlíð. Ekkert grindverk sé í garði Drápuhlíðar 2 sem birgi sýn. Þvert á móti muni öryggi aukast þar sem tré verði fjarlægð við ljósastaur, en þau takmarki lýsingu í dag. Víðast hvar í hverfinu séu útkeyrslur beint út á gangstétt en kærendur kannist ekki við slys af þeirra völdum í þau 36 ár sem þau hafi búið í Hlíðunum. Þá sé það ekki rétt að bakka þurfi út af bílastæðunum og út á hraðahindrun þar sem hleðsla rafbíla sé að aftanverðu og því sé bakkað inn í rafhleðslustæðin. Drápuhlíð sé einstefnugata, en hafi upphaflega verið hönnuð sem tvístefnugata og það skýri hversu breið hún sé. Beygjuradíus sé því alveg nægjanlegur þó að bílum sé lagt í stæði handan götunnar.

Fyrir tveimur árum hafi rúmlega 8 m breitt bílastæði verið gert á lóð Blönduhlíðar 1 með innkeyrslu frá Eskihlíð, en sú lóð liggi að lóðamörkum Drápuhlíðar 2. Engin grenndarkynning hafi farið fram þrátt fyrir að ekkert deiliskipulag sé í gildi. Því ættu kærendur væntanlega að geta fært bílastæði þeirra að lóðamörkum og haft aðkomu frá Eskihlíð. Það sé þó verri kostur en núverandi áform út frá öryggissjónarmiðum. Kærendur telji sig þó eiga að njóta sömu réttinda og nágrannar þeirra að Blönduhlíð 1.

Það sé væntanlega stefna borgarinnar að stuðla að rafbílavæðingu og því spyrja kærendur hvers vegna sé verið að leggja stein í götu þeirra sem vilji taka þátt í þeirri vegferð. Eldri hverfi eins og Hlíðarnar hafi þriggja fasa rafmagn með 230 V kerfi en ekki 400 V eins og sé í nýrri hverfum. Í eldri hverfum þurfi því að stilla hleðslutíma rafbíla yfir minnsta álagstíma með rafhleðslustöðvum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld taka fram að eldri umsögn skipulagsfulltrúa frá 30. júní 2022, þar sem tekið hafi verið jákvætt í fyrirspurn eins kærenda, hafi verið dregin til baka með nýrri umsögn 3. ágúst 2023. Þegar hafi verið beðist velvirðingar á því, en við gerð eldri umsagnar hafi ekki verið horft nægjanlega vel til aðstæðna m.t.t. aðkomu að fyrirhuguðu bílastæði. Eins og fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa sé staðsetning bílastæðanna þannig að bakka þurfi yfir gangstétt og út á hraðahindrun sem jafnframt sé gönguþverun yfir Drápuhlíð við gatnamót Reykjahlíðar. Þá sé í umsögninni bent á að ljósastaur og umferðarskilti þrengi beygjuradíus aðkomunnar að bílastæðum sem auki enn fremur á slysahættuna. Bent sé á að í gr. 12.10.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 segi að aðkoma að hverri byggingu, bílastæði og almennu göngusvæði við og að byggingu skuli þannig staðsett og frágengin að aðgengi að byggingunni sé auðvelt öllum og ekki skapist slysahætta á svæðinu. Hafi því málefnaleg sjónar­mið legið að baki umsögn skipulagsfulltrúa og kærðri ákvörðun byggingarfulltrúa.

Kærendur bendi á að í næstu götum megi sjá bílastæði inn á lóðum þar sem aðstæður séu áþekkar þeim sem hér um ræði. Hins vegar verði ekki séð að þar sé um að ræða stæði sem hafi verið samþykkt af borgaryfirvöldum á þessari öld. Á síðustu áratugum hafi viðhorf til umferðaröryggis tekið stakkaskiptum enda fólksfjölgun orðið til þess að öll umferð hafi stóraukist. Ekki séu því uppi sambærilegar aðstæður nú eins og þegar önnur áþekk stæði hafi verið tekin í notkun. Hvað varði bílastæði á aðliggjandi lóð Blönduhlíðar 1 þá virðist vera um ósamþykkt stæði að ræða. Ólíklegt sé að skipulagsyfirvöld myndu samþykkja nýtt stæði með útkeyrslu á þessum stað m.t.t. umferðaröryggissjónarmiða.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að hraðahindruninni hafi verið komið fyrir árið 2010 fyrir framan fyrirhugaða innkeyrslu, en samkvæmt þinglýstum eignaskiptasamningi frá 10. maí 1962 hafi verið gert ráð fyrir bílskúr á lóð Drápuhlíðar 2. Hraðahindrunin sé töluvert innar í götu en sambærilegar hraðahindranir við gatnamót í Hlíðunum. Margoft hafi verið óskað eftir því að hún verði færð nær gatnamótunum vegna mikillar vatnssöfnunar og hálkumyndunar sem skapi slysahættu. Ávallt hafi þau svör borist frá byggingarfulltrúa að málið sé afgreitt.

Kærendur hafi komist að því að ástæða þess að umsögn skipulagsfulltrúa hafi upphaflega verið jákvæð hafi verið sú að þá hafi verið litið svo á að til stæði að gera eitt bílastæði en ekki tvö. Við málsmeðferð byggingarleyfisumsóknarinnar hafi þó aldrei komið athugasemd frá byggingarfulltrúa um að teiknuð væru tvö stæði en ekki eitt.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Úrskurðarnefndin tekur því lögmæti kærðrar stjórnvaldsákvörðunar til endurskoðunar en tekur almennt ekki nýja ákvörðun í máli. Fellur það því utan valdheimilda úrskurðar­nefndarinnar að leggja fyrir byggingarfulltrúa að samþykkja byggingarleyfisumsókn kæranda. Verður því einungis tekin afstaða til lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tveimur bílastæðum og rafhleðslustöð á lóð nr. 2 við Drápuhlíð með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 3. s.m. Í umsögninni kom m.a. fram að lóð Drápuhlíðar 2 væri í skilgreindri íbúðarbyggð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040, ekkert deiliskipulag væri í gildi á svæðinu en unnið væri að hverfisskipulagi. Til væri uppdráttur af svæðinu frá 1945 þar sem sýnd væri einföld innkeyrsla og bílskúr á lóðinni en uppdrátturinn hefði ekkert skipulagslegt gildi. Á gildandi mæliblaði og samþykktum aðal-uppdráttum væri á hinn bóginn ekki gert ráð fyrir bílastæðum, innkeyrslu eða bílskúr á lóðinni. Þá kom og fram í umsögninni að almennt væri ekki tekið jákvætt í ný bílastæði á lóð í gróinni byggð þar sem reynt væri eftir fremsta megni að koma í veg fyrir að ekið væri yfir gangstétt að óþörfu. Í gildandi aðalskipulagi væri sömuleiðis almennt leiðarstef að draga úr notkun einkabílsins og fækka bílastæðum. Líta þyrfti til þess að fyrirhuguð staðsetning bílastæða væri þannig að ekki einungis þyrfti að bakka yfir gangstétt heldur einnig út á hraðahindrun sem fæli í sér augljósa slysahættu fyrir gangandi vegfarendur, sérstaklega börn. Hraðahindrunin væri jafnframt gönguleið yfir Drápuhlíð við gatnamót Reykjahlíðar. Þá myndi ljósastaur og umferðarskilti „þrengja sömuleiðis mjög aðkomuna að þeim og takmarka beygjuradíusinn þegar bakka þarf úr stæðunum“ sem auki á slysahættuna. Væri því tekið neikvætt í erindið.

Hin neikvæða afstaða skipulagsfulltrúa byggðist fyrst og fremst á sjónarmiðum um umferðaröryggi. Verður að líta svo á að byggingarfulltrúi hafi gert þau sjónarmið að sínum þegar hann synjaði leyfisumsókn kærenda með vísan til umsagnarinnar. Verður að telja þau sjónarmið málefnaleg og að virtum staðháttum svæðisins, þ.e. að bílastæðin eru við gönguþverun Drápuhlíðar og þar sem ljósastaur og umferðarskilti þrengja að beygjunni, þykja ekki efni til að hnekkja því mati byggingarfulltrúa. Hefur Reykjavíkurborg við meðferð þessa kærumáls enn fremur vísað til gr. 12.10.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er kveður m.a. á um að aðkoma að bílastæðum skuli þannig staðsett og frágengin að aðgengi sé auðvelt öllum og ekki skapist slysahætta á svæðinu. Þrátt fyrir að betur hefði farið á því að vísa til reglugerðarákvæðisins við synjun umsóknarinnar verður að fallast á með borgaryfirvöldum að hin umsótta framkvæmd sé ekki í samræmi við ákvæðið. Liggja því bæði lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki ákvörðun byggingarfulltrúa.

Kærendur telja að byggingarfulltrúa hafi borið að afgreiða umsókn þeirra með hliðsjón af umsögn skipulagsfulltrúa frá 5. júlí 2022, en í henni var tekið jákvætt í framkvæmdaáform kærenda og leiðbeint um að sækja þyrfti um byggingarleyfi sem yrði grenndarkynnt. Á grundvelli þeirrar umsagnar hófu kærendur vinnu við að útbúa byggingarleyfisumsókn og í kæru er bent á að sú vinna hafi kostað umtalsvert. Svo sem fram kemur í síðari umsögn skipulagsfulltrúa var fyrri umsögnin dregin til baka þar sem í henni hafi ekki verið horft nægilega vel til aðstæðna í nágrenninu. Verður að telja að skipulagsfulltrúa hafi verið heimilt að endurskoða umsögn sína enda byggði sú endurskoðun á málefnalegum sjónarmiðum eins og fram hefur komið. Hvað varðar hugsanlegt tjón kærenda vegna réttmætra væntinga þá fellur umfjöllun um slíkt álitaefni utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar, en gæti eftir atvikum átt undir lögsögu dómstóla.

Kærendur vísa til þess að á lóðinni Blönduhlíð 1 hafi verið gert 8 m breitt bílastæði með innkeyrslu frá Eskihlíð, en sú framkvæmd hafi ekki verið grenndarkynnt. Telja kærendur að þeir eigi að njóta sömu réttinda. Jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að óheimilt er að mismuna aðilum sem eins er ástatt um og að sambærileg mál ber að afgreiða á sambærilegan hátt. Ekki verður talið að hin kærða synjun byggingarfulltrúa hafi falið í sér brot á jafnræðisreglunni þar sem aðstæður á lóðunum tveimur eru ekki sambærilegar. Þar að auki liggur ekki fyrir að leyfi hafi verið veitt fyrir stæði á lóð Blönduhlíðar 1.

Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu um ógildingu hinnar kærður ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2023 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tveimur bílastæðum og rafhleðslustöð á lóð nr. 2 við Drápuhlíð.