101/2024 Grenimelur

Árið 2024, þriðjudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2024 um synjun umsóknar um að fá samþykkta íbúð í kjallara að Grenimel 25 í Reykjavík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. september 2024, er barst nefndinni 17. s.m., kæra eigendur matshluta 0001 í kjallara Grenimels 25, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2024 að synja umsókn um að fá samþykkta íbúð í kjallara að Grenimel 25 í Reykjavík. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. október 2024.

Málavextir: Grenimelur 25 í Reykjavík er parhús, sambyggt húsi númer 23 við sömu götu sem byggt var árið 1945. Samkvæmt skráningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru í húsinu skráðar tvær samþykktar íbúðir, merkt 0101, fnr. 202-7176 og 0201, fnr. 202-2177 og ein ósamþykkt íbúð í kjallara, merkt 0001, fnr. 202-7175. Árið 2021 festu kærendur kaup á hinni ósamþykktu íbúð í kjallara hússins. Eignin hafði þá gengið kaupum og sölum í einhver ár og árið 2004 var gerður eignaskiptasamningur um fasteignina Grenimel 25 þar sem kjallaraíbúðin var skráð sem ósamþykkt.

Þann 5. maí 2024 var sótt um byggingarleyfi til að breyta ósamþykktri íbúð 0001 í samþykkta. Umsókninni fylgdu breyttir aðaluppdrættir þar sem fram kom birt flatarmál rýmisins, að salarhæð væri 2,6 m og að íbúðin væri niðurgrafin að sunnan-, vestan- og suðaustanverðu. Samkvæmt uppdrættinum er í íbúðinni gert ráð fyrir samliggjandi eldhúsi og stofu, salerni og tveimur svefnherbergjum. Þá er gert ráð fyrir þremur stærri gluggum og tveimur minni á íbúðinni. Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa, 14. maí, 5. júní og 14. ágúst 2024 þar sem erindinu var frestað og vísað til athugasemda. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 10. september s.á var erindinu synjað með vísan til þess að hvorki framkvæmdin né breytt notkun samræmdist ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012.

 Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi fest kaup á hinni ósamþykktu íbúð árið 2021 og hafi á þeim tíma verið lögð inn fyrirspurn til Reykjavíkurborgar hvort íbúðin fengist samþykkt. Farið hafi verið í húsaskoðun og lagðar inn teikningar til Reykjavíkurborgar.

 Árið 2004 hafi verið gerður eignaskiptasamningur sem samþykktur var af Reykjavíkurborg og umrædd íbúð skráð sem ósamþykkt íbúð í kjallara hússins. Á teikningum sem samþykktar voru 26. maí 1944 sjáist kjallararými með salerni og handlaug en ekkert eldhús, en þar sé rýmið aflokað frá annarri sameign og sannarlega ein heild. Þá hafi umrædd eign verið skráð í fasteignaskrá sem íbúðarrými á sér fasteignanúmeri og gengið kaupum og sölum í mörg ár.

Samkvæmt núgildandi byggingarreglugerð þurfi íbúðir í kjallara að uppfylla ákveðin skilyrði, þar á meðal þau að ein hlið íbúðar skuli vera óniðurgrafin og snúa til suðurs, suðvesturs, eða vesturs. Stofa umræddrar íbúðar snúi til suðurs, en sé niðurgrafin. Ekki sé mögulegt að grafa frá hlið hússins vegna aðkomu inn í sameiginlegan garð og vegna samliggjandi garðs við Grenimel 23. Samkvæmt reglugerðinni þurfi lofthæð í íbúðum að vera 2,50 m, en lofthæð umræddrar íbúðar sé 2,48 m.

Bent sé á að í gr. 6.1.5 í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012, sé skýrt tekið fram að hús sem byggð voru í tíð eldri reglugerða og geta ekki uppfyllt öll ákvæði núverandi reglugerðar flokkist ekki undir ákvæði nýju reglugerðarinnar. Margir eigendur íbúða í Reykjavík sem byggðar voru á svipuðum tíma, sem sótt hafi um samþykki íbúðar fyrir árið 2012, hafi fengið slíkar umsóknir samþykktar án vandkvæða. Því telji kærendur að um eignaupptöku sé að ræða ef breyting á byggingarreglugerð árið 2012 eigi að hamla samþykkt á sambærilegu húsnæði.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að núverandi eigendur umrædds hús­rýmis hafi verið í samskiptum við Reykjavíkurborg og lagt fyrst inn fyrirspurn til byggingar­fulltrúa 28. júní 2022. Fyrirspurninni hafi verið svarað af byggingarfulltrúa 20. júlí s.á. með frestun, ásamt athugasemdablaði þar sem fram hafi komið að umsækjandi ætti að óska eftir íbúðarskoðun. Fyrirspurn kæranda hafi aftur verið svarað 30. maí 2023 með vísun í leið­beiningar á athugasemdablaði byggingarfulltrúa. Kærendum hafi þá þegar verið leiðbeint um að óska þyrfti eftir íbúðarskoðun til þess að skera mætti úr um hvort íbúðin uppfyllti ákvæði byggingarreglugerðar. Jafnframt hafi kærendum verið bent á að á gildandi aðaluppdráttum væri ekki sýnd íbúð í kjallara og þyrfti því að leggja fram nýja uppdrætti.

 Hinn 5. maí 2024 hafi einn kærenda sótt um byggingarleyfi til að breyta ósamþykktri íbúð 0001 að Grenimel 25 í samþykkta. Umsókninni hafi fylgt breyttir aðaluppdrættir þar sem fram komi að birt flatarmál rýmis 0001 í kjallara sé 59,7 m² og salarhæð 2,6 m. Íbúðin sé niðurgrafin að sunnan, vestan og suðaustan. Teiknað hafði verið inn á uppdrátt samliggjandi eldhús og stofa, salerni og tvö svefnherbergi. Þrír stærri gluggar séu á íbúðinni og tveir minni. Erindið hafi verið tekið fyrir á afgreiðslufundum byggingarfulltrúa 14. maí, 5. júní og 14. ágúst 2024, þar sem því hafi verið frestað og vísað til athugasemda. Á afgreiðslufundi 10. september s.á. hafi erindinu svo verið synjað þar sem hvorki framkvæmdin né breytt notkun samræmdist ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012.

Við breytingu á mannvirki sem byggt er í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli almennt byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Við breytta notkun þegar byggðra mannvirkja beri að uppfylla ákvæði byggingarreglugerðar, nr. 112/2012, t.d. varðandi aðkomu, aðgengi, umferðarleiðir og innri rými mannvirkja, burðarþol og stöðugleika, hollustu, heilsu og umhverfi og öryggi við notkun, t.d. brunavarnir. Sé vikið frá almennum sjónarmiðum um algilda hönnun sé gerð sú krafa að slíkt skuli ítarlega rökstutt í hönnunargögnum og þá á hvaða grundvelli það sé gert.

 Samþykktur og þar með gildandi aðaluppdráttur af Grenimel 25 geri ekki ráð fyrir íbúð í kjallara, heldur sé merkt inn á teikningar vinnustofa og tvær geymslur. Ekki hafi áður verið sótt um að breyta kjallaranum í samþykkta íbúð og hafi því þurft að taka til skoðunar bæði breytingu á mannvirki og breytta notkun sem uppfylla þurfi ákvæði gildandi byggingarreglugerðar. Hafi kærendur því þurft að skila inn nýjum uppdráttum.

 Sjá megi af ítarlegum athugasemdum byggingarfulltrúa á athugasemdablöðum, dags. 14. maí 2024, 5. júní og 14. ágúst s.á., að vankantar væru á umsókn, einkum hvað varði skráningartöflu, teikningaskrá yfir aðaluppdrætti og skilyrði um að fylgigögn þurfi að fylgja öllum byggingar­leyfisumsóknum. Hafi m.a. komið fram í athugasemdablaði byggingarfulltrúa frá 14. maí 2024 að íbúðin þurfi að uppfylla öll ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði og eldvarnir skv. núgildandi byggingarreglugerð. Í reglugerðinni séu ekki til staðar neinar heimildir til frávika eða undanþágu þar um. Að auki væru upplýsingar á teikningum ekki fullnægjandi, en gera þurfi grein fyrir brunavörnum o.fl. Þá hafi Slökkvilið Höfuðborgarsvæðisins einnig bent á að húsnæðið skuli uppfylla kröfur sem gerðar séu til íbúða í dag. Flóttaleið um björgunarop teljist ekki fullgild flóttaleið og samræmist ekki algildri hönnun.

Við afgreiðslu málsins 5. júní 2024 hafi verið búið að bæta úr einhverjum athugasemdum sam­kvæmt athugasemdablaði, en þó takmarkað. Það sem út af hafi staðið hafi m.a. verið ákvæði byggingarreglugerðar um lofthæð og skilyrði vegna íbúða á jarðhæð sem og flóttaleiðir og brunavarnir. Í athugasemdablaði, dags. 14. ágúst 2024, og við afgreiðslu á fundi byggingar­fulltrúa hafi verið ítrekað að sýna þyrfti lóðarmörk og frágang og uppfæra skráningartöflu miðað við að um ósamþykkta íbúð væri að ræða. Þá hafi sérstaklega verið bent á að þar sem íbúðin uppfyllti hvorki ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði á jarðhæð né um flóttaleiðir, geti hún ekki talist fullgild íbúðareign. Þar sem skilyrði um algilda hönnun hafi ekki verið uppfyllt hafi verið þörf á ítarlegum rökstuðningi, svo sem í greinargerð eða hönnunargögnum, af hverju veita ætti frávik frá þeim skilyrðum. Hafi það því verið ómöguleika háð fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til hvort frávik 3. mgr. 6.1.5. gr. byggingarreglu­gerðar gætu átt við.

Þeir annmarkar séu einnig taldir vera á bæði umsókn og fylgigögnum, þrátt fyrir ítarlegar leiðbeiningar byggingarfulltrúa, íbúðarskoðun og athugasemdablöð hans, dags. 14. maí, 5. júní og 14. ágúst 2024, að ekki hafi verið unnt að taka til skoðunar hvort frávik gætu átt við í málinu er varði algilda hönnun. Gilda skilyrði gildandi byggingarreglugerðar um þá framkvæmd og breytt not sem hér séu til umræðu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að þegar lögð var inn byggingarleyfisumsókn hafi komið fram athugasemdir frá starfsmanni byggingarfulltrúa t.d. varðandi kóta, lóðarmörk, girðingar o.fl. Brugðist hafi verið við öllum þeim athugasemdum og þær leiðréttar.

Árið 1945 þegar húsið var byggt hafi ekki verið gerðar kröfur um flóttaleiðir eða algilda hönnun eins og gert er í byggingarreglugerð frá 2012. Eins og kærendur hafi áður bent á þá séu heilu hverfin í Reykjavík byggð á þessum tíma með hálfa hæð niður og hálfa hæð upp og engan vegin hægt að uppfylla algilda hönnun í samræmi við núverandi gildandi reglugerð. Úr stofu sé stórt opnanlegt fag sem hægt sé að komast út um ef eldur komi upp í rýminu.

Í gr. 6.7.4 í byggingarreglugerð sé talað um stakt íbúðarherbergi, ekki íbúð sem slíka. Þar að auki nái íbúðarrými 0001 ekki að götu og bæði herbergin sem tilheyra íbúðarrýminu snúi að garði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2024 um að synja umsókn kærenda um að fá samþykkta íbúð í kjallara að Grenimel 25 í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að íbúðin uppfyllti ekki ákvæði gr. 6.7.2., gr. 6.7.4. og gr. 9.2.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, hvorki sem breytt mannvirki í ljósi framlagðra gagna né um breytta notkun. Kæruheimild til úrskurðar­nefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í áðurgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 kemur fram í gr. 12.8 að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál.

Í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 er ekki að finna sambærilegt ákvæði en í einstökum ákvæðum hennar er tekin afstaða til þess hvort þar greindar kröfur þurfi að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Má þar nefna að í gr. 9.2.5. kemur fram að við breytingar á þegar byggðu mannvirki eða við breytta notkun skuli þess gætt að brunavarnir uppfylli kröfur skv. reglugerðinni og að breytingin skerði ekki brunavarnir annarra þátta mannvirkisins. Tekið er fram í gr. 12.1.2. að ákvæði 12. hluta reglugerðarinnar um öryggi við notkun eigi við um breytingu á þegar byggðu mannvirki og um breytta notkun þess. Þá er í gr. 6.1.5. fjallað um breytingu á þegar byggðu mannvirki eða breytta notkun þess. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að við breytingu á mannvirki sem byggt er í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli almennt byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Í 3. mgr. gr. 6.1.5. segir svo: „Ef sérstökum erfið­leikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megingerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Í slíkum tilvikum skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Taka skal sérstakt tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga um menningarminjar.“ Í gr. 6.1.6. sem fjallar um framsetningu krafna er síðan tekið fram að megin­reglur í 6. hluta reglugerðarinnar séu ófrávíkjanlegar en viðmiðunarreglur séu frávíkjanlegar ef sýnt sé fram á að aðgengi og öryggi sé tryggt með jafngildum hætti og ef meginregla viðkomandi ákvæðis væri uppfyllt. Verður þá að skila með hönnunargögnum greinargerð hönnuðar þar sem gerð er grein fyrir og rökstutt með hvaða hætti meginregla ákvæðisins er uppfyllt og aðgengi og öryggi tryggt. Loks er í greininni tekið fram að önnur ákvæði umrædds hluta reglugerðarinnar séu ófrávíkjanleg nema annað sé sérstaklega tekið fram í viðkomandi ákvæði.

Af fyrrgreindum ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar verður sú ályktun dregin að beita skuli þeim ákvæðum hennar er varða öryggi og heilbrigði við breytingar á eldri mannvirkjum og við breytta notkun þeirra, en auk þess geti leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar þar sem þess er sérstaklega getið.

Í kafla 6.7. í byggingarreglugerð er fjallað um íbúðir og íbúðarhús. Fram kemur í gr. 6.7.2. og 6.7.6. sem fjalla um lofthæð og birtuskilyrði að lofthæð í íbúðarherbergjum og eldhúsi skuli vera a.m.k. 2,50 m að innanmáli, mælt frá fullfrágengnu gólfi að fullfrágengnu lofti. Þó sé heimilt að víkja frá þessu ef meðalhæð herbergis er minnst 2,20 m og lofthæð minnst 2,50 m í að minnsta kosti 2/3 hluta þess, mæld frá fullfrágengnu gólfi að fullfrágengnu lofti. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er lofthæð umræddrar kjallaraíbúðar 2,48 m. Lofthæðin nær því ekki því lágmarki sem mælt er fyrir um í nefndum greinum reglugerðarinnar.

Í 1. mgr., gr. 6.7.4. kemur fram að óheimilt sé að samþykkja nýja íbúð þar sem útveggir hennar eru niðurgrafnir nema að uppfylltum öllum þeim skilyrðum sem tiltekin eru í lið a–d. Þar kemur meðal annars fram í a. lið að minnst ein hlið íbúðarrýmis skuli ekki vera niðurgrafin, þ.e. frágengið yfirborð jarðvegs skal vera neðar en gólfkóti íbúðarinnar. Samkvæmt 2. mgr. er heimilt að stakt íbúðarherbergi sé niðurgrafið ef yfirborð frágengins jarðvegs utan útveggjar þess er að hámarki 0,5 m ofan við gólfplötu við gluggahlið og gluggahliðin er ekki nær akbraut en 3,0 m. Slík íbúðarherbergi og önnur stök íbúðarherbergi skulu fullnægja kröfum reglu­gerðarinnar um íbúðarherbergi að því er varðar glugga, björgunarop, lofthæð, stærð o.fl. Þá er tekið fram í 3. mgr. að allar aðrar kröfur til íbúða sem fram koma í reglugerðinni gildi um íbúðir sem falla undir 1. mgr., þ.m.t. kröfur um birtuskilyrði, loftræsingu og flóttaleiðir.

Eins og greinir í nefndri gr. 9.2.5. í byggingarreglugerð skal þess gætt við breytingar á þegar byggðu mannvirki eða við breytta notkun að brunavarnir uppfylli kröfur skv. reglugerðinni. Þá gilda sjónarmið um algilda hönnun, sbr. 2. mgr., gr. 6.1.5. Sé vikið frá sjónarmiðum um algilda hönnun skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Það hafa kærendur ekki gert og var byggingarfulltrúa því ekki unnt að taka til skoðunar hvort frávik 3. mgr., gr. 6.1.5. gætu átt við.

Umsókn kærenda var tekin til meðferðar á fjórum afgreiðslufundum byggingarfulltrúa og athugasemdum komið áleiðis til kærenda þar sem bent var á ýmsa vankanta á umsókninni. Meðal annars kom fram að bæta þyrfti upplýsingar á teikningum og gera grein fyrir bruna­vörnum. Eins tíundaði Slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu í umsögn sinni að flóttaleið um björgunarop teldist ekki fullgild flóttaleið og samræmdist ekki algildri hönnun. Af þeim sökum uppfyllti umrædd íbúð ekki ákvæði byggingarreglugerðar um flóttaleiðir. Við afgreiðslu málsins 5. júní 2024 höfðu kærendur brugðist við einhverjum athugasemdum samkvæmt athugasemdablaði, en ekki öllum. Meðal þess sem út af stóð voru ákvæði byggingarreglugerðar um lofthæð og skilyrði vegna íbúða á jarðhæð sem og flóttaleiðir og brunavarnir sem hefði þurft að fjalla um í greinargerð hönnuðar.

Að öllu framangreindu virtu var byggingarfulltrúa rétt að synja umsókn kærenda um að samþykkja kjallaraíbúð að Grenimel 25.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2024 um að synja umsókn um að fá samþykkta íbúð í kjallara að Grenimel 25 í Reykjavík.