Árið 2023, þriðjudaginn 31. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 101/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 um að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúrulaugina í Landmannalaugum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir félagið Náttúrugrið þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúru-laugina í Landmannalaugum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 18. ágúst 2023.
Málavextir: Umhverfisstofnun sótti um byggingarleyfi til Rangárþings ytra til endurnýjunar á laugarpalli við Landmannalaugar 23. júlí 2021. Umsóknin var tekin fyrir í skipulags- og umferðarnefnd sveitarfélagsins 6. september s.á. þar sem lagt var til að sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi fyrir nefndum palli. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn 9. s.m. Þar sem framkvæmdir hófust ekki á tilætluðum tíma sótti Umhverfisstofnun um endurnýjun framkvæmdaleyfisins 26. apríl 2023. Umsóknin var tekin fyrir í skipulags- og umferðarnefnd sveitarfélagsins 1. júní s.á. þar sem lagt var til að sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi vegna fyrrgreinds palls. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn 14. júní 2023.
Málsrök kæranda: Bent er á að framkvæmdir samkvæmt hinni kærðu ákvörðun hafi byrjað í júní 2023 en umdeildur pallur sé ekki háður leyfi skv. skipulagslögum nr. 123/2010, heldur mannvirkjalögum nr. 160/2010. Um valdþurrð sé því að ræða hjá stjórnvaldi því sem tekið hafi hina kærðu ákvörðun. Hvort sem litið sé til ákvæða laga nr. 123/2010 eða 160/2010 falli leyfi samkvæmt þeim úr gildi séu framkvæmdir ekki hafnar innan 12 mánaða frá ákvörðun um veitingu þess. Framkvæmdir hafi sannanlega ekki hafist 9. september 2022 eða fyrr. Hafi því leyfi samkvæmt hinni kærðu ákvörðun, hvað sem öðru líði, verið fallin úr gildi er framkvæmdir hófust.
Óháð öllu ofangreindu séu annmarkar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hún sé ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Umþrætt framkvæmd sé hluti annarrar framkvæmdar sem Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um árið 2018 að skyldi sæta umhverfismati. Sé því ekki um að ræða framkvæmd sem falli utan þess.
Þá sé framkvæmdin ekki í samræmi við friðlýsingarskilmála friðlands að Fjallabaki frá 1979, sem byggðist á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971, þar sem segi að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Friðlýsingin sé gerð til verndar sérstöku landslagi, en ekki til að veita almenningi aðgang, líkt og hefði verið ef friðlýsing hefði byggst á 25. gr. laganna. Deiliskipulag það sem vísað sé til í gögnum hinnar kærðu ákvörðunar sé auk þess formannmörkum háð þar sem náttúruverndarnefnd fjallaði ekki um það, líkt og skylt var skv. 2. mgr. 68. gr. laga nr. 60/2013. Einnig hafi sveitarfélagið ekki leitað umsagnar hennar áður en leyfið var veitt eins og skylt sé að gera skv. 3. mgr. 61. gr. sömu laga, en fram komi í gögnum málsins að framkvæmdin sé í votlendi sem njóti verndar á grundvelli lagaákvæðisins. Að lokum sé tekið fram að ekki sé hér um tæmandi talningu annmarka að ræða.
Varðandi kærufrest sé bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin 9. september 2021, en aldrei birt samkvæmt upplýsingum frá skipulags- og byggingarfulltrúa sama dag og kæra þessi barst nefndinni. Hafi kæranda verið kunnugt um ákvörðunina um þremur vikum fyrir dagsetningu kæru. Sé kæran því fram borin innan lögboðins kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Málsrök Rangárþings ytra: Vísað sé til þess að þegar Umhverfisstofnun hafi sótt um leyfi til endurnýjunar á laugarpalli með tölvupósti 23. júlí 2021, hafi skipulags- og byggingarfulltrúi velt fyrir sér heimild til framkvæmda vegna yfirstandandi vinnu við mat á umhverfisáhrifum. Óskað hafi verið eftir afstöðu Skipulagsstofnunar 9. ágúst 2021 til umræddrar framkvæmdar. Hafi svar borist við þeirri fyrirspurn með tölvupósti 19. ágúst 2021 þar sem ekki voru gerðar athugasemdir við nauðsynlegar endurbætur ef þær væru í samræmi við gildandi deiliskipulag. Einnig hafi verið óskað eftir áliti forsætisráðuneytisins á umræddri framkvæmd 23. ágúst 2021. Þeirri beiðni hafi verið svarað 15. september s.á. og hafi forsætisráðuneytið ekki gert athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd.
Erindið hafi verið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar sveitarfélagsins 6. september 2021 og lagt til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt til útgáfu framkvæmdaleyfis þar sem að áliti nefndarinnar væri framkvæmdin ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Afgreiðsla nefndarinnar hafi verið staðfest af sveitarstjórn á fundi 9. september 2021 og framkvæmdaleyfi gefið út 15. s.m. Þá hafi sveitarfélagið beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort þörf væri á að auglýsa ákvörðun sveitarstjórnar sérstaklega sem svarað hefði með tölvupósti 15. september 2021 á þann veg að ekki væri þörf á auglýsingu.
Þar sem framkvæmdir við pallinn gátu ekki hafist á tilætluðum tíma vegna ytri aðstæðna hafi Umhverfisstofnun sótt um endurnýjun framkvæmdaleyfisins 26. apríl 2023. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar sveitarfélagsins 1. júní 2023 hafi erindið verið tekið fyrir og lagt til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt til útgáfu framkvæmdaleyfis. Eins og við fyrri umsókn mat nefndin að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Hafi því um samskonar afgreiðslu verið að ræða og áður, sem staðfest var af sveitarstjórn á fundi 14. júní 2023. Hafi framkvæmdaleyfi verið útbúið í kjölfarið, nákvæmlega eins uppsett og hið fyrra nema með breyttum dagsetningum vegna tilgreindra tafa á framkvæmdum.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Bent er á að ekki sé um að ræða búningaaðstöðupall líkt og fram komi í kæru. Um sé að ræða laugarpall við náttúrulaugina í Landmannalaugum þar sem gestir laugarinnar geti hengt upp handklæði sín undir skyggni. Hafnað sé fullyrðingum um að leyfið hafi verið fallið úr gildi þegar framkvæmdir hófust. Rangaráþing ytra hafi gefið út endurnýjað framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdunum við laugarpallinn 15. júní 2023. Það leyfi falli úr gildi innan 12 mánaða frá þeirri dagsetningu. Hafi framkvæmdir hafist eftir að leyfið hafði fengist og verið sannanlega lokið innan tímaramma hins endurnýjaða leyfis.
Rangárþing ytra hafi óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar um hvort allar áformaðar fram-kvæmdir í Landmannalaugum væru háðar því að vinna við mat á umhverfisáhrifum klárist áður en framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út 15. september 2021. Í svari Skipulagsstofnunar dags. 19. ágúst s.á. komi fram að ákvörðun um matsskyldu framkvæmda í Landmannalaugum fæli ekki í sér að óheimilt væri að gera nauðsynlegar endurbætur og lagfæringar á núverandi mannvirkjum, þótt umhverfismati væri ekki lokið, enda væru framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag.
Því sé hafnað að framkvæmdin sé ekki í samræmi við skilmála. Friðlýsingarskilmálar friðlands að Fjallabaki frá 1979 byggist á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971. Þar segi að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Ekki sé verið að spilla svip landsins heldur einungis verið að bæta aðstöðu og aðgengi. Þá sé hvergi tekið fram í lögum, auglýsingu um friðlýsinguna nr. 354/1979 eða í stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlandið að mannvirkjagerð sé ekki heimil á svæðinu. Í kafla 3.7 í stjórnunar- og verndaráætlun komi fram að allar endurbætur og frekari uppbygging innviða og mannvirkja á svæðinu skuli falla vel að náttúru og umhverfi. Jafnframt að innviðir skuli stuðla að verndun svæðisins og gera móttöku og upplifun gesta sem heimsækja svæðið sem jákvæðasta. Umhverfisstofnun telji laugarpallinn sem um ræði uppfylla framangreind skilyrði og ítrekar það sem áður hafi komið fram um að endurnýjun pallsins hafi meðal annars verið tilkomin vegna álags á gróðri í kringum hann.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um leyfi til endurnýjunar og stækkunar á laugarpalli við heitu náttúrulaugina í Landmannalaugum. Sveitarstjórn Rangárþings ytra samþykkti umsókn um leyfi til framkvæmdanna með veitingu framkvæmdaleyfis 9. september 2021, sem samþykkt var að endurnýja af hálfu sveitarstjórnar 14. júní 2023. Fól leyfið í sér heimild fyrir 25 m2 laugarpalli.
Í gildi er deiliskipulag fyrir Landmannalaugar frá árinu 2018 þar sem heimilaðar eru fram-kvæmdir við uppbyggingu þjónustumiðstöðvar og er endurnýjun laugarpallsins hluti þeirra framkvæmda. Þá gilda friðlýsingarskilmálar friðlands að Fjallabaki frá árinu 1979 um svæðið sem byggjast á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971, þar sem tekið er fram að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Fyrirhugaðar framkvæmdir voru tilkynningarskyldar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. og lið 12.05 í viðauka í þágildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.
Hinn 16. febrúar 2018 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhugaðar fram-kvæmdir gætu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem talin væru upp í 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og skyldu því sæta umhverfismati. Hinn 19. ágúst 2021 svaraði stofnunin fyrirspurn leyfishafa um hvort framkvæmdir við laugarpallinn væru háðar því að mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir. Taldi stofnunin að ákvörðun um matsskyldu framkvæmda fæli ekki í sér að óheimilt væri að gera nauðsynlegar endurbætur og lagfæringar á núverandi mannvirkjum þótt umhverfismati væri ekki lokið, enda væru framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag. Fyrir liggur að umræddur pallur er skilgreindur sem mannvirki í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, en þar er tekið fram að „Áformað er að reisa ýmis mannvirki; byggingar, palla, skýli, stíga, brýr og baðlaug auk tjaldsvæðis og bílastæða.“ Einnig liggur fyrir að leyfishafi sótti um byggingarleyfi fyrir pallinum á árinu 2021, en sú umsókn var afgreidd með veitingu framkvæmdaleyfis.
Samkvæmt 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, er hugtakið mannvirki skilgreint sem hvers konar jarðföst manngerð smíð. Að mati nefndarinnar telst 25 m2 laugarpallur með skyggni til mannvirkis í skilningi ákvæðisins. Í 9. gr. laganna kemur fram sú meginregla að gerð mannvirkis, breytingar á því og notkun þess sé háð leyfi byggingarfulltrúa sem tekur byggingarleyfisumsóknir til meðferðar og afgreiðir þær í samræmi við 10.-13. gr. laganna. Samkvæmt 9. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er framkvæmdaleyfi hins vegar leyfi til framkvæmda í samræmi við skipulag sem ekki eru háðar ákvæðum laga um mannvirki. Í 13. gr. laganna er tekið fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfis-áhrifum. Þó þurfi ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Að nefndum lagaákvæðum virtum var það í verkahring byggingarfulltrúa að taka umrædda umsókn um breytingar á laugarpallinum til meðferðar og afgreiðslu samkvæmt ákvæðum mannvirkjalaga en leyfisveitingin var eins og fyrr er rakið undirbúin og afgreidd eftir ákvæðum skipulagslaga um framkvæmdaleyfi.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar ekki lögum samkvæmt og ber af þeim sökum að fella hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 um að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúrulaugina í Landmanna-laugum.
