Ár 2003, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður.
Fyrir var tekið mál nr. 10 og 12/2001, kærur íbúa að Fjallalind 16 og Geislalind 15, Kópavogi, á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. janúar 2001 um deiliskipulag fyrir Lindir IV, Kópavogi.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 13. og 20. mars 2001, kæra P, Fjallalind 16 og Í, Geislalind 15, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. janúar 2001 að staðfesta deiliskipulag fyrir Lindir IV, Kópavogi. Gera kærendur þá kröfu að deiliskipulagið verði fellt úr gildi.
Greindar kærur, sem hafa fengið málanúmerin 10/2001 og 12/2001, lúta að sömu skipulagsákvörðun og gengur málatilbúnaður kærenda í sömu átt. Verða málin því sameinuð fyrir úrskurðarnefndinni sem mál nr. 10/2001.
Málavextir: Deiliskipulagssvæðið Lindir IV afmarkast af Reykjanesbraut í vestur og norður, Lindarvegi í austur og Fífuhvammsvegi í suður. Í gildandi Aðalskipulagi Kópavogs 1992-2012, eftir breytingu frá árinu 1995, er gert ráð fyrir verslunar- þjónustu og stofnanasvæði auk svæðis til sérstakra nota á umræddum reit. Svæðið er um 4,25 hektarar að stærð.
Tillaga að deiliskipulagi reitsins var lögð fram á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 23. maí 2000 og var í tillögunni gert ráð fyrir að byggt yrði verslunar- og þjónustuhúsnæði, að stofni til á tveimur hæðum, en með 12 hæða byggingu í suðvestur horni byggingarreits. Áætlað byggingarmagn var um 25.000 fermetrar sem gæfi nýtingarhlutfall um 0,6. Fjöldi bílastæða var áætlaður um 1.300, að stærstum hluta á tveimur hæðum, eða 1 stæði á hverja 20 fermetra húsnæðis. Aðkoma að svæðinu skyldi vera frá Lindarvegi. Skipulagsstjóra bæjarins var falið að auglýsa tillöguna í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Tillagan var til kynningar frá 26. maí til 23. júní 2000 með athugasemdafresti til 7. júlí 2000 og komu fram mótmæli og athugasemdir frá yfir 600 íbúum Lindahverfis vegna tillögunnar.
Á fundi skipulagsnefndar 17. október 2000 var tillagan lögð fram að nýju ásamt þeim athugasemdum og ábendingum er borist höfðu. Ennfremur var lögð fram umsögn bæjarskipulags og tæknideildar, dags. 2. október 2000, um framkomnar athugasemdir og ábendingar. Skipulagsnefnd samþykkti framlagða tillögu með þeirri breytingu að fyrirhuguð 12 hæða bygging á svæðinu yrði 9 hæðir og sérstaklega áréttað að uppbygging fyrirhugaðrar verslunar- og þjónustumiðstöðvar í Lindum IV yrði að haldast í hendur við gatnaframkvæmdir á svæðinu sem tilgreindar voru í 10 liðum. Bæjarstjórn Kópavogs samþykkti þessa afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi hinn 24. október 2000.
Við lokafrágang deiliskipulagstillögunnar kom í ljós villa í áður birtri auglýsingu vegna hennar er varðaði lengd á fresti þeim sem tilskilinn er í 1. og 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga. Tillagan var því auglýst að nýju til kynningar frá 11. nóvember til 13. desember 2000 með athugasemdafresti til 29. desember sama ár. Athugasemdir bárust frá P, öðrum kærenda í máli þessu. Bæjarstjórn samþykkti að nýju deiliskipulagstillöguna óbreytta á fundi hinn 23. janúar 2001 og samþykkti jafnframt framlagða umsögn Bæjarskipulags frá 11. janúar 2001 um athugasemdir og ábendingar er borist höfðu við seinni kynningu tillögunnar.
Með bréfi, dags. 8. febrúar 2001, tilkynnti Skipulagsstofnun að ekki væru gerðar athugasemdir við auglýsingu um gildistöku skipulagstillögunnar og birtist auglýsingin um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. febrúar 2000 í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þeim sem gert höfðu athugasemdir við kynningu deiliskipulagstillögunnar var tilkynnt um samþykkt hennar með bréfi, dags. 21. febrúar 2001.
Samþykkt deiliskipulagsins var síðan skotið til úrskurðarnefndarinnar af hálfu kærenda eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja ógildingarkröfu sína á því að hin kærða deiliskipulagsákvörðun brjóti í ýmsu gegn skipulags- og byggingarlögum og skipulagsreglugerð. Verslunarmiðstöð sú sem heimiluð sé með hinni kærðu ákvörðun raski verulega hagsmunum íbúa Lindarhverfis og með ákvörðuninni sé farið gegn vilja hundruða íbúa hverfisins.
Bent er á að fyrirhugaðri þjónustumiðstöð muni fylgja stóraukin umferð um svæðið með tilheyrandi mengun og hávaða en í nágrenni skipulagssvæðisins sé grunnskóli og leikskóli Lindarhverfis. Gatnakerfið sé ekki byggt upp fyrir alla þá umferð sem hljótist af fyrirhugaðri verslunarmiðstöð. Ekki sé getið í greinargerð með skipulagstillögunni um þróun umferðar og óljóst sé hvernig þau mál verði leyst af hálfu bæjaryfirvalda. Fari framsetning deiliskipulagsins að þessu leyti í bága við gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Kærendur telja að ekki hafi verið gætt ákvæða 23. gr. skipulags- og byggingarlaga og gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð um bæjar- og húsakönnun við skipulagsgerðina, og tillagan hafi ekki verið nægjanlega kynnt og greinargerð með skipulagi skorti. Umdeildur skipulagsreitur sé í gildandi aðalskipulagi ætlaður undir verslun, þjónustu, stofnanir og opin svæði til sérstakra nota en samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi eigi að leggja reitinn undir stóra verslunarmiðstöð. Samkvæmt gr. 4.5 séu verslunar- og þjónustusvæði fyrst og fremst ætluð til að þjóna viðkomandi hverfi en ljóst sé að umrædd verslunarmiðstöð sé allt of stór til þeirra hluta og muni þjóna stærra svæði. Umrætt svæði sé ekki skilgreint sem miðsvæði í aðalskipulagi. Með umdeildu skipulagi sé verið að skipuleggja í þegar byggðu hverfi og verði því að gera glögga grein fyrir kvöðum og kröfum um útfærslu bygginga. Ófullnægjandi sé í slíku skipulagi að segja að bygging skuli falla vel að umhverfi sínu. Ekki sé í skipulaginu greint frá þakformi byggingar né hæð hennar í metrum. Þá sé í skipulagstillögunni gert ráð fyrir opnum svæðum undir trjágróður án þess að af skipulagsuppdrætti verði séð hvar þau svæði skuli og geti verið. Þá skorti í auglýsingu skipulagstillögunnar yfirlýsingu sveitarstjórnar um ábyrgð á tjóni sem einstaklingar kunni að verða fyrir við breytinguna, sbr. gr. 5.5 í skipulagsreglugerð.
Með hinni kærðu skipulagsákvörðun sé gengið gegn vilja mikils fjölda íbúa hverfisins sem hafi staðið í þeirri trú að á svæðinu ætti að rísa tveggja til þriggja hæða hús og lengi hafi verið ætlunin að reisa þar framhaldsskóla. Ljóst sé að 9 hæða turn, sem heimilað sé að reisa með hinni kærðu ákvörðun, muni skerða útsýni og breyta ásýnd byggðarinnar til hins verra.
Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld halda því fram að ekki séu fyrir hendi forsendur til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Umdeilt deiliskipulag sé í samræmi við gildandi aðalskipulag og hafi fengið formlega rétta meðferð. Vegna einstakra atriða í kærum taka bæjaryfirvöld eftirfarandi fram:
Ítarleg könnun hafi verið gerð á áhrifum deiliskipulagsins fyrir Lindir IV á umferð á svæðinu og við samþykkt tillögunnar hafi verið áréttað að uppbygging myndi haldast í hendur við fyrirhugaðar gatnagerðarframkvæmdir sem tilgreindar hafi verið í bókun skipulagsnefndar í 10 liðum. Gera megi ráð fyrir um 17 þúsund bílum á sólarhring á föstudegi í gegnum snið í lóðamörkum verslunarmiðstöðvarinnar en aðra daga yrði um minni umferð að ræða. Þessi umferðaraukning beindist aðallega á Lindarveg og Arnarnesveg. Ekki verði annað séð en að gatnakerfið muni anna þessari umferð samkvæmt umferðarspá sem gerð hafi verið fyrir svæðið. Í umferðarspánum sé gert ráð fyrir að Arnarnesvegur verði fjórar akreinar milli Lindarvegar og Hafnarfjarðarvegar. Þá sé gert ráð fyrir því að Fífuhvammsvegur verði fjórar akreinar milli Dalsmára og Lindarvegar og að Smárahvammsvegur verði fjórar akreinar. Bent er á að gert sé ráð fyrir að Lindarvegur framlengist til norðurs og tengist Álfabakka í Suður-Mjódd. Ennfremur sé gert ráð fyrir þeim möguleika að breikka Fífuhvammsveg í fjórar akreinar austan Lindarvegar. Þá sé í aðalskipulagi gert ráð fyrir vinstri beygju af Hafnarfjarðarvegi inn á Fífuhvammsveg, en sú tenging myndi létta á syðri akbraut Arnarnesvegar milli Hafnarfjarðarvegar og Fífuhvammsvegar. Til álita komi að gera þessa tengingu áður en Arnarnesvegur verði tvöfaldaður. Hafi því með fullnægjandi hætti verið hugað að umferð við skipulagsgerðina
Að öðru leyti hafi málsmeðferð verið í samræmi við lög og reglur. Hið kærða skipulag sé fyrsta deiliskipulag umrædds reits, sem enn sé óbyggður, og því hafi ekki verið þörf á að vinna bæjar- og húsakönnun við skipulagsgerðina. Deiliskipulagið hafi verið auglýst með fullnægjandi hætti og lagt fyrir bæjarstjórn 23. janúar 2001 þar sem afgreiðsla bæjarstjórnar frá 24. október 2000 hafi verið staðfest auk umsagnar bæjarskipulags frá 11. janúar 2001 um framkomnar athugasemdir við tillöguna. Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í Stjórnartíðindum og tillagan síðan þar birt. Greinargerð með umræddu deiliskipulagi sé á skipulagsuppdrætti og þar komi skýrt fram að hverju sé stefnt með tillögunni. Deiliskipulagssvæðið sé í miðju höfuðborgarsvæðisins og hafi á síðustu árum verið að byggjast upp á svæðinu umhverfis eitt megin verslunar- og þjónustusvæði landsins. Hið kærða deiliskipulag falli að hugmyndum um nýtingu svæðisins síðustu 15-20 árin. Fyrirhugaðri verslunar- og þjónustumiðstöð sé ætlað að þjóna fleirum en íbúum Lindarhverfis og hafi verið haft mið af því við skipulagningu gatnakerfis svæðisins. Á deiliskipulagsuppdrætti komi fram opin svæði en nánari lóðarhönnun fari fram samhliða hönnun bygginga.
Bæjaryfirvöld telja að þau hafi komið til móts við framkomnar athugasemdir íbúa við skipulagstillöguna með því að lækka fyrirhugaða turnbyggingu úr 12 hæðum í 9 hæðir og draga þannig úr skerðingu á útsýni og laga bygginguna betur að nærliggjandi byggð. Umrætt skipulag ætti ekki að koma á óvart enda hafi á síðustu árum verið til umræðu hjá bæjaryfirvöldum að á svæðinu ætti að reisa húsnæði undir verslun og þjónustu á tveimur hæðum með turni.
Þá taka bæjaryfirvöld fram að í Aðalskipulagi Kópavogs 1992-2012 hafi á sínum tíma verið gert ráð fyrir um 8 hektara svæði á umræddum stað með blandaðri byggð með áætluðu nýtingarhlutfalli 0,5 og miðhverfi með áætluðu nýtingarhlutfalli 1,0. Með breytingu á aðalskipulaginu á árinu 1995 haf verið fallið frá miðsvæðinu en eingöngu gert ráð fyrir blandaðri byggð á um 4,25 hektara svæði sem sé deiliskipulagssvæðið Lindir IV. Fyrir breytinguna hafi verið gert ráð fyrir 60.000 fermetra byggingarmagni en með niðurfellingu miðhverfisins og hinu kærða deiliskipulagi sé sú fermetratala lækkuð í 25.000 fermetra sem komi til með að draga verulega úr umferð. Nýtingarhlutfall deiliskipulagsins samræmist gildandi aðalskipulagi sem geri ráð fyrir nýtingarhlutfalli 0,7-1,0 á blönduðum athafnasvæðum miðsvæðis. Tafla sem sett sé fram á aðalskipulagsuppdrætti með áætlaðri landnýtingu og byggingarmagni í fermetrum fyrir svæðið hafi aðeins það hlutverk að gefa vísbendingar um áætlaða byggða fermetra sem m.a. sé litið til við mat á umferðarálagi.
Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um hvert væri ákvarðað nýtingarhlutfall deiliskipulagssvæðis Linda IV eftir breytingu á Aðalskipulagi Kópavogs 1992-2012 sem gerð var á árinu 1995 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 12. september það ár. Í umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 25. febrúar 2003, segir m.a. um álitaefnið:
„Skipulagsstofnun bendir á að byggingarmagn í fermetrum sem gert er ráð fyrir á deiliskipulagssvæði Linda IV getur að mati stofnunarinnar vel rúmast innan marka Aðalskipulags Kópavogs 1992-2012, sbr. sbr. breytingu sem staðfest var 12. september 1995, enda var þá stækkað það svæði blandaðrar landnotkunar, sem gert hafði verið ráð fyrir að bæri 20.000 m² byggingarmagn, þó í breytingunni væri ekki gerð grein fyrir því hversu mikið byggingarmagn mætti vera á svæðinu eftir stækkun. Stofnunin telur hins vegar óheppilegt að í þeirri breytingu skyldi ekki vera fjallað um nýtingarhlutfall. Skipulagsstofnun telur að nýtingarhlutfall það sem gert var ráð fyrir á blönduðum svæðum fyrir breytinguna, 0,5, gildi eftir breytingu aðalskipulags árið 1995 á hinu stækkaða svæði blandaðrar landnotkunar eftir að miðhverfi var fellt út.Þó verði einnig að hafa hliðsjón af viðmiðunartölum aðalskipulagsins varðandi athafnahverfi sem staðsett eru miðsvæðis eins og Smárahvamm, þar sem gert er ráð fyrir að nýtingarhlutfall geti orðið 0,7-1.”
Niðurstaða: Hið kærða skipulag tekur til óbyggðs svæðis sem ekki hefur áður verið deiliskipulagt. Aðrir hlutar hverfisins hafa byggst upp fyrr og verið deiliskipulagðir. Kæra deiliskipulagsins er annars vegar byggð á því að málsmeðferð þess hafi ekki verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög og skipulagsreglugerð og hins vegar á því að deiliskipulagið raski hagsmunum íbúa hverfisins svo að ekki verði við unað.
Fyrir liggur að deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í tvígang og fullnægði seinni kynningin ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um lögboðinn frest til að skila inn athugasemdum. Skýrlega er tekið fram í auglýsingunni að uppdrættir ásamt skýringarmyndum séu aðgengilegir almenningi í tilskilinn tíma hjá bæjarskipulagi Kópavogs. Umræddur deiliskipulagsuppdráttur ber með sér að á skipulagssvæðinu eigi að rísa um 25.000 fermetra verslunar- og þjónustumiðstöð á tveimur hæðum með 9 hæða turni í suðvesturhorni byggingarinnar. Skipulagsuppdrátturinn sýnir hæðarkóta byggingarinnar og umhverfis og ber því með sér hæð byggingarinnar, sem rís hæst um 26 metra yfir jörðu. Þá lágu fyrir við kynninguna skýringarmyndir þar sem fyrirhugaður turn var felldur inn í ljósmynd af svæðinu. Á skipulagsuppdrættinum er greinargerð skipulagsins skráð þar sem m.a. er gerð grein fyrir afmörkun svæðisins, forsendum og markmiðum skipulagsins, skipulagsskilmálum, nýtingarhlutfalli og útfærslu fyrirhugaðrar byggingar, bílastæða og aðkomu að svæðinu. Þá er á uppdrættinum bókun bæjarstjórnar um samþykki skipulagstillögunnar þar sem gerð er grein fyrir að áætlaðar gatnaframkvæmdir eigi að fullnægja umferðarþörf svæðisins og haldast í hendur við uppbyggingu þess.
Með vísan til þess sem nú hefur verið rakið var kynning, samþykkt og gildistaka hinnar kærðu skipulagstillögu í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. 6. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998, og framsetning skipulagsuppdráttar og greinargerðar nægjanlega skýr með hliðsjón af 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga og gr. 5.4 í skipulagsreglugerð. Þess ber að geta að ekki var þörf bæjar- og húsakönnunar við skipulagsgerðina þar sem deiliskipulagssvæðið er óbyggt. Slík könnun á aðeins við ef svæði sem þegar hefur verið byggt er deiliskipulagt, sbr. 5. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ennfremur var ekki þörf á ábyrgðaryfirlýsingu bæjaryfirvalda vegna hugsanlegs tjóns er kynni að hljótast af deiliskipulagsákvörðuninni, enda á slík yfirlýsing aðeins við þegar um er að ræða óverulega breytingu á skipulagsáætlunum, sbr. 4. mgr. gr. 5.5 í skipulagsreglugerð.
Í Aðalskipulagi Kópavogs 1992-2012 er landnotkun umdeilds deiliskipulagssvæðis ákveðin sem verslunar-, þjónustu, og stofnanasvæði ásamt opnu svæði til sérstakra nota, eftir breytingu á aðalskipulaginu á árinu 1995. Samkvæmt þágildandi skipulagsreglugerð nr. 318/1985 voru verslunar- og þjónustusvæði ekki takmörkuð við verslun og þjónustu fyrir viðkomandi hverfi eins og ráða má af skilgreiningu á þeirri landnotkun í gr. 4.5 í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 411/1998. Hið kærða deiliskipulag er því í samræmi við ákvarðaða landnotkun aðalskipulags, á þeim tíma sem sú landnotkun var ákveðin, þótt heimiluð verslunar- og þjónustumiðstöð eigi bersýnilega að þjóna stærra svæði en Lindahverfi. Þá verður það ekki talið andstætt aðalskipulagi þótt í deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir öllum landnýtingarmöguleikum aðalskipulags fyrir viðkomandi svæði, þar sem í 2. mgr. gr. 3.3.4 í skipulagsreglugerð er heimilað að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en gert er í aðalskipulagi. Að þessu virtu verður ekki talið að hið kærða deiliskipulag fari í bága við ákvarðaða landnotkun gildandi aðalskipulags Kópavogs.
Á árinu 1995 var gerð breyting á aðalskipulaginu er snerti umrætt deiliskipulagssvæði. Þar var fallið frá miðhverfi á skipulagssvæði austan Reykjanesbrautar en eftir stóð svæði það sem hið kærða deiliskipulag tekur til með blandaðri landnotkun og var það svæði stækkað úr 4 hekturum í 4,25 hektara. Við breytinguna á aðalskipulaginu var ekki tekin afstaða til breytinga á nýtingarhlutfalli svæðisins. Greinargerð gildandi aðalskipulags hefur að geyma töflu yfir áætlað nýtingarhlutfall og byggingarmagn á nýbyggingarsvæðum við setningu skipulagsins á árinu 1992. Þar kemur fram að áætlað nýtingarhlutfall 4 hektara svæðis með blandaða notkun, sem umdeilt deiliskipulag tekur til, sé 0,5. Í greinargerðinni kemur fram að taflan geymi fyrirliggjandi áætlanir um nýtingu einstakra nýbyggingarsvæða en upplýsingar um nýtingu einstakra reita í eldri hverfum bæjarins liggi ekki fyrir. Jafnframt eru settar fram í töflu viðmiðunartölur um hámarksnýtingu athafnasvæða í bænum og er þar m.a. gert ráð fyrir nýtingarhlutfallinu 0,7-1,0 á blönduðum athafnasvæðum miðsvæðis.
Það er álit úrskurðarnefndarinnar að túlka verði gildandi aðalskipulag Kópavogs svo að á umdeildu skipulagssvæði sé heimilað nýtingarhlutfall 0,5 enda gangi sérákvæði aðalskipulagsins um nýtingu einstakra svæða framar almennum viðmiðunum þess um nýtingarhlutfall. Ekki verður annað ráðið af framsetningu aðalskipulagsgreinargerðar en að framangreind tafla um nýtingarhlutfall á einstökum nýbyggingarsvæðum feli í sér áætlun bæjaryfirvalda um nýtingu og byggingarmagn viðkomandi svæða.
Ákvarðað nýtingarhlutfall í hinu kærða deiliskipulagi er um 0,59 eða um 18% hærra en gildandi aðalskipulag gerir ráð fyrir. Að þessu leyti er misræmi milli aðal- og deiliskipulags sem er andstætt 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsáætlanir hafa m.a. það hlutverk að gefa borgurum til kynna hvers megi vænta um nýtingu og þéttleika byggðar, en hækkun nýtingarhlutfalls um 18% getur haft töluverða breytingu í för með sér hvað varðar stærð bygginga, umferð og ásýnd. Staðfest aðalskipulag er bindandi fyrir stjórnvöld og borgara og skal deiliskipulag vera í samræmi við gildandi aðalskipulag samkvæmt gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu deiliskipulagsákvörðun úr gildi vegna greinds misræmis aðal- og deiliskipulags um nýtingarhlutfall fyrir umrætt svæði.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til nefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. janúar 2001 að samþykkja deiliskipulag fyrir Lindir IV, Kópavogi er felld úr gildi.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
