Mál nr. 1/2011. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2011, fimmtudaginn 23. júní kom úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Arndís Soffía Sigurðardóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2011 Boðaþing ehf., gegn heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis. Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 31. janúar 2011, kærði Helga Loftsdóttir, hdl., f.h. Boðaþings ehf. (hér eftir nefnt kærandi) ákvörðun heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis (hér eftir nefnt kærði) frá 25. október 2010 um að leita undanþága til umhverfisráðherra frá ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 vegna umsóknar Hvamms ehf. um endurnýjun starfsleyfis til reksturs eggja- og kjúklingaframleiðslu við Elliðahvamm í Kópavogi. Kærandi, sem á byggingarlóð í nágrenni Elliðahvamms, gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði ógilt. Kærði hefur krafist frávísunar málsins á grundvelli aðildarskorts en því hefur kærandi mótmælt. Þá hefur kærði og krafist þess að kröfu kæranda verði hafnað.
II. Málsmeðferð
Kæra málsins barst úrskurðarnefndinni þann 3. febrúar 2011 og byggir hún á kæruheimild í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Meðfylgjandi kæru voru afrit af bréfi kærða til lögmanns kæranda, dags. 4. nóvember 2010, afrit af auglýsingu um starfsleyfistillögur, afrit af bréfi skipulags- og umhverfissviðs Kópavogs til kærða, dags. 9. júlí 2010, afrit af bréfi lögmanns kæranda til kærða, dags. 18. október 2010 og yfirlitskort yfir Elliðahvamm og nágrenni. Úrskurðarnefndin kynnti kærða framkomna kæru með bréfi, dags. 15. febrúar 2011, og óskaði eftir greinargerð hans í málinu. Kærði gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum með greinargerð, dags. 1. mars 2011, sem kynnt var kæranda með bréfi, dags. 15. mars 2011. Kærandi gerði athugasemdir við greinargerð kærða í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. mars 2011. Meðfylgjandi þeim athugasemdum voru afrit af starfsleyfi og starfsreglum vegna Hvamms ehf. frá árinu 2001. Athugasemdir kæranda voru kynntar kærða með bréfi, dags. 6. apríl 2011. Viðbótargreinargerð, dags. 19. apríl 2011, barst frá kærða sem úrskurðarnefndin kynnti kæranda með bréfi, dags. 27. apríl 2011. Kærandi kom athugasemdum á framfæri við viðbótargreinargerðina og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi, dags. 10. maí 2011. Frekari gögn hafa ekki borist.
III. Málsatvik
Málsatvik eru þau að á fundi kærða þann 25. október 2010 var til umfjöllunar umsókn um endurnýjun leyfis Hvamms ehf. til reksturs eggja- og kjúklingaframleiðslu við Elliðahvamm í Kópavogi. Var á þeim fundi m.a. tekin sú ákvörðun, sem kæra málsins varðar, að kærði samþykkti að leita undanþágu frá ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 varðandi fjarlægð til næstu íbúðarhúsa.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru er gerð grein fyrir að í bréfi kærða til lögmanns kæranda komi fram að kærði hafi komist að þeirri niðurstöðu að endurnýja bæri starfsleyfi Hvamms ehf. til eggja- og kjúklingaframleiðslu. Þar segir jafnframt að kærði hafi þann fyrirvara á endurnýjun starfsleyfis að leita verði undanþágu umhverfisráðherra á ákvæðum 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 er varði nánd alifuglabúa við mannabústaði. Ákvörðun um að leita eftir undanþágu liggi fyrir og muni kærði senda umhverfisráðherra erindi þess efnis. Í kæru kveðst kærandi telja að það sé ekki hlutverk kærða að sækja um undanþágur, fyrir hönd umsækjanda starfsleyfis, frá þeim lögum og reglugerðum sem kærða beri að vinna eftir. Þá segir kærandi að það sé hlutverk kærða að gefa út starfsleyfi, svo fremi sem rekstraraðili uppfylli viðeigandi ákvæði laga, reglugerða og starfsleyfis, en ekki leita undanþága frá ákvæðum laga og reglugerða. Vísar kærandi í þessu sambandi til þess að í 4. og 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og 74. gr. reglugerðar nr. 941/2002 sé gert ráð fyrir að kærði veiti ráðherra umsögn þegar sótt sé um undanþágu og að með því að kærði sjálfur leiti undanþágu til ráðherra sé hann orðinn vanhæfur til að veita umsögn til ráðherra vegna erindis sem undanþágan varði. Kærandi heldur því fram að kærði hefði með réttu átt að synja Hvammi ehf. um endurnýjun starfsleyfis með vísan til ákvæðis 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Hefði hann á hinn bóginn samhliða synjuninni getað bent umsækjandanum á heimild ráðherra til að veita tímabundna undanþágu og væri það þá í hendi umsækjandans hvort hann leitaði til ráðherra um undanþágu eða ekki. Í athugasemdum kæranda við greinargerð kærða rökstyður hann afstöðu sína með því að segja að telja verði það óeðlilegt og ekki í samræmi við ákvæði laga um hollustuvernd að kærði, sem hafi með starfsleyfisumsókn Hvamms ehf. að gera, sæki um undanþágu frá ákvæðum reglugerðar nr. 941/2002. Kærði hafi ekki neinna hagsmuna að gæta af rekstri alifuglabúsins og að skylda hans sé að framfylgja lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum með stoð í þeim. Í því skyni eigi kærði að gæta hlutleysis í störfum sínum, en hætt sé við að vikið verði frá faglegum sjónarmiðum ef eftirlitsaðili taki að sér hlutverk málsaðila, líkt og gert hafi verið af hálfu kærða í máli Hvamms ehf. Þá er í athugasemdum kæranda ítrekað að eðli málsins samkvæmt sé það umsækjanda leyfis að meta hvort rétt sé að sækja um undanþágu til ráðherra samkvæmt 74. gr. reglugerðar nr. 941/2002, en kærða að synja um veitingu leyfis hafi umsækjandi ekki sótt um undanþágu. Þá sé það hlutverk kærða að gæta þess að lög og reglur séu uppfyllt áður en starfsleyfi sé gefið út og beri honum að gæta hlutleysis í störfum sínum. Hlutverk kærða sé að taka ákvörðun um rétt eða skyldu aðila er varði starfsvið kærða og verði ákvörðun kærða að vera í samræmi við sett lög. Jafnframt er því haldið fram í athugasemdum kæranda að leiðbeiningarskylda stjórnvalds, samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, lúti að því að veita aðila þær upplýsingar sem nauðsynlegar séu til þess að aðili geti gætt hagsmuna sinna, m.a. leiðbeina aðilanum um þær réttarreglur sem á reyni á starfssviði viðkomandi stjórnvalds. Leiðbeiningarskylda kærða væri því í mál þessu að upplýsa umsækjanda leyfis um framangreind ákvæði 4. mgr. 24. gr. og 74. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Í athugasemdum kæranda við viðbótargreinargerð kærða kemur fram að krafa kæranda er að hin kærða ákvörðun verði ógilt. Kveðst kærandi byggja á því að kærði hafi farið út fyrir valdsvið sitt og að það sé ekki á forræði kærða að sækja, fyrir hönd umsækjanda starfsleyfis, um undanþágu frá þeim lögum og reglum sem kærða beri að fara eftir í störfum sínum. Þá er því mótmælt að kærandi hafi ekki lögvarða hagmuni af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um hvort lögmætt hafi verið af hálfu kærða að sækja um undanþágu f.h. Hvamms ehf. Segir í athugasemdunum að hin kærða ákvörðun varði ekki einungis hagmuni umsækjanda leyfisins heldur alla þá aðila sem hafi lögvarinna hagsmuna að gæta vegna ákvörðunarinnar. Í stjórnsýslurétti hafi hugtakið aðili máls jafnan verið túlkað rúmt og að með aðila máls sé ekki einungis átt við þá sem eigi beina aðild að máli, eins og t.d. umsækjendur, heldur falli undir hugtakið einnig þeir aðilar sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta, t.d. nágrannar. Aðili máls geti þannig verið hver sá sem hafi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta sem beinlínis reyni á við úrlausn málsins. Eigi aðili aðild að hluta máls, þá eigi hann aðild að málinu í heild sinni. Þá segir að kærandi málsins hafi lögvarða hagsmuni af því að aðdragandi og undirbúningur endanlegrar stjórnsýsluákvörðunar sé í lögmætu formi. Hann eigi byggingarlóðir sem liggi fast að eggja- og kjúklingabúi Hvamms ehf. og hafi því bersýnilega hagsmuni af því að stjórnsýsluákvörðun kærða sé á lögmætu formi og að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
V. Málsástæður og rök kærða
Í greinargerð kærða er gerð grein fyrir hlutverki kærða samkvæmt ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og matskenndum stjórnvaldsákvörðunum hans. Síðan er alfarið hafnað rökstuðningi kæranda um að kærði hafi með því að beina beiðni til ráðherra um undanþágu frá ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 brotið í bága við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vekur kærði athygli á orðalagi ákvæðis 74. gr. reglugerðar nr. 941/2002 og bendir á að í ákvæðinu sé ekki gerður áskilnaður um að umsækjandi um starfsleyfi sæki sjálfur um undanþágu frá ákvæðum reglugerðarinnar. Raunar sé heldur ekki sett skilyrði um að sótt sé sérstaklega um undanþágu frá ráðherra, heldur virðist samkvæmt orðalagi ákvæðisins ráðherra það í sjálfsvald sett hvort hann veiti undanþágu frá ákvæðum reglugerðarinnar, eða ekki, að eigin frumkvæði og án sérstakrar umsóknar þar um. Hvorki heilbrigðisnefnd né umsækjanda um starfsleyfi sé falið sérstaklega slíkt hlutverk. Sérstök beiðni heilbrigðisnefndar geti því ekki hafa bortið í bága við ákvæði 74. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Þá er því haldið fram af hálfu kærða að engu breyti í þessu sambandi að kærði skuli veita ráðherra umsögn um veitingu undanþágu frá ákvæðum reglugerðarinnar. Jafnframt segir að í því tilfelli sem málið varði hafi kærði veitt ráðherra umsögn samhliða því að senda honum undanþágubeiðnina. Sú framkvæmd sé í samræmi við orðalag 74. gr. reglugerðarinnar, enda segi þar aðeins að heilbrigðisnefnd skuli veita umsögn en ekki að heilbrigðisnefndin megi ekki hafa frumkvæði að því að veita ráðherra slíka umsögn. Kærði gerir grein fyrir því að við ákvörðun um endurnýjun starfsleyfis fyrir Hvamm ehf. hafi kærði metið það svo að endurnýjun starfsleyfisins væri í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerða, sem settar hefðu verið á grundvelli laganna, svo og yfirlýstan tilgang og markmið laganna, enda yrði undanþága frá ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 veitt af hálfu ráðherra. Kærði kveður að beiðni hans til ráðherra hafi ekki brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, enda hafi kærði með sendingu beiðninnar unnið að markmiðum laganna og að öllu leyti í samræmi við ákvæði þeirra. Jafnframt heldur kærði því fram að telja verði það fráleitt að málefnaleg sjónarmið hafi ekki búið að baki ákvörðun hans. Kveðst kærði telja að sending undanþágubeiðni til ráðherra, þegar jákvæð umsögn kærða leggi fyrir, falli undir leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og getur þess að þessi háttur hafi verið hafður á margsinnis vegna annarra erinda og framkvæmdin verið með þessu móti í fjölda ára. Í viðbótargreinargerð kærða segir að hefðbundinn skilningur á því hvað teljist stjórnvaldsákvörðun sé það þegar sjórnvald kveði einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds síns. Þeir njóti aðildar að stjórnsýslumálum sem hafi af niðurstöðu þeirra einstaka og lögvarða hagsmuni. Þá segir að í þeirri ákvörðun kærða að vísa erindi Hvamms ehf. til ráðherra með beiðni um undanþágu frá ákvæðum reglna hafi ekki á nokkurn hátt verið tekin ákvörðun um rétt eða skyldu Hvamms ehf. hvað varði starfsleyfi félagsins. Aðeins hafi verið tekin ákvörðun um að beina beiðni til ráðherra um undanþágu frá ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Með ákvörðun kærða um sendingu beiðninnar hafi kærði ekki veitt Hvammi ehf. rétt til að starfrækja kjúklingabú sitt. Því hafi nágrannar kjúklingabúsins, þ.m.t. kærandi, ekki lögvarða hagsmuni af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um það einstaka deiluatriði hvort lögmætt hafi verið af kærða að beina beiðni um undanþágu frá reglum til ráðherra. Kærandi geti ekki átt aðild að málinu, enda eigi hann ekki einstakra lögvarinna hagsmuna að gæta af því hvort sending beiðninnar sem slík hafi verið lögmæt eða ekki og þar sem eini aðilinn sem njóti aðildar að hinni kærðu ákvörðun, þ.e. Hvammur ehf., hafi ekki kært ákvörðun kærða beri að vísa kæru málsins frá úrskurðarnefndinni. Þá er í viðbótargreinargerðinni enn fremur ítrekað að kærði mótmæli þeim skilningi kæranda að kærði hafi tekið að sér hlutverk málsaðila með sendingu undanþágubeiðninnar. Kærði hafi aðeins framfylgt lögbundnu hlutverki sínu og sýnt vandaða stjórnsýsluhætti umfram það sem krefjast mátti af honum. Þá er því hafnað að með sendingu slíkrar umsóknar hafi kærði ekki gætt hlutleysis, enda hvíli ákvörðunarvald um veitingu undanþágu hjá ráðherra en ekki kærða. Sending undanþágubeiðninnar sé á allan hátt í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins enda sé heimild til sendingar slíkrar beiðni ekki bundin við umsækjanda um starfsleyfi.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Kærði heldur því fram að kærandi geti ekki átt aðild að málinu og því beri að vísa því frá úrskurðarnefndinni. Kærandi hefur mótmælt þeirri afstöðu kærða og heldur því fram að hann hafi lögvarðra hagsmuna að gæta í málinu. Hvorki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 né stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er mælt fyrir um hverjir eigi kæruaðild. Verður því að líta til almennra sjónarmiða um aðila máls þegar til athugunar kemur hver geti átt aðild að kærumáli. Hugtakið aðili máls er ekki skilgreint í stjórnsýslulögunum en í 2. gr. frumvarps til stjórnsýslulaganna er svohljóðandi skilgreiningu að finna: ,,Sá sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvörðun?. Varðandi málsaðild verður því að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins og meta heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins. Um kæruaðild segir m.a. á bls. 254 í skýringarriti Páls Hreinssonar með stjórnsýslulögum, útg. 1994,: ?Aðili á lægra stjórnsýslustigi á almennt kæruaðild að sama máli. Enn fremur geta hugsanlega fleiri átt kæruaðild. Á heildina litið virðist tilhneiging til þess að setja ekki kæruaðild þröngar skorður?. Svo virðist sem óumdeilt sé í málinu að þegar kærði tók hina kærðu ákvörðun um að leita undanþágu frá ráðherra í tengslum við umsókn Hvamms ehf. um endurnýjun starfsleyfis fyrir eggja- og kjúklingabú við Elliðahvamm, hafi kærandi átt aðild að því máli sem varðaði endurnýjun starfsleyfisins og var honum veittur kostur á að tjá sig um það. Úrskurðarnefndin telur að kærandi eigi ótvíræðra hagsmuna að gæta varðandi hvort starfsleyfi Hvamms ehf. verði endurnýjað og kunni þar með jafnframt að eiga hugsmuna að gæta varðandi hina kærðu ákvörðun. Með vísan til þessa og þeirrar tilhneigingar sem samkvæmt framangreindu hefur verið ríkjandi að setja kæruaðild ekki þröngar skorður telur úrskurðarnefndin rétt að fallast á að kærandi geti átt aðild að máli því sem hér er til úrlausnar og er af þeim sökum synjað að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni á grundvelli aðildarskorts. Samkvæmt heimild í 4. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 hefur verið sett reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002. Ákvæði 24. gr. þeirrar reglugerðar varðar íbúðarhúsnæði. Þar segir í 1. málslið 4. mgr.: ?Óheimilt er að hafa loðdýrabú, alifuglabú og svínabú nær mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins en sem nemur 500 metrum.“ Í 74. gr. sömu reglugerðar er hins vegar kveðið á um að ráðherra sé heimilt að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar og Umhverfisstofnunar að veita undanþágu frá einstökum ákvæðum reglugerðarinnar. Ágreiningur máls þessa snýst um hvort kærða, Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, hafi verið heimilt að senda umsókn um undanþágu frá ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar til ráðherra á grundvelli 74. gr. vegna umsóknar sem eftirlitið hafði til afgreiðslu frá Hvammi ehf. um endurnýjun starfsleyfis fyrir eggja- og kjúklingabú við Elliðahvamm, sem óumdeilanlega virðist ekki hafa uppfyllt skilyrði framangreindar 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 942/2002 um 500 metra fjarlægð frá mannabústöðum. Kærandi heldur því fram að kærði hafi með því að senda beiðni um undanþágu til ráðherra gengið út fyrir valdsvið sitt og tekið að sér hlutverk sem aðeins umsækjandi um starfsleyfi, sem undanþágan varðar, geti haft með að gera. Kærði heldur því hins vegar fram að hann hafi verið að sinna leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart umsækjandanum með því að hafa frumkvæði að því að sækja um undanþáguna. Kveðið er á um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir: ?Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er.? Leiðbeiningarskylda stjórnvalda felur þannig í sér að stjórnvaldi ber að veita aðila, t.d. umsækjanda starfsleyfis, þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar til að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Með vísan til ákvæðis 7. gr. stjórnsýslulaga telur úrskurðarnefndin kærða hafa gengið lengra en leiðbeiningarskylda hans gagnvart Hvammi ehf. nær, með því að óska eftir undanþágu ráðherra til að gera mögulegt að kærði gæti í framhaldinu afgreitt umsókn Hvamms ehf. með samþykki. Tekið skal fram að ekkert hefur komið fram í málinu sem gefur tilefni til að ætla að kærði hafi, með því að senda umrædda beiðni um undanþágu til ráðherra, verið að framsenda ráðherra erindi Hvamms ehf. í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella skuli úr gildi ákvörðun kærða um að senda til umhverfisráðherra beiðni um undanþágu á grundvelli 74. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 vegna umsóknar Hvamms ehf. um endurnýjun starfsleyfis til reksturs eggja- og kjúklingaframleiðslu við Elliðahvamm í Kópvogi.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er felld er úr gildi. Steinunn Guðbjartsdóttir Gunnar Eydal Arndís Soffía Sigurðardóttir
Date: 7/4/11
