Mál nr. 1/2008.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2008, miðvikudaginn 18. júní kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2008 Þyrluþjónustan, Fluggörðum 23, Reykjavík hér eftir nefndur kærandi gegn Umhverfissviði Reykjavíkurborgar, Skúlagötu 19, Reykjavík , hér eftir nefnt kærði.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags 18. janúar 2008 kærði Þyrluþjónustan ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar, frá 18. október 2007 að stöðva alla starfssemi Þyrluþjónustunnar.
Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að ákvörðuninni verði hnekkt.
Þá er þess krafist að kærða verði gert að greiða kæranda hæfilegan kostnað af því að halda upp kærunni.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra dags. 18.01.2008 ásamt fylgiskjölum.
2. Athugasemdir kærða dags. 18.02.2008.
3. Athugasemdir kæranda dags. 10.03.2008.
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
II. Málsmeðferð
Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd 18. janúar 2008. Kæruheimild er í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.
III. Málsatvik
Með bréfi dags. 18.10.2007 til Flugstoða ehf. krafðist kærði stöðvunar á allri starfsemi Þyrluþjónustunnar ehf. í Fluggörðum. Í bréfinu kemur fram krafa um að stöðvun taki gildi eigi síðar en 1. nóvember 2007.
Með stjórnsýslukæru dags. 18.01.2008 kærði kærandi, Þyrluþjónustan ehf. framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.
Kærða var með bréfi dags. 25.01.2008 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 21.02.2008.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 27.02.2008 og bárust athugasemdir þann 10.03.2008.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi segir málavexti vera þá að kærandi hafi allt frá árinu 1989 rekið flugþjónustu með þyrlum frá Reykjavíkurflugvelli. Félagið hafi lengst af haft aðstöðu við vestanverða norður-suður braut flugvallarins, við Skerjafjörðinn. Þessi aðstaða hafi verið ófullnægjandi. Félagið tryggði sér því aðstöðu í vestasta hluta Fluggarða, norður af Flugstöð FÍ og byggði þar upp starfsaðstöðu. Félagið byggði sjálft akstursbraut fyrir flugvélar og lendingarpall fyrir þyrlur sem það hefur í rekstri. Þessi framkvæmd segir kærandi að hafi verið í fullu samráði við Flugmálastjórn og flugvallaryfirvöld. Kærandisegir að Flugvélaverkstæði Reykjavíkur starfi skv. starfsleyfi Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar, en flugrekstur sé aftur á móti ekki leyfisskyld starfsemi hvað umhverfissviðið varðar.
Kærandi segir að haustið 2006 hafi komið í ljós að óánægju gætti meðal íbúa í nálægu hverfi, sem töldu að aukinn hávaði bærist frá flugvellinum vegna flugtaka og lendinga þyrla á þyrlupalli félagsins. Félagið lýsti þegar vilja gagnvart Flugmálastjórn að flytja aðstöðu sína á annað svæði á flugvellinum enda fengi félagið úthlutað aðstöðu til uppbyggingar.
Kærandi segist hafa haft af því spurnir að Umhverfissvið Reykjavíkurborgar hefði haft uppi athugasemdir í framhaldi af kvörtunum íbúanna. Engum erindum hafi þó verið beint til kæranda heldur hafi Umhverfissvið alfarið beint athugasemdum sínum að yfirvöldum flugvallarins og Flugmálastjórn. Engar rannsóknir munu heldur hafa farið fram á hávaða frá starfseminni eða hvort hann væri meiri en frá annarri flugstarfsemi í næsta nágrenni. Flugmálastjórn staðfesti í erindi til samgönguráðuneytisins vegna umræddra kvartana að starfsemi Þyrluþjónustunnar væri í fullu samræmi við gildandi reglur og heimildir, sbr. fylgiskj. 3.
Kærandi hafði af því spurnir, að Umhverfissvið Reykjavíkurborgar setti Flugstoðum ehf., rekstraraðila flugvallarins, frest til að skila inn tímasettum áætlunum um flutning á starfsemi kæranda. Þar sem kærandi hafði lýst vilja til að byggja upp aðstöðu á öðrum stað á flugvellinum leit kærandi svo á að í þessum bréfaskiptum fælist þrýstingur á flugvallaryfirvöld að finna slíka lausn svo byggja mætti upp á öðum stað.
Kærandi segir að skemmst sé frá því að segja að flugvallaryfirvöld hafa ekki boðið Þyrluþjónustunni ehf. neina úrlausn á að byggja upp á öðrum stað á flugvellinum. Hins vegar hafi afskipti Umhverfissviðs orðið til þess að breyta afstöðu Flugmálastjórnar til starfseminnar. Hafi stofnunin kosið að endurmeta áhættu af flugtaki og lendingum þyrla á athafnasvæði kæranda og miða þá við aðra staðla en áður var gert. Jafnframt hafi verið breytt reglum, þannig að akstur þyrla, einna flugvéla, er bannaður innan Fluggarða, þar sem kærandi byggði upp starfsemi sína í góðu samráði við flugvallaryfirvöld fyrir aðeins tveimur árum.
Kærandi telur raunar augljóst að breytt afstaða Flugmálastjórnar og sértækar ráðstafanir sem til þess eru sýnilega ætlaðar að hindra hvers kyns umferð þyrla á athafnasvæði félagsins, sé til komin fyrir þrýsting frá kærða. Ákvarðanir Flugmálastjórnar um málið hafa þegar verið kærðar til samgönguráðuneytis í samræmi við ákvæði laga þar um og eru eðlilega ekki tilefni til umfjöllunar kærunefnda.
Það er hins vegar ákvörðun kærða, sem birt er í bréfi til Flugstoða ehf. dags. 18. október sl. undir yfirskriftinni: Stöðvun starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum.
Í bréfinu er rakið að kærði hafi gefið Flugstoðum endurtekna fresti til að finna Þyrluþjónustunni nýtt aðsetur á flugvallarsvæðinu, þar sem starfsemin ylli ekki auknu ónæði í íbúðarbyggð. Engar áætlanir þar um hafi þó verið lagðar fram og ekki hafi verið óskað eftir frekari fresti. Þá er vísað til ákvæða í hávaðareglugerð nr. 933/1999, 9. gr. C – lið, þar sem segir að flugvöll megi ekki staðsetja eða breyta þannig að heilsuspillandi hávaði hljótist af, eða truflun á einkalífi manna, vinnufriði eða næturró. Með vísan til þessa ákvæðis krefst kærði þess
,,að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum verði stöðvuð enda brjóti flutningur starfseminnar á þennan stað gegn ákvæðum starfsleyfis, ákvæðum hávaðareglugerðar og auk þess uppfyllir starfsemin ekki öryggiskröfur. Skal stövun starfsemi taka gildi eigi síðar en 1. nóvember nk.”
Þann 1. nóvember tók síðan gildi bann við flugtökum, lendingum og loftakstri þyrla fyrir framan flugskýli kæranda.
Kærandi bendir á að hin kærða ákvörðun beinist einvörðungu að kæranda en ekki þeim, sem tilkynnt var um hana og áður hafði verið í samskiptum við Umhverfissviðið. Hann hafi því í reynd verið aðili máls, sem kærði hefði átt að gefa formlega kost á að tjá sig um það álitaefni sem uppi var, sbr. skýr ákvæði 13. gr. stjórnsýlulaga nr. 37/1993. Honum var heldur ekki tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofu um stöðvun starfsemi hans, þvert á skýr fyrirmæli 20. gr. sömu laga. Þá fól ákvörðunin í sér brýnt brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna, sbr. 10. gr. sömu laga, s.s. ákvörðunin er úr garði gerð. Engin rannsókn var gerð á því, hvaða starfsemi kærandi hefur með höndum á starfsstöð sinni í Fluggörðum en allt að einu ákvað Umhverfissvið að ,,öll starfsemi Þyrluþjónustunnar” skyldi stöðvuð.
Hin kærða ákvörðun hafi ennfremur falið í sér gróft brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna, sbr. 12. gr. nefndra laga, þar sem augljóst er að ákvörðun um að banna alla starfsemi tiltekins fyrirtækis, jafnt hvers kyns flugrekstur sem og skrifstofuhald og annað það sem fellur undir starfsemi félagsins. Engin rök af nokkrum toga standa til slíkrar ákvörðunar enda styðst slík ákvörðun að mati kæranda ekki við neinar lagaheimildir. Eru enda engin rök færð fram fyrir því að stöðva þurfi alla starfsemi kæranda og felst raunar í því sjálfstætt brot á grunnreglum stjórnsýslulaganna. Væri tilefni afskipta Umhverfissviðs að takmarka hávaða og truflun fyrir nágranna flugvallarins, s.s. ráða má af bréfinu að hafi verið aðalatriði málsins, hefði mátt ná verulegum árangri í því efni með allt öðrum og vægari úrræðum. Kæranda var ekki gefinn kostur á koma ábendingum eða tillögum um það efni á framfæri. Er það einnig brot á grunnreglum stjórnsýslulaganna.
Kærandi bendir á að ákvörðun kærða sé svo fjarstæðukennd að engum hafi í reynd enn dottið í hug að framfylgja henni með valdboði. Þótt ákvörðun Flugmálastjórnar um bann við flugtökum og lendingum sé augljóslega tekin undir áhrifum af þrýstingi Umhverfissviðsins, þá er það sjálfstætt mál, sem er í kæruferli á öðrum vettvangi. Ákvörðunin um bann við allri starfsemi kæranda á starfsstöð þess stendur hins vegar enn og veldur félaginu áhættu og verulegum óþægindum. Ákvörðunin felur í sér óvenju margþætt og gróft brot á öllum helstu grunnreglum góðrar stjórnsýslu. Því er óhjákvæmilegt að kæra hana og krefjast þess að hún verði ógilt.
Kærandi segir umsögn kærða um stjórnsýslukæru kæranda efnislega grundvallaða á tveimur málsástæðum. Í fyrsta lagi því, að ákvörðunin hafi verið að engu hafandi enda hafi engin tilraun verið gerð til að framfylgja henni. Í annan stað, að ákvörðun um stöðvun á ,,allri starfsemi” félagsins hafi í raun ekki komið kæranda við, þar sem Flugstoðir ehf. sé sá aðili, sem ákvörðunin hafi beinst gegn sem starfsleyfishafa flugvallarins.
Kærandi segir að gögn málsins sýni glögglega, að kærði hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um það að stöðva bæri alla starfsemi kæranda og beindi þeirri ákvörðun til aðila sem stofnunin taldi sýnilega fær um að knýja á um að eftir ákvörðuninni væri farið. Ákvörðunin var til þess fallin að hafa úrslitaáhrif um rekstrargrundvöll félagsins. Krafa um stöðvun á ,,allri starfsemi” kæranda stendur óhögguð og það eins þótt henni hafi ekki verið framfylgt skv. efni sínu.
Ákvörðun kærða og krafa um stöðvun á allri starfsemi Þyrluþjónustunnar stendur hins vegar óhögguð og er háð öllum sömu annmörkum og þegar hún var tekin.
Kærði segir að í grunnreglum stjórnsýsluréttarins felist vernd einstaklinga og lögaðila gagnvart ólögmætum yfirgangi stjórnvalda. Af þeim reglum leiðir, að ákvörðun stjórnvalds sem hefur fyrst og fremst áhrif á hagsmuni tiltekins lögaðila verður ekki tekin undir þeim formerkjum, að viðkomandi hafi ekki stöðu aðila máls gangvart stjórnvaldinu, á þeim grunvelli einum að stjórnvaldið kjósi að beina ákvörðunum sínum og þvingunaraðgerðum að þriðja aðila.
V. Málsástæður og rök kærða
Kærði, Umhverfis- og samgöngusvið Reykjavíkurborgar, gerir þá kröfu að málinu verði vísað frá vegna aðildaskorts kæranda og þess að kærð er ákvörðun sem aldrei tók gildi eða kom til framkvæmdar. Kærði segir að markmið kærunnar sé að ógilda ákvörðun sem aldrei tók gildi. Kærði segir málavexti vera þá að um langan tíma hafi borist kvartanir íbúa í Litla Skerjafirði vegna hávaða frá þyrluflugi á vegum kæranda. Rekstraraðila Reykjavíkurflugvallar sem er Flugstoðir ehf. var gerð grein fyrir kvörtununum og hann krafinn úrbóta. Kærði leggur áherslu á að það er rekstraraðilinn Flugstoðir ehf. sem hefur starfsleyfi til reksturs Reykjavíkurflugvallar og ber alla ábyrgð á starfsemi flugvallarins gagnvart eftirlitsaðila. Rekstraraðilanum og starfsleyfishafnaðum var veittur ítrekaður frestur til úrbóta vegna hávaða frá þyrluflugi og var að lokum kynnt sú ákvörðun kærða að stöðva alla starfsemi Þyrluþjónustunnar.
Kærði tekur fram að aldrei kom til stöðvunar rekstrarins af hálfu kærða heldur var starfsemin stöðvuð af þar til bærum aðilum að flugöryggisástæðum. Ákvörðun Umhverfissviðs um stöðvun starfsemi tók því aldrei gildi þar sem starfsemin hafði verið stöðvuð áður en til hennar kom.
Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum er að finna ákvæði um kæruheimild til úrskurðarnefndar skv. 31. gr. sömu laga. Þar er ekki beinlínis kveðið á um kæruaðild heldur aðeins kveðið á um að komi upp ágreiningur um ákvarðanir yfirvalda megi kæra þá ákvörðun. Í sömu lögum er síðan vísað beint til stjórnsýslulaga sem gilda skulu um framkvæmd laganna sbr. 30. gr. þeirra en þar er kveðið á um að fara skuli að ákvæðum stjórnsýslulaga við beitingu þvingunarúrræða skv. VI kafla laganna. Eðli máls samkvæmt verður því að fara að stjórnsýslulögum þegar ákvæði skortir í sérlög um kæruheimildir og kæruaðild. Skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Í 2. mgr. 26 .gr. er hins vegar kveðið á um að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Í hinu kærða tilviki Þyrluþjónustunnar hefur málið ekki verið til lykta leitt af hálfu umhverfissviðs, heldur af öðru stjórnvaldi og á öðrum forsendum, en eru á færi kærða skv. l. um hollustuhætti og mengunarvarnir. Kærunni sé því beint að röngum aðila.
Samkvæmt 1. nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ber starfsleyfishafi ríkar skyldur til að framfylgja og fara að útgefnu starfsleyfi. Eftirlitsaðilar hafa sömuleiðis ríkar heimildir til að grípa inn í mál og þvinga starfsleyfishafa til aðgerða eða aðgerðaleysis. Ekki eru beinar heimildir nema í undantekningatilvikum til að beina aðgerðum að öðrum aðila en starfsleyfishafa og þá eingöngu í þeim tilvikum að ekki sé um að ræða starfsleyfisskylda starfsemi og því engum starfsleyfishafa til að dreifa. Í máli þessu hefur kærði beint kröfum sínum og átt samskipti við starfsleyfihafann Flugstoðir ehf. og ekki beint kröfum sínum beint til kæranda. Kærandi og starfsleyfishafi hafi saman reynt að vinna að lausn málsins en án árangurs. Að þeirri vinnu hefur kærði enga aðkomu. Samkvæmt þessu hafi kærði því ekki heimild til að beina kröfum sínum til annarra en rekstraraðila og starfsleyfishafa Reykjavíkurflugvallar og gat því ekki beint kröfum sínum beint til kæranda. Að mati kærða er óhjákvæmilegt að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Í 31. gr. l. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er að finna ákvæði um kæruheimild til úrskurðarnefndar. Þar er ekki beinlínis kveðið á um kæruaðild en tekið fram að komi upp ágreiningur um ákvarðanir yfirvalda, megi kæra þá ákvörðun. Í lögunum er vísað til þess að stjórnsýslulög gildi um framkvæmd þeirra. Skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila máls heimilt að kæra stjórnsýsluákvörðun til æðra stjórnvalds. Til meðferðar í máli þessu er krafa kærða til Flugstoða ehf. rekstraraðila Reykjavíkurflugvallar um að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar hf. í Fluggörðum verði stöðvuð. Rekstraraðilinn Flugstoðir ehf. er sá aðili sem hefur starfsleyfi til reksturs Reykjavíkurflugvallar og ber ábyrgð á því sem þar fer fram, en kærandi starfar í skjóli hans. Þegar tekin er ákvörðun um rétt eða skyldu manns eða stofununar hlýtur hún að teljast aðili málsins. Af því leiðir að ákvörðun stjórnvalds sem hefur fyrst og fremst áhrif á hagsmuni tiltekins lögaðila verður ekki metin gild undir þeim formerkjum að viðkomandi hafi ekki stöðu aðila máls gangvart stjórnvaldinu.
Skoðun nefndarinnar í þessu máli beinist jafnframt að því hvort kærði hafi farið að öllu rétt að samkvæmt stjórnsýslulögum, þ.m.t. leiðbeiningar og upplýsingarskyldu og meðalhóf.
Kærandi var því í reynd aðili málsins sem kærði hefði átt að gefa formlega kost á að tjá sig um það álitaefni sem uppi var sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun beindist að kæranda en ekki þeim, sem tilkynnt var um hana. Kærandi fékk ekkert tækifæri til að tjá sig eða koma að sjónarmiðum sínum. Þá var kæranda ekki tilkynnt um hina kærðu ákvörðun svo sem áskilið er í 20. gr sl. Ekki verður séð að fyrir hafi legið hvaða starfsemi kærandi hafði með höndum á starfsstöð sinni í Fluggörðum en engu að síður ákvað kærði að öll starfsemi kæranda jafnt hvers kyns flugrekstur sem annað skyldi stöðvuð. Að mati nefndarinnar stenst slík ákvörðun ekki.
Þykir því rétt að kærandi njóti vafans um hvort gætt hafi verið þess meðalhófs að velja skuli ætíð það úrræði sem vægast er þegar fleiri úrræða er völ.
Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda.
Ákvörðun kærða kom aldrei til framkvæmda þar sem Flugmálastjórn takmarkaði starfsemi kæranda af flugöryggisástæðum. Ákvörðunin um bann við allri starfsemi kæranda stendur hins vegar enn. Því er óhjákvæmilegt að fella hana úr gildi. Með því er ekki haggað við ákvörðun Flugmálastjórnar um takmörkun á starfssemi kæranda.
Ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2008 um að krefjast þess að öll starfsemi Þyrluþjónustunnar í Fluggörðum verði stöðvuð er felld úr gildi.
Kærendur hafa í máli þessu gert kröfu um kærumálskostnað. Valdheimildir úrskurðanefndarinnar eru markaðar í 31. gr. l. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar er ekki að finna heimild fyrir úrskurðarnefndina til að úrskurða um kærumálskostnað á hendur málsaðilum. Verður kröfu kærenda um kærumálskostnað af þessum sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Umhverfissviðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2008 er felld úr gildi. Kröfu um málskostnað er vísað frá.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Guðrún Helga Brynleifsdóttir
Date: 6/23/08
