Ár 2011, fimmtudaginn 8. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2008, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. október 2007 um deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. janúar 2008, er barst nefndinni hinn 3. s.m., kærir G, f.h. rekstrarfélags Seljalands í Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. október 2007 að samþykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Lækjarhvamms. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfi, dags. 3. janúar 2008, er nefndinni barst hinn 4. s.m., kærir J, eigandi sumarhúss í landi Lækjarhvamms, áðurgreinda deiliskipulagsákvörðun og krefst ógildingar hennar. Þar sem hagsmunir kærenda í nefndum málum standa því ekki í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 3/2008, sameinað kærumáli þessu.
Málavextir: Hinn 31. ágúst 2006 var auglýst tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 er snerti land Lækjarhvamms ásamt tillögu að deiliskipulagi er snertir hluta þess svæðis. Í aðalskipulagsbreytingunni fólst að um 90 ha landsvæði úr landi Lækjarhvamms, milli Urriðalækjar og Grafarár, yrði að svæði fyrir frístundabyggð í stað landbúnaðarsvæðis en í deiliskipulagstillögunni var gert ráð fyrir 60 frístundalóðum, 4.800 til 11.200 m² að stærð, á um 57 ha svæði. Við kynningu tillagnanna bárust athugasemdir m.a. frá kærendum, en frestur til athugasemda var til 12. október 2006. Aðalskipulagsbreytingin var samþykkt í sveitarstjórn 22. maí 2007 og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí s.á., að undangengnum meðmælum Skipulagsstofnunar og staðfestingu ráðherra. Hinn 2. október 2007 staðfesti sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkt skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu frá 23. ágúst s.á. um deiliskipulag frístundabyggðar í landi Lækjarhvamms með svofelldri bókun:
„Lögð fram endurskoðuð tillaga að deiliskipulag frístundabyggðar í landi Lækjarhvamms í Laugardal. Tillagan var í kynningu ásamt breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins frá 31. ágúst til 28. september 2006 með fresti til athugasemda til 12. október 2006. Fjögur athugasemdabréf bárust auk þess sem fyrir liggja umsagnir Umhverfisstofnunar, Fornleifaverndar ríkisins og Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Aðalskipulagsbreytingin hefur verið staðfest. Til að koma til móts við athugasemdir og umsagnir er tillagan nú lögð fram með eftirfarandi breytingum: Lóðum fækkar úr 60 í 46. Vegir innan svæðisins breytast og ekki er lengur gert ráð fyrir að nýta núverandi veg við sunnanvert svæðið. Gert er ráð fyrir sameiginlegum rotþróm. Ekki er lengur gert ráð fyrir framræsluskurðum meðfram vegum. Umfjöllun um neysluvatn er ítarlegri auk þess sem afmarkað er vatnsverndarsvæði umhverfis fyrirhugað vatnsból.“
Deiliskipulagið tók síðan gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 4. desember 2007 og skutu kærendur deiliskipulagsákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til efnislegra athugasemda sem borist hafi á kynningartíma skipulagsins, en þær hafi í meginatriðum snúið að því að aðkomuvegur og lega aðkomuleiða að hinu nýja frístundasvæði væru óásættanleg og að verðmæti eigna þeirra myndi rýrna. Byggingarmagn á nefndu svæði væri mun meira en almennt væri í þeirri frístundabyggð er fyrir væri og því væri jafnræðis ekki gætt. Þá hafi athugasemdir snúið að nýtingu vatnsbóla og annarra réttinda auk þess sem vísað hafi verið til yfirbragðs og þéttleika byggðar.
Í gögnum sem notuð hafi verið til kynningar við gerð aðalskipulagsbreytingarinnar og tillögu að deiliskipulagi hafi uppdráttur hluta gildandi skipulags verið rangur. Þar hafi verið gerð grein fyrir að við núverandi frístundabyggð væri að vænta frístundabyggðar á um 52 ha landsvæði en breyting á landnotkun tæki til um 90 ha. Auk þess hafi ekki verið gerð grein fyrir því að landeigendur mættu eiga von á enn frekari frístundabyggð í næsta nágrenni.
Í umdeildu deiliskipulagi sé ekki gerð grein fyrir því að ekið skuli fram hjá núverandi frístundabyggð, m.a. í Seljalandi, að hinu nýja skipulagssvæði. Sú aðkoma sé skilgreind sem tengivegur. Samkvæmt vegalögum frá 1994 þurfi slíkur vegur að hafa miðlínu sem sé í það minnsta 20 m frá mannvirki, nema til komi undanþága Vegagerðar sem ekki liggi fyrir í málinu. Ekki sé brugðist við athugasemdum um að núverandi vegur sé ekki talinn bera aukna umferð, sem yrði íþyngjandi fyrir landeigendur í Seljalandi og hefði í för með sér rýrnun á verðmæti fasteigna. Þessu til viðbótar sé í greinargerð deiliskipulagsins ekki gerð grein fyrir malar- og efnistöku vegna uppbyggingar gatnakerfis og annarra framkvæmda á nýja skipulagssvæðinu, eins og lög geri ráð fyrir. Loks sé á það bent að þeim aðilum sem athugasemdir gerðu hafi ekki borist bréf um samþykkt umrædds skipulags.
Aðrir þættir er lúti að hollustu, s.s. neysluvatni og frárennsli frá umræddri byggð, séu ófullnægjandi. Ekki hafi verið gerð grein fyrir 5 ha vatnsverndarsvæði því sem kynnt hafi verið á síðari stigum við vinnslu deiliskipulagstillögunnar. Þá liggi ekki heldur fyrir samningar um vatnsveitu fyrir núverandi byggð og sé ekki fjallað um það efni í greinargerð skipulagsins þrátt fyrir ábendingar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands þar um. Mörgum atriðum varðandi skipulagið sé enn ósvarað auk þess sem kynnt gögn hafi verið röng og málsmeðferð sveitarstjórnar í ýmsu ábótavant.
Annar kærenda vísar sérstaklega til vatnsréttinda sem hann eigi á hinu deiliskipulagða landi. Í fundargerð sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. nóvember 2006 komi fram ábending til landeiganda um að kanna hvort hægt væri að koma til móts við fram komnar athugasemdir við skipulagstillöguna áður en hún yrði tekin fyrir. Enginn samningur liggi hins vegar fyrir um bætur fyrir vatnsréttindi þau sem kærandi muni tapa, standi deiliskipulagið óhaggað. Þá hafi legið fyrir munnlegur samningur milli seljanda lóða í Lækjarhvammi og lóðareigenda á svæði, sem markist af Urriðalæk í suðri og austri og Grafará í norðri, um að ekki yrðu seldar fleiri lóðir á svæðinu en ráðstafað hafi verið fram til ársins 1992. Kærandi hafi því í góðri trú farið í framkvæmd við vatnsveitu fyrir sína lóð sem standi í jaðri umrædds skipulagsvæðis. Starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og skipulagsfulltrúi uppsveita Árnessýslu hafi sagt að vatnsveita kæranda væri væntanlega ónýt kæmi byggð á svæði það sem verið sé að skipuleggja.
Þótt fram komi í umdeildu skipulagi að framkvæmdaraðili skuli bæta þá skerðingu eða röskun á vatnsveitu sem verði hjá aðilum á svæðinu, allt að Urriðalæk í austri, sé réttarstaða kæranda að þessu leyti ekki tryggð. Ekki sé tilgreint hver sé framkvæmdaraðili og því engin vissa fyrir hvort hugsanleg krafa á þann aðila fengist greidd. Af þeim sökum geri kærandi þá kröfu að Bláskógabyggð bæti það tjón sem kunni að verða vegna glataðra vatnsréttinda. Loks sé það óásættanlegt fyrir kæranda að búa við þá stöðugu hættu að neysluvatn muni spillast og valda heilsutjóni í framtíðinni vegna væntanlegrar byggðar á svæðinu. Með því væru forsendur fyrir nýtingu sumarhúss kæranda brostnar.
Óásættanlegt sé að vegur, sem ótvírætt sé innan lóða eldri frístundabyggðar, samkvæmt texta skipulagsuppdráttar, dags. 7. maí 1996, og mælingu á lóðum, sé nýttur sem aðkoma að 46 sumarhúsum til viðbótar með tilheyrandi slysahættu. Núverandi tenging þjóni vel hagsmunum þeirrar byggðar sem fyrir sé en geti ekki þjónað 46 sumarhúsum til viðbótar.
Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar er gerð sú krafa að kæru rekstrarfélags Seljalands verði vísað frá úrskurðarnefndinni og að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað.
Rekstarfélagið hafi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinu kærða deiliskipulagi skv. 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, sbr. nú 59. gr. laga nr. 160/2010 og 5. mgr. 52. gr. laga nr. 123/2010. Í kæru sé hvorki gerð grein fyrir því hvaða lögvörðu hagsmuni kærandi, sem sé félag, hafi vegna hins kærða deiliskipulags né fylgi upplýsingar um tilgang félagsins eða samþykktir þess. Þó að um félagsskap sé að ræða, sem hugsanlega annist rekstur tiltekinnar sameignar, geti það ekki heimilað félaginu rekstur kærumála vegna skipulags- og byggingarmála nema til staðar sé sérstök heimild fyrir slíku.
Hið kærða deiliskipulag hafi verið lögmætt og í samræmi við 23. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Kynning og auglýsing þess hafi verið í samræmi við fyrirmæli greindra laga og Skipulagsstofnun hafi samþykkt fyrir sitt leyti birtingu auglýsingar um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda. Skipulagsskilmálar fyrir svæðið séu hófsamir og komið hafi verið til móts við athugasemdir með því að draga úr byggingarmagni. Byggðin umhverfis umrætt svæði sé frá þeim tíma þegar óheimilt hafi verið samkvæmt byggingarreglugerð að reisa stærri frístundahús en 60 m², en slík stærðarmörk sé ekki að finna í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Bent sé á að þegar bæði sé verið að fjalla um deiliskipulags- og aðalskipulagsbreytingu sé óþarft að óska sérstaklega eftir umsögn Umhverfisstofnunar eða annarra um aðalskipulagsbreytingu enda séu gögn deiliskipulags mun nákvæmari. Í umræddu deiliskipulagi séu gerðar meiri kröfur til neysluvatns- og fráveitumála en víðast hvar annars staðar í skipulögðum frístundabyggðum. Sveitarstjórn hafi við afgreiðslu deiliskipulagsins svarað innsendum athugasemdum og aðilum hafi verið send umsögn sveitarstjórnar um leið og málið hafi verið sent Skipulagsstofnun.
Sveitarstjórn verði við afgreiðslu á skipulagi að byggja á fyrirmælum, tilgangi og markmiðum skipulags- og byggingarlaga. Núverandi eigandi landsins hafi keypt landið með það að markmiði að nýta það undir frístundabyggð og það sé á valdi sveitarstjórnar hvernig þeirri nýtingu sé háttað. Í þessu tilviki hafi verið komið til móts við innkomnar athugasemdir því lóðum hafi verið fækkað um fjórðung frá auglýstri tillögu. Vatnsveita kæranda, sem komi úr borholu sem boruð hefðu verið án þess að skipulagsyfirvöld hefðu vitneskju þar um, geti ekki sett þær kvaðir á nærliggjandi land að þar megi ekki byggja. Telji kærandi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna deiliskipulagsins geti hann haft uppi kröfur þar að lútandi á grundvelli 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en kærandi geti ekki hindrað gildistöku skipulagsins sjálfs.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 4. ágúst 2011.
Niðurstaða: Annar kærenda er rekstrarfélag sem sumarbústaðareigendur í Seljalandi hafa stofnað með sér um hagsmunamál sín. Er félagið skráð í fyrirtækjaskrá og telst lögaðili. Verður að telja að félagið geti komið fram fyrir hönd félagsmanna fyrir úrskurðarnefndinni vegna vörslu hagsmuna þeirra sem eigenda fasteigna í næsta nágrenni hinnar nýju frístundabyggðar. Í öllu falli verður ekki fallist á að vísa umræddri kæru frá enda er hún undirrituð af einum eiganda sumarhúss í nágrenni umdeilds deiliskipulagssvæðis sem á hagsmuna að gæta um gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Samhliða hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var gerð breyting á Aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 þar sem landsvæði það sem deiliskipulagið tekur til var gert að frístundasvæði, brunnsvæði afmarkað og aðkoma að frístundabyggðinni sýnd. Sætir málsmeðferð og efni þeirrar aðalskipulagsbreytingar ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar enda hefur breytingin fengið lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds.
Umrædd deiliskipulagstillaga var auglýst til kynningar lögum samkvæmt, framkomnar athugasemdir teknar til umfjöllunar og þeim svarað, auk þess sem fundað var með hagsmunaaðilum eftir kynninguna. Aðilum sem gert höfðu athugasemdir við tillöguna var síðan tilkynnt um afgreiðslu hennar og þær breytingar sem gerðar höfðu verið á henni.
Að efni til er hið kærða deiliskipulag í samræmi við gildandi aðalskipulag hvað varðar landnotkun og aðkomu að heimilaðri frístundabyggð. Lóðir á svæðinu eru frá 6.300-10.600 m² að stærð og á þeim má byggja allt að 120 m² sumarhús og 30 m² útihús. Heimilað nýtingarhlutfall lóðanna er því á bilinu 0,014-0,024 sem telja má hóflegt fyrir sumarhúsalóðir. Þótt sumarhús á hinu nýja skipulagssvæði séu heimiluð stærri en í eldri sumarhúsabyggð á svæðinu felur það ekki í sér ólögmæta mismunun enda giltu ólíkar reglur um stærðir sumarhúsa hvað varðar hámarksstærð þeirra. Skýrlega kemur fram í greinargerð umrædds deiliskipulags að skipulagssvæðið tengist Laugavatnsvegi um heimreið að Lækjarhvammi og að horfið hafi verið frá því að nota veg við suður- og austurmörk skipulagssvæðisins vegna framkominna andmæla við kynningu skipulagsins. Þar kemur og fram að ný vatnsveita, sem kostuð skuli af framkvæmdaraðila, geti þjónað núverandi frístundabyggð, allt að Urriðalæk í austri. Gert er ráð fyrir að tenging vatnsveitunnar til þeirra sem verði fyrir skerðingu eða röskun á sinni vatnsveitu við framkvæmd skipulagsins skuli vera þeim að kostnaðarlausu.
Þess ber að geta að þeim sem sýnt geta fram á að framkvæmd deiliskipulags valdi þeim fjártjóni er tryggður bótaréttur, sbr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem hér eiga við, en úrskurðarnefndin fjallar ekki um þann bótarétt samkvæmt nefndu lagaákvæði. Þá verður og að hafa í huga að hönnun nýrra vega, vatns- og fráveitu á svæðinu á sér stað við upphaf framkvæmda, að gættum lögum og reglum er um slík mannvirki gilda.
Að öllu framangreindu virtu, og að gættum rétti landeiganda til eðlilegrar nýtingar lands, verður hið kærða deiliskipulag ekki talið haldið form- eða efnisgöllum sem raskað geti gildi þess. Verður því ekki fallist á ógildingarkröfu kærenda.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu samþykktar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. október 2007 um að samþykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð.
________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
