Árið 2024, fimmtudaginn 18. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður tóku þátt í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 13. september 2023 um að veita Rangárþingi ytra framkvæmdaleyfi vegna gerðar grjótvarnargarðs við fyrirhuguð bílastæði við Námskvísl við Landmannalaugar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. september 2023, er barst nefndinni 14. s.m., kærir Náttúrugrið þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 13. september 2023 að veita Rangárþingi ytra framkvæmdaleyfi vegna gerðar grjótvarnargarðs við fyrirhuguð bílastæði við Námskvísl við Landmannalaugar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 12. október 2023.

Málavextir: Árið 2014 var efnt til samkeppni til að kalla eftir hugmyndum að skipulagi og hönnun svæðisins á og við Landmannalaugar að Fjallabaki sem væri í samræmi við meginstefnu í þágildandi aðalskipulagi Rangárþings ytra og í rammaskipulagi fyrir Suðurhálendið. Ein tillaga varð hlutskörpust og var unnið deiliskipulag fyrir svæðið á grundvelli hennar. Deiliskipulagið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 1. mars 2018, sbr. auglýsingu nr. 234/2018. Þar er m.a. gert ráð fyrir varnargörðum og bifreiðastæði við svonefnda Námskvísl, en auk þess er gert ráð fyrir bifreiðastæði við Námshraun sem er fjær laugasvæðinu. Í skilmálum er m.a. gerður fyrirvari um að uppbyggingaráform geti breyst vegna upplýsinga sem fram komi í umhverfismati, en með ákvörðun Skipulagsstofnunar dags. 16. febrúar 2018 var ákveðið að fyrirhugaðar framkvæmdir á og við Landmannalaugar skyldu sæta umhverfismati sökum óvissu um varanleg áhrif þeirra á ásýnd og náttúru svæðisins og verndargildi þess.

Í áliti Skipulagsstofnunar um tillögu að matsáætlun vegna umhverfismats fyrir þjónustumiðstöð í Landmannalaugum, dags. 2. mars 2022, voru gerðar ýmsar bendingar um hvað fjalla yrði um við vinnslu matsskýrslu. Gerð var m.a. bending um markmið í lands­skipulagsstefnu um að uppbygging ferðamannastaða tæki mið af þoli svæða gagnvart uppbyggingu og að gerðar yrðu ráðstafanir til að draga úr ágangi á viðkvæma náttúru. Fjalla yrði um forsendur þess að ferðamönnum mundi ekki fjölga með bættri aðstöðu og þjónustu og þær aðgerðir sem framkvæmdaraðili teldi að mundu koma í veg fyrir slíka fjölgun. Með þessu var m.a. vísað til framboðs á bílastæðum og gjaldtöku vegna þeirra sem og fjölda gistirýma. Gera yrði grein fyrir niðurstöðum úr nýjustu könnunum á afstöðu ferðamanna og ferðaþjónustuaðila gagnvart fyrirhugaðri uppbyggingu sem og niðurstöðum þolmarka­greiningar sem tæki mið af uppbyggingunni. Með hliðsjón af niðurstöðu slíkrar greiningar þyrfti í umhverfismatsskýrslu að vera umfjöllun um þolmarkaviðmið og eftirfylgni með þeim.

Í álitinu var lögð áhersla á að metnir yrðu ólíkir valkostir varðandi uppbyggingu í Landmannalaugum og að samanburður valkosta yrði sambærilegur, þ.e. að lagt yrði mat á áhrif framkvæmda á sömu umhverfisþætti í öllum tilfellum og þá einkum á útivist og ferðaþjónustu, landslag og ásýnd, en einnig gróður, jarðmyndanir og vatnafar. Þessir valkostir væru annars vegar framlögð tillaga framkvæmdaraðila um uppbyggingu á nýjum svæðum við Námshraun og Námskvísl og hins vegar að dregið yrði úr uppbyggingu á núverandi þjónustusvæði við Laugahraun, auk valkosts sem fæli í sér að dregið yrði úr þjónustu í Landmannalaugum. Þá þyrfti að fjalla um núllkost, þ.e. líklega þróun umhverfisins án þess að til framkvæmda kæmi. Hvað snerti jarðmyndanir var bent á að gera yrði grein fyrir öðrum möguleikum á efnistöku en af áreyrum Jökulgilskvíslar í ljósi verndargildis þeirra.

Umhverfismatsskýrsla framkvæmdaraðila vegna þjónustumiðstöðvar í Landmannalaugum er dagsett í mars 2023. Þar eru kynnt áform um uppbyggingu nýrrar þjónustuaðstöðu fyrir ferðamenn við Námshraun í Landmannalaugum í stað núverandi aðstöðu við Laugahraun sem verði í lágmarki. Þó verði enn um sinn gistiaðstaða í skála Ferðafélags Íslands, sem þar stendur, auk þess sem aðstaða við laug verði bætt. Jafnframt verði aðstaða ferðamanna við Námskvísl bætt, endurbættir núverandi varnargarðar og byggðir nýir við ána sem og við Jökulgilskvísl. Í skýrslunni er fjallað um alla helstu umhverfisþætti framkvæmdarinnar sem og mat á valkostum. Fram kemur að matið byggi á tillögu Rangárþings ytra að matsáætlun, áliti Skipulagsstofnunar um matsáætlun framkvæmdarinnar, fyrirliggjandi rannsóknum og skýrslum og er m.a. vísað til fuglaúttektar Náttúrustofu Suðurlands og samanburðarrannsóknar um viðhorf ferðamanna á árunum 2000, 2009 og 2019.

Álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar er frá 13. júlí 2023. Fram kemur að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, en tekið fram að í ljósi hás verndargildis svæðisins hefði verið ástæða til ítarlegri samanburðar á valkosti framkvæmdar aðila (valkostur B) og þeim valkostum að byggja upp núverandi aðstöðu við Laugahraun (valkostur A) eða færa meginhluta þjónustu við ferðamenn frá Landmannalaugasvæðinu (valkostur C). Einnig segir í áliti stofnunarinnar: „Í umhverfis­matsskýrslu er um að ræða mjög almenna umfjöllun og samanburð á áhrifum ofangreindra valkosta á umhverfisþætti m.a. þar sem valkostir A og C eru mjög lítt mótaðir.“ Í ljósi þessa álítur Skipulagsstofnun að ekki séu forsendur til að fjalla frekar um áhrif þessara valkosta á umhverfisþætti. Undir liðnum leyfisveitingar og skilyrði í álitinu kemur fram sú afstaða að áður en til leyfisveitinga komi sé ástæða til að fram fari viðhorfskönnun meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila til ráðgerðrar uppbyggingar við Námshraun.

Með bréfi, dags. 17. ágúst 2023, sótti sveitarfélagið Rangárþing ytra, sem framkvæmdaraðili, um framkvæmdaleyfi til uppbyggingar á grjótvörn vegna fyrirhugaðrar stækkunar bílastæða við Námskvísl í Landmannalaugum, sem var einn þáttur í ráðgerðum framkvæmdum við fyrri áfanga þeirra framkvæmda sem fjallað var um í matsskýrslu. Sveitarfélagið er í senn leyfisveitandi og framkvæmdaraðili og var umsóknin tekin fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar 7. september 2023. Á þeim fundi var samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt fyrir útgáfu framkvæmdaleyfisins á grundvelli heimilda aðalskipulags og gildandi deiliskipulags. Á fundi sveitarstjórnar 13. s.m. var niðurstaða skipulags- og umferðarnefndar samþykkt og framkvæmdaleyfi veitt með fyrirvara um að forsætisráðuneytið gerði ekki athugasemdir við veitingu þess.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í áliti Skipulagsstofnunar frá 13. júlí 2023 hafi verið sett ákveðin skilyrði fyrir framkvæmdaleyfi og/eða mælst til að ákveðin atriði yrðu uppfyllt áður en slíkt leyfi yrði samþykkt. Óháð því hvort skilyrði þessi væru bindandi hafi sveitarfélagið ekki lagt álitið til grundvallar að neinu leyti við töku hinnar kærðu ákvörðunar og jafnframt vanrækt að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Fari slíkt í bága við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skilyrði hins kærða leyfis um að forsætisráðuneytið geri ekki athugasemdir leiði ekki af áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina. Fram­kvæmdirnar séu innan þjóðlendu og háðar leyfi ráðuneytisins sem ekki liggi fyrir. Með þessu sé leyfið ekki í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 123/2010 þar sem tæmandi séu talin þau skilyrði sem binda megi framkvæmdaleyfi. Þá hafi engin greining legið fyrir við töku ákvörðunarinnar á því hvort forsendur hefðu breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat, svo sem skylt sé skv. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skipti þar engu hvort skýrslan hafi verið unnin fyrir áratug eða á árunum 2019 til 2022, eins og fram komi í umhverfismatsskýrslu á bls. 12.

Kærendur benda á að í áliti Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 2. mars 2022, hafi verið fjallað um vöktun og viðbragðsáætlun í tengslum við þolmarkagreiningu. Samkvæmt síðari málslið 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 skuli skilyrði um mótvægisaðgerðir og vöktun koma fram samhliða veitingu leyfis. Þau skilyrði hafi ekki komið fram að neinu leyti er hið kærða stjórnvald veitti sjálfu sér leyfi til framkvæmda. Þá komi skýrt fram í áliti stofnunarinnar um matsskýrsluna að ekki hafi farið fram mat á valkostum í umhverfismati framkvæmdar. Með því hafi ekki verið uppfyllt ákvæði c-liðar 1. mgr. 22. gr. laga nr. 111/2021, áður sambærilegt ákvæði laga nr. 106/2000, um að meta skuli raunhæfa kosti. Því geti umhverfismatsskýrslan ekki verið sá grundvöllur leyfisveitinga sem lög bjóði. Megi um þetta vísa til dóms Hæstaréttar frá 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016.

Í áliti Skipulagsstofnunar um matsáætlun framkvæmdaraðila hafi verið lögð áhersla á að fjallað yrði um forsendur þess að ferðamönnum mundi ekki fjölga með bættri aðstöðu og þjónustu í umhverfismatinu, ásamt aðgerðum þeim sem framkvæmdaraðili teldi að komið gætu í veg fyrir slíkt. Með þessu væri m.a. átt við með hvaða hætti aðgangi yrði stýrt á annan hátt en með því að takmarka framboð bílastæða. Þá þyrfti að vera skýrt hver yrði endanleg fjölgun á gistirýmum. Þessa hafi ekki verið gætt í matsskýrslu þar sem engin umfjöllun sé um aðgangsstýringu og sé hún því í ósamræmi við matsáætlun.

Í 4. tölulið álits Skipulagsstofnunar um matsáætlun hafi verið gerð krafa um að settar yrðu fram niðurstöður úr nýjustu könnunum meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila um viðhorf þeirra til fyrirhugaðrar uppbyggingar sem og niðurstöður þolmarkagreiningar sem tæki mið af uppbyggingunni. Ef ekki lægi fyrir í fyrirliggjandi könnunum afstaða til áformaðra framkvæmda þyrfti að gera ráð fyrir nýrri könnun sem byggja mundi á skýrum myndrænum gögnum frá helstu sjónarhornum um áhrif framkvæmdanna á ásýnd lands. Matsskýrslan hafi ekki verið í samræmi við þessa bendingu sem hafi verið ætlað að þjóna þeim tilgangi að sett yrðu viðmið um þolmörk, vöktun þeirra og hvernig brugðist yrði við ef þeim yrði náð.

Fleira sé í áliti um matsáætlun sem ekki hafi gengið eftir. Þar hafi m.a. verið kveðið á um að gera yrði grein fyrir öðrum möguleikum á efnistöku en af áreyrum Jökulgilskvíslar í ljósi verndargildis þeirra. Þá hafi ekki verið lagt mat á það að hvaða leyti fyrirhugaðar framkvæmdir geti haft áhrif á að Torfajökulssvæðið verði skráð á heimsminjaskrá Sameinuðu þjóðanna og ekkert mat lagt á þörf á heitu og köldu vatni vegna uppbyggingarinnar né gerð grein fyrir þeim athugunum sem vatnsöflun og vatnsnotkun byggi á. Vakin sé athygli á að straumvatnshlotin Jökulgilskvísl 1 (103-896-R) og Námskvísl (103-898-R) virðast ekki hafa verið könnuð í umhverfismatinu, en gögn málsins bendi til þess að gæði þeirra, sem og mögulega grunnvatnshlots, kunni að rýrna. Með því hafi bindandi umhverfismarkmiðum, skv. lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, verið vikið til hliðar. Að lokum sé framkvæmdaraðili einnig leyfisveitandi. Leyfisumsóknin sé hvorki dagsett né komi þar fram hver undirriti hana. Með því séu ekki uppfyllt ákvæði laga sem ætlað sé að koma í veg fyrir nauðsynlegan aðskilnað svo ekki komi til hagsmunaárekstra líkt og skylt sé samkvæmt tilskipun þeirri sem lög nr. 111/2021 séu sett til innleiðingar á.

Málsrök Rangárþings ytra: Sveitarfélagið hafnar því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki verið lagt til grundvallar við ákvörðunartöku. Vísað hafi verið til álitsins í umsókn um framkvæmdaleyfi og engu breyti þótt tilvísun til þess hafi ekki verið bókuð sérstaklega í fundargerð sveitarstjórnar við töku ákvörðunarinnar dags. 13. september 2023, enda hafi álitið verið hluti af gögnum málsins. Skylda stjórnvalda til að skrá upplýsingar sé takmörkuð við þær upplýsingar sem ekki sé þegar að finna í gögnum máls, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í fundargerðinni sé sett fram yfirlýst afstaða sveitarfélagsins, sem leyfisveitanda, þess efnis að framkvæmdin samræmist fyrirliggjandi umhverfismati og áliti Skipulagsstofnunar þar að lútandi. Með því feli bókun sveitarstjórnar í sér ígildi greinargerðar sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarfélagið hafi borið ábyrgð á gerð umhverfismats framkvæmdarinnar og hafi sveitarstjórnarmenn verið öllum hnútum kunnugir og þekkt vel bæði umhverfismatið sjálft og þá framkvæmd sem þar sé lýst. Ítarlegri greinargerð hefði engu breytt um útgáfu framkvæmdaleyfis eða fyrirkomulag.

Það sé misskilningur að framkvæmdirnar séu háðar leyfi forsætisráðuneytisins. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. þjóðlendulaga sé það sveitarstjórnar að veita leyfi til nýtingar þeirra réttinda sem séu til skoðunar. Þar sem um sé að ræða landnýtingu, sem ætlað sé að vara til langs tíma, hafi sveitarfélagið þó talið rétt og skylt að afla samþykkis ráðuneytisins, en ekkert mæli gegn því að sveitarstjórn taki ákvörðun um hvort rétt sé að heimila framkvæmd áður en samþykkis ráðherra sé aflað.

Því sé hafnað að valkostamati í matsskýrslu hafi verið áfátt. Vissulega hafi Skipulagsstofnun talið í áliti sínu að umfjöllun um aðra valkosti væri of almennur. Það sé þó ekki það sama og að samanburðurinn hafi ekki farið fram. Þrátt fyrir þetta hafi stofnunin álitið að matsskýrslan væri fullnægjandi. Sú valkostagreining sem matsskýrslan hafi að geyma byggi á vinnu sem hafi farið fram í tengslum við gerð skipulagsáætlana. Í greinargerð með deiliskipulagi svæðisins segi að skipulagið miði að því að endurheimta tilfinningu fyrir ósnortnum víðernum hálendisins á svæðinu við Laugahraun, þar sem finna megi hinar eiginlegu Landmannalaugar. Af þessum sökum séu öll mannvirki og bílaumferð skipulögð utan við hið eiginlega laugasvæði.

Hvað varði aðra valkosti til efnistöku sé gert ráð fyrir að stórgrýti í grjótgarðinn verði sótt í núverandi námur í nágrenninu utan friðlands, en fyllingarefni verði úr aurum Jökulgilskvíslar. Fyllingarefni úr aurum Jökulgilskvíslar verði sótt úr námu sem sé skilgreind sem E86 Jökulgils­kvísl í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028, en hún sé malarnáma, allt að 0,5 ha af stærð. Áætluð leyfileg efnistaka úr námunni sé allt að 10.000 m³. Efnistakan úr Jökulgilskvísl muni hafa tímabundin áhrif á afmörkuðu svæði en þó sé ekki um að ræða varanlegar breytingar á árfarvegi. Í matsskýrslu sé rakið að áhrif efnistökunnar í farveginum verði óveruleg þar sem ummerki um efnistökuna hverfi fljótt vegna mikils og stöðugs framburðar árinnar. Ekki væri ákjósanlegt að sækja fyllingarefni í aðrar námur enda séu um 12 km í næstu námu, sem kennd sé við Dómadal, en hún sé einnig innan friðlands að Fjallabaki. Þá sé búið að loka eldri námu sem hafi verið í Landmannalaugum og nýttist m.a. við gerð núverandi varnargarða á svæðinu. Því hafi verið tilgangslaust að fjalla nánar um aðra möguleika til efnistöku enda séu þeir óraunhæfir.

Varðandi athugasemd um að engin greining hafi farið fram á því hvort forsendur umhverfismats hafi breyst verulega frá því að matsskýrsla og álit um hana hafi legið fyrir sé bent á að skýrslan sé frá mars 2023, álitið sé dags. 13. júlí s.á. og umsókn um framkvæmdaleyfi sé dags. 17. ágúst s.á. Því sé ljóst að heimildir þessar hafi verið í fullu gildi þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin en í umsókn um framkvæmdaleyfið hafi verið vísað til álits Skipulagsstofnunar og að framkvæmdin væri í samræmi við fyrirliggjandi umhverfismat.

Ábendingum sem fram hafi komið í áliti Skipulagsstofnunar frá 2. mars 2022 hafi verið fylgt eftir við gerð matsskýrslu. Skipulagsstofnun hafi þannig ekki gert athugasemdir um þolmarka­viðmið í áliti sínu um matsskýrsluna en fyrir liggi viðamiklar greiningar á þolmörkum Landmannalauga sem vísað sé til í matsskýrslunni. Skylda til að mæla fyrir um mótvægis­aðgerðir hvíli auk þess eingöngu á leyfisveitanda þegar Skipulagsstofnun hafi mælt þar fyrir um í áliti sínu um umhverfismat framkvæmdar.

Fyrir liggi umfangsmiklar kannanir og rannsóknir á afstöðu ferðamanna sem fjallað sé um í matsskýrslu og fylgigögnum hennar. Því til viðbótar hafi Skipulagsstofnun sett skilyrði fyrir því að framkvæmd verði ný viðhorfskönnun meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila til uppbyggingarinnar við Námshraun, sem verði að öllum líkindum framkvæmd áður en leyfi verða veitt vegna framkvæmda þar. Hin kærða ákvörðun fjalli hins vegar um gerð grjótgarðs í Námskvísl.

Ranghermt sé í kæru að engin umfjöllun sé í matsskýrslu um áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á áform um að Torfajökulssvæðið verði skráð á heimsminjaskrá UNESCO. Í skýrslunni sé rakið að svæðið sé eitt af sex svæðum sem Ísland hafi tilnefnt á yfirlitslista heimsminjaskrár UNESCO. Til þess sé að líta að framkvæmdin miði öll að því að raska sem minnst náttúru og lífríki Landmannalauga, sem sé í samræmi við almenn markmið UNESCO á Íslandi sem eru m.a. vernd og aukinn skilningur á mikilvægi náttúruarfs.

Því sé hafnað að athuganir á þörf á heitu og köldu vatni hafi nokkuð að gera með hina kærðu ákvörðun, sem varði eingöngu grjótgarð í Námskvísl. Aftur á móti verði farið í ítarlegri skoðun á þeim atriðum, þ.m.t. vatnsveituþörf, við undirbúning leyfisveitingar vegna hinnar eiginlegu þjónustumiðstöðvar og annarra mannvirkja sem þurfi tengingu við vatn. Þá bendi ekkert til þess að hin kærða ákvörðun sé í ósamræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.

Upplýst sé um að dagsett og undirritað frumrit umsóknar um framkvæmdaleyfi hafi verið lagt fram við afgreiðslu málsins hjá sveitarfélaginu. Eintakið sem birst hafi með fundargerð á vefsíðu sveitarfélagsins hafi ekki verið innskannað frumrit.

Svæðið sé utan eignarlanda. Sveitarfélögum sé ætlað lögbundið hlutverk í þjóðlendum. Komi sú aðkoma til viðbótar við lögbundið hlutverk samkvæmt skipulags- og mannvirkjalöggjöf. Af þeim sökum m.a. hafi Rangárþing ytra tekið að sér að vera framkvæmdaraðili. Sveitarfélagið fái þó engar undanþágur frá lögboðnu ferli við undirbúning ákvörðunar um leyfisveitingu. Hafi því afgreiðsla leyfisins verið háð sömu kröfum og málsmeðferð og almennt gildi um veitingu sambærilegra leyfa í sveitarfélaginu til einkaaðila.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Vegna sjónarmiða í kæru varðandi skort á mati á valkostum framkvæmdarinnar vísi stofnunin til samskipta við framkvæmdaraðila þar sem fjallað hafi verið um samanburð á valkostum. Lög geri á hinn bóginn ekki kröfu um að framkvæmdaraðili meti umhverfisáhrif þeirra valkosta sem hann hafi skoðað á sama hátt og hann meti áhrif þeirrar útfærslu sem hann hyggst ráðast í. Framkvæmdaaðili geti lagt fram fleiri en einn jafngildan kost í umhverfismati og tekið ákvörðum um hvern þeirra skuli ráðist í að umhverfismatinu loknu. Í öðrum tilvikum geti framkvæmdaraðili lagt fram einn eiginlegan kost til umhverfismats og fjallað með almennari hætti um aðra valkosti. Í matsskýrslunni sé slíka umfjöllun að finna á valkostum A og C. Þeir valkostir hafi verið lítt mótaðir og geti umhverfismatið því ekki verið lagt til grundvallar útgáfu leyfa í samræmi við þá valkosti. Hvað varði efnistöku hafi í matsskýrslu verið rakið að aðrir kostir væru að sækja efni í nálægar námur.

Það sé ekki fullt samræmi á milli álits stofnunarinnar um matsáætlun og efni matsskýrslu. Hins vegar sé stofnuninni ekki skylt að hafna því að taka matsskýrslu til skoðunar við þær aðstæður heldur sé stofnuninni „heimilt“ að gera það, sbr. orðalag 3. mgr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Með því hafi löggjafinn ákveðið að það geti verið mögulegt að víkja frá áliti Skipulagsstofnunar um matsáætlun við gerð matsskýrslu. Sama fyrirkomulag hafi verið við lýði samkvæmt eldri lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum en skv. 1. mgr. 22. gr. þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum hafi framkvæmdaraðili getað rökstutt frávik í frummatsskýrslu frá samþykktri matsáætlun. Skipulagsstofnun hafi verið skylt að taka afstöðu til þeirra röksemda. Varðandi sjónarmið um að matsskýrsla sé ekki í samræmi við álit stofnunarinnar um þolmarkagreiningu og þolmarkaviðmið sé vísað til ítarlegrar umfjöllunar í kafla 6.1.3 í umhverfismatsskýrslu. Þar sé að finna rökstuðning framkvæmdaraðila fyrir því af hvaða ástæðum vikið sé frá matsáætlun varðandi þau atriði.

Skipulagsstofnun hafi bent framkvæmdaraðila á að ef ekki væri gert ráð fyrir að reyna að stýra aðgengi á annan hátt en með framboði bílastæða og bílastæðagjaldi, yrði það að koma fram í umhverfismatsskýrslu sem það og geri á bls. 45–46. Það sé ekki rétt að fram hafi komið í áliti stofnunarinnar um matsáætlun að gerð hafi verið krafa um ítarlega umfjöllun um aðgangsstýringu. Óskað hafi verið eftir umfjöllun um forsendur þess að ekki verði um fjölgun ferðamanna að ræða þrátt fyrir bætta þjónustu og aðstöðu.

Í áliti stofnunarinnar frá 13. júlí sl. komi skýrt fram í kafla 3.1.3 að stofnunin telji tilefni til að framkvæmdaraðili láti fara fram viðhorfskönnun meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila til uppbyggingarinnar. Með þessu árétti stofnunin að ástæða sé til þess að slík könnun fari fram áður en til leyfisveitingar komi. Ekki hafi verið um skilyrði að ræða heldur ítrekun á fyrri ábendingu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekuð er m.a. umfjöllun í kæru um tengsl skilyrða Skipulagsstofnunar og krafna um viðeigandi aðskilnað þegar leyfisveitandi er jafnframt framkvæmdaraðili. Varðandi viðhorf sveitarfélagsins um að vanræksla á að leggja fram greinargerð um afgreiðslu leyfis hafi engar afleiðingar, sé ítrekuð fyrri umfjöllun í kæru og ákvæði 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 og 2. mgr. 14. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafnað sé því sjónarmiði að minni kröfur eigi að gera til forms ákvörðunar þar sem kærði sé bæði leyfisveitandi og framkvæmdaraðili. Sé um það vísað til umfjöllunar í kæru um kröfur Evróputilskipunar sem lög nr. 111/2021 eru innleiðing á, um aðskilnað slíkra aðila.

Meðal annarra viðbótarröksemda kærenda eru að ákvæði deiliskipulags sem gera ráð fyrir aukinni uppbyggingu í Landmannalaugum séu hvorki í samræmi við áðurgildandi né núgildandi aðalskipulag sveitarfélagsins og því að engu hafandi, án breytinga á aðalskipulagi, sbr. 7. mgr. 12. gr. laga nr. 123/2010 um rétthæð skipulags. Jafnframt að deiliskipulag svæðisins samrýmist ekki þeirri Landsskipulagsstefnu sem Alþingi setti með þingsályktun 2016.

Athugasemdir kæranda við málsrök Skipulagsstofnunar: Sjónarmiðum stofnunarinnar sé vísað á bug en mat á áhrifum valkosta liggi ekki fyrir og um sé að ræða einn grundvallarþátta umhverfismats. Þá sé hafnað þeim skilningi að skilyrði í kafla um leyfisveitingar í áliti um matsskýrslu hafi einungis falið í sér áréttingu á tilmælum og að stofnunin hefði kveðið fastar að orði hefði hún ætlast til þau yrðu bindandi. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 111/2021 hafi komið fram að skilyrði í áliti Skipulagsstofnunar séu bindandi fyrir leyfisveitanda og skylt sé að taka þau upp í ákvörðun um leyfisveitingu. Þessi staða álits Skipulagsstofnunar gagnvart leyfisveitanda sé talin tryggja hlutleysi leyfisveitanda í samræmi við kröfur tilskipunar 2011/92/ESB eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB.

——

Rangárþingi ytra var gefið tækifæri til að tjá sig um viðbótarathugasemdir kæranda. Þá hefur kærandi gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Kærendur eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. 4. mgr. 4. gr laga nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu.

Með bréfi, dags. 17. ágúst 2023, sótti sveitarfélagið Rangárþing ytra um framkvæmdaleyfi til uppbyggingar á grjótvörn vegna fyrirhugaðrar stækkunar á bílastæði við Námskvísl í Land­mannalaugum. Fram kom í umsókninni að um væri að ræða hluta af heildarframkvæmd vegna uppbyggingar þjónustumiðstöðvar í Landmannalaugum sem sætt hafi umhverfismati. Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar sveitarfélagsins 7. september 2023, þar sem samþykkt var að leggja til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli heimilda aðalskipulags og gildandi deiliskipulags. Erindið var tekið fyrir og samþykkt á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 13. s.m.

Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt. Kemur þar til skoðunar málsmeðferð við hina kærðu leyfisveitingu, m.a. að teknu tilliti til umhverfismatsins sem fram fór og er hluti af undirbúningi hennar. Ljóst er að skyldur sveitar­stjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur umhverfismat og er í lögum kveðið á um ákveðna málsmeðferð og skilyrði þess að leyfi verði veitt. Auk skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 111/2021 geta komið til skoðunar ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ásamt ýmsum verndarákvæðum laga, þar með talinna laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Í þessu sambandi athugast að með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 354/1979 voru Landmannalaugar ásamt víðáttumiklu svæði milli Torfajökuls og Tungnaár friðlýst með heimild í 24. gr. þágildandi laga um náttúruvernd nr. 47/1971. Samkvæmt 8. gr. núgildandi laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, skulu ákvarðanir stjórnvalda sem varða náttúruna eins og kostur er byggjast á vísindalegri þekkingu á verndarstöðu og stofnstærð tegunda, útbreiðslu og verndarstöðu vistgerða og vistkerfa og jarðkerfa landsins. Í athugasemdum sem fylgdu 8. gr. frumvarps þess sem varð að lögunum er fjallað ítarlega um það markmið að vernda til framtíðar fjölbreytni íslenskrar náttúru. Fram kemur að krafan um þekkingu skuli vera í samræmi við eðli ákvörðunar og væntanleg áhrif hennar á náttúruna. Séu því gerðar meiri kröfur þegar um er að ræða stærri framkvæmdir. Einnig verði að taka mið af því hversu mikil áhrif ákvörðunin sé líkleg til að hafa.

—–

Í kæru er að því vikið að sveitarfélagið sé í senn framkvæmdaraðili og leyfisveitandi. Staðhæft er að enginn aðskilnaður ábyrgðar hafi verið gerður við afgreiðslu hins kærða leyfis til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstur. Ljóst sé af gögnum málsins að starfsmenn sveitarfélagsins hafi, með aðstoð sérfræðinga og ráðgjafa, annast og borið ábyrgð á öllu ferli umhverfismats fram­kvæmdarinnar, þar á meðal gerð matsskýrslu.

Fyrirmælum um almennt hæfi í stjórnsýslu sveitarfélaga, eins og þau koma fyrir í 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sem og II. kafla stjórnsýslulaga, er ætlað að girða fyrir að tilteknir einstaklingar, sem teljast vanhæfir vegna m.a. hagsmunaárekstra eða fyrri starfa, geti komið að eða átt þátt í undirbúningi og töku ákvörðunar. Er þar ekki vikið að mögulegu sérstöku hæfi lögaðila, en reifað hefur verið í fræðum hvort beita megi sjónarmiðum um sérstakt hæfi um lögaðila á grundvelli óskráðra meginreglna. Yrði þá um leið að huga að, eftir því sem við ætti, að stjórnvöld fara með gæslu almannahagsmuna og því myndu önnur sjónarmið gilda um mat á hæfi þeirra auk þess að takmarkaðir möguleikar til setningar staðgengils gætu verið af þýðingu þegar stjórnvaldi væri skylt eða rétt að taka ákvörðun.

Sveitarstjórnir sækja umboð sitt til íbúa og ber að rækja skyldur sínar lögum samkvæmt, sbr. 8. gr. laga nr. 138/2011. Verður því ekki talið að annmarka sé til að dreifa á málsmeðferð sveitarfélagsins, eins og á stóð, en um leið standa eðlisrök til þess að sveitarstjórnir vandi vel til við rökstuðning ákvarðana um leyfisveitingu þegar svo hagar til að sveitarfélag stendur sjálft að umsókn.

—–

Samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 21. gr. laga nr. 111/2021 skal framkvæmdaraðili leggja álit Skipulagsstofnunar um matsáætlun til grundvallar við umhverfismat framkvæmdar og skal álitið fela í sér leiðbeiningar til framkvæmdaraðila um vinnslu, efni og framsetningu umhverfis­matsskýrslu, m.a. með hliðsjón af framkomnum umsögnum, sbr. 3. málslið sömu málsgreinar. Þá skal gerð og efni umhverfismatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun og álit Skipulags­stofnunar um hana, sbr. 2. mgr. 22. gr., og skal skýrslan innihalda lýsingu og mat á raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað ásamt upplýsingum um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem var valinn, með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 22. gr. nefndra laga.

Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu þarf að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald. Þar skal koma fram rökstudd niðurstaða stofnunarinnar um umhverfismat framkvæmdarinnar og, eftir því sem við á, skilyrði um mótvægisaðgerðir og vöktun sem beint er til leyfisveitenda, sbr. 1. mgr. 24. gr. laganna. Skyldur leyfisveitanda ná til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti. Í máli þessu hefur kærandi haldið því fram að ekki verði byggt á fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum hvað varði einkum valkostamat og lýsingu umhverfisáhrifa, en þeir þættir sem greina, lýsa og meta skal í matsskýrslu með tilliti til viðkomandi framkvæmdar eru taldir í a-f liðum 4. gr. laga nr. 111/2021.

Í 4. kafla matsskýrslu framkvæmdarinnar kemur fram að markmið hennar sé að styrkja ímynd Landmannalauga sem stórbrotins náttúrusvæðis og þannig raska sem minnst náttúru og lífríki svæðisins. Gert sé ráð fyrir bílastæðum við Námskvísl, við áningarstað vestan Námshrauns og við Námshraun. Við Námskvísl eigi bílastæðin í fyrstu að þjóna daggestum, en hanna þurfi stæðin þannig að „hluti þeirra sé auðveldlega afturkræfur“, þ.e. unnt sé að fjarlægja þau síðar. Eftir uppbyggingu við Námshraun verði unnt að draga úr umferð ökutækja inn fyrir Námshraun. Á bílastæðunum við Námskvísl sé gert ráð fyrir stæðum fyrir 10 rútur eða lengri bíla og 60 smærri bíla. Bílastæðin verði hönnuð í jafnvægi við náttúruna og jarðefni á svæðinu og verði mótuð í samhengi með göngustígum sem liggi meðfram Jökulgilskvísl. Til þess að draga úr sýnileika bílastæða verði gerð mön og/eða lágreistur veggur sem jafnframt sé hluti af rofvörn. Varðandi efnisþörf og efnisöflun sé gert ráð fyrir að stórgrýti í rofvörn verði sótt í námu við Sigöldu, en fyllingarefni verði úr aurum Jökulgilskvíslar. Heildarefnismagn verði um 20.000 m³, þar af um helmingur stórgrýti. Þetta verði gert í góðu samráði við Umhverfisstofnun og eigi alls ekki að hafa í för með sér sýnilegt rask eða neikvæð áhrif á svæðið. Efnisþörf vegna annarra framkvæmda, s.s. vegna viðhalds vega, bílastæða og göngustíga, liggi ekki fyrir, en mikill framburður af möl og leir berist yfir áreyrarnar og talið sé að þar megi sækja nánast allt fyllingarefni sem þurfi vegna framkvæmdanna.

Landmannalaugar eru einn fjölsóttasti ferðamannastaður hálendisins og laut umfjöllun í matsskýrslu að verulegu leyti að áhrifum framkvæmda á útivist og ferðamennsku. Svo sem fjallað er um í kæru var í áliti Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 2. mars 2022, bent á að fjalla þyrfti ítarlega um forsendur þess að ferðamönnum mundi eigi fjölga samfara bættri aðstöðu og þjónustu í Landmannalaugum og um leið þær aðgerðir sem framkvæmdaraðili teldi að myndu koma í veg fyrir fjölgun og með hvaða hætti aðgengi yrði stýrt á annan hátt en með því að takmarka framboð bílastæða og með bílastæðagjaldi. Var í því sambandi bent á að „setja þyrfti fram í umhverfismatsskýrslu niðurstöður úr nýjustu könnunum meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila til fyrirhugaðrar uppbyggingar sem og niðurstöður þolmarkagreiningar sem tæki mið af uppbyggingunni.“ Með hliðsjón af slíkri greiningu þyrfti að vera umfjöllun um þolmarkaviðmið í skýrslunni og hvernig fyrirhugað væri að fylgjast með eða vakta hvort að þolmörkum væri náð og hvort að til staðar yrði viðbragðsáætlun ef til þess kæmi. Var í þessu samhengi jafnframt vísað til markmiðs 1.2 og greinar 1.2.1 í landsskipulagsstefnu, þar sem áhersla væri lögð á að uppbygging ferðamannastaða tæki mið af þoli svæða gagnvart upp­byggingu og gerðar væru ráðstafanir til að draga úr ágangi á viðkvæma náttúru.

Í kafla 6.1. í matsskýrslu var fjallað um áhrif ráðgerðra framkvæmda á útivist og ferðaþjónustu. Þar voru raktar upplýsingar um fjölda ferðamanna og dvalartíma þeirra. Fram kom að þegar fjöldi bílastæða hafi verið ákveðinn við undirbúning deiliskipulags fyrir svæðið hafi verið fjallað um forsendur um fjölda ferðamanna. Áform miði við að þegar svæðið verði fullbyggt verði 220 bílastæði fyrir fólksbíla, 10 stæði fyrir stóra bíla og 20 stæði fyrir rútur. Ef reiknað sé með þremur mönnum að meðaltali í hverjum fólksbíl, 40 í hverri rútu og fimm í hverjum stórum bíl megi áætla heildarfjölda sem sé að hámarki 1510 manns. Fjöldi bílastæða taki með þessu nokkurt mið af þeim fjölda sem þegar komi á svæðið og verði bílastæðin takmarkandi þáttur fyrir hversu margir geti verið þar samtímis. Ekki sé gert ráð fyrir því að svo komnu máli að stýra aðgengi á annan hátt. Með sama hætti er fjallað um svæði sem áætluð séu fyrir tjöld og húsbíla, en það sé nokkru minna en núverandi tjaldsvæði við skála Ferðafélags Íslands. Gert sé með því ráð fyrir óverulegri eða engri fjölgun í tjaldgistingu. Með þessu hefur matsskýrslan að geyma lýsingu á því með hvaða hætti aðgengi í Landmannalaugar verði takmarkað með áformum framkvæmdaraðila.

Í kafla 6.1.3. í matsskýrslu er rakið að árið 2020 hafi komið út skýrsla um viðhorf ferðamanna í Landmannalaugum þar sem borin voru saman árin 2000, 2009 og 2019. Í þeirri skýrslu var greint frá niðurstöðum langtímarannsóknar á félagslegum þolmörkum ferðamanna í Land­mannalaugum. Rannsóknin var byggð á þversniðsgögnum, þ.e.a.s. spurningum sem lagðar voru fyrir ferðamenn í Landmannalaugum sumrin 2000, 2009 og 2019. Skýrslan gefi góða mynd af því hver þolmörk svæðisins séu út frá upplifun ferðamanna í Landmannalaugum, en ekki hafi verið farið í sérstaka þolmarkarannsókn á viðhorfi ferðamanna um fyrirhugaða uppbyggingu sem fjallað hafi verið um í matsáætlun. Fram kemur að þetta frávik frá mats­áætluninni helgist af því að ekki hafi þótt ástæða til að ráðast í slíka rannsókn, þar sem niðurstöður skýrslunnar frá 2020 gefi nokkuð skýra mynd af viðhorfi til frekari uppbyggingar á svæðinu og þar sem í niðurstöðukafla séu einnig rakin sjónarmið um uppbyggingu annars staðar en á núverandi skálasvæði Landmannalauga. Gerð og efni matsskýrslu skal vera í sam­ræmi við matsáætlun og álit Skipulagsstofnunar um hana, sbr. 22. gr. laga nr. 111/2021, en með vísan til þeirra skýringa sem með þessu voru færðar fram í matsskýrslunni, sem Skipulags­stofnun féllst á fyrir sitt leyti, verður ekki talið til annmarka að slík sérstök rannsókn á þolmörkum svæðisins hafi ekki farið fram.

Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar var rakið að stofnunin álíti ákveðna óvissu vera um áhrif uppbyggingarinnar á útivist og ferðamennsku, en hún kunni að hafa neikvæð áhrif á upplifun ferðamanna á Landmannalaugasvæðinu. Í niðurstöðum segir að aðstaða muni koma til með að batna, en óvissa sé um hvort fyrirhuguð uppbygging komi til með að hafa neikvæð áhrif á óbyggðaupplifun og náttúrugæði, m.a. þar sem ekki hafi verið könnuð viðhorf og fengin afstaða ferðamanna til umfangs uppbyggingarinnar við Námshraun eins og henni væri lýst í umhverfismatsskýrslu. Stofnunin áleit það því ákveðinn galla á umhverfismatinu að ekki hafi legið fyrir viðhorfskönnun á afstöðu ferðamanna til fyrirhugaðrar uppbyggingar við Námshraun. Þessi umfjöllun skýrir það sem segir seinast í álitinu, undir liðnum „Leyfisveitingar og skilyrði“, þ.e. að Skipulagsstofnun telji að áður en komi til leyfis­veitinga sé ástæða til að fram fari viðhorfskönnun meðal ferðamanna og ferðaþjónustuaðila til uppbyggingarinnar við Námshraun. Þessa var eigi gætt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Fyrir liggur á hinn bóginn að Skipulagsstofnun hefur upplýst, svo sem rakið hefur verið, að í þessu hafi ekki falist bindandi skilyrði heldur ítrekun á fyrri bendingu.

Í niðurstöðum álits Skipulagsstofnunar um matsskýrslu segir að stofnunin telji óljóst hvernig komið verði í veg fyrir fjölgun ferðamanna, þar sem ljóst sé að bætt aðstaða kalli gjarnan á aukinn ferðamannafjölda sem og breytta samsetningu þeirra. Efast megi um að takmarkanir á fjölda bílastæða dugi einar sér til að stýra aðsókn að Landmannalaugasvæðinu. Því sé hætta á að fyrirhuguð uppbygging fjölgi ferðamönnum, bæði daggestum og þeim sem komi til með að gista. Með því geti álag aukist vegna lengri viðveru gesta og aukins ágangs, þótt svæðið við Laugahraun kunni að njóta góðs af fyrirhugaðri uppbyggingu við Námshraun og Námskvísl. Í þessu sambandi má einnig geta umsagnar Umhverfisstofnunar við matsskýrsluna, þar sem sagði að þótt umfjöllun í skýrslunni væri ítarleg og góð, hefði gjarnan mátt setja fram skýrari hugmyndir um stýringu á fjölda ferðamanna til að draga úr álagi á svæðinu. Í matsskýrslunni var samkvæmt þessu fjallað um áhrif framkvæmda á útivist og ferðaþjónustu, m.a. með hliðsjón af ólíkum valkostum og verður sú umfjöllun talin fullnægjandi, enda þótt óvissu um mögulega fjölgun ferðamanna verði enn til að dreifa. Um leið verður að athuga að skipulagsáætlanir eru skýrar um landnotkun á svæðinu og virðist það ekki síður viðfangsefni annarra opinberra aðila að móta almennari tillögur um stýringu á umferð eða álagi á ferðamannastaði á hálendinu.

—–

Í matsskýrslu framkvæmdar skal vera lýsing og mat á raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað og upplýsingar um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem var valinn, með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Í 2. tl. 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er í dæmaskyni nefnt að valkostirnir geti verið í tengslum við hönnun fram­kvæmdarinnar, tækni, staðsetningu, stærð og umfang. Gert sé ráð fyrir að valkostir tengist fyrirhugaðri framkvæmd og sérstökum eiginleikum hennar og skulu í skýrslu vera upplýsingar um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem framkvæmdaraðili hefur valið, að teknu tilliti til samanburðar umhverfisáhrifa.

Í kafla 4.4. í matsskýrslunni var almenn umfjöllun um þá valkosti sem fjallað yrði um í skýrslunni auk valkosts B, valkosts framkvæmdaraðila. Færð voru þar fram meginrök fyrir þeim valkosti, þ.e. að við mótun sameiginlegrar stefnu Rangárþings ytra, Rangárþings eystra og Skaftárhrepps um skipulagsmál, ferðaþjónustu og samgöngur á Fjallabakssvæðinu hafi verið ákveðið að flytja alla meginþjónustu í Landmannalaugum nær vegamótum við Fjalla­baksleið nyrðri. Í þeirri vinnu hafi verið bornir saman þrír valkostir um ferðaþjónustu í Landmannalaugum auk núllkosts. Með því yrði stærsti hluti núverandi þjónustu færður frá Laugasvæðinu, en gert ráð fyrir að bílaumferð inn í Laugar yrði takmörkuð og þannig skapist meiri friður yfir því svæði. Þar yrði aðstaða fyrir daggesti, eftir atvikum takmörkuð gisting og bílaumferð. Jafnframt yrðu byggð bílastæði við Námskvísl. Fram kom að valkostur A, um uppbyggingu innan Laugasvæðisins, myndi væntanlega auka umferð og álag á það svæði. Með valkosti C, þar sem meginstarfsemin væri flutt burt úr Laugum, voru leiddar líkur að því að þeim mundi fækka sem hefðu viðdvöl í fleiri daga.

Umfjöllun um báða þessa valkosti, A og C, auk núllkosts er hluti af umfjöllun um einstaka umhverfisþætti í matsskýrslunni þannig að þeir eru á hverjum stað bornir saman við valkost framkvæmdaraðila, B. Þegar hefur verið rakin í nokkru umfjöllun matsskýrslu um áhrif framkvæmda á útivist og ferðaþjónustu. Um áhrif framkvæmda á fornleifar, gróður og jarðveg var einkum byggt á gróðurfarsrannsókn Náttúrufræðistofnunar Íslands frá árinu 2014. Þar var fjallað um gróðurfarslegt gildi svæðisins, sem álitið hafi verið mjög verðmætt, einkum vegna votlendis sem liggi undir vel grónu líparíthrauni, en fram kom að mestur hluti ráðgerðrar uppbyggingar væri innan svæðis sem væri flokkað sem melar. Innan framkvæmdasvæðisins væru um 2,2 ha skilgreint deiglendi, en mögulegt rask innan þess væri um 0,2 ha. Fram kom að áhrif valkosts framkvæmdaraðila væru jákvæð á gróðurfar, meðan kostir A og C hefðu í för með sér minnkandi álag, en núllkostur hefði aukið álag.

—–

Meðal þeirra umhverfisþátta sem lýsa skal í matsskýrslu, eftir því sem við á, eru áhrif á vatn og eru í dæmaskyni nefndar „vatnsformfræðilegar breytingar, magn og gæði“, sbr. c. lið 4. tl. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021. Takmörkuðum leiðbeiningum er til að dreifa á grundvelli 2. mgr. 6. gr., sbr. 2. mgr. 33. gr. laga nr. 111/2021 um hvernig nánar verði að mati þessu staðið. Um áhrif á vatn var fjallað í kafla 6.7. í matsskýrslu um vatnafar og var rakið að með framkvæmdunum yrðu gerðar breytingar, styrktir og gerðir nýjir varnargarðar við Jökulgilskvísl og Námskvísl en þar séu þegar víða varnargarðar meðfram ánum. Meðal annars ætti að færa Námskvísl aðeins frá hlíðinni þar sem fyrirhugað væri að koma fyrir byggingum. Færslan væri mest um 20 metrar og yrði farveginum breytt á um 150 m kafla. Fjallað var um hönnun varnargarðanna með hliðsjón af umhverfisaðstæðum og ásýnd þeirra. Í matsáætlun hefði verið gert ráð fyrir því að metin yrðu áhrif tilfærslu Jökulgilskvíslar á um 150 m kafla á vatnafar og rofkraft en sú rannsókn hafi átt að fara fram sumarið 2021, en af því hafi ekki orðið, þar sem ekki lægi enn fyrir hönnun á rofvörnunum. Ljóst sé þó að Jökulgilskvísl breyti árfarvegi sínum árlega og hvernig hún flæði um aurana sé breytilegt eftir árum. Fram kom einnig að talið væri að fyrirliggjandi vatnsból og vatnsveita gætu annað fyrirhugaðri uppbyggingu og væri ekki gert ráð fyrir framkvæmdum við vatnsveituna. Var um þetta vísað til úttektar verkfræðistofu sem hafi reiknað út vatnsþörf svæðisins og var gerð grein fyrir niðurstöðum.

Í áliti Skipulagsstofnunar var bent á athugasemdir Veðurstofunnar við matsskýrsluna um að huga þyrfti að rofmætti Jökulgilskvíslar við Námshraun og varnargarða þegar unnið yrði að hönnun þeirra sem og flóðahættu og kom fram að það yrði gert í samráði við Veðurstofuna. Var í því sambandi tekið undir með henni að kanna þyrfti nánar þegar kæmi að hönnun varnargarða hvort nýta mætti rennslisgögn Landsvirkjunar úr Jökulgilskvísl til að meta stærð og endurkomutíma flóða. Í niðurstöðum um þennan þátt í áliti sínu benti Skipulagsstofnun á að við núverandi aðstæður væru varnargarðar meðfram báðum ánum en nú væri ráðgert að styrkja þá og byggja nýja þannig að nokkuð inngrip yrði  í vatnafar svæðisins og þrengt yrði að ánum. Þá var einnig álitið að ganga yrði útfrá því að núverandi vatnsveita geti annað þessari auknu uppbyggingu. Þá var rakið að um verulega aukna hreinlætisaðstöðu yrði að ræða á svæðinu og leggja yrði áherslu á að fráveitukerfi og hreinsun fráveitu yrði í samræmi við þær kröfur sem kveðið væri á um í reglugerð um fráveitur og skólp og kynni að vera ástæða til að setja ákvæði í starfsleyfi um vöktun með fráveitu og virkni hreinsivirkis.

Sá ágalli er á þessari umfjöllun að hún er ekki sett í nægilegt samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála. Með þeim lögum eru m.a. gerðar kröfur til leyfisveitingarstjórnvalds um rökstuðning fyrir því að framkvæmdir á borð við þær sem hér eru til umfjöllunar, feli eigi í sér hnignun vatnsgæða sem fari í bága við meginreglur laga um stjórn vatnamála. Úrskurðarnefndin bendir á að í 2. mgr. 11. gr. laganna segir að mat á yfirborðsvatnshloti skuli byggja á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við eigi. Einnig kunna að skipta máli ákvæði reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun og aðgerðir samkvæmt vatnaáætlun og fylgiáætlun hennar. Verður þó eigi talið, með hliðsjón af þeirri lýsingu sem þó er í matsskýrslu á ráðgerðum framkvæmdum og almennu orðalagi tilvísaðra fyrirmæla reglugerðar nr. 1381/2021, að af þessum sökum verði eigi byggt á matsskýrslunni um áhrif framkvæmda á vatn og vatnafar.

—–

Ástæða er til að geta sérstaklega lýstum áhrifum framkvæmda á jarðmyndanir. Um þau var vísað til sömu skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 2014 og áður er getið. Rakið var að helstu verðmæti Landmannalauga og næsta nágrennis fælust í því að á svæðinu væru einstakar jarðminjar á heimsvísu sem og einstakar eða fágætar jarðmyndanir á landsvísu. Auk þess væru litbrigði landslags á svæðinu einstök á landsvísu. Valkostur framkvæmdaraðila gerði ráð fyrir nokkrum rofvörnum við Jökulgilskvísl og Námskvísl. Áreyrar Jökulgilskvíslar hefðu hátt verndargildi, en væru þó mörg hundruð hektarar að stærð og í ánni yrðu miklir vatnavextir í vorleysingum þar sem hún flæmdist um allt. Hverfi því strax það rask sem verði í ánni og það efni sem verði flutt til sé mjög lítill hluti af heildarmagninu. Tekið var fram að talverður munur væri á áhrifum á milli valkosta. Þau væru óveruleg í öllum tilvikum, nema að áhrifin af valkosti framkvæmdaraðila væru nokkuð neikvæð vegna efnistöku, en væru þó ekki talin varanleg. Þá var fjallað í skýrslunni um tilhögun göngustíga, gerð mannvirkja og efnistöku með hliðsjón af vernd jarðminja og kom fram hvernig reynt yrði að hlífa þeim jarðminjum sem taldar væru upp í 61. gr. laga um náttúruvernd, svo sem eldhrauni sem hafi myndast eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma. Heildarniðurstaða umhverfismatsskýrslunnar var sú að áhrif framkvæmda við uppbyggingu þjónustumiðstöðvar í Landmannalaugum, samkvæmt valkosti framkvæmdaraðila, væru í flestum umhverfisþáttum metin óveruleg samkvæmt valkosti B. Var í niðurstöðum fjallað um áhrif annarra valkosta með samanburði við þann valkost.

Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands voru gerðar margvíslegar athugasemdir við mats­skýrslu, sem vert er að greina frá. Þar er m.a. efnistaka úr áreyrum gagnrýnd sem óásættanleg, þar sem hún sé innan friðlands. Fram kemur að með áformum þeim sem lýst sé í skýrslunni verði komið upp tveimur nýjum þjónustusvæðum við Námskvísl og Námshraun. Bílastæði séu stór og fyrirferðarmikil, nýir umfangsmiklir varnargarðar og byggingar staðsettar upp við hraunjaðar Námshrauns. Manngerð ummerki innan svæðisins verði mun meiri og á stærra svæði en nú sé á leiðinni í Landmannalaugar sem komi til með að hafa neikvæð áhrif á verndargildi landslags og jarðminja. Stofnunin sjái ekki skynsemi í því að raska nýjum svæðum innan friðlandsins til að endurheimta svæði sem þegar hafi verið raskað. Þá séu ný þjónustu­svæði ekki trygging fyrir því að álag á öðrum svæðum komi til með að minnka. Bæta þyrfti aðstöðu við Landmannalaugar, en ekki sé sama hvernig það sé gert. Náttúrufræðistofnun var ekki sammála heildarniðurstöðu umhverfismats fyrir valkost B um að ásýnd og landslag verði nokkuð neikvæð og að áhrif á landnotkun og jarðmyndanir séu metin óveruleg eða engin. Þessir þættir verði fyrir verulega neikvæðum eða talsvert neikvæðum umhverfisáhrifum ef af framkvæmdum verði.

Í áliti Skipulagsstofnunar var fjallað efnislega um umsögn Náttúrufræðistofnunar. Um efnis­töku úr líparítáreyrum sagði í álitinu að það fæli í sér rask, en þess konar jarðmyndanir nytu ekki verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd. Áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á ásýnd og landslag væru nátengd áhrifum framkvæmdanna á ferðamennsku og útivist. Áhrifin varði bæði fyrirhugaða mannvirkjagerð og aukna ásókn ferðamanna tengt auknu þjónustuframboði. Í niðurstöðum um áhrif framkvæmda á ásýnd og landslag var bent á að fyrirhuguð uppbygging muni raska tæplega 10 ha svæði sem sé að mestu óraskað. Þótt niðurstöður sýnileikaathugunar gefi til kynna að sýnileiki fyrirhugaðra mannvirkja frá völdum sjónarhornum, þar sem vænta megi gangandi vegfarenda, sé ekki mikill, sé um nálgun að ræða og óvíst að hvað miklu leyti líkanmyndir gefa rétta mynd af raunverulegum sýnileika. Við svo umfangsmikla uppbyggingu á nýju og að mestu óröskuðu svæði innan friðlands sem einkennist af sérstæðu landslagi, væru óhjákvæmilega líkur á að hún gæti haft „talsvert neikvæð“ áhrif á ásýnd og landslag og þar með á óbyggða- og víðernisupplifun ferðamanna.

Samkvæmt þessu áleit Skipulagsstofnun líkur á því að samantekin áhrif ráðgerðra framkvæmda á ásýnd og landslag væru fremur „talsvert neikvæð“ heldur en „nokkuð neikvæð“ svo sem þeim var lýst í matsskýrslunni (bls. 79). Stofnunin rakti ennfremur að fyrir lægju rannsóknir sem sýndu að víðerni væru ekki einungis bundin við skilgreiningu laga um náttúruvernd heldur væru einnig huglæg, þ.e. með hliðsjón af því hvort að ferðamenn upplifi svæði sem slík. Var í þessu tilliti vísað til framangreindrar skýrslu um viðhorf ferðamanna í Landmannalaugum, sem fylgdi matsskýrslunni sem viðauki, þar sem fram komi að rúmlega 90% ferðamanna í Landmannalaugum upplifi að víðerni séu hluti af aðdráttarafli svæðisins þrátt fyrir þann fjölda ferðamanna sem heimsæki svæðið og þau mannvirki sem þar séu fyrir. Það sé ekki ljóst hvort og þá á hvaða hátt fyrirhuguð uppbygging kunni að breyta þessari upplifun þar sem afstaða ferðamanna til hennar liggi ekki fyrir. Hvað sem líður þessari umfjöllun verður ekki hjá því litið að í matsskýrslunni er allnokkur umfjöllun um áhrif ráðgerðra framkvæmda, m.a. á ásýnd og landslag, þar sem auk frásagnar eru settar fram nokkuð skýrar tölvugerðar myndir sem draga  fram umtalsverð áhrif framkvæmdanna, þ.m.t. bifreiðastæðis við Námskvísl, á ásýnd svæðisins. Verður með vísan til þessa ekki álitið að matsskýrslan sé háð þeim annmörkum að á henni verði ekki byggt um þennan umhverfisþátt.

Tilgangur mats á mismunandi valkostum er einkum að sá sem beri ábyrgð á matinu velti fyrir sér raunhæfum valkostum og mótvægisaðgerðum í þeim tilgangi að draga úr umhverfisáhrifum og er samanburður umhverfisáhrifa raunhæfra valkosta höfuðatriði við mat á umhverfis­áhrifum. Þá ber að kynna bæði matsáætlun og umhverfismatsskýrslu fyrir almenningi og veita með því tækifæri á athugasemdum, sbr. 2. mgr. 21. gr. og 1. mgr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Geta athugasemdir frá almenningi og aðilum sem hafa hagsmuna að gæta haft verulega þýðingu, t.a.m. um það hvaða valkosti umhverfismat lýtur að.

Skipulagsstofnun hefur lýst sjónarmiðum fyrir úrskurðarnefndinni um hvernig skuli fjalla um valkosti framkvæmdar í matsskýrslu. Fallast verður á þau sjónarmið í höfuðdráttum. Það verður ekki álitið skylt að lýsa til fullnustu umhverfisáhrifum allra valkosta með sama hætti og valkosti framkvæmdaraðila. Hefur þótt ásættanlegt að umfjöllun um aðra valkosti hafi að geyma samanburð sem geti auðveldað stjórnvöldum og almenningi að leggja mat á áformaða fram­kvæmd og að af þeirri umfjöllun verði um leið ráðið hvers vegna sá valkostur var valinn sem lagður var til grundvallar. Álíta verður að umfjöllun í matsskýrslu sé fullnægjandi hvað þetta varðar. Þá er ljóst af matsskýrslunni að margþætt sjónarmið hvíla að baki valkosti fram­kvæmdaraðila, en þar virðist vega þyngst að með honum sé dregið úr umferð um Lauga­hraunssvæðið og að þjónusta þar miðist við að sinna daggestum, sem skapi meiri friðsæld á því svæði.

Í ljósi framangreinds verður álitið að engir þeir annmarkar séu á matsskýrslu framkvæmdarinnar né heldur áliti Skipulagsstofnunar að á þessum heimildum verði ekki byggt við útgáfu framkvæmdaleyfis.

—–

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 27. gr. síðarnefndu laganna eru nánari fyrirmæli um leyfisveitingu vegna mats­skyldrar framkvæmdar. Þannig segir í 1. mgr. 27. gr. að með umsókn um slíkt leyfi skuli fylgja greining framkvæmdaraðila á því hvort forsendur umhverfismats og álits um framkvæmdina hafi breyst af nánar tilgreindum ástæðum. Í ljósi þess að einungis rúmur mánuður leið frá því að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir og þar til sótt var um framkvæmdaleyfi verður ekki talið til verulegs annmarka að ekki verður séð að þessara fyrirmæla hafi verið gætt við samþykkt hins kærða leyfis.

Við töku ákvörðunar um leyfi til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati skal leyfis­veitandi kynna sér umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat hennar til grundvallar, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Í 3. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um að tekin skuli saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé rökstudd grein fyrir samræmi við niðurstöðu álits Skipulags­stofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar. Hafi Skipulagsstofnun sett skilyrði um mótvægisaðgerðir eða vöktun, sbr. 24. gr., skal það einnig koma fram í leyfinu. Sama skylda leiðir af fyrirmælum 2. mgr. 14. gr. laga nr. 123/2010, sbr. einnig 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Markmið þessa er að sveitarstjórn taki upplýsta ákvörðun um útgáfu fram­kvæmdaleyfis á grundvelli allra þeirra upplýsinga sem fyrir liggi um umhverfismat viðkomandi framkvæmdar.

Umsókn um hið kærða leyfi var tekin fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra 7. september 2023. Í umsókninni var greint frá því að um væri að ræða hluta heildar­framkvæmdar sem kynnt væri í umhverfismatsskýrslu, þ.e. uppbyggingu grjótvarnargarðs vegna bílastæðis við Námskvísl. Tilgangurinn væri sá að verja fyrirhuguð bílastæði sem væri ætlað að stýra og skilgreina betur umferð um Landmannalaugar og færa bílastæðin frá núverandi þjónustusvæðum. Tekið var fram að fyllingarefni verði úr aurum Jökulgilskvíslar. Gert væri ráð fyrir að framkvæmdin hæfist í lok ágúst og væri gildistími leyfisins fimm ár. Fram kom að rofvarnir meðfram Námskvísl væru um 550 m langar og lögð væri áhersla að varnir þessar yrðu eins og kostur væri byggðar úr efnivið af staðnum til þess að ekki þyrfti að flytja efni um langan veg og að mannvirkin féllu að litum svæðisins.

Samþykkt var á fundi skipulags- og umferðarnefndar að leggja til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis „á grundvelli heimilda aðalskipulags og gildandi deiliskipulags.“ Fram kom um leið að framkvæmdinni hafi verið lýst í umhverfismati og fyrir lægju jákvæðar umsagnir frá Umhverfisstofnun og Landgræðslunni. Á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 13. september 2023 var gerð grein fyrir niðurstöðu skipulags- og umferðarnefndarinnar og hún samþykkt, án frekari rökstuðnings. Samkvæmt þessu var við málsmeðferðina ekki tekin saman greinargerð um afgreiðslu leyfisins þar sem gerð væri rökstudd grein fyrir samræmi leyfisveitingar við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar.

Lögbundin skylda til rökstuðnings er mikilvægur þáttur í málsmeðferð leyfisveitingar vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, enda til þess fallin að stuðla að því að markmiðum b-liðar 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verði náð, sem og markmiðum laga nr. 111/2021 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og áætlana, sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Má hér einnig benda á sem áður er rakið að eðlisrök standa til þess að sveitarstjórnir vandi vel til við rökstuðning ákvarðana um leyfisveitingu þegar svo hagar til að sveitarfélag stendur sjálft að umsókn. Auk þess verður almennt ekki við það búið að fjalla eingöngu um stakar framkvæmdir, sem eru hluti af heildstæðu mati á umhverfisáhrifum, án þess að huga að samhengi þeirra við framkvæmdirnar í heild sinni. Verður í ljósi þessa að telja það hvernig staðið var að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar til verulegs annmarka á málsmeðferð sem varða verði gildi hennar.

—–

Við útgáfu framkvæmdaleyfis er sveitarstjórn skylt að fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þessa var gætt við afgreiðslu umsóknar um hið kærða leyfi þar sem kom fram að framkvæmdin væri í samræmi við heimildir aðalskipulags og gildandi deiliskipulags. Þess skal þó getið að í deiliskipulaginu er fyrirvari gerður um að framkvæmdir séu að hluta háðar því að undanþága fáist frá ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um fjarlægðir mannvirkja frá ám og vötnum, sbr. gr. 5.3.1.14 í skipulagsreglugerð. Af þessu tilefni leitaði úrskurðarnefndin upplýsinga hjá ráðuneyti umhverfismála og liggur fyrir að með bréfi ráðuneytisins til Rangárþings ytra dags. 30. október 2018 var því hafnað að veita slíka undanþágu vegna áforma um byggingu fjögurra húsa á Landmannalaugasvæðinu nær Jökulgilskvísl og Námskvísl en nemi 50 metrum, sökum m.a. óvissu um flóðahættu á byggingarsvæði. Tveimur af þessum húsum er ætlað að nýtast til að þjónusta svæðið í tengslum við aðkomu að laugunum og eru áform um byggingu þeirra því væntanlega tengd áformum hins kærða leyfis um nýtt bifreiðastæði við Námskvísl. Hefði því verið tilefni til þess að fjalla um þennan fyrirvara deiliskipulagsins við undirbúning hins kærða leyfis.

Meðal þess sem haldið er fram af kæranda er að ráðgerðar framkvæmdir samrýmist ekki ákvæðum aðalskipulags og fari því í bága við 7. mgr. 12. gr. laga nr. 123/2010 um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana, en þar er mælt fyrir um að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag og að við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á skipulagsáætlunum skuli sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu.

Í greinargerð Aðalskipulags Rangárþings ytra 2016–2028 er fjallað um stefnumörkun fyrir friðlýst svæði í kafla 2.7.1. og er þar greint frá því að unnið sé að verndaráætlun fyrir Friðland að Fjallabaki í starfshópi sveitarfélagsins og Umhverfisstofnunar, sem var að störfum þegar aðalskipulagið var sett. Með aðalskipulaginu var gerð sú breyting frá fyrra skipulagi að gert er ráð fyrir því að meginstarfsemi í Landmannalaugum flytjist norður fyrir Námshraun og einungis verði dagdvalaraðstaða á „núverandi svæði.“ Í aðalskipulaginu teljast Landmanna­laugar til afþreyingar- og ferðamannasvæðis, en skv. i-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eru slík svæði „fyrir afþreyingu og móttöku ferðafólks, þ.m.t. þjónustumiðstöðvar á hálendi og verndarsvæðum, fjallaskálar, tjald- og hjólhýsasvæði og skemmtigarðar“. Verður á grundvelli þessa ekki álitið að hinar ráðgerðu framkvæmdir gangi í bága við aðalskipulag svæðisins.

Auk þessa álítur kærandi að áform um uppbyggingu þjónustumiðstöðvar í Landmannalaugum fari í bága við landsskipulagsstefnu. Þar séu Landmannalaugar tilgreindar sem skálasvæði, þar sem gert sé ráð fyrir þjónustu, þ.m.t. gistingu, en þjónustustarfsemi á slíkum svæðum felist fyrst og fremst í rekstri gistiskála og tjaldsvæða auk fræðslu og eftirlits. Áform um þjónustumiðstöð/móttökuhús/gestastofu með veitingasal og verslun með viðlegubúnað fari gegn þessu og sama gildi um uppbyggingu gistingar og áform um manngerða baðlaug, sem sé „fráleit aðstaða“ innan skálasvæðis í skilningi landsskipulagsstefnu.

Í skýringum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 123/2010 er reifað að landsskipulags­stefna feli í sér almenna skipulagsstefnu ríkisins sem ætlað sé að móta umgjörð um skipulags­gerð sveitarfélaga, en það sé í höndum sveitarfélaga að taka ákvörðun um að samræma og útfæra þá stefnu í skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Telji sveitarstjórn að ekki beri að taka mið af samþykktri landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana, sem kunni að leiða til þess að viðkomandi skipulagsáætlun sé í ósamræmi við samþykkta landsskipulagsstefnu, sé eðlilegt að sveitarstjórn geri grein fyrir ástæðum þess þegar hún sendi Skipulagsstofnun tillögu sína að skipulagsáætlun. Í samræmi við þetta er fyrirmælum 7. mgr. 12. gr. laga nr. 123/2010 einungis ætlað að vera af þýðingu við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytingar á skipulagsáætlunum.

Þess má geta að kærandi hefur lagt fram bréf Skipulagsstofnunar til Rangárþings ytra varðandi tillögu að deiliskipulagi fyrir Landmannalaugar, dags. 15. mars 2017, en þar var gerð bending um að fjalla yrði nánar um áhrif landsskipulagsstefnu 2015–2026 á fyrirhugaða uppbyggingu, m.a. um samræmi áformanna við markmið stefnunnar um verndun víðerna og náttúrugæða á miðhálendinu, takmarkaða uppbyggingu ferðaþjónustu og flokkun Landmannalauga sem skálasvæði. Var um þetta vísað nánar til markmiðs 1.2. í landsskipulagsstefnu og skýringa við það markmið á bls. 18–20 í stefnunni. Við yfirlit um greinargerð þá sem fylgdi deiliskipulagi Landmannalauga, verður ekki annað ráðið en að leitast hafi verið við að bregðast við þessum athugasemdum í nokkru, m.a. með umfjöllun um að gert væri ráð fyrir því að á skálasvæðum byggist upp aukin þjónusta frá því sem verið hafi og var í því sambandi m.a. lýst áformum um gistingu og tjaldsvæði.

—–

 Í lögum nr. 123/2010 er eigi mælt beinum orðum fyrir um að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli önnur leyfi eða samþykki liggja fyrir. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laganna getur sveitarstjórn bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Í 5. tl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 kemur síðan fram að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um.

 Hið kærða leyfi varðar framkvæmd innan þjóðlendu. Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta er tiltekið að til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu þurfi leyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar, en sé nýting heimiluð til lengri tíma en eins árs þurfi jafnframt samþykki ráðherra. Samþykki ráðherra lá ekki fyrir við samþykkt hins kærða leyfis sem var því bundið eðlilegum fyrirvara um öflun þess. Upplýsa má að samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndin hefur aflað var með tölvubréfi forsætis­ráðuneytisins til sveitarfélagsins frá 14. september 2023 tekin nokkur afstaða til beiðni um slíkt samþykki. Þar voru rakin ákvæði laga nr. 58/1998 og reglugerðar nr. 630/2023 um meðferð og nýtingu þjóðlendna. Fram kom að við mat á beiðnum um samþykki væri almennt litið til þess hvort afnot samrýmist landsskipulagsstefnu og aðgerðaráætlun sem væri hluti af stefnunni, skipulagsáætlunum sveitarfélags, verndar- og orkunýtingaráætlun eða niðurstöðu um mat á umhverfisáhrifum, ef við ætti. Einnig var í tölvubréfinu vísað til sjónarmiða um sjálfbæra nýtingu. Þar sem leyfi til framkvæmdarinnar hefði verið kært til úrskurðarnefndarinnar hygðist ráðuneytið, að svo stöddu, ekki taka afstöðu til beiðninnar.

Það verður ekki ráðið af gögnum þessa máls hvort lagt hafi verið mat á það við veitingu hins kærða leyfis hvort tilkynna bæri Orkustofnun um hana, en skv. 1. mgr. 144. gr. vatnalaga nr. 15/1923 skal tilkynna stofnuninni um allar framkvæmdir sem er fyrirhugað að ráðast í og tengjast vatni og vatnafari. Í 4. mgr. 144. gr. segir að stofnuninni sé heimilt að setja skilyrði fyrir leyfis- eða tilkynningarskyldri starfsemi og framkvæmdum sem talin eru nauðsynleg af tæknilegum ástæðum eða ef ætla megi að framkvæmdir eða starfsemi geti spillt þeirri nýtingu sem fram fer í eða við vatn eða möguleikum á að nýta vatn síðar. Slík skilyrði skuli vera í samræmi við markmið laganna, reglugerðir og vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Heimild Orkustofnunar til þess að setja slík skilyrði nær þó ekki til starfsemi og framkvæmda á friðlýstum svæðum sem háðar eru leyfi Umhverfisstofnunar. Með þessu er til að dreifa tilkynningarskyldu til Orkustofnunar, feli framkvæmd í sér áhrif á vatnafar, en gert er ráð fyrir því að Orkustofnun miðli upplýsingum um efni slíkra tilkynninga síðan til Umhverfisstofnunar.

Þá skal þess getið að í bréfi Fiskistofu til Skipulagsstofnunar, dags. 17. mars 2023 kemur fram það viðhorf að ráðgerðar framkvæmdir í Landmannalaugum geti verið háðar leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Jafnframt verður að benda á 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011, en þar er mælt fyrir um að leyfisveitandi skuli við afgreiðslu umsóknar um leyfi til nýtingar vatns og við aðra leyfisveitingu til framkvæmda á grundvelli vatnalaga, laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga um mannvirki, tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. Til hvorugra þessara fyrirmæla var tekið tillit, að því séð verði, við undirbúning hins kærða leyfis, en ekki verður útilokað að til þess hefði verið ástæða með hliðsjón af legu hins ráðgerða grjótvarnargarðs.

Hinar ráðgerðu framkvæmdir eru innan friðlýsts svæðis svo sem fjallað er ítarlega um í matsskýrslu og í sjónarmiðum kæranda. Í mars 2021 var sett stjórnunar- og verndaráætlun fyrir Friðland að Fjallabaki 2021–2030, með heimild í 81. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. auglýsingu nr. 422/2021 í B-deild Stjórnartíðinda. Í áætluninni kemur m.a. fram að með gildistöku núgildandi laga um náttúruvernd hafi skilgreining á friðlöndum breyst nokkuð og séu þau nú skilgreind sem svæði sem vernduð séu með það að markmiði að vernda tilteknar vistgerðir og búsvæði og að styrkja verndun tegunda lífvera sem séu sjaldgæfar eða í hættu samkvæmt útgefnum válistum. Einnig til að vernda lífríki sem sé sérstaklega fjölbreytt eða sérstætt. Verndargildi Friðlands að Fjallabaki felist hins vegar fyrst og fremst í fjölbreyttu landslagi, landslagsheildum og breytileika jarðminja og jarðhitafyrirbæra ásamt því að hluti svæðisins séu ósnortin víðerni. Samkvæmt 5. tl. friðlýsingarinnar, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 354/1979, er mannvirkjagerð, efnistaka og annað jarðrask í friðlandinu háð samþykki Umhverfisstofnunar.

Með bréfi dags. 18. ágúst 2023 leitaði Rangárþing ytra eftir umsögn Umhverfisstofnunar um ráðgerða framkvæmd við varnargarða við Námskvísl. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 1. september 2023, var álitið að verkefnið væri líklegt til að hafa neikvæð, staðbundin áhrif á náttúrufar svæðisins, en væri þó jákvætt fyrir verndargildi þess þar sem nauðsynlegt væri að styrkja innviði sökum álags. Bent var á að ráðgerð efnistaka úr áreyrum Jökulgilskvíslar muni valda tímabundnu raski, en líklegt sé að áhrif efnistökunnar hverfi tiltölulega fljótt sé vel að staðið sökum staðsetningar námu á miðjum áreyrum. Áður hafi verið sótt efni á þetta sama svæði og hafi það jafnað sig tiltölulega hratt. Fram kemur að Umhverfisstofnun vinni að útgáfu leyfis til framkvæmda samkvæmt friðlýsingarskilmálum, en óskað hafi verið eftir frekari upplýsingum varðandi efnistökusvæði sem ekki hafi borist og hafi leyfið því enn ekki verið afgreitt. Áður en úr því greiddist hafi framkvæmdaleyfið verið kært og hafi því afgreiðsla leyfisins farið í bið hjá stofnuninni.

Skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar getur verið af þýðingu fyrir málsmeðferð þeirra aðila sem hafa með höndum skyldur samkvæmt skilmálum friðlýsingar landsvæða. Í stefnukafla stjórnunar- og verndaráætlunar fyrir Friðland að Fjallabaki 2021–2030 er raunar fjallað í nokkru um ráðgerðar framkvæmdir í Landmannalaugum, þ.m.t. að endurbyggja þurfi bílastæði við Námskvísl í samræmi við deiliskipulag og að takmarka skuli fjölda bíla sem leggi sunnan megin við Námskvísl þegar framkvæmdum við bílastæðin við Námskvísl verði lokið, en bílastæðin verði „stjórntæki“ til að stýra fjölda gesta hverju sinni. Tilefni hefði verið til þess í umsókn um framkvæmdaleyfi að gerð hefði verið grein fyrir því hvort sótt hafi verið um greinda heimild Umhverfisstofnunar á grundvelli friðlýsingar.

Þess skal að lokum getið að af hálfu kæranda hefur því verið haldið fram að þörf sé á undanþágu frá skilmálum friðlýsingar skv. 38. gr. sbr. 41. gr. laga nr. 60/2013, þar sem áform framkvæmdaraðila stríði gegn markmiði greindrar friðlýsingar eða geti skaðað verndargildi friðlýstra náttúruminja. Úrskurðarnefndin leitaði viðhorfa Umhverfisstofnunar af þessu tilefni og kom fram í tilsvari að stofnunin áliti svo væri eigi, þar sem með þeim yrði létt á álagi við skálasvæðið í Landmannalaugum og þannig stutt við verndun landslags og gróðurfars sem hafi verið markmiðið með friðlýsingu landsvæða sem friðlönd, sbr. 24. gr. laga nr. 47/1971. Úrskurðarnefndin bendir á að þessi afstaða stofnunarinnar á ekki undir nefndina til endurskoðunar, sbr. 1. mgr. 91. gr. laga nr. 60/2013.

—–

 Með vísan til framangreinds verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 13. september 2023 um að veita Rangárþingi ytra framkvæmdaleyfi vegna gerðar grjótvarnargarðs við fyrirhuguð bílastæði við Námskvísl við Landmannalaugar.