ógilding Archives - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

maí 27

176/2024 Lambastaðabraut

Með UUA

Árið 2025, þriðjudaginn 27. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 176/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 12. nóvember 2024 um að hafna beitingu þvingunarúrræða til að koma á lögmætu ástandi á lóð nr. 14 við Lambastaðabraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Lambastaðabrautar 12, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 12. nóvember s.á. að hafna beitingu þvingunarúrræða til að koma á lögmætu ástandi á lóð nr. 14 við Lambastaðabraut. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesabæ 28. janúar 2025.

Málavextir: Með byggingarleyfi, dags. 5. mars 2020, var veitt heimild til niðurrifs húss á lóð nr. 14 við Lambastaðabraut. Byggingarfulltrúi samþykkti aðaluppdrætti nýs húss á lóðinni 28. apríl 2020 og var byggingarleyfið kært til úrskurðarnefndarinnar. Nýir aðaluppdrættir voru samþykktir af byggingarfulltrúa 8. júní 2020 og var kæra til nefndarinnar vegna byggingarleyfisins afturkölluð. Samkvæmt útgefnu byggingarleyfi, dags. 15. júní s.á., var veitt leyfi fyrir byggingu einbýlishúss á tveimur hæðum á lóðinni með innbyggðri bílageymslu í samræmi við samþykkt hönnunargögn.

Með bréfi, dags. 2. júlí 2024, óskaði kærandi eftir því við byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar að hann léti rífa niður og fjarlægja öll ólögleg mannvirki og afmá allt jarðrask á lóð nr. 14 við Lambastaðabraut. Með bréfi, dags. 25. október s.á., barst kæranda greinargerð lögmanns, fyrir hönd sveitarfélagsins, þar sem fram kom að byggingarfulltrúi myndi ekki grípa til neinna aðgerða eða þvingunarúrræða þar sem stærð lóðar og samþykkt byggingarmagn væri í samræmi við skipulag. Byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda með tölvupósti 12. nóvember s.á. að greinargerðin hefði verið send fyrir hans hönd sem endanleg afgreiðsla.

Málsrök kæranda: Bent er á að samkvæmt gildandi deiliskipulagi fyrir lóð nr. 14 við Lambastaðabraut sé nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,3. Það þýði að hámarksgólfflatarmál allra bygginga og/eða byggingarhluta sem reisa megi á lóðinni megi mest vera 263,4 m², miðað við að lóðin sé að flatarmáli 878 m². Í deiliskipulagi frá 2013 komi fram að heimilt sé að auka við byggingarmagn á lóð um þann hluta hússins sem fyrirkomið sé neðanjarðar og skuli hann þá nýttur fyrir bílageymslur, geymslur, tæknirými o.fl. enda sé kjallarinn niðurgrafinn og gluggalaus og því lítt sjáanlegur utan frá. Byggingarleyfi fyrir lóðina við Lambastaðabraut 14 kveði á um að heimilt sé að byggja einbýlishús á tveimur hæðum, með innbyggðri bílageymslu. Hvorki sé veitt heimild til að byggja bátaskýli eða aðra byggingarhluta eins og nýtingarrými undir svölum utan byggingarreits, umfram það sem í leyfinu greini.

Í skráningartöflu hússins, dags. 29. maí 2020, komi fram að húsið sé tveggja hæða, þar sem hæðum hússins sé ýmist lýst sem fyrstu og annarri hæð eða jarðhæð og efri hæð. Hvergi komi fram að hluti jarðhæðar sé niðurgrafinn kjallari líkt og haldið hafi verið fram. Kjallari þurfi að liggja undir jarðhæð til að vera niðurgrafinn ef hann eigi að uppfylla skilgreiningu staðalsins ÍST 50/1998 um að geta talist kjallari. Skráningartafla og byggingarlýsing hússins beri um að neðri hæð hússins sé 252,4 m² og að efri hæðin sé 187,9 m². Heildarstærð aðalhússins sé því 440,3 m².

Á grunnmynd neðri hæðar sé ekki gert ráð fyrir baðherbergjum en sjá megi af lagnateikningum fyrir sama rými að þeim beri ekki saman við grunnmynd neðri hæðar um að ekki sé gert ráð fyrir baðherbergjum. Hið sama eigi við þegar grunnmyndir hússins séu skoðaðar að einungis sé gert ráð fyrir tveimur svefnherbergjum í 440 m² byggingu, sem ekki fáist staðist. Þá veki einnig athygli þegar lagt sé mat á hvað falli undir nýtingarhlutfall að samtenging bílskúrs að gangi neðri hæðar sé tilgreind með hurðum, en því sé svo haldið fram að rýmið falli ekki undir flatarmál sem tilheyri nýtingarhlutfalli. Margt bendi til þess að lóðarhafar hafi með framsetningu sinni reynt að villa um fyrir eftirlitsaðilum, þar með talið byggingarfulltrúa, hvað varði fjölda þeirra byggingarfermetra sem til staðar séu og hvort þá beri að ákvarða sem hluta af nýtingarhlutfalli lóðar.

Opinber gögn beri öll um að stærð lóðarinnar sé 878 m², þar með talin fasteignaskrá. Þrátt fyrir það sé við útreikning nýtingarhlutfalls í skráningartöflu miðað við að lóðin sé 991 m² en engin gögn styðji það. Eina þekkta skjalið sem tilgreini þá stærð sé einhliða útgefið lóðarblað frá verkfræðistofu sem samþykkt hafi verið af lóðarhafa, án aðkomu sveitarfélagsins eða annarra opinberra aðila. Í lóðarblaðinu komi fram að lóðin hafi verið stækkuð til suðurs um 113 m². Sú fullyrðing sæki ekki stoð í gildandi deiliskipulag né önnur opinber gögn. Lóðarblaðið hafi verið gefið út um mánuði eftir útgáfu afsals vegna kaupa núverandi lóðarhafa. Lóðarblaðinu hafi ekki verið þinglýst, enda hafi það ekki verið gefið út af raunverulegum eiganda þess lands sem lóðin við Lambastaðabraut 14 eigi að hafa stækkað um, þ.e. til suðurs. Seltjarnarnesbær sé eigandi alls lands sunnan Lambastaðabrautar 14 og til að stækkun lóðarinnar sé möguleg væri nauðsynlegt að gera sérstakan yfirfærslusamning við sveitarfélagið um ýmist kaup á landi og/eða eftir atvikum með gerð sérstaks lóðarleigusamnings um tímabundin afnot af slíku landi. Þetta hafi ekki verið gert. Af þeim sökum sé ekki hægt að horfa til þess við mat á nýtingarhlutfalli lóðar að stærð hennar sé umfram 878 m², líkt og fram komi í opinberum gögnum. Í gildandi deiliskipulagi sé kveðið á um að allar mögulegar leiðréttingar á lóðarstærðum verði að auglýsa sérstaklega auk þess að leita þurfi eftir samþykki eigenda aðliggjandi lóða.

Ítarlegar reglur um nýtingarhlutfall séu í staðli ÍST 50/1998 og hugtakið nýtingarhlutfall sé skilgreint í gr. 1.3. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Samkvæmt deiliskipulagi sé heimilt að reisa allt að 30 m² bátaskýli á sjávarlóðum sem tengist sjóvarnargörðum utan byggingarreita, að fengnu leyfi skipulags- og mannvirkjanefndar og Siglingastofnunar. Engin gögn liggi fyrir um samþykki Siglingastofnunar (Samgöngustofu) og hafi bátaskýlis ekki verið getið í útgefnu byggingarleyfi. Mannvirki það sem reist hafi verið á lóðinni sé á samþykktum teikningum sagt vera 3,75 m á breidd og 8,21 m að lengd. Húsið sé því 30,79 m² en í skráningarblaði sé húsið skráð 29,5 m². Á samþykktum teikningum fyrir bátaskýlið komi fram að umgjörð þess gangi fram yfir lóðarmörk sjávarmegin. Samkvæmt þessu megi ætla að lóðin sé um 5,5 – 5,7 m lengri í átt að fjöru en þinglýstar og opinberar heimildir kveði á um. Þetta bendi til þess að húsið standi utan lóðarmarka. Þrátt fyrir þetta sé húsið á samþykktum teikningum talið standa innan lóðarmarka að hluta. Vísar kærandi einnig til 26,3 m² útieldhúss, sem ekki sé talið með í nýtingarhlutfalli lóðarinnar, eins og það ætti með réttu, sbr. ÍST 50/1998, og 4,6 m² sorpskýlis sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í skráningartöflu hússins.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé það meðal annars hlutverk byggingarfulltrúa að sjá um og framfylgja opinberu eftirliti með mannvirkjagerð. Almennir borgarar verði að geta treyst því að mannvirkjagerð í nábýli sé háttað þannig að hún verði samræmd gildandi deiliskipulagi. Kærandi hafi gert kröfu um niðurrif o.fl. þar sem framkvæmdir á umræddri lóð séu ekki í samræmi við deiliskipulag og útgefið byggingarleyfi. Á lóðinni séu 502 byggingarfermetrar sem falli í A eða B lokunarflokk, en samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé einungis heimilt að byggja rúmlega 263 m² á lóðinni. Sé nýtingarhlutfall á lóðinni því 0,57, eða næstum helmingi meira en heimildir skipulags kveði á um.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Vísað er til þess að hin kærða ákvörðun varði ekki rétt eða skyldu kæranda og því sé ekki um kæranlega ákvörðun að ræða og vísa beri málinu frá. Þá sé kæran einnig of seint fram komin þar sem byggingarleyfið hafi verið gefið út 15. júní 2020 og framkvæmdir hafi hafist í kjölfarið en kæran hafi ekki borist úrskurðarnefndinni fyrr en 12. desember 2024. Byggingarleyfinu eða aðaluppdráttum hafi ekki verið breytt frá árinu 2020, utan samþykktra uppdrátta af bátaskýli árið 2021. Kærandi hafi frá þeim tíma er leyfið hafi verið samþykkt mátt gera sér grein fyrir hvaða framkvæmdir hefðu verið samþykktar og áhrifum þeirra. Kærandi hafi sjálfur áritað samþykki sitt á uppdrátt vegna byggingar bátaskýlis á lóðinni. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé sérstaklega stuttur til þess að tryggja að aðilar nýti rétt sinn til að kæra strax og koma þannig í veg fyrir tjón og eyða óvissu um lögmæti framkvæmda. Tilkynning um afstöðu byggingarfulltrúa hafi verið send kæranda 25. október 2024 en afgreiðslan ekki kærð fyrr en 12. desember s.á., einum mánuði og 22 dögum síðar. Hafi kærufrestur því verið liðinn.

Samþykktir aðaluppdrættir, byggingarleyfi og framkvæmdir séu í samræmi við samþykkta uppdrætti, byggingarleyfi og deiliskipulag svæðisins. Allar málsástæður kæranda lúti að efnislegum atriðum er varði aðaluppdrætti sem hafi verið samþykktir 8. júní 2020 og síðan 10. ágúst s.á. og byggingarleyfi sem gefið hafi verið út 15. júní 2020.

Á skipulagsuppdrætti Lambastaðahverfis sé lóð nr. 14 við Lambastaðabraut sýnd 991 m². Þá komi fram að afmörkun lóða á skipulagsuppdrættinum byggi á fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum sem eigi uppruna sinn frá ýmsum tímum og aðilum og séu ekki í öllum tilvikum skýr eða í samræmi við nútímakröfur um nákvæmni. Því sé gerður fyrirvari um lóðamörk. Fram undan flestum sjávarlóðum hverfisins fylgi sjávarréttindi þannig að fjara neðan afmarkaðra lóða og réttindi í netlögum tilheyri lóðareigendum. Sjávarvörn sé sýnd á uppdráttum og sé staðsetning sjávarvarna bindandi. Breytingar á sjávarvörnum skuli vera í samráði við bæjaryfirvöld og Siglingastofnun.

Fjallað sé um mæli- og hæðarblöð og byggingar í skilmálum skipulagsins. Í samræmi við skilmálana hafi verið unnið nýtt lóðarblað fyrir lóð nr. 14 við Lambastaðabraut, dags. 27. janúar 2020, sem sýni lóðina eins og deiliskipulagsuppdráttur geri ráð fyrir. Það hafi verið samþykkt af Seltjarnarnesbæ. Ótvírætt sé að lóðin sé 991 m² að stærð og í samræmi við gildandi deiliskipulag. Það breyti engu að ekki hafi verið hlutast til um að breyta skráningu lóðarinnar í fasteignaskrá. Um sé að ræða eignarlóð við sjó sem eigi réttindi til sjávar, þ.e. bæði í fjöru og netlögum. Sveitarfélagið eigi ekkert land framan við lóðina og því hafi ekki þurft neina samninga við sveitarfélagið um kaup eða leigu vegna stækkunar lóðarinnar.

Eldra hús sem hafi verið á lóðinni hafi verið 257,1 m² og samkvæmt gildandi deiliskipulagi og mæliblaði sé stærð lóðarinnar 991 m² og nýtingarhlutfall hafi því verið 0,3. Hið nýja hús sé 440,4 m², hefðbundin húsrými séu samtals 297,5 m² en gluggalaus kjallararými séu 142 m². Heildarstærð hússins sé því innan marka skilmála deiliskipulags þar sem komi fram að heimilt sé að auka hámarksbyggingarmagn á lóð um þann hluta mannvirkis sem sé fyrir komið neðanjarðar og nýttur fyrir s.s. bílageymslur, geymslur, tæknirými og samsvarandi, enda séu kjallarými gluggalaus og lítt eða ekki sjáanleg utan frá.

Hvað varði bátaskýlið þá sé sérstaklega tekið fram að aðaluppdráttur þess sé samþykktur 19. apríl 2021 og samkvæmt honum sé skýlið 28,79 m². Í skilmálum deiliskipulagsins komi fram að heimilt sé reisa allt að 30 m² bátaskýli á sjávarlóðum sem tengist sjóvarnargörðum utan byggingarreita, að fengnu leyfi skipulags- og mannvirkjanefndar og samþykki Siglingastofnunar. Þá komi fram að leita skuli skriflegs samþykkis nágranna ef fjarlægð frá lóðamörkum nágrannalóðar sé minni en 3 m. Samþykki Vegagerðarinnar, dags. 24. janúar 2020, liggi fyrir sem og áritaður uppdráttur frá kæranda þar sem hann hafi samþykkt að bátaskýli á lóðinni standi nær lóðamörkum en 3 m. Undirritunin sé ódagsett en fengin áður en aðaluppdrættir bátaskýlisins hafi verið samþykktir í apríl 2021.

Sveitarfélagið hafi túlkað skilmála skipulagsins svo að til viðbótar nýtingarhlutfalli húss á lóðinni megi byggja allt að 9 m² smáhýsi og 30 m² bátaskýli. Vegna fullyrðinga um að bátaskýlið kunni að vera 0,79 m² stærra en skipulagið leyfi þá hafi sveitarfélagið ekki staðreynt slíkt frávik auk þess sem slíkt frávik sé óverulegt.

Við úttektir á húsinu muni sveitarfélagið tryggja að framkvæmdin sé í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög og reglur og gera viðeigandi ráðstafanir ef svo sé ekki. Framkvæmdum sé ekki lokið. Rétt sé að bátaskýlis hafi ekki verið getið í útgefnu byggingarleyfi en sveitarfélagið hafi litið svo á að bygging þess falli undir leyfið enda hafi aðaluppdrættir af því verið samþykktir eftir útgáfu leyfisins og fyrir lok framkvæmda. Um hafi verið að ræða breytingu á byggingarleyfinu sem hafi verið samþykkt með nýjum uppdráttum.

Athugasemdir eigenda Lambastaðabrautar 14: Bent er á að kæran sé of seint fram komin og því beri að vísa henni frá. Ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða og kærandi geti ekki talist aðili að málinu á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem erindið varði ekki hans eigin eign, sbr. orðalag 55. og 56. gr. laganna. Í raun sé um grenndarmál að ræða sem fari þá eftir almennum grenndarrétti eða skipulagsmál samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, en kærandi byggi ekki á þeim.

Húsið á Lambastaðabraut 14 sé enn í byggingu og óumdeilt sé að fyrir liggi byggingarleyfi, aðaluppdrættir og teikningar, lóðarblað og skráningartöflur hafi legið fyrir frá árinu 2020. Þetta sé kjarni málsins og marki þau tímamörk sem miða beri við. Af því leiði að allir tímafrestir kæranda til að andmæla byggingu hússins séu löngu liðnir.

Kærandi hafi sýnt af sér verulegt tómlæti með því að bregðast ekki fyrr við ef hann hafi á annað borð viljað andmæla framkvæmdunum. Byggingarleyfi og aðaluppdrættir hafi legið fyrir árið 2020 og framkvæmdir hafist fljótlega. Auk þess megi benda á skriflegt samþykki kæranda fyrir staðsetningu bátaskýlis, þar sem afstöðumynd hafi sýnt bæði húsið og bátaskýlið. Kærandi vísi til þess að hann hafi áttað sig á stærð hússins og hæð síðla árs 2023 en hann hafi ekki brugðist við fyrr en um sumarið 2024.

Kærandi geri þá kröfu að nefndin ógildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um að hafna því að nýta heimildir byggingarfulltrúa til að beita þvingunarúrræðum, sbr. 2. mgr. 55 gr. laga nr. 160/2010. Engin skýr rök séu færð fyrir því á hvaða grundvelli skuli ógilda ákvörðunina eða á hvaða grundvelli ákvörðunin geti talist ógildanleg í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða laga nr. 160/2010. Ljóst sé að úrskurðarnefndin geti ekki tekið kröfur kæranda til efnislegrar athugunar og lagt mat á hvort byggingar á lóðinni séu í samræmi við byggingarleyfi og samþykktar teikningar á grundvelli kröfu kæranda, enda sé það ekki hlutverk hennar sbr. 1. mgr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Erindi kæranda til byggingarfulltrúa hafi verið svarað ítarlega og ekki verði séð á hvaða grundvelli þau svör verði úrskurðuð ógild. Afgreiðsla erindisins hafi verið í samræmi við skilyrði laga.

Því sé hafnað að bygging hússins, bátaskýli eða lóðin standist ekki kröfur eða brjóti gegn ákvæðum laga nr. 160/2010. Byggingin á lóð Lambastaðabrautar 14 sé í samræmi við fyrirliggjandi teikningar og aðaluppdrátt. Staðsetning og hæð hússins sé í samræmi við samþykktar teikningar og leyfi og ekki um nein frávik að ræða sem varði hagsmuni kæranda eða réttlætt geti að krafa um beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 verði tekin til greina.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að ákvæði 55. gr. laga nr. 160/2010 veiti byggingarfulltrúa heimild til töku stjórnvaldsákvörðunar og varði hún bæði réttindi og skyldur aðila sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta. Ákvörðun um að beita ekki þessum heimildum sé að sama skapi stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1997. Þá verði ráðið af efni þeirra laga nr. 160/2010 að byggingarfulltrúa sé óheimilt að útvista töku ákvörðunar samkvæmt þeim til utanaðkomandi lögmanns. Tilkynning lögmanns í formi greinargerðar feli ekki í sér formlega töku eða birtingu stjórnvaldsákvörðunar. Efni greinargerðar lögmanns verði aldrei kært sem einskonar stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds og geti dagsetning í slíkri greinargerð ekki markað upphaf kærufrests. Þar sem stjórnvaldsákvarðanir séu almennt ekki formbundnar að lögum megi horfa til þess að með tölvupósti byggingarfulltrúa frá 12. nóvember 2024 hafi hann staðfest niðurstöðu greinargerðar lögmannsins. Hafi sú staðfesting falið í sér stjórnvaldsákvörðun um höfnun kröfu um beitingu þvingunarúrræða.

Málsástæður kæranda lúti fyrst og fremst að því að byggingarframkvæmdir á lóðinni séu ekki í samræmi við gildandi skipulag, framlagða aðaluppdrætti, skráningartöflu og útgefið byggingarleyfi. Það hafi ekki verið fyrr en slegið hafi verið frá síðla árs 2023 að framkvæmdin sjálf hafi komið í ljós. Kærandi hafi brugðist við án tafar með því að leita eftir fundum með bæði bæjarstjóra og byggingarfulltrúa þar sem hann hafi komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Báðir hafi gengið á vettvang byggingarinnar og lýst yfir samúð með kæranda og því ástandi sem hefði skapast vegna framkvæmda á lóðinni og lýst yfir vilja sínum til að kanna hvað hægt væri að gera í stöðunni. Ekki hafi þó verið brugðist við.

Framkvæmdir á lóðinni séu í mjög takmörkuðu samræmi við framlagða aðaluppdrætti, teikningar og útgefin leyfi. Krafa kæranda sé grundvölluð á því að framkvæmdir lóðarhafa verði hvorki samræmdar gildandi deiliskipulagi, reglum um nýtingarhlutfall á lóð, fyrirliggjandi aðaluppdrætti og teikningar auk þess sem sérteikningar verði ekki samræmdar þeim aðaluppdrætti sem liggi fyrir á vef byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar. Málatilbúnaður kæranda dragi fram hvernig stjórnsýslueftirliti sveitarfélagsins með framkvæmdum á lóðinni hafi verið háttað.

Á þinglýstu mæliblaði fyrir lóð Lambastaðabrautar 14 er lóðin sögð 878 m². Þessi tilgreining á stærð lóðarinnar á mæliblaði sé ítrekuð með annarri yfirlýsingu Seltjarnarnesbæjar til sýslumannsins í Reykjavík, dags. 11. desember 2009. Þessi stærð lóðarinnar sé í samræmi við allar opinberar skráningar á stærð hennar og sú stærð sem skráð sé í afsal vegna sölu á fasteigninni til núverandi lóðarhafa, dags. 20. desember 2019. Þá sé vert að nefna að á fundi skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar 17. júlí 2012 hafi verið tekin afstaða til rétthæðar skjala eftir því hvort þau hafi verið þinglýst eða ekki. Afgreiðsla nefndarinnar hafi verið að mæliblað sem hafði verið gert 1991 og hefði ekki verið þinglýst væri ekki í gildi. Þessi afgreiðsla hafi verið staðfest í bæjarstjórn. Stærð lóðarinnar við Lambastaðabraut 14 sé 878 m² hvað sem líði undarlegum yfirlýsingum sveitarfélagsins. Fullyrðingar sveitarfélagsins um stærð lóðar séu ekki í neinu samræmi við gildandi reglu og þau sjónarmið sem sveitarfélagið sjálft leggi til grundvallar þegar afstaða sé tekin til lóðarstærða.

Svokallað bátaskýli sé hvorki byggt né hannað fyrir móttöku báta, né sé það niðurgrafið, sbr. skilmála deiliskipulags. Bátaskýlið sé ekki tekið inn í nýtingarhlutfall lóðar í skráningartöflu lóðar þó að um 30,79 m² mannvirki sé að ræða. Tímasetning inn lagðra teikninga breyti engu um það að skýlið skuli teljast til nýtingarhlutfalls lóðar. Þá liggi fyrir að ekkert byggingarleyfi hafi verið gefið út vegna byggingar bátaskýlisins í andstöðu við 9. gr. laga nr. 160/2010.

Á uppdrætti aðalhúss sé að finna sérstakan byggingarhluta, utan byggingarreits, sem afmarkist af útveggjum aðalhúss, svalalofti og sökkli. Þar sé að finna uppsteypt borð og eldunaraðstöðu eða „útieldhús“. Um sé að ræða svokallaða B-fermetra sem telja skuli að fullu inn í nýtingarhlutfall samkvæmt gildandi reglum. Framkvæmdin sé ekki í samræmi við aðaluppdrátt því í stað grasbala, líkt og aðaluppdráttur beri um að skuli vera til staðar í „útieldhúsinu“ hafi verið steyptur sökkull. Um sé að ræða ríflega 26 m² útieldhús sem engin grein sé gerð fyrir í skráningartöflu hússins.

Það láti nærri að byggðir hafi verið um 240 m² umfram heimilað nýtingarhlutfall og þar sé ekki tekið tillit til uppsteypu á heitum potti við hafið, sem ekki hafi verið heimilað sérstaklega í fyrirliggjandi teikningum og/eða leyfum. Fjölmörg atriði á samþykktum aðaluppdráttum hafi raunverulega verið byggð á annan hátt en kynnt hafi verið með aðaluppdráttum. Þetta verði glögglega lesið úr þeim gögnum sem aðgengileg séu á vefsíðu sveitarfélagsins. Grunnmyndum, útlitsmyndum og sneiðmyndum beri ekki saman um tilvist þvottahúss á jarðhæð hússins, né aðra nýtingu miðrýmis. Hið sama eigi við um glugga á jarðhæð við „master-svítu baðherbergi“ sem sé ekki að finna á aðaluppdráttum. Aðaluppdrættir hússins séu ekki í samræmi við sérteikningar annarra hönnuða. Sökkla- og lagnateikningar geri ráð fyrir baðherbergisaðstöðu en einnig þvottahúsi aftan við stiga sem ekki komi fram á aðaluppdrætti. Steyptir sökklar útieldhúss þar sem gert hafi verið ráð fyrir grasi, útliti hússins til suðaustur hafi verið breytt, til að mynda varðandi glugga í stofu og gluggakálf sem standi út úr hliðinni. Gangatenging bílskúrs við kjallararými, miðað við staðsetningu á sérteikningum, sé ekki tilgreind í skráningu til nýtingarhlutfalls. Á aðaluppdrætti sé gert ráð fyrir einu baðherbergi á efri hæð sem staðsett sé við gestasvítu/skrifstofu en við skoðun á sérteikningum megi sjá fleiri baðherbergi, meðal annars í hinu meinta niðurgrafna kjallararými, sem ekki komi fram á aðaluppdrætti og séu ekki tilgreindir sem fermetrar í nýtingarhlutfalli. Miðað við staðsetningu glugga og burðarbita megi ætla að fremur sé gert ráð fyrir tveimur svefnherbergjum til viðbótar við „mastersvítu“ á neðri hæð, en að talin sé þörf á tveimur björgunaropum í því eina svefnherbergi sem sýnt sé á aðaluppdrætti. Mikill munur sé á aðkomu hússins. Á aðaluppdráttum sé gert ráð fyrir 60 cm rampi upp að megin gólffleti hússins. Eftir framkvæmdir megi sjá að þar séu 12 tröppur í stað 60 cm rampsins, sem ætla megi að séu 1,4–1,8 m að hæð. Það sé eðlilegt að húsráðendur skýri hvort þessi mikla breyting, upp á 1,2 m eða svo, komi fram í breytingu á meginhæð hússins og/eða aðkomu- og lóðarhæð.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Með tölvupósti 15. apríl 2025 óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um hvort byggingarfulltrúi hefði kannað fullyrðingar kæranda með vettvangsskoðun. Með svari 16. s.m. upplýsti byggingarfulltrúi að hann hefði farið í vettvangsskoðun vegna hinna umdeildu framkvæmda á lóð Lambastaðabrautar 14 eftir athugasemdir kæranda. Það hefði verið mat hans að húsið væri í samræmi við samþykkta uppdrætti í öllum megin atriðum sem skiptu máli og þar með í samræmi við deiliskipulag. Hann hefði orðið var við óveruleg frávik varðandi stærð á tveimur gluggum með tilliti til samþykktra uppdrátta og hafi bent húseiganda á að áður en lokaúttekt færi fram yrði hann að færa gluggana til samræmis við samþykkta uppdrætti eða leggja inn og fá samþykkta breytingu. Þá var það áréttað að lokaúttekt á húsinu að Lambastaðabraut 14 hafi enn ekki farið fram, enda sé húsið enn í byggingu og byggingarstjóri hafi ekki beðið um neinar öryggisúttektir, eða aðrar úttektir byggingarfulltrúa. Þá séu úttektir nú verkefni byggingarstjóra samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 og ekki lengur í verkahring byggingarfulltrúa. Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 20. maí 2025.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar um að synja beiðni kæranda um beitingu þvingunarúrræða á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laganna og hefur nefndin talið að synjun byggingarfulltrúa um beitingu þvingunarúrræða geti verið kæranleg til nefndarinnar, enda hafi kærandi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðuninni.

Lóð kæranda er við hlið hins umdeilda mannvirkis og á hann því grenndarhagsmuna að gæta auk þess að ákvörðuninni var beint að honum. Verður því fallist á að hann njóti kæruaðildar. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Þrátt fyrir að kæranda hafi borist afstaða sveitarfélagsins með bréfi lögmanns 25. október 2024 verður ekki talið að um hafi verið að ræða lokaákvörðun enda fer einungis byggingarfulltrúi, eða eftir atvikum staðgengill hans, með vald til að synja beiðni um þvingunarúrræði á grundvelli laga nr. 160/2010. Kæranda barst staðfesting frá byggingarfulltrúa með tölvupósti 12. nóvember 2024 um að synjun sú er fram hefði komið í greindu bréfi lögmanns, dags. 25. október s.á., hefði verið lokaákvörðun fyrir hönd byggingafulltrúa. Verður að telja að kærufrestur hafi byrjað að líða frá þeim degi sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæra innan kærufrests. Að gefnu tilefni skal tekið fram að kærufrestur vegna byggingarleyfis hins umþrætta mannvirkis er löngu liðinn og varðar kærumál þetta einvörðungu ákvörðun byggingarfulltrúa frá 12. nóvember 2024 um að hafna beitingu þvingunarúrræða skv. 55. og 56. gr. laga 160/2010.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010. Í því felst meðal annars að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Af hálfu kæranda er í máli þessu vísað aðallega til 2. mgr. 55. gr., þar sem kveðið er á um að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Ákvörðun sem tekin er með stoð í þessum fyrirmælum er í eðli sínu bráðabirgðaákvörðun sem getur leitt til frekari viðbragða eða ákvörðunar sem leggja þarf mat á hvort ráðist verði í, m.a. með tilliti til meðalhófs, svo sem rakið var í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 160/2010.

—–

Í greinargerð með deiliskipulagi Lambastaðahverfis á Seltjarnarnesi, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 1. ágúst 2013, kemur fram að á skipulagsuppdrætti séu lóðir afmarkaðar samkvæmt fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum. Nákvæm afmörkun lóða og lóðastærðir verði sýndar með hnitsetningu á sérstökum mæliblöðum fyrir hverja lóð á skipulagssvæðinu. Kærandi í máli þessu bendir á að stærð lóðarinnar Lambastaðabrautar 14 er í fasteignaskrá 878,2 m² á grundvelli þinglýstra heimilda og hnitsetts lóðablaðs. Af gögnum þessa máls verður ráðið að lóðarhafar létu útbúa mæliblað, dags. 23. janúar 2020, þar sem fram kemur að samkvæmt lóðablaði frá 1975 hafi lóðin verið 878 m² en hafi nú verið stækkuð til suðurs um 113 m² í samræmi við deiliskipulag Lambastaðahverfis en á skýringaruppdrætti með deiliskipulaginu sé stærð lóðarinnar gefin upp 991 m². Miðar reiknað nýtingarhlutfall lóðarinnar við stærð hennar samkvæmt þessu mæliblaði. Engra nánari upplýsinga nýtur við um þetta en byggingarfulltrúi hefur bent á að um sjávarlóð sé að ræða og að fallist hafi verið á að mæliblaðið sýni rétta stærð lóðarinnar. Verður ekki gerð athugasemd við þá afstöðu en byggingarfulltrúa hefði þó verið rétt að benda lóðarhöfum á þær reglur sem gilda um skráningu fasteigna, sbr. m.a. 4.-5. og 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu, merki og mat fasteigna.

Í skilmálateikningu yfir Lambastaðabraut 14 sem er hluti deiliskipulagsins kemur fram að á lóðinni sé einbýlishús á einni hæð og kjallari með stakstæðri bílageymslu. Byggingarreitur miðist að hluta við núverandi bílageymslu, hæð taki mið af núverandi húsi og nýtingarhlutfall lóðar sé 0,3. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að ef hús sé rifið og annað byggt í staðinn skuli íbúðafjöldi, hæð húss og hæðafjöldi vera sá sami nema annað sé tilgreint í gögnum skipulagsins. Þá kemur fram að heimilt sé að auka „hámarks byggingarmagn á lóð um þann hluta mannvirkis sem sé fyrirkomið neðanjarðar og nýttur sé fyrir s.s. bílageymslur, geymslur, tæknirými og samsvarandi, enda séu kjallararnir gluggalausir og lítt eða ekki sjáanlegir utan frá.“ Er um þetta í greinargerðinni nánar vísað til ÍST 50/1998, flatarmál og rúmmál bygginga. Þessa skilmála deiliskipulags svæðisins um aukningu hámarksbyggingarmagns má skilja svo að í slíku kjallararými megi ekki vera íbúðarrými heldur einungis geymslur og samsvarandi rými.

Í byggingarleyfi hins umþrætta mannvirkis, dags. 15. júní 2020, kemur fram að byggingarleyfi sé veitt til byggingar einbýlishúss á tveimur hæðum með innbyggðri bílageymslu. Í byggingarlýsingu mannvirkisins sem er frá sama tíma kemur á hinn bóginn fram að um sé að ræða einbýlishús á einni hæð og kjallara með innbyggðri bílageymslu. Af þessu tilefni verður athugað að hvorki eru fyrirmæli í lögum nr. 160/2010 né byggingarreglugerð nr. 112/2012 um hvenær rými teljist til kjallara. Engar ályktanir hér að lútandi verða dregnar af staðlinum ÍST 50/1998. Til hliðsjónar má geta þess að í eldri byggingarreglugerð nr. 441/1998 var kjallari skilgreindur svo í gr. 4.25 að gólf væri undir yfirborði jarðvegs á alla vegu en í gildandi reglugerð sama efnis virðist rætt um kjallara og jarðhæð jöfnum höndum, sbr. gr. 6.7.4. Í aðaluppdráttum hins umþrætta mannvirkis eru þau rými sem felld eru undir umrædda skilmála deiliskipulagsins og eru á innanverðri 1. hæð eða kjallara merkt ýmist sem geymslur, bílageymsla eða tæknirými. Lýtur ágreiningur þessa máls m.a. að því hvort það fái staðist að þau verði með vísan til skilmálanna ekki talin með því byggingarmagni mannvirkisins sem teljist til nýtingarhlutfalls.

Við skoðun á aðaluppdráttum sem og við vettvangsferð 20. maí 2025 urðu nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar þess áskynja að vestari hlið mannvirkisins er nokkuð niðurgrafin og má ætla hún verði lítt áberandi þegar jarðvegsframkvæmdum lýkur. Á henni er að vísu gluggaop á 1. hæð eða kjallara sem ekki er í samræmi við áskilnað um að kjallari skuli vera gluggalaus svo felldur verði undir umrædda skilmála. Aðrar hliðar hússins eru minna eða ekki niðurgrafnar. Á austurhlið hússins að innanverðu eru göngudyr frá bílskúr og eru þær í jarðvegshæð en hæð lóðarinnar hallar niður að húsinu og er gert ráð fyrir því á sneiðmynd að jarðvegshæð lóðar verði nokkru hærri en gólfkóti 1. hæðar á þeim stað. Var jarðvegsframkvæmdum ekki að fullu lokið þegar nefndarmenn voru á vettvangi en engu að síður virtist sá hluti mannvirkisins sem hér um ræðir vera á mörkum þess að geta fallið undir umrædda skilmála.

Undir svölum á efri hæð mannvirkisins á suðurhlið er rými með steyptum vegg að vestanverðu sem og steyptu gólfi. Það virðist ástæða til þess að skoða nánar, svo sem kærandi gerir bendingu um og byggingarfulltrúi boðar í hinni kærðu ákvörðun hvort þessi hluti mannvirkisins, sem virðist vera utan byggingarreits, sé í samræmi við aðaluppdrætti sem og heimilað hámarksbyggingarmagn samkvæmt deiliskipulagi en byggingarhlutinn er ekki tilgreindur í skráningartöflu.

Yst á lóðinni Lambastöðum 14 er risið allstórt bátaskýli og var heimild til að reisa það veitt með byggingarleyfinu, dags. 15. júní 2020, að því fram kemur í málsgögnum. Bátaskýlið er tilgreint í skráningartöflu en ekki talið með við útreikning á nýtingarhlutfalli lóðar. Af hálfu byggingarfulltrúa er af þessu tilefni vísað til þess að í deiliskipulagi Lambastaðahverfis komi fram í skilmálum um ný mannvirki að heimilt sé að reisa allt að 30 m² bátaskýli á sjávarlóðum sem tengjast sjóvarnargörðum utan byggingarreita. Með nýtingarhlutfalli er átt við hlutfallið milli brúttóflatarmáls bygginga á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits og verður ekki talið útskýrt nægilega hvernig þessir skilmálar um heimild til staðsetningar mannvirkja utan byggingarreits feli í sér undanþágu frá því að vera tekið með í útreikningi nýtingarhlutfalls. Þá má nefna athugasemdir Seltjarnarnesbæjar í kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni nr. 88/2013, er varðaði gildi deiliskipulags Lambastaðahverfis, þar sem fram kom að heimild til byggingar bátaskýla væri háð því að nýtingarhlutfall lóðar hafi ekki áður verið fullnýtt.

Í hinni kærðu ákvörðun, þ.e. bréfi lögmanns sveitarfélagsins sem byggingarfulltrúi hefur gert að sínu, var dregin saman sú niðurstaða að byggingarfulltrúi muni skoða frekar nákvæma stærð bátaskýlis, svalir og skráningu rýmis undir svölum sem og sorpgeymslu í samræmi við ábendingar kæranda. Í kjölfar slíkrar skoðunar muni byggingarfulltrúi kanna hvort og þá til hvaða aðgerða eða úrræða hann telji nauðsynlegt að grípa leiði skoðunin í ljós að framkvæmdir þessar séu í ósamræmi við skipulag. Komu og fram vangaveltur sem ekki er ástæða til að rekja varðandi frekari viðbrögð mundi svo reynast. Fyrir liggur síðan að eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni kannaði byggingarfulltrúi framkvæmdir á lóð Lambastaðabrautar 14. Var það mat hans að framkvæmdir væru að mestu leyti í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti og skilmála deiliskipulags. Að áliti úrskurðarnefndarinnar hefði verið tilefni til þess fyrir byggingarfulltrúa að rökstyðja nánar þá afstöðu sína, jafnvel þótt málið hafi þá verið á borði úrskurðarnefndarinnar. Um leið er til þess að líta að framkvæmdum á lóð Lambastaðabrautar 14 er ólokið þótt séu langt komnar og að ekki hefur farið fram lokaúttekt byggingarfulltrúa vegna þeirra, en við slíka úttekt er gengið úr skugga um að mannvirki sé reist í samræmi við samþykkta aðal- og séruppdrætti og uppfylli ákvæði mannvirkjalaga og þeirra reglugerða er framkvæmdina varðar. Að öllu framangreindu virtu þykir þó rétt af hálfu úrskurðarnefndarinnar að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 12. nóvember 2024 um að hafna beitingu þvingunarúrræða til að koma á lögmætu ástandi á lóð nr. 14 við Lambastaðabraut.

apr 10

Love0

151/2024 Seyðishólar

Með UUA

Árið 2025, miðvikudaginn 9. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 151/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. október 2024 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24 í Seyðishólum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. nóvember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eftirtaldir aðilar, sem vísa til þess að vera ýmist lóðareigendur eða lóðarhafar í sumarhúsahverfunum Klausturgötu, Klausturhólum og Kerhrauni í Grímsnesi, eigendur: Klausturhólum 1, Klausturgötu C-Götu 4b og 8, Klausturhólum 2, Hraunslóð 4 og 6, Kerhrauni C99, Klausturhólum B-Götu 1, Hraunsveig 7, 9 og 28, ásamt Hraunhvarfi 8 og 10, Kerhrauni 11 og 12, Hrímgrund ehf., Hraunsveig 12, 14 og 16 þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. október 2024 að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24 í Seyðishólum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 22. nóvember 2024.

Málavextir: Hinn 9. mars 2022 barst Skipulagsstofnun matsáætlun Suðurtaks ehf. vegna efnistöku samkvæmt 21. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 2.01 í 1. viðauka við lögin. Voru þar kynnt áform um áframhaldandi efnistöku gjalls í námu E30b, nú E24, í Seyðishólum í landi Klausturhóla í Grímsnes- og Grafningshreppi. Kom fram að efnistaka úr námunni hefði hafist fyrir árið 1950 og að þegar væri búið að vinna um 450.000 m³ úr henni. Fyrirhuguð efnistaka væri allt að 500.000 m³ af gjalli á næstu 15 árum eða um 33.000 m³ á ári að meðaltali, en ekki væri gert ráð fyrir sérstakri áfangaskiptingu. Náman væri við Hólaskarð og aðkoma að henni um malarveg, kílómetra að lengd, frá Búrfellsvegi 351. Efnið væri til notkunar í nágrenninu ásamt því að ráðgert væri að árlega yrði um 20.000 – 25.000 m³ af gjalli flutt til Þorlákshafnar til útflutnings. Að auki væri tilgangur framkvæmdarinnar afmörkun námusvæðisins og frágangur á því að efnistöku lokinni.

Hinn 12. desember 2022 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kom m.a. fram að fyrirhugað efnistökusvæði væri nú þegar mikið raskað og fyrirhuguð stækkun þess væri ekki umfangsmikil. Helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda fælust í staðbundnum sjónrænum áhrifum sem væru að mestu óafturkræf og áhrif framkvæmdarinnar á ásýnd og landslag yrðu nokkuð neikvæð. Þá var talið að áhrif á jarðmyndanir yrðu óhjákvæmilega staðbundið nokkuð neikvæð og var tekið fram að þó svo að fyrir lægi að búið væri að raska svæðinu nú þegar réttlætti það ekki fyrirhugaða efnistöku í jarðmyndunum sem nytu sérstakrar verndar skv. lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd. Ekki var talið líklegt að ónæði vegna efnisvinnslu eða flutnings yrði verulegt, hvorki varðandi hávaða né rykmengun. Var tiltekið að mikilvægt væri að skilyrði um frágang, tímalengd og annað skilaði sér inn í framkvæmdaleyfi fyrir efnistökunni og að framkvæmdin væri í samræmi við Aðalskipulag Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032, sem þá beið staðfestingar.

Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 29. desember 2022 tók gildi hið nýja aðalskipulag Grímsnes- og Grafningshrepps. Er þar vísað til umræddrar námu sem E24, 6,5 ha malarnámu með efnismagn allt að 500.000 m³.

Með umsókn, dags. 17. febrúar 2023, sótti framkvæmdaraðili um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr námunni. Að undangenginni grenndarkynningu samþykkti sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps útgáfu framkvæmdaleyfisins á fundi 29. júní 2023 og var leyfið gefið út 10. júlí s.á. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, uppkveðnum 29. desember 2023 í máli nr. 98/2023, var ákvörðunin felld úr gildi, m.a. með vísan til þess að ekki yrði ráðið að við ákvörðunartökuna hefði verið tekin afstaða til þess af hálfu sveitarstjórnar hvort umsóttar framkvæmdir féllu undir gildissvið 61. gr. laga um náttúruvernd og þar af leiðandi hefði ekki verið fjallað um það hvort brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna í samræmi við greint lagaákvæði ef við ætti.

Í kjölfar ógildingarinnar var málið tekið fyrir á ný á fundi sveitarstjórnar 6. og 20. mars 2024 og á síðarnefnda fundinum bókað í fundargerð að Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita bs. væri falið að grenndarkynna útgáfu leyfisins í eins km radíus umhverfis efnistökusvæðið. Var tillaga að framkvæmdaleyfinu grenndarkynnt frá 8. apríl 2024 og veittur frestur til að koma að athugasemdum til 8. maí s.á. Náði grenndarkynningin til allra kærenda ásamt fjölda annarra. Á fundi sveitarstjórnar 2. október s.á. var umsókn um framkvæmdaleyfi lögð fram að nýju og bókað að útgáfa leyfisins væri samþykkt á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var framkvæmdaleyfi vegna efnistökunnar gefið út 23. október 2024 og kemur þar fram að það sé háð þeim takmörkunum sem greini í greinargerð þess en þar er tilgreint að fyrirhugað magn efnistöku sé 500.000 m³á 15 ára tímabili.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að gera hefði þurft deiliskipulag vegna framkvæmdanna og ekki hafi verið heimilt að veita hið umdeilda leyfi á grundvelli grenndarkynningar sem jafnframt hafi verið áfátt. Ekki hafi verið sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til að veita framkvæmdaleyfi, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Ágalli hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, m.a. þar sem hvorki í umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdanna né í öðrum gögnum hafi verið fjallað um slysahættu sem sé samfara námuvinnslunni, en náman sé á eftirsóttu útivistarsvæði. Þar séu engar fallvarnir og engar ráðagerðir um þær í framkvæmdaleyfinu. Með aukinni efnistöku muni gjallfok aukast sem skemmt geti klæðningar á húsum. Hljóðmengun muni aukast sem og vindafar þar sem skjól af hólnum verði minna. Möguleikar til útivistar í grennd við sumarhúsin verði takmarkaðri. Þá muni ásýnd svæðisins breytast og efnistakan og starfsemi sem henni fylgi rýra verðmæti fasteigna.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kveðið á um að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Sé þetta grundvallarregla sem skýra verði þröngt. Heimilt sé þó að víkja frá kröfu um gerð deiliskipulags vegna framkvæmdar sem sé í samræmi við aðalskipulag en aðeins að því uppfylltu að hún sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Þrátt fyrir að hið umdeilda framkvæmdaleyfi sé í samræmi við ákvæði aðalskipulags um landnotkun gegni öðru máli um byggðamynstur og þéttleika byggðar. Byggðamynstur sé í 6. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga skilgreint sem lögun og yfirbragð byggðar, svo sem hæð og þéttleiki. Þegar litið sé til þess að svæðið einkennist af sumarhúsabyggð en sé að öðru leyti landbúnaðarsvæði megi ljóst vera að námuvinnslan sé ekki í samræmi við byggðamynstur þess. Þá leiði aukin námuvinnsla til aukningar á þungri umferð sem svari til þess að á svæðinu eigi sér stað uppbygging langt umfram núverandi þéttleika.

Grenndarkynning hafi einungis náð til eigenda fasteigna í innan við eins km radíus frá námunni án þess að kannað hafi verið hvort hún tæki til allra hagsmunaaðila, en ljóst sé að svo hafi ekki verið sem þó sé áskilið í 44 gr. skipulagslaga. Eigi það að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. úrskurð í máli nr. 60/2018, uppkveðnum af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 8. maí 2018. Þá hafi leyfisveitandi við grenndarkynninguna lagt fram sömu umsagnir og sama álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og áður, þrátt fyrir það sem komið hefði fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í fyrra kærumáli vegna efnistökunnar. Tilefni hafi verið til að endurskoða álitið með tilliti til þess sem fram hafi komið í úrskurðinum, enda hefði þar ekkert verið fjallað um skilyrði 61. gr. laga nr. 60/2013. Með þessu hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins þar sem lögbundið álit sé ófullnægjandi að þessu leyti.

Hinn 31. október 2024 hafi kærendum borist bréf frá skipulagsfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps þar sem greint hefði verið frá niðurstöðu sveitarstjórnar um að veita hið umdeilda leyfi. Hefði þar komið fram að við grenndarkynningu hefðu borist athugasemdir og að lögð hefði verið fram samantekt um þær en sú samantekt hefði þó ekki fylgt. Kærendur hafi hvorki fengið svör við athugasemdum sínum sem þó sé áskilið í gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, né verið send greind samantekt. Sé þetta ágalli á málsmeðferðinni. Þá hafi með auglýsingum verið upplýst um að framkvæmdaleyfið hefði verið gefið út 23. s.m. og niðurstaða sveitarstjórnar verið auglýst 31. október 2024, m.a. í Lögbirtingablaðinu. Þar hefði þess verið getið að kærufrestur væri einn mánuður frá því að auglýsing um útgáfu framkvæmdaleyfisins hefði birst í Lögbirtingablaði. Það sé þó ákvörðun sveitarstjórnar um að veita leyfi sem sé kæranleg, en ekki útgáfa þess. Teljist kærufrestur frá þeim tíma sem kærendum hafi orðið kunnugt eða mátt vera kunnugt um þá ákvörðun og hafi framsetningin í greindu bréfi því verið röng. Birting auglýsingar um útgáfu framkvæmdaleyfis sé ekki gildistökuskilyrði þess og hafi því ekki áhrif á kærufrest. Verði þetta m.a. ráðið af niðurlagi 10. gr. og af upphafi 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sé augljóst að 1. tl. 11. gr. vísi til samþykktar leyfisveitanda sem kveðið sé á um í niðurlagi 10. gr. Það sé því ákvörðun sveitarstjórnar en ekki afgreiðsla skipulagsfulltrúa á leyfisbréfinu sem hefði átt að auglýsa, skv. 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga og sé frestur til þess tvær vikur, sbr. niðurlag 10. gr. nefndrar reglugerðar. Sá frestur sé löngu liðinn og sé það ágalli sem ekki verði bætt úr en slíkir ágallar séu að jafnaði til þess fallnir að hafa áhrif á gildi kærðrar ákvörðunar.

Samkvæmt lögskýringargögnum felist í skilyrði 61. gr. laga um náttúruvernd, um að forðast beri að raska jarðminjum líkt og þeim sem hér um ræði nema brýna nauðsyn beri til, að lögð sé áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir geti réttlætt röskun og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir. Rök leyfisveitanda um brýna nauðsyn fái ekki staðist og virðist byggð á því að verði umdeilt leyfi ekki veitt muni ekki koma til frekari efnistöku í námunni. Ekkert styðji þá fullyrðingu og hafi fjöldi eigenda sumarhúsa á svæðinu lýst sig samþykka hóflegri efnistöku í þágu næsta nágrennis, líkt og verið hafi um áratugaskeið. Slík efnistaka væri miklu nær því að geta talist af brýnni nauðsyn, enda myndi hún þjóna vissum samfélagslegum hagsmunum. Með hóflegri efnistöku væri hægt að koma til móts við sjónarmið um að eftirsóknarvert sé að halda í rauðamölina til vegagerðar sem hluta af ímynd svæðisins. Hafi sá valkostur verið nefndur í umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila. Ógilding hinnar kærðu ákvörðunar komi ekki í veg fyrir hóflega efnistöku og hafi því ekki áhrif á byggingarkostnað eða stórfelld áhrif á atvinnulíf í sveitarfélaginu. Ekkert segi að sú vinnsla sem sóst sé eftir skapi mikla atvinnu í sveitarfélaginu. Í námunni myndu starfa örfáir stjórnendur vinnuvéla, að öðru leyti væri atvinna fólgin í að aka efni til Þorlákshafnar sem krefjist ekki búsetu í sveitarfélaginu. Augljóst sé að það þjóni ekki almannahagsmunum að flytja 2/3 hluta þess efnis sem áformað sé að vinna úr námunni til Þorlákshafnar til útflutnings. Megi þvert á móti fullyrða að þeir flutningar fari í bága við almannahagsmuni, bæði vegna aukins kolefnisspors og vegna álags á innviði með auknu sliti á vegum sem sumir séu gamlir og burðarlitlir til slíkra flutninga. Það séu því útflutningssjónarmið sem ráði för en ekki almannahagsmunir. Þá dragi sífellt úr notkun rauðmalar í húsagrunna þar sem efnið hafi ekki þann styrk sem þurfi. Margar aðrar námur séu í sveitarfélaginu sem anni eftirspurn eftir efni innan þess.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er byggt á því að hin kærða ákvörðun sé ekki haldin neinum þeim form- eða efnisannmörkum sem varðað geti ógildingu. Sveitarfélagið hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið fylgt við meðferð málsins sem hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin. Sveitarfélagið hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar ákvörðunartöku. Þá hafi verið tekin saman greinargerð um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins í samræmi við 3. mgr. 27 gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ekki hafi verið talin þörf á að deiliskipuleggja svæðið og framkvæmdin því verið grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Engir ágallar hafi verið á framkvæmd hennar sem náð hafi til allra hagsmunaaðila. Veiting leyfisins hefði verið auglýst og öllum athugasemdum sem borist hefðu við grenndarkynningu verið svarað með fullnægjandi hætti í greinargerð, dags. 4. mars 2024, sem fylgt hafi útgáfu leyfisins sem og í bókunum sveitarstjórnar frá 6. mars og 2. október s.á. Af þeim sökum hafi ekki verið þörf á að taka saman svör við hverri athugasemd fyrir sig. Allir hagsmunaaðilar hafi átt þess kost á að kynna sér þau gögn sem legið hafi fyrir við töku ákvörðunarinnar þar sem svör við athugasemdum þeirra hafi komið fram. Það sé ekki skilyrði fyrir gildi framkvæmdaleyfis að þeim hagsmunaaðilum sem hafi gert athugasemdir sé send umsögn um þær, sbr. gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Skortur á að hagsmunaaðilum sé send umsögn sem sérstaklega hafi verið tekin saman geti ekki talist slíkur annmarki að leiða eigi til ógildingar.

Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi verið grenndarkynnt fyrir eigendum frístundahúsa og lóða í eins km radíus umhverfis efnistökusvæðið og fyrir eigendum lóða eða sumarbústaða á mörkum þess. Grenndarkynningin hafi því náð lengra en sem nemi greindum radíus, hún hafi verið miðuð við útjaðar efnistökusvæðisins, en mörk þess séu 4,4 ha. Með þessu hafi verið tryggt að grenndarkynnt væri fyrir öllum þeim sem kynnu mögulega að eiga hagsmuna að gæta. Ekki sé gert ráð fyrir jarðraski utan afmarkaðra efnistökusvæða og sýnileiki námunnar af láglendi muni ekki breytast frá því sem nú sé. Geti eigendur fasteigna í meiri fjarlægð frá útjaðri námusvæðisins því ekki orðið fyrir áhrifum af þeirri auknu efnistöku sem gert sé ráð fyrir. Verði þeir ekki taldir geta átt hagsmuna að gæta, enda hafi framkvæmdin engin áhrif á þá eða verðmæti fasteigna þeirra. Sé um þetta m.a. vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 11. maí 2022 í máli nr. 119/2021. Þá verði að telja að sveitarstjórn hafi ákveðið svigrúm við mat á því hvaða íbúar sveitarfélagsins verði taldir geta átt hagsmuna að gæta af leyfisveitingu.

Það sé mat sveitarfélagsins að nauðsyn beri til þess að afla jarðefna fyrir framkvæmdir í sveitarfélaginu og að brýn þörf sé á að nota námuna í Seyðishólum í því skyni. Málefnaleg sjónarmið hafi legið því mati til grundvallar. Það hefði í för með sér umtalsvert meiri umhverfisáhrif ef opna þyrfti nýjar námur eða sækja jarðefni í aðrar auk þess sem rauðleita efnið sem fáist úr námunni sé einkennandi fyrir svæðið og hluti af ímynd þess og sögu. Þá leiði efnistakan til lægri byggingarkostnaðar og hefði stöðvun hennar í för með sér högg fyrir atvinnulíf í sveitarfélaginu. Sú efnistaka sem gert sé ráð fyrir í framkvæmdaleyfinu sé nauðsynleg til þess að svara eftirspurn eftir jarðefnum sem ekki sé unnt að svara með annarri umhverfisvænni leið. Eftirláta verði sveitarfélaginu vald til þess að meta þarfir þess fyrir efnistöku og sé það ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða það mat. Þá sé ekki kveðið á um það í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd að skylt sé að afla álits Skipulagsstofnunar. Umhverfisstofnun fari með eftirlit með framkvæmd þeirra laga og veiti umsagnir samkvæmt ákvæðum þeirra, sbr. 2. mgr. 13. gr. Þá sé ekki kveðið á um það í lögum að Skipulagsstofnun sé skylt í áliti um mat á umhverfisáhrifum að fjalla um hvort brýna nauðsyn beri til röskunar jarðminja í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Í áliti stofnunarinnar hafi á fullnægjandi hátt verið fjallað um áhrif efnistökunnar og sveitarfélaginu því ekki borið að afla nýs álits.

Í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi í greinargerð með framkvæmdaleyfinu komið fram sú afstaða sveitarfélagsins að áhrif á jarðmyndanir og landslag/sjónræn áhrif teldust ekki veruleg, að teknu tilliti til flatarmálsstækkunar námunnar og þess að svæðið væri raskað. Ekki sé gert ráð fyrir meiri eða öðrum tækjabúnaði en fyrir sé og engin eiginleg vinnsla á efni muni fara þar fram, nema efnislosun með vinnuvélum, sigtun á hluta efnis, stundum mölun og mokstur á flutningabíla. Vinnan sé háð eftirspurn og ekki í gangi alla daga. Líta verði til þess að um sé að ræða áframhaldandi efnistöku í gjallgígum sem beri mikil ummerki rasks vegna áratuga efnisnáms og að áframhaldandi efnistaka hafi lítil sem engin áhrif á jarðmyndanir umfram það sem orðið sé. Framkvæmdaleyfið geri auk þess ráð fyrir að röskuðu svæði verði haldið í lágmarki. Þrátt fyrir að fallast megi á að það rask sem orðið sé á svæðinu réttlæti ekki í sjálfu sér fyrirhugaða efnistöku vegi þetta atriði afar þungt við mat á því hvort brýn þörf sé á að gefa út leyfi vegna áframhaldandi efnistöku. Ljóst sé að ákvæði náttúruverndarlaga geti ekki átt við með sama hætti í tilviki jarðminja sem þegar hafi verið raskað enda umhverfisáhrif töluvert minni en þegar um sé að ræða óraskaðar jarðminjar. Lítill sem enginn munur verði á raski í Seyðishólum hvort sem efnistaka verði eins og verið hafi síðastliðin ár eða í samræmi við hið kærða framkvæmdaleyfi. Sjónarmið um að mögulegt sé að gefa út leyfi fyrir hóflegri efnistöku á svæðinu hafi því ekki þýðingu fyrir mat sveitarfélagsins um að brýna þörf beri til að raska jarðmyndunum á svæðinu með áframhaldandi efnistöku.

Í umhverfismatsskýrslu hafi komið fram að af tillitssemi við umhverfið væri stærð námusvæðis haldið í lágmarki í stað þess að fletja það út. Náman sé tiltölulega lítil að umfangi en djúp og með bröttu stáli. Námuopið muni hækka innan við 15 metra lóðrétt og fara um 60 metra inn á hólinn. Ljóst sé að hugsanleg sjónræn áhrif af framkvæmdunum hafi ekki í för með sér neina breytingu á byggðamynstri. Efnistaka hafi farið fram í námunni frá árinu 1950 og hún verið hluti af byggðamynstri sveitarfélagsins um árabil. Þar sem magn efnistöku úr námunni sé verulega stillt í hóf miðað við fyrri áætlanir og stærð efnistökusvæðis haldið í lágmarki muni yfirbragð og heildarútlit lítið breytast. Þá geti framkvæmdaleyfi til efnistöku úr námu sem hafi verið nýtt um árabil ekki haft í för með sér breytingu á þéttleika byggðar. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi komið fram að ferðum efnisflutningabifreiða fjölgi úr 14 ferðum á dag í að meðaltali 20. Sé að meðaltali gert ráð fyrir að efni verði flutt í um 150 daga á ári og að lagt verði bundið slitlag á veg að námunni. Ónæði vegna efnisflutninga sé ekki líklegt til að verða verulegt þar sem um tiltölulega fáar ferðir verði að ræða. Ekki sé unnt að líta svo á að sú óverulega aukning á ferðum efnisflutningabifreiða leiði til breytingar á þéttleika byggðar í skilningi 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Ekkert liggi fyrir um að slysahætta sé fyrir hendi vegna námuvinnslunnar en öllum atvinnurekendum sé skylt að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að komið sé í veg fyrir slysahættu á verkstað samkvæmt lögum nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. þeirra skuli vinnustaðir þannig úr garði gerðir að þar sé gætt fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta. Þrátt fyrir að ekki sé sérstaklega vísað til þess í framkvæmdaleyfinu sé þannig ljóst að fallvarnir verði settar upp á svæðinu ef talið verði að slysahætta sé til staðar. Skyldur hvíli á atvinnurekendum í þessum efnum á grundvelli laga og hafi sveitarfélagið ekki eftirlit með öryggi á vinnustöðum samkvæmt lögum. Þá mæli lög ekki fyrir um að sveitarfélagi beri skylda til að meta við afgreiðslu framkvæmdaleyfis hvort framkvæmdaraðili muni ráðast í fullnægjandi aðgerðir til að koma í veg fyrir slysahættu á verkstað þegar framkvæmdir séu hafnar. Hvorki sé vikið að þessu atriði í skipulagslögum né í lögum um umhverfismat áætlana og framkvæmda. Í 4. gr. laga nr. 111/2021 séu tilgreindir þeir umhverfisþættir sem meta skuli í umhverfismati og séu þeir þar taldir upp með tæmandi hætti. Slysavarnir á verkstað séu ekki þeirra á meðal.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Áréttað er að efnistökuáformin feli í sér mikla aukningu frá þeirri sem verið hafi, varla minni en þreföldun ef miðað væri við jafnt vaxandi efnistöku áranna 1950–2019. Ekki sé hægt að líta til efnistöku áranna 2019–2023 enda hafi hún verið leyfis- og eftirlitslaus með alvarlegum afleiðingum fyrir ásýnd svæðisins og geti ekki sett viðmið. Á þeim tíma hafi orðið verulegar skemmdir á sumarhúsum í nágrenninu vegna gjallfoks auk þess sem margir hefðu fundið fyrir óþægindum í öndunarvegi af sömu ástæðu. Fyrir liggi að verulegur hluti þess rasks sem þegar hafi orðið sé til komið vegna aukinnar og ólögmætrar efnistöku frá árinu 2019, en ætla megi að hún hafi verið ríflega 100.000 m³ eða nærri fjórðungur þess efnis sem tekið hefði verið úr námunni frá upphafi. Ekki liggi fyrir á hverju fullyrðing leyfisbeiðanda um að efnistaka hafi verið 20.000 m³ á ári sé byggð og ekki liggi fyrir upplýsingar um síðast útgefna leyfið, þ. á m. um gildistíma þess. Fyrirspurnum kærenda þess efnis til sveitarfélagsins hafi ekki verið svarað. Rannsókn málsins hafi verið verulega ábótavant og nauðsynlegt hefði verið að fyrir lægju upplýsingar um árlega efnistöku undanfarinna ára til þess að hægt væri að gera sér grein fyrir því hver hún hafi verið fyrir árið 2019 eða þar til ráðist hefði verið í stór aukna efnisvinnslu úr námunni, án tilskilinna leyfa eða eftirlits.

Ekki sé tekið tillit til þess að sú aðferð sem valin sé með dýpkun námunnar, lá- og lóðrétt, muni gera þær skemmdir sem þegar hafi orðið óafturkræfar þar sem að með hverri skóflustungu sem farið sé innar og neðar sé fjarlægst þau meginmarkmið að móta landslagið til samræmis við umhverfi sitt að efnistöku lokinni.

Farið hafi verið með málið í samræmi við 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en sú málsmeðferð fullnægi ekki skilyrðum 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í 3. mgr. síðarnefnds ákvæðis komi fram að áður en leyfi sé veitt skuli leyfisveitandi leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Augljóst sé að með þessu sé lögð skylda á herðar leyfisveitanda að afla sérstakrar og sjálfstæðrar umsagnar um það hvernig fyrirhuguð framkvæmd horfi við með tilliti til greinds ákvæðis. Sé um lögboðna álitsumleitan að ræða sem engin heimild sé fyrir að víkja frá og það sé andstætt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins að láta undir höfuð leggjast að gæta þessarar lagaskyldu. Lög nr. 60/2013 séu yngri en skipulagslög og reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Greint ákvæði laganna feli því í sér viðbótarskilyrði við þær kröfur sem áður hafi gilt um meðferð umsókna um framkvæmdaleyfi og hafi sjálfstæða þýðingu þar sem með því sé tryggt að sérstaklega séu gaumgæfð möguleg áhrif framkvæmda á jarðmyndanir sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt ákvæðinu. Ekki sé hægt að fallast á að umsögn Umhverfisstofnunar, sem látin hefði verið í té að beiðni Skipulagsstofnunar við undirbúning álits um mat á umhverfisáhrifum, geti komið í stað þessa lögbundna álits. Ástæða þess sé m.a. að í umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila hafi því verið slegið föstu að fyrirhuguð framkvæmd félli ekki undir téða 61. gr. og af þeim sökum hafi ekkert verið fjallað um það álitaefni í skýrslunni. Lúti umsögn Umhverfisstofnunar að því að leiðrétta þennan misskilning, en ekki sé fjallað um það skilyrði að brýna nauðsyn beri til þess að ráðast í framkvæmdina, enda ekki tilefni til þess eins og málið hafi þá legið fyrir. Þá hafi umsögnin ekki legið fyrir við afgreiðslu umsóknar um framkvæmdaleyfi, heldur hafi leyfisveitandi aðeins haft fyrir sér álit Skipulagsstofnunar en þar hafi umsögn Umhverfisstofnunar verið endursögð og efni hennar ekki skilað sér til fulls. Ekki geti komið til álita að styðjast við umsagnir um skipulag svæðisins við veitingu framkvæmdaleyfisins, sbr. niðurlag 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga, enda áskilið að bæði liggi fyrir staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem fullnægjandi umsagnir liggi fyrir, en ekkert deiliskipulag hafi verið samþykkt á því svæði sem um ræði. Þar að auki sé í umsögn um heildarendurskoðun aðalskipulags, dags. 20. maí 2022, ekkert fjallað um þá efnistöku í Seyðishólum sem hið kærða framkvæmdaleyfi taki til. Þá sé álitamál hvort efnistakan eigi sér fullnægjandi stoð í gildandi Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032, en í greinargerð þess sé aðeins fjallað um efnistökusvæði með almennum hætti. Ekkert segi til um það hvað átt sé við með „efnismagn allt að“, hvort þar sé átt við magn efnis að meðtöldu því efni sem þegar hafi verið tekið eða hvort um sé að ræða efnismagn á gildistíma aðalskipulagsins eða eitthvað annað. Loks verði ekki séð að leitað hafi verið umsagnar viðkomandi náttúruverndarnefndar eins og áskilið sé í 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Málsmeðferðin hafi því ekki verið í samræmi við lög.

Umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu veruleg og ekki staðbundin við námuna, heldur hafi flutningur efnis frá námunni áhrif langt út fyrir næsta nágrenni hennar. Af þessari ástæðu séu ekki skilyrði til þess að nota þá undantekningarreglu sem felist í grenndarkynningu skv. 44. gr. skipulagslaga. Ekki virðist hafa verið rannsakað hvort eða að hvaða marki starfsemin kunni að varða hagsmuni aðila utan þess eins km radíuss sem sveitarstjórn hafi ákveðið, en kærendur telji líklegt að svo sé. Þá verði ekki fallist á að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 119/2021 hafi þýðingu í málinu enda um verulega ólík tilvik að ræða.

Bókun sveitarstjórnar frá 6. mars 2024 hafi verið gerð áður en leyfið hafi verið grenndarkynnt og sé þar því ekki að vænta neinna svara við athugasemdum. Í bókun sveitarstjórnar frá 2 október s.á. sé aðeins nefndur fjöldi athugasemda og að framlögð hafi verið samantekt þeirra. Þá sé í greinargerð sveitarfélagsins ekki annað sagt um athugasemdir en þetta: „Í samræmi við álit Skipulagsstofnunar frá 2022, umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila frá 2022 og framkomnar athugasemdir sem bárust í grenndarkynningu er framkvæmdaleyfi þetta bundið eftirfarandi skilyrðum:“ Síðan séu talin upp skilyrði leyfisins en engin svör að finna við athugasemdunum. Það liggi því fyrir að athugasemdum hafi ekki verið svarað með þeim hætti sem áskilið sé að lögum. Ekki skipti máli þótt hagsmunaaðilar hafi átt þess kost að kynna sér gögn málsins hjá leyfisveitanda þar sem skylt hafi verið að senda þeim svör. Auk þess sé ómögulegt að sjá að samantekt með svörum við athugasemdum hafi legið fyrir við leyfisveitinguna.

——-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en athugasemdir af hans hálfu hafa ekki borist úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. október 2024 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24 í Seyðishólum, en leyfið var í kjölfarið gefið út af skipulagsfulltrúa 23. s.m. Í framkvæmdaleyfinu er vísað til þess að leyfið sé háð þeim takmörkunum sem fram komi í greinargerð þess, dags. 4. mars 2024. Í henni er m.a. tiltekið að gildistími leyfisins sé til 31. desember 2039, fyrirhuguð efnistaka sé 500.000 m³eða 33.000 m³á ári og að áætluð stærð efnistökusvæðisins að henni lokinni sé 4,4 ha. Kæruheimild er að finna í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Vegna sjónarmiða sem kærendur hafa komið á framfæri um að unnt væri að nema minna efni heldur en það sem hér um ræðir er af hálfu úrskurðarnefndarinnar tekið fram að þar sem mati á umhverfisáhrifum sleppir er það framkvæmdaraðili sem leggur til framkvæmdir samkvæmt þeim kosti sem hann metur æskilegastan. Hefur framkvæmdaraðili með því forræði á framkvæmd innan marka gildandi laga og reglna. Þá er Skipulagsstofnun í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd ekki falið að leggja sjálfstætt mat á það hvort skilyrði um brýna nauðsyn framkvæmda sé hverju sinni uppfyllt. Það mat er á verksviði leyfisveitanda sem ber að leggja réttan grundvöll að slíku mati. Játa verður sveitarstjórn nokkuð svigrúm við mat á því hvað teljist til brýnnar nauðsynjar samkvæmt ákvæðinu. Þá er það hlutverk nefndarinnar samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Leggur úrskurðarnefndin því ekki mat á umfang framkvæmdar.

—

Það er skilyrði aðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, nema lög mæli á annan veg. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi kærumálsins.

Kærendur í máli þessu eru 10 talsins og vísa aðallega til þess að þeir njóti kæruaðildar vegna grenndar við efnistökusvæðið. Þá hafa kærendur einnig vísað til sjónarmiða sem varða náttúruvernd, öryggi og útivist, en slík sjónarmið lúta að atriðum sem teljast til almannahagsmuna en ekki til einstaklingsbundinna hagsmuna. Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til allra staðhátta og m.a. kanna hvar fasteignir þeirra eru staðsettar með tilliti til framkvæmdasvæðisins og hvort efnistakan muni snerta hagsmuni þeirra umfram aðra t.a.m. vegna hávaða eða annars ónæðis. Sumarhúsalóðir eiganda Hraunslóðar 4 og 6, eru norðvestan við Seyðishól og þar með námuopið, ríkjandi vindátt blæs ekki í átt að lóðunum og njóta þær skjóls af þeim hluta hólsins sem verður óhreyfður. Sama gildir um lóð eiganda Kerhrauns C99. Þá eru lóðir eiganda Kerhrauns 11 og 12, staðsettar vestan við Seyðishól og námuopið. Margar sumarhúsalóðir eru á milli lóðanna og námunnar og fjarlægðin frá námunni slík að ekki verður séð að grenndaráhrif gagnvart fasteignum hans verði umfram almenn áhrif af námuvinnslunni. Lóð eiganda Klausturhólar B-Gata 1, er austan megin við námuna, austan við Búrfellsveg og verður ekki ekið með efni framhjá lóðinni. Að framangreindu virtu verður ekki talið að umdeild efnistaka hafi grenndaráhrif gagnvart eigendum framangreindra fasteigna að því marki að þeim verði játuð kæruaðild í málinu. Öðrum kærendum er hins vegar játuð kæruaðild en afstaða þeirra gagnvart efnistökusvæði eða akstursleiðar vöruflutningabifreiða verður talin slík að ekki er unnt að útiloka möguleg grenndaráhrif gagnvart fasteignum þeirra, s.s. vegna hávaða og foks.

Svo sem áður greinir hefur efnistaka farið fram á svæðinu áratugum saman. Í máli nr. 98/2023 fyrir úrskurðarnefndinni var deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 29. júní 2023 að heimila útgáfu framkvæmdaleyfis til efnistöku úr námu E24 í Seyðishólum fyrir allt að 500.000 m³. Kvað nefndin upp úrskurð í málinu 29. desember s.á. og felldi úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar. Niðurstaða nefndarinnar byggði á því að við ákvörðunartökuna hefði ekki verið tekin afstaða til þess hvort framkvæmdin félli undir gildissvið 61. gr. laga nr. 60/2013 og af þeim sökum hafði ekki verið fjallað um það hvort brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna í samræmi við lagaákvæðið, ef við ætti. Þá taldi nefndin það annmarka að framkvæmdin hefði ekki verið grenndarkynnt fyrir eigendum Klausturhóla 3 og 8 en afstaða rétthafa þeirra lóða gagnvart framkvæmdasvæðinu væri slík að ekki væri unnt að telja grenndarhagsmuni þeirra skerðast í minna mæli en sumra annarra sem þó hefði verið grenndarkynnt fyrir. Af hálfu nefndarinnar var þó talið að málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hefði verið fullnægjandi og verður því ekki fjallað frekar um þann þátt málsmeðferðarinnar í máli þessu enda þykir ekki tilefni til þess að breyta þeirri niðurstöðu. Í kjölfar ógildingar úrskurðarnefndarinnar fór að nýju fram málsmeðferð vegna umsóknar framkvæmdaraðila frá 17. febrúar 2023 sem lauk með töku hinnar kærðu ákvörðunar.

—

Lokaliður mats á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana felst í því að álit Skipulagsstofnunar á umhverfismatskýrslu er lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda, sbr. e-lið 1. mgr. 17. gr. laganna. Fjallað er um framkvæmdaleyfi í skipulagslögum, en samkvæmt 4. mgr. 13. gr. þeirra skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt skal hún ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga.

Ljóst er að skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum og er í lögum kveðið á um ákveðna málsmeðferð og skilyrði þess að leyfi verði veitt. Þá liggur nú fyrir sú afstaða sveitarfélagsins í greinargerð um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins, dags. 4. mars 2024, að efnistakan fari fram í jarðmyndun sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd og er í þeim lögum einnig kveðið á um ákveðna málsmeðferð leyfisveitanda við útgáfu leyfis sem snertir verndarandlag þeirra.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 er framkvæmdasvæðið á skilgreindu efnistökusvæði, E24. Ekki er í gildi deiliskipulag á svæðinu. Í greinargerð með aðalskipulaginu kemur m.a. fram að stærri efnistökusvæði verði ekki á svæðum sem hafi sérstakt verndargildi, s.s. svæðum á náttúruminjaskrá, þar sem séu mikilvægar vistgerðir og hverfisverndarsvæði. Forðast skuli eftir megni að raska ósnortnum hlíðum, ásum, áberandi landslagsmyndum, vatns- og árbökkum og farvegum þeirra. Þá skuli öll efnistökusvæði hafa framkvæmdaleyfi þar sem sett verði skilyrði um skipulega nýtingu, góða umgengni og frágang að vinnslu lokinni. Þá er í töflu 11 tiltekið að syðri náma í Seyðishólum, E24, sé 6,5 ha að stærð og að heimilt sé að nema þar allt að 500.000 m³ af efni. Aðalskipulagið sætti umhverfismati áætlana samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Um efnistökusvæði var þar tekið fram að með því að gera ráð fyrir hæfilega mörgum efnistökustöðum væri hægt að nýta þau svæði sem séu næst framkvæmdasvæði hverju sinni og lágmarka þannig þá vegalengd sem aka þurfi með efni. Hafi stefnan því jákvæð áhrif á samfélag og loftgæði. Við frágang efnistökusvæða væri gert ráð fyrir að þau féllu sem best að landinu umhverfis og ættu þá ummerki um efnistöku að verða lítt sýnileg. Áhrif á land og jarðmyndanir væru því jákvæð. Þrátt fyrir að í hinu umdeilda framkvæmdaleyfi sé gert ráð fyrir að við lok námunnar verði skilið við hana með þeim hætti að efnistökusvæðið verði sýnilegt verður ekki annað séð en að náman sé í samræmi við landnotkun samkvæmt aðalskipulagi.

Í 44. gr. skipulagslaga er kveðið á um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að skipulagslögum var tekið fram um 44. gr. að það væri nýmæli að skylt væri að grenndarkynna framkvæmdarleyfi þegar deiliskipulag lægi ekki fyrir en sú málsmeðferð væri bundin við þegar byggð hverfi. Ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014 og með lögum nr. 7/2016. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að síðarnefndu breytingarlögunum var sérstaklega tilgreint að markmið breytingarinnar væri að til staðar væri leið fyrir sveitarfélög að veita leyfi til framkvæmda á svæðum utan þegar byggðra hverfa án þess að þörf væri á að deiliskipuleggja svæðið. Þá var tekið fram að algengt væri að ekki væri til staðar deiliskipulag í dreifbýli og að tímafrekt og kostnaðarsamt yrði fyrir sveitarfélög að vinna deiliskipulag fyrir þau svæði þar sem þörf væri á að veita leyfi til framkvæmda. Þar sem Seyðishólar eru ekki í byggð eiga skilyrði í 44. gr. skipulagslaga um samræmi við byggðamynstur og þéttleika byggðar ekki við.

Í kjölfar þess að skipulagsnefnd uppsveita mæltist til þess á fundi sínum 28. febrúar 2024 að útgáfa framkvæmdaleyfis yrði grenndarkynnt var málið lagt fyrir á fundum sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 6. og 20. mars s.á. Í fundargerðum kemur fram að ásamt umsókn væri lögð fram uppfærð greinargerð, dags. 4. s.m., umhverfismatsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum. Í nefndri greinargerð um afgreiðslu framkvæmdaleyfis, dags. 4. mars 2024, kemur fram að hún sé unnin í samræmi við 10. og 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Er framkvæmdinni og tilgangi hennar lýst í greinargerðinni og er þar að finna rökstuðning um samræmi framkvæmdarinnar við álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Tekin er afstaða til þess hvort framkvæmdin sé í samræmi við skipulagsáætlanir og talið að hún sé í samræmi við Aðalskipulag Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 og tekið fram að ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Þá er þar einnig að finna rökstuðning fyrir áframhaldandi efnistöku. Er það mat sveitarfélagsins að stöðvun efnistöku hefði í för með sér neikvæð áhrif á önnur svæði vegna aukinnar eða nýrrar efnistöku, kolefnisspor framkvæmda myndi aukast sem og slit á vegum og ökutækjum, byggingarkostnaður myndi hækka og framkvæmdir í sveitarfélaginu yrðu óhagkvæmari, atvinnulíf í sveitarfélaginu yrði fyrir höggi og svæðið myndi missa sína einkennandi rauðu malarvegi sem litað hefðu sögu og ímynd svæðisins í áratugi. Þar af leiðandi teldi sveitarfélagið það vera brýna nauðsyn að leyfa efnistöku á þegar röskuðu svæði í stað þess að opna ný efnistökusvæði. Ekki hefði verið lagst gegn efnistökunni í áliti Skipulagsstofnunar og mæti sveitarfélagið það svo að hagsmunir almennings í sveitarfélaginu réttlættu áframhaldandi efnistöku. Um frágang á svæðinu við verklok væri kveðið á um að gengið skyldi frá því þannig að það verði aðgengilegt til skoðunar fyrir almenning, yfirborð námunnar jafnað og veggir mótaðir þannig að ekki sé hætta á hruni. Leitast skuli við að raska ekki óröskuðu svæði utan við skilgreint námusvæði, umfram það sem nauðsyn þyki. Samþykkti sveitarstjórn útgáfu framkvæmdaleyfisins og var m.a. bókað á fundi hennar 20. mars 2024 að allar helstu forsendur fyrir útgáfu þess kæmu að mati sveitarstjórnar fram í greinargerð. Þar kæmi fram ítarlegri rökstuðningur fyrir útgáfu leyfis vegna efnistökunnar. Þá var m.a. greint frá því að sveitarfélagið teldi það brýna nauðsyn í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 að leyfa efnistöku á svæðinu sem væri þegar raskað, í stað þess að opna ný efnistökusvæði og var einnig að finna rökstuðning fyrir þeirri brýnu nauðsyn í greinargerðinni. Var Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita bs. jafnframt falið að grenndarkynna fyrirhugaða leyfisveitingu í eins km radíus umhverfis efnistökusvæðið.

Með bréfi, dags. 8. apríl 2024, var tillaga um nefnt framkvæmdaleyfi grenndarkynnt, þ. á m. fyrir kærendum máls þessa. Frestur til að koma að athugasemdum var veittur til 8. maí s.á. Í kynningarbréfinu kom fram að málið hefði fengið „eftirfarandi afgreiðslu á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 20. mars 2024“ og var á eftir tekin upp bókun sveitarstjórnar af fundi hennar 15. mars 2023, þ.e. þeirri sem lá grenndarkynningu til grundvallar við málsmeðferð þess leyfis sem fellt var úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 98/2023. Var tilvísunin því röng og ekki greint réttilega frá afgreiðslu sveitarstjórnar. Fyrir liggur að með grenndarkynningu 8. apríl 2024 fylgdi umhverfismatsskýrsla framkvæmdaraðila, álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, uppfærð greinargerð vegna útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. 4. mars 2024, og uppdráttur af framkvæmdasvæðinu þar sem mörk efnistökunnar voru sýnd. Þá var réttilega vísað til þess á hvaða fundi ákveðið hefði verið að grenndarkynna tillöguna. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga felst það í grenndarkynningu að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta, leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana. Með hliðsjón af framansögðu verður litið svo á að grenndarkynningunni hafi fylgt nægilegar upplýsingar til þess að nágrannar gætu kynnt sér áformin og komið að athugasemdum sínum um þau. Eins og fram hefur komið var grenndarkynningin miðuð við eins km radíus um svæðið. Þrátt fyrir að fallast megi á með kærendum að slík afmörkun sem miðist eingöngu við fjarlægð kunni að vera ófullnægjandi, liggur ekki annað fyrir en að grenndarkynningin hafi í þessu tilviki náð til þeirra nágranna sem hagsmuna áttu að gæta af framkvæmdinni og þá olli hún ekki réttarspjöllum gagnvart kærendum, enda komu þeir að kæru í málinu með réttum hætti og innan tilskilins frests.

Að undangenginni umfjöllun á fundi skipulagsnefndar 25. september 2024 var umsókn um framkvæmdaleyfi tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 2. október s.á. þar sem útgáfa þess var samþykkt og skipulagsfulltrúa falið að annast hana. Í fundargerðinni kemur fram að fyrir fundinn hafi verið lögð fram samantekt á athugasemdum sem bárust vegna tillögunnar, uppfærð greinargerð um framkvæmdaleyfið og að það skuli bundið þeim skilyrðum sem fram komi í umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar. Í greinargerðinni eru jafnframt talin upp skilyrði sem leyfið skuli bundið. Var leyfið gefið út 23. s.m. og greinir þar að það sé háð þeim takmörkunum sem fram komi í greinargerð þess. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar er gerð athugasemd við að hin uppfærða greinargerð sé sú sama og áður, þ.e. dags. 4. mars 2024. Í greinargerðinni kom fram að skilyrði fyrir framkvæmdinni tækju mið af þeim athugasemdum sem borist hefðu við grenndarkynningu en eðli málsins samkvæmt getur það ekki átt við þær athugasemdir sem bárust við seinni grenndarkynninguna þar sem hún hafði ekki farið fram er greinargerðin var gerð. Má því ráða að greind tilvísun greinargerðarinnar taki mið af þeim athugasemdum sem bárust við grenndarkynningu við fyrri málsmeðferð sveitarstjórnar á umsókn leyfishafa, en umfang hennar í það sinn var mun minna.

Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 er kveðið á um að við afgreiðslu leyfis til matsskyldra framkvæmda skuli leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Við meðferð málsins var af hálfu úrskurðarnefndarinnar óskað eftir að fá afrit greindrar samantektar á athugasemdum, sem vísað var til í fyrrgreindri fundargerð 2. október 2024, ásamt afriti athugasemdanna. Fyrst skal nefnt að 112 bréf bárust með athugasemdum. Í sumum tilvikum er um það að ræða að eigandi tveggja eða fleiri fasteigna sendir bréf með samhljóða athugasemdum vegna hverrar fasteigna sinna og þá eru bréfin mörg samhljóða eða allt að því samhljóða. Má því segja að þessi fjöldi bréfa endurspegli óánægju sumarhúsaeigenda í grennd sem séu um flest sammála um það á hverju hún byggir. Af hálfu sveitarfélagsins hefur því verið lýst að framkomnum athugasemdum hafi verið svarað í gögnum málsins og því verið óþarft að taka saman sérstaka umsögn um þær. Þrátt fyrir að ekki sé annað en unnt að taka undir með sveitarfélaginu að svör við flestum athugasemdunum hafi mátt finna í gögnum málsins verður ekki á þetta fallist enda með lögum lögð sú skylda á sveitarfélagið að taka saman umsögn um þær athugasemdir sem berast við grenndarkynningu. Af greindri samantekt sem úrskurðarnefndinni barst frá sveitarfélaginu verður ekki ráðið að efni athugasemdanna hafi legið fyrir sveitarstjórn við töku hinnar kærðu ákvörðunar enda í henni ekki að finna annað en yfirlit yfir það frá hverjum athugasemdirnar hafi stafað og þá greiningu að þær hafi margar verið samhljóða. Verður því ekki ráðið að sveitarstjórn hafi kynnt sér þær athugasemdir sem bárust við grenndarkynninguna, sem fram fór á árinu 2024. Er það annmarki á meðferð málsins.

Samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 123/2010 skal birta ákvarðanir um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í auglýsingunni skal tilgreina kæruheimild og kærufrest. Þá er samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 44. gr. sömu laga skylt að tilkynna þeim sem tjáðu sig um málið í grenndarkynningu um niðurstöðu sveitarstjórnar.

Hin umdeilda ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps var auglýst 31. október 2024 í Lögbirtingablaðinu, staðarblaðinu Dagskránni og á vefsíðu umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. Þá var á vefsíðu Grímsnes- og Grafningshrepps birt auglýsing um skipulagsmál þann sama dag þar sem finna mátti hlekk á auglýsingu á vefsíðu umhverfis- og tæknisviðs. Samkvæmt upplýsingum á vefsíðunni „DFS.IS“ er Dagskránni dreift á Suðurlandi. Er því ljóst að henni er ekki dreift á landsvísu. Þá var í greindum auglýsingum ekki að finna leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest. Verða þessir annmarkar þó ekki taldir hafa áhrif á gildi leyfisins en þeir kunna að hafa áhrif við mat á upphafi kærufrests, en samkvæmt 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu.

Þeim sem komu að athugasemdum við grenndarkynningu var kynnt hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar með bréfi skipulagsfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps, dags. 31. október 2024. Af hálfu kærenda hefur verið vísað til þess að gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi ekki verið fylgt en í því ákvæði er mælt fyrir um að berist athugasemdir á kynningartíma skuli skipulagsnefnd gefa umsögn um athugasemdir til sveitarstjórnar og þá skuli sveitarstjórn senda þeim hagsmunaaðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær ásamt niðurstöðu. Ekki verður séð að þessa hafi verið gætt við meðferð málsins en líkt og áður greinir hefur af hálfu sveitarfélagsins verið vísað til þess að svör við athugasemdum hafi verið svarað í gögnum málsins. Ekki verður á það fallist enda í greindu ákvæði skipulagsreglugerðar lögð sú skylda að gerð sé umsögn um athugasemdirnar og er það síðan sveitarstjórnar að taka „endanlega afstöðu til málsins“ eins og þar greinir.

Í 61. gr. laga um náttúruvernd er kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja, þ. á m. eldvarpa, sbr. a.-lið 2. mgr. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að forðast beri að raska þeim vistkerfum og jarðminjum sem talin séu upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Liggur nú fyrir sú afstaða sveitarstjórnar að ákvæðið eigi við um framkvæmdasvæðið og að brýn nauðsyn sé til staðar.

Lög nr. 60/2013 voru samþykkt á Alþingi 10. apríl 2013 og var gildistöku þeirra frestað í tvígang. Þau tóku loks gildi árið 2015, en hafði áður verið breytt með lögum nr. 109/2015. Í lögunum eins og þau voru samþykkt árið 2013 var í 57. gr. kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja, en með lögum nr. 109/2015 varð ákvæðið að 61. gr. laga nr. 60/2013. Í 3. mgr. 57. gr. laganna frá 2013 var tiltekið að óheimilt væri að raska vistkerfum og jarðminjum sem talin væru upp í 1. og 2. mgr. ákvæðisins nema brýna nauðsyn bæri til og sýnt þætti að aðrir kostir væru ekki fyrir hendi. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögunum kom fram að í 3. mgr. væri kveðið afdráttarlausar en áður um það hvað vernd skv. 1. og 2. mgr. fæli í sér. Mælt væri fyrir um bann við röskun þeirra náttúrufyrirbæra sem undir greinina féllu nema brýna nauðsyn bæri til og sýnt þætti að aðrir kostir væru ekki fyrir hendi. Með orðalaginu „brýn nauðsyn“ væri lögð áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir gætu réttlætt röskun og þá fyrst og fremst brýnir almannahagsmunir.

Heldur var dregið úr framangreindum áformum með lögum nr. 109/2015. Í því frumvarpi sem lagt var fyrir þingið hafði um þetta einungis komið fram að forðast bæri eins og kostur væri að raska þessum vistkerfum og jarðminjum. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu kom fram að eðlilegt væri að munur væri á réttaráhrifum þess að falla undir sérstaka vernd annars vegar og skráningu á C-hluta náttúruminjaskrár hins vegar. Þá væri mikilvægt að haft væri í huga að hefði náttúrufyrirbæri sem nyti sérstakrar verndar samkvæmt ákvæðinu ákveðna sérstöðu væri eðlilegt að slíkt fyrirbæri væri sett á náttúruminjaskrá. Ákvæðinu var hins vegar breytt í meðförum þingsins í núgildandi veru. Í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar, dags. 10. nóvember 2015, kom fram það mat nefndarinnar að rétt væri að feta ákveðinn milliveg frá því frumvarpi sem lagt hefði verið fram og áður samþykktum lögum nr. 60/2013. Kom fram að vilji nefndarinnar væri að styrkja ákvæðið um sérstaka vernd og að áskilnað um brýna nauðsyn þurfi til að heimilt verði að veita framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi til röskunar á náttúruminjum sem féllu undir sérstaka vernd. Með breytingunni væri þó stigsmunur á þeirri vernd sem náttúruminjar sem falli undir ákvæðið njóti og þeirrar verndar sem náttúruminjar á C-hluta náttúruminjaskrár njóti, en samkvæmt breytingartillögu nefndarinnar þurfi að koma til almannahagsmunir ef raska eigi náttúruminjum á C-hluta náttúruminjaskrár, en í frumvarpinu hafði verið talað um nauðsyn. Í 3. mgr. 37. gr. laga nr. 60/2013, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 109/2015, er kveðið á um að forðast beri að raska svæðum eða náttúrumyndunum sem skráðar hafa verið á C-hluta náttúruminjaskrár nema almannahagsmunir krefjist þess og annarra kosta hafi verið leitað. Í 3. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd er nú mælt fyrir um að: „Forðast ber að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar eru upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til.“

Af framansögðu er ljóst að gert er ráð fyrir að greinarmunur sé á réttaráhrifum þeirrar verndar fyrir röskun sem ákveðin vistkerfi og jarðminjar njóta skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 og þeirrar verndar sem náttúruminjar njóta sem skráðar hafa verið á C-hluta náttúruminjaskrár. Þannig kveður 61. gr. á um að brýn nauðsyn þurfi að vera til staðar en 37. gr. á um að almannahagsmunir krefjist og að annarra kosta hafi verið leitað. Líkt og áður greinir kom fram í frumvarpi að lögum nr. 60/2013 að brýn nauðsyn skírskotaði til mjög ríkra hagsmuna og þá fyrst og fremst almannahagsmuna. Orðalag ákvæðisins um það er þrátt fyrir aðrar breytingar enn óbreytt og verður því ekki ráðið að hverfa hafi átt frá því að mjög ríkir hagsmunir þurfi að vera í húfi og þá fyrst og fremst almannahagsmunir til þess að réttlæta röskun á þeim vistkerfum og jarðminjum sem njóta verndar skv. 61. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. 61. gr. er skylt að afla framkvæmdaleyfis eða eftir atvikum byggingarleyfis, sbr. skipulagslög og lög nr. 160/2010 um mannvirki, vegna framkvæmda sem hafa í för með sér röskun á þeim vistkerfum og jarðminjum sem verndar njóta samkvæmt ákvæðinu. Kemur og einnig fram að áður en leyfi sé veitt skuli leyfisveitandi leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. laga n r. 60/2013 liggi fyrir, en þar er þó ekki kveðið á um umsögn Umhverfisstofnunar heldur Náttúruverndarstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefnda vegna aðalskipulags og Náttúruverndarstofnunar, Náttúrufræðistofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefnda vegna deiliskipulags. Er það því á herðum leyfisveitanda að meta hvort brýna nauðsyn beri til að raska þeim vistkerfum og jarðminjum sem verndar njóta skv. 61. gr. laganna. Samkvæmt 4. mgr. lagagreinarinnar skal líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. laganna og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi við mat á leyfisumsókn.

Umsagna Umhverfisstofnunar eða náttúruverndarnefndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 hefur ekki verið leitað. Álitsumleitan er almennt veigamikill þáttur í undirbúningi ákvörðunar og hefur því yfirleitt verið talið, að vanræksla á því að leita lögboðinnar umsagnar sé verulegur annmarki, sem almennt leiði til ógildingar ákvörðunar. Meginreglan hefur verið talin sú að íþyngjandi ákvarðanir teljast ógildanlegar af þeim sökum og í sumum tilvikum geti ívilnandi ákvarðanir einnig orðið það. Í rökstuðningi sveitarfélagsins fyrir því að brýna nauðsyn beri til áframhaldandi námuvinnslu er einkum vísað til hagsmuna af notkun efnisins innan sveitarfélagsins en í greinargerð með framkvæmdaleyfinu kemur fram að fyrirhugað sé að meirihluti þess verði fluttur úr landi. Með hliðsjón af lögskýringargögnum að baki skilyrði 61. gr. laga nr. 60/2013 um brýna nauðsyn, þar sem fram kemur að ríkir hagsmunir þurfi að vera í húfi og þá fyrst og fremst almannahagsmunir, verður ekki talið að færð hafi verið fram viðhlítandi rök fyrir því að skilyrðið sé uppfyllt.

Af öllu því sem að framan er rakið er ljóst að við undirbúning og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar var ekki í öllu gætt ákvæða skipulagslaga eða náttúruverndarlaga. Þá fullnægði sveitarstjórn ekki rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga en umsögn Umhverfisstofnunar er liður í rannsókn málsins. Þykja þessir ágallar leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, svo sem nánar hefur verið gerð grein fyrir.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. október 2024 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24 í Seyðishólum.

mar 27

Love0

168/2024 Vistarvegur

Með UUA

Árið 2025, fimmtudaginn 27. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 168/2024, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 5. nóvember 2024 um að krefjast tilfærslu, niðurrifs eða breytingar á húsi því sem stendur á lóðinni Vistarvegi 12 fyrir 1. apríl 2025. Að öðrum kosti muni sveitarfélagið láta fjarlægja húsið af lóðinni á kostnað lóðarhafa auk þess að leggja á dagsektir, að upphæð kr. 200.000, þar til því verki sé lokið.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Vistarvegar 12, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 5. nóvember 2024 að krefjast tilfærslu, niðurrifs eða breytingar á húsi því sem stendur á lóðinni Vistarvegi 12 fyrir 1. apríl 2025. Að öðrum kosti muni sveitarfélagið láta fjarlægja húsið af lóðinni á kostnað lóðarhafa auk dagsekta, að upphæð kr. 200.000, þar til því verki sé lokið. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að veittur verði frestur til 1. september 2025 og að fjárhæð dagsekta verði lækkuð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 31. desember 2024.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en deilur hafa staðið yfir frá árinu 2007 um hver sé raunveruleg stærð lóðarinnar Vistarvegar 12. Hinn 29. mars 2019 var samþykktur aðaluppdráttur fyrir byggingu sumarhúss á lóðinni sem skyldi staðsett innan skilgreinds byggingarreits og 5,0 m frá aðliggjandi lóðarmörkum. Í júní 2021 framkvæmdi EFLA verkfræðistofa mælingar á lóðamörkum Vistarvegar 10 og 12 sem byggðust á þinglýstum og hnitsettum lóðamörkum. Samkvæmt mælingunum var sumarhúsið, sem reist hafði verið að Vistarvegi 12, u.þ.b. 3,4 m út fyrir byggingarreit í austurátt og þannig einungis 1,6 m frá lóðamörkunum. Sveitarfélagið taldi þannig ljóst að sumarhúsið að Vistarvegi 12 hefði verið reist í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt, byggingarleyfi og ákvæði byggingarreglugerðar um bil milli bygginga. Kærandi taldi á hinn bóginn að mælingarnar væru rangar þar sem miðlína á milli lóðanna hefði raskast og sumarhúsið væri þannig ekki út fyrir byggingarreit sinn.

Í framhaldinu fór skipulags- og byggingarfulltrúi Rangárþings eystra fram á að kærandi færði sumarhúsið til á lóðinni þannig að það yrði innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá lóðarmörkum Vistarvegar 10, að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum frá 28. febrúar 2023. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem kvað upp úrskurð 28. apríl 2023 í máli nr. 134/2022, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi með þeim rökum að ágallar hefðu verið á undirbúningi ákvörðunarinnar, m.a. með tilliti til rannsóknar máls og meðalhófs sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Verkfræðistofan Mannvit, nú COWI, framkvæmdi nýja mælingu í ágúst 2023 sem sýndi að fjarlægð milli húsa að Vistarvegi 10 og 12 væri 6,59 m að norðanverðu en 6,54 m að sunnanverðu.

Með bréfi sveitarfélagsins til kæranda dags. 10. nóvember 2023 var tilkynnt að mælingar EFLU verkfræðistofu, um fjarlægð milli húsa hefðu verið sannreyndar af Mannviti verkfræðistofu. Fór sveitarfélagið fram á að þáverandi eigandi Vistarvegar 12 legði tvær eða fleiri tillögur að lausn sem uppfylltu kröfur gr. 9.7.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 fyrir 15. desember 2023. Þáverandi eigandi lést og fengu erfingjar hans frest til 15. febrúar 2024 sem var svo framlengdur til 15. apríl s.á. Nokkrir viðbótarfrestir hafa verið veittir eftir það af ýmsum ástæðum. Nokkur samskipti hafa verið milli sveitarfélagsins og kæranda um lausnir á málinu og hefur kærandi lagt fram tillögur til lausnar sem eigandi Vistarvegs 10 hefur hafnað. Hinn 5. nóvember 2024 var kæranda tilkynnt hin kærða ákvörðun.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að sveitarfélagið hafi í engu haft þau atriði sem úrskurðarnefndin mæli fyrir um í niðurstöðu í máli nr. 134/2022 er gætu haft áhrif á mat um beitingu umþrættra þvingunarúrræða s.s. um stærðir lóða og lóðarmörk. Hafi sveitarfélagið látið Mannvit sannreyna mælingar EFLU verkfræðistofu út frá sömu gögnum og forsendum sem Efla hafi notað við mæliblað dags 8. júní 2021 sem legið hafi fyrir í máli nr. 134/2022 og verið forsenda fyrir ákvörðun sveitarfélagsins á þeim tíma. Sé vandséð hvernig þessar tvær verkfræðistofur ættu að fá sitthvora niðurstöðuna þegar verið sé að mæla staðsetningu húsanna út frá sömu forsendum enda megi sjá af mælingunum að þeim skeiki óverulega. Hafi ágreiningurinn ekki snúist um það hvort mæling Mannvits á fjarlægð milli húsanna væri röng eða mælingar EFLU heldur um forsendur mælinganna eins og bent sé á í úrskurðinum.

Sveitarfélagið hafi í engu kannað þær forsendur heldur látið Mannvit framkvæma mælingar að óbreyttum forsendum. Annað hvort séu forsendur mælinganna rangar, þ.e. að miðlínan sé mæld 5 m frá húsinu að Vistarvegi 10, en kærandi telji að eigandi þess húss hafi byggt út fyrir byggingarreit eða þá að það hafi aldrei verið 10 m á milli byggingarreita. Megi m.a. ráða það af mæliblaði sem sveitarfélagið lét gera að rotþró fyrir Vistarveg 12 sem sé nú komin yfir á Vistarveg 10. Hafi sveitarfélagið ekki upplýst hvers vegna svo sé og af hverju samþykkt hafi fengist fyrir húsinu að Vistarvegi 12 ef það komist ekki fyrir á byggingarreitnum. Hafi sveitarfélagið staðsett byggingarreitinn fyrir húsið, samþykkt teikninguna og gefið út fokheldisvottorð árið 2019, án nokkurra athugasemda byggingarfulltrúa og þar með staðfest að húsið væri innan byggingarreits.

Það eina sem sveitarfélagið hafi gert eftir framangreindan úrskurð nefndarinnar var að láta aðra verkfræðistofu mæla bilið á milli húsanna og í kjölfarið fara fram á að kærandi legði til tvær eða fleiri tillögur að lausnum sem uppfylltu brunaöryggiskröfur gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hafi kærandi lagt fram þrjár tillögur í tölvupósti 26. apríl 2024 sem sveitarfélagið hafi ætlað að skoða og vera svo í sambandi við kæranda. Í tölvupósti 2. júlí s.á. hafi lögmaður kæranda vísað til fyrri málssögu og að ekki hafi borist formlegt svar við framlögðum tillögum, en til að brunahönnuður gæti hafist handa við nánari útfærslu þyrfti að liggja fyrir afstaða til þess hvaða leiðir væru samþykktar. Hafi sveitarfélagið ekki verið tilbúið til að líta til annarra úrræða sem gætu uppfyllt kröfur gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð og borið fyrir sig andstöðu eigenda Vistarvegar 10 þar um.

Varðandi það sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun, um að kæranda hafi verið í lófa lagið að staðsetja húsið annars staðar á lóðinni án þess að um brot á nálægðarreglu væri að ræða, sé vísað til nefnds úrskurðar í máli nr. 134/2022. Þar segi að ef fylgja ætti ákvörðun byggingarfulltrúa yrði að færa hús kæranda um 3,4 m til vesturs, en af gögnum málsins verði ráðið að húsið yrði þá komið út fyrir byggingarreit og jafnvel út fyrir mörk lóðar kæranda. Sé því lágmark að sveitarfélagið upplýsi hann um hvert eigi að færa húsið til á lóðinni enda rúmist það ekki innan byggingarreitsins þannig að 5. m séu að lóðarmörkum. Húsið verði ekki fært lengra til vesturs á lóðinni enda sé bilið að gaddavírsgirðingu og þverhnípi við hana um 1,5 m.

Að framangreindu sé því ljóst að ágreiningur sé um atriði sem áhrif gætu haft á mat við beitingu þvingunarúrræða s.s. um stærð lóða og lóðarmörk sem eru forsendur að þeirri mælingu sem framkvæmd hafi verið af verkfræðistofum og sveitarstjórn studdi ákvörðun sína við.

Málsrök Rangárþings eystra: Vísað er til bréfs fulltrúa skipulags- og byggingarsviðs Rangárþings eystra, dags. 10. nóvember 2023, til þáverandi eiganda Vistarvegar 12. Þar komi m.a. fram að mælingar á lóðunum og fjarlægð milli húsa hafi verið staðreynd af Mannviti og að fyrir liggi að húsið að Vistarvegi 12 sé reist í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt. Á uppdrættinum komi skýrt fram að sumarhúsið eigi að vera 5,1 m frá lóðarmörkum að norðanverðu en 4,9 m að sunnanverðu sem ekki sé raunin miðað við mælingar EFLU og Mannvits. Í bréfinu sé farið fram á að eigandi Vistarvegar 12 leggi fram tvær eða fleiri tillögur að lausn sem uppfylli kröfur gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, varðandi brunaöryggiskröfur. Hafi frestur verið veittur til 15. desember 2023. Með tölvupósti lögmanns kæranda, dags. 26. apríl 2024, sé vísað í tillögur Verkís og lagðar til þrjár leiðir til úrbóta. Þær hafi verið að koma upp „sprinkler“ kerfi í bústöðunum, setja eldveggi á húsin að Vistarvegi 12 og 10 eða reisa sjálfstæðan brunavegg milli húsanna. Jafnframt hafi verið lögð fram tillaga um að nefndur brunahönnuður hjá Verkís, tæki verkið að sér. Hafi fulltrúi skipulags- og byggingarsvið sent bréf til eiganda Vistarvegar 10, dags. 2. maí 2024, þar sem honum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um framangreindar tillögur. Svarbréf hafi borist frá lögmanni eigandans, dags. 31. maí 2024, þar sem tillögunum hafi verið hafnað.

Með bréfi, dags. 13. ágúst 2024, til lögmanns kæranda hafi verið ítrekuð krafa sveitarfélagsins um skýringar frá byggingarstjóra Vistarvegar 12 á því hvers vegna húsið hafi ekki verið byggt samkvæmt samþykktum uppdráttum. Veittur hafi verið loka athugasemdafrestur til 20. ágúst 2024. Í niðurlagi bréfsins hafi jafnframt verið kynnt sú ákvörðun að dagsektir yrðu lagðar á kæranda ef fullnægjandi skýringar bærust ekki eða að öðrum kosti til að knýja fram úrbætur í formi brottflutnings hússins. Með bréfi dags. 11. september 2024 hafi lögmanni kæranda verið kynnt að fulltrúi skipulags- og byggingarsviðs Rangárþings eystra hefði í hyggju að taka ákvörðun um að krefjast tilfærslu, niðurrifs eða breytingar á húsinu að Vistarvegi 12 að viðlögðum dagsektum. Gefinn hafi verið 15 daga frestur til að koma að sjónarmiðum eiganda Vistarvegar 12 en að þeim tíma liðnum yrði ákvörðun tekin.

Engin svör hafi borist og hafi kæranda með bréfi dags. 5. nóvember 2024, verið gert að rífa húsið, flytja það til á lóðinni, minnka eða breyta þannig að kröfur um fjarlægð milli húsa væri fylgt eða fjarlægja húsið með öðrum hætti fyrir 1. apríl 2025.

Vísað sé til gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 varðandi bil á milli bygginga. Ysta klæðning mannvirkjanna að Vistarvegi 10 og 12 séu í flokki 2 sem þýði að lágmarks bil milli húsanna þurfi að vera 10 m. Fyrir liggi að bilið milli húsanna sé fjarri því að vera nægilegt svo sem fram komi í mælingum EFLU og Mannvits. Eigandi Vistarvegar 12 beri ábyrgð á því að húsið sé ranglega staðsett á lóðinni og ekki byggt í samræmi við samþykktar teikningar, lóðarblað og framangreind fyrirmæli í byggingarreglugerð.

Með bréfi dags. 5. nóvember 2024 hafi kæranda verið gefinn kostur á að bæta úr fyrir 1. apríl 2025 og honum gefnir fjórir kostir í því sambandi. Þá komi fram í niðurlagi bréfsins að verði ekki brugðist við innan tímamarka muni sveitarfélagið láta fjarlægja húsið af lóðinni á kostnað lóðarhafa auk þess sem lagðar yrðu kr. 200.000 dagsektir á lóðarhafa þar til því verki væri lokið. Kærandi hyggist augljóslega ekki nýta gefinn frest til að bæta úr þar sem hann hafi þegar kært ákvörðunina og krafist ógildingar á henni. Hafi sveitarfélagið rannsakað málið í þaula og reynt allt til að leita lausna með mildari hætti, án árangurs. Engar heimildir séu til að þvinga eiganda Vistarvegar 10 til aðgerða eða framkvæmda sem hann sé ekki sammála um að fara í.

Hafi sveitarfélögunum verið gefin jörðin Ytri-Skógar með því samkomulagi að gefendur myndu reisa tvö sumarhús til eigin nota á lóð sem tæki til 5 ha. sem hvorki mætti selja né leigja og myndu þau ekki erfast. Lóðastærðin hafi verið skráð 2.500 m² í fasteignaskrá en afmörkun og hnitsetningu hafi fyrst verið þinglýst í nóvember 2020. Lóðarhafar hafi gert athugasemdir þegar deiliskipulagstillaga var auglýst og í kjölfarið hafi verið unnar tillögur að stækkun lóðanna. Þeim tillögum hafi verið hafnað að hálfu landeigenda. Þáverandi eigandi Vistarvegar 12 hafi skrifað undir og þinglýst lóðaleigusamningi fyrir þá lóð og því sé ljóst að engin deila sé fyrir hendi varðandi stærð lóðanna. Væri sú deila enn til staðar, breytti það að auki engu um raunverulega fjarlægð milli húsanna tveggja sem sé ólögmæt.

Þó kærandi hafi vissulega gert tillögur þá breyti það ekki þeirri stöðu að eigandi Vistarvegar 10 sé ekki samþykkur þeim framkvæmdum. Enginn vafi sé á stærð eða legu lóðarinnar að Vistarvegi 12 og sé byggingarreitur á lóðinni óumdeildur. Mælingar EFLU og Mannvits hafi eingöngu snúist um að mæla raunverulega fjarlægð milli þessara tveggja bygginga. Það geti ekki verið nema ein aðferð til að mæla þá vegalengd og því óhugsandi að mismunandi forsendur breyti nokkru um niðurstöðuna. Umfjöllun í kæru um aðstæður á lóðinni vegna landrofs og þverhnípis breyti engu um að bilið milli húsanna sé of stutt og það sé kjarni málsins.

Kæranda hafi verið í lófa lagið að hanna hús sitt og staðsetja þannig á lóðinni og innan byggingarreits að ekki yrði um brot á fjarlægðarreglum að ræða. Í þessu sambandi sé sérstaklega vísað til minnisblaðs skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 28. desember 2024, sem sýni greinilega hvernig húsið að Vistarvegi 12 sé ranglega staðsett og hvernig kæranda hefði verið í lófa lagið að koma því fyrir á samþykktum byggingareit án þess að brjóta ákvæði reglugerðar um fjarlægð milli húsa.

Athugasemdir lóðareiganda að Vistarvegi 10: Bent er á að það liggi fyrir að sumarhús kæranda að Vistarvegi 12 hafi verið byggt utan byggingarreits eins og hann er skilgreindur í þinglýstum og hnitsettum skjölum og byggingin er ekki í samræmi við aðaluppdrátt. Þetta virðist raunar óumdeilt þar sem fram komi í kæru máls, og öðrum skjölum sem stafi frá kæranda, að húsið hafi verið reist í samræmi við samþykktar teikningar og verið byggt innan byggingarreits „eins og hægt var“. Samkvæmt 15. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 beri kærandi ábyrgð á því og þá jafnframt ábyrgð á úrbótum.

Það liggi nú fyrir með óyggjandi hætti með mati tveggja óvilhallra aðila, að húsið að Vistarvegi 12 hafi verið byggt utan byggingarreits eins og hann sé afmarkaður í þinglýstum skjölum. Húsbyggingin sé þar af leiðandi ekki í samræmi við aðaluppdráttinn frá 2019 og í því felist brot gegn ákvæðum byggingarreglugerðar.

Staðsetning hússins að Vistarvegi 12 uppfylli ekki meginreglu 9.7.5. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 m.t.t. brunavarna. Til þess að svo væri þyrfti að líkindum að ráðast í umfangsmiklar og kostnaðarsamar framkvæmdir á báðum húsum sem hefðu að auki áhrif á útlit bygginganna. Sé lóðareiganda að Vistarvegi 10 alls kostar óskylt að ráðast í slíkar framkvæmdir þar sem húsið á lóð hans sé byggt í samræmi við samþykkta uppdrætti og skipulag. Það sé á ábyrgð lóðarhafa að Vistarvegi 12 að hús hans hafi verið reist í trássi við áðurnefnda grein reglugerðarinnar.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Með umdeildri ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra var lagt fyrir kæranda að færa til, fjarlægja eða breyta sumarhúsi hans að Vistarvegi 12 fyrir 1. apríl 2025 að viðlögðum 200.000 króna dagsektum og að húsið yrði fjarlægt af sveitarfélaginu á kostnað kæranda. Byggði ákvörðunin á því að bil milli húss kæranda og húss að Vistarvegi 10 fullnægði ekki kröfu ákvæðis gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um bil á milli bygginga.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og ef ekki þá beita eftir atvikum þvingunar-úrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis en lagaákvæðið ber með sér að nefndum úrræðum verði ekki beitt samtímis.

Beiting nefndra þvingunarúrræða er verulega íþyngjandi ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum og skipulagslögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun að vera studd efnislegum rökum. Þá ber stjórnvaldi einnig að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um meðalhóf og rannsókn máls.

Eins og fram hefur komið hefur úrskurðarnefndin í fyrri úrskurði í máli nr. 134/2022 fjallað um lögmæti þeirrar kröfu byggingarfulltrúa að eigandi sumarhúss að Vistarvegi 12 færi húsið til á lóð sinni að viðlögðum dagsektum. Ástæðu þeirrar kröfu mátti rekja til mælinga verkfræðistofunnar EFLU frá 8. júní 2021, þar sem niðurstöður sýndu að bilið á milli húsanna að Vistarvegi 10 og 12 fullnægði ekki kröfum ákvæðis gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð um bil á milli bygginga. Í niðurstöðu úrskurðarins var tekið fram að ekki væri annað séð en að húsið að Vistarvegi 12 hafi verið reist samkvæmt aðaluppdráttum, samþykktum 29. mars 2019 af skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra, og var hin kærða ákvörðun í því máli felld úr gildi. Eftir uppkvaðningu nefnds úrskurðar fól sveitarfélagið Mannviti verkfræðistofu að endurmeta fjarlægðir milli húsanna að Vistarvegi 10 og 12. Við mælinguna var stuðst við sömu gögn og EFLA verkfræðistofa hafði áður notað og var niðurstaðan sú sama, þ.e. að bil milli húsanna væri of lítið. Búa því efnisrök að baki hinni kærðu ákvörðun.

Samkvæmt lóðablöðum fyrir Vistarveg 10 og 12 skal fjarlægð frá byggingarreit hvorrar lóðar að lóðarmörkum að vera 5,0 m og þ.a.l. bil á milli byggingarreita alls 10,0 m. Er sú tilhögun byggð á ákvæðum byggingarreglugerðar, n.t.t. ákvæða gr. 9.7.5. um bil á milli bygginga. Deilur eru uppi í máli þessu um lóðarmörk umræddra lóða. Á slíkur ágreiningur, sem er eignaréttarlegs eðlis, ekki undir úrskurðarnefndina þar sem hún er ekki til þess bær að lögum heldur á ágreiningurinn eftir atvikum að vera til lykta leiddur fyrir dómstólum.

Samkvæmt aðaluppdrætti fyrir Vistarveg 10, samþykktum af skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra 5. maí 2010, var sama fjarlægð á milli byggingarreita lóðanna að lóða-mörkum. Á uppdrættinum má sjá að byggingarreitur á lóðinni Vistarvegi 12 gaf lítið sem ekkert svigrúm fyrir stækkun hússins sem fyrir var í átt að lóðinni Vistarvegi 10. Í byggingarlýsingu Vistarvegar 10 kemur fram að húsið hafi verið lengt um 1 m til vesturs, í átt að Vistarvegi 12. Eftir að húsið að Vistarvegi 12 var stækkað er bilið milli bygginganna 6,57 m að norðanverðu og 6,53 m að sunnanverðu. Árið 2019 var samþykkt leyfi til byggingar 128 m² sumarhúss á lóðinni Vistarvegi 12, í stað eldra húss sem var 40 m². Sú fjarlægð sem mælist á milli bygginganna er ekki í samræmi við þá aðaluppdrætti sem samþykktir voru árið 2019.

Þá liggur fyrir að byggingarfulltrúi sveitarfélagsins gerði fokheldisúttekt á húsinu að Vistarvegi 12 þann 12. ágúst 2019 þar sem kom fram að of lítið bil væri á milli bygginganna nr. 10 og 12. Fram að þeim tíma mátti kærandi vera í góðri trú þegar hann reisti húsið að það væri rétt staðsett miðað við samþykktan aðaluppdrátt. Auk þess bera fyrirliggjandi gögn með sér að ef húsið yrði fært 3,4 metra frá lóðamörkum væri það komið út fyrir byggingarreit og lóðarmörk Vistarvegar 12. Þá hefur sveitarfélagið leitast við að finna lausn á málinu og ýmsar tillögur kæranda um úrbætur hafa verið lagðar fyrir eiganda Vistarvegar 10, en þeim verið hafnað.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki ber eigandi ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Fram kemur í 1. mgr. 16. gr. sömu laga að hlutverk útgefanda byggingarleyfis sé að hafa eftirlit með því að hönnun mannvirkis sé í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim og að byggt sé í samræmi við samþykkt hönnunargögn, lög og reglugerðir sem um mannvirkjagerðina gilda. Hvílir þ.a.l. ábyrgð á báðum aðilum um að farið sé eftir lögum og reglugerðum.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu er enn deilt um hver beri ábyrgð á því að fjarlægð milli húsanna standist ekki kröfur byggingarreglugerðar. Þegar aðilar stjórnsýslumáls eiga öndverðra hagsmuna að gæta er stjórnvöldum skylt að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra beggja eða allra. Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi með lögunum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Með vísan til framangreinds þykja enn vera annmarkar á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar sem úrskurðarnefndin hefur áður vísað til í máli nr. 134/2022 með tilliti til rannsóknar máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og þykir ekki með hliðsjón af 12. gr. laganna rétt að kærandi beri einn hallann af því ósamræmi sem er á milli samþykkts aðaluppdráttar hússins og þess sem raunin varð.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 5. nóvember 2024 um að krefjast tilfærslu, niðurrifs eða breytingar á húsi því sem stendur á lóðinni Vistarvegi 12 fyrir 1. apríl 2025. Að öðrum kosti muni sveitarfélagið láta fjarlægja húsið af lóðinni á kostnað lóðarhafa auk þess að leggja á dagsektir að upphæð kr. 200.000, þar til því verki sé lokið.

mar 27

Love0

153/2024 Karlagata

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 153/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. október 2024 um að hækkun girðingar við Karlagötu 1 verði fjarlægð en dagsektir lagðar á ef ekki verði brugðist við.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. nóvember 2024, kærir eigandi íbúðar að Karlagötu 1 í Reykjavík þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. október 2024 að hækkun girðingar við Karlagötu 1 verði fjarlægð en dagsektir lagðar á ef ekki verði brugðist við. Kærandi krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá borgaryfirvöldum 20. desember 2024.

Málavextir: Með bréfi frá byggingarfulltrúanum í Reykjavík, dags. 31. október 2024, var kæranda tilkynnt að umhverfis- og skipulagssviði borgarinnar hafi borist ábending um að búið væri að hækka girðingu á horni Karlagötu og Snorrabrautar við Karlagötu 1. Með því væru sjónlengdir skertar á umræddum gatnamótum sem skapaði aukna hættu fyrir vegfarendur. Ekki hafi verið sótt um leyfi Reykjavíkurborgar, sem eiganda aðliggjandi lands, fyrir umræddri framkvæmd. Krafðist byggingarfulltrúi þess að hækkun girðingarinnar við Karlagötu 1 yrði fjarlægð. Yrði ekki orðið við þeirri kröfu innan 30 daga frá móttöku bréfsins áformaði byggingarfulltrúi að leggja á 25.000 króna dagsektir fyrir hvern þann dag sem drægist að verða við umræddri kröfu. Jafnframt var veittur 14 daga andmælafrestur vegna áformanna um fyrirhugaðar dagsektir. Með tölvupósti, dags. 6. nóvember 2024, var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir og bárust byggingarfulltrúa andmæli kæranda sama dag sem voru samhljóða kærunni.

Með umboði, dags. 16. janúar 2025, fólu allir eigendur Karlagötu 1 tilgreindum lögmanni að gæta hagsmuna sinna vegna kröfugerðar Reykjavíkurborgar. Gunnfríður Svala Arnardóttir, Bára Huld Beck Sigfúsdóttir og Hulda Dögg Georgsdóttir eru eigendur eignarhluta að Karlagötu 1 og teljast þau öll samkærendur í máli þessu.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að girðingin sem bætt hafi verið ofan á steinvegginn sem umlykur garð húss kærenda hafi verið sett upp fyrir liðlega 15 árum af þáverandi íbúum að Karlagötu 1. Upphaflegur kærandi og eiginkona hans hafi keypt íbúð í húsinu fyrir rúmlega áratug, án vitundar um að uppsetning fyrri eigenda á girðingunni hafi verið gerð án leyfis aðliggjandi landeiganda og að hún skapaði hættu fyrir vegfarendur. Væri lögmæti kröfunnar um niðurrif girðingarinnar, sem staðið hafi í hálfan annan áratug að viðlögðum dagsektum, dregið í efa en um kostnaðarsama framkvæmd væri að ræða. Þá sé það véfengt að umrædd girðing skerði sjónlengdir á viðkomandi gatnamótum svo hætta skapist af fyrir vegfarendur. Aldrei hefði orðið vart við að vegfarendur hefðu óþægindi af girðingunni, en Reykjavíkurborg sem aðliggjandi landeigandi hefði lítið gert til að tryggja öryggi gangandi vegfarenda við Snorrabraut. Kærendur telji að prýði sé af girðingunni, hún virki einnig sem hljóðmön fyrir íbúa hússins og slíkar girðingar hafi verið settar upp víðar við Snorrabrautina. Óskað hafi verið upplýsinga um lög og reglugerðir sem skaðsemi girðingarinnar byggðist á, en hvort sem byggingarfulltrúa tækist að sýna fram á að girðingin skapaði hættu eða ekki stæði að líkindum eftir fullyrðingin um að girðingin hafi verið sett upp án leyfis. Það væri lögfræðilegt álitamál hvort ,,ákæra“ ætti fyrir slíkt eftir hálfan annan áratug, þegar enginn skaði hafi hlotist af girðingunni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að Karlagata 1 sé í Norðurmýri-norður innan Háteigshverfis. Í gildi séu skipulagsskilmálar Háteigshverfis, útgefnir 31. október 2023 með breytingum frá 14. júní 2024 og 30. ágúst s.á., samþykktir af skipulagsfulltrúa Reykjavíkur, sbr. heimild í a-lið 2. gr. viðauka 2.3. um embættisafgreiðslur skipulagsfulltrúa í viðauka við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 1020/2019, með síðari breytingum. Í skipulagsskilmálunum væri fjallað um Norðurmýri-norður í skilmálaeiningu 3.1.24, en á bls. 278 væri fjallað um frágang á lóðarmörkum þar sem segi:

,,Lóðarhafar skulu hafa samráð um frágang á sameiginlegum lóðarmörkum aðliggjandi lóða. Halda skal í einkennandi steypta garðveggi umhverfis lóðir, þá sérstaklega að götu. Gróður á sameiginlegum lóðarmörkum skal ekki vera hærri en 1,8 metrar og há tré í a.m.k. 4 metra fjarlægð frá lóðarmörkum, nema nágrannar ákveði annað í sameiningu. Ef byggður er skjólveggur inni á lóð skal hann ekki vera hærri en 1,8 metrar, miðað við hæð frá jörðu. Hann skal staðsetja þannig að á tímabilinu frá vorjafndægrum til haustjafndægra sé aldrei skuggavarp frá honum á helstu dvalarsvæði á nágrannalóð. Á lóðarmörkum sem snúa að götum, gatnamótum, innkeyrslum og/eða stígum má ekki hefta sjónlínur með girðingum, veggjum eða gróðri. Hámarkshæð girðinga/veggja á slíkum stöðum er 1,2 metrar. Gróður og girðingar/veggi skal velja með það í huga. Við sérstakar aðstæður getur þurft að draga girðingar/veggi og gróður inn á lóð til að tryggja sjónlínur. Lóðarhafi ber ábyrgð á að gróður vaxi ekki fyrir sjónlínur vegfarenda.“

Umrædd hækkun girðingar sé timburgirðing sem bætt hafi verið ofan á steyptan garðvegg. Af mælingum sem framkvæmdar hafi verið af starfsmanni byggingarfulltrúa megi sjá að hæð veggjarins sé frá 165 cm til 179 cm frá jarðvegsyfirborði. Því sé ljóst að umrædd hækkun girðingarinnar sé ekki í samræmi við skipulagsskilmála á svæðinu þar sem þar komi fram að halda skuli í einkennandi steypta garðveggi umhverfis lóðir. Jafnframt komi fram í skipulagsskilmálunum að á lóðarmörkum sem snúi að götum, gatnamótum, innkeyrslum og/eða stígum megi ekki hefta sjónlínur með girðingum, veggjum eða gróðri. Hámarkshæð girðinga/veggja á slíkum stöðum sé 1,2 m samkvæmt skipulagsskilmálunum.

Í gr. 7.2.3. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 sé fjallað um girðingar lóða. Þar segi að hæð girðinga á lóðum skuli vera í samræmi við skipulagsskilmála og að afla skuli byggingarleyfis vegna girðinga og skjólveggja á lóðum nema framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi skv. e-lið 1. mgr. 2.3.5. gr. byggingarreglugerðarinnar. Jafnframt komi fram að girðing eða skjólveggir á mörkum lóða séu alltaf háð samþykki beggja lóðarhafa óháð hæð girðingar eða skjólveggjar og skuli samþykkis leitað áður en hafist er handa við smíði girðingar eða skjólveggjar. Í 2.3.5. gr. byggingarreglugerðar sé fjallað um minniháttar mannvirki og framkvæmdir sem séu undanþegnar byggingarleyfi, byggingarheimild og tilkynningarskyldu skv. 2.3.6. gr. enda séu þær í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglugerðar þessarar sem við eiga hverju sinni. Um skjólveggi og girðingar sé fjallað í e-lið en þar segi:

,,Skjólveggir og girðingar sem eru allt að 1,8 m að hæð og eru ekki nær lóðarmörkum en 1,8 m. Ennfremur girðingar eða skjólveggir sem eru nær lóðarmörkum en 1,8 m og eru ekki hærri en sem nemur fjarlægðinni að lóðarmörkum. Einnig allt að 2,0 m langir og 2,5 m háir skjólveggir sem eru áfastir við hús og í a.m.k. 1,8 m fjarlægð frá lóðarmörkum. Lóðarhöfum samliggjandi lóða er heimilt án byggingarleyfis að reisa girðingar eða skjólveggi allt að 1,8 m að hæð á lóðarmörkum, enda leggi þeir fram hjá leyfisveitanda undirritað samkomulag þeirra um framkvæmdina. Miðað skal við jarðvegshæð lóðar sem hærri er ef hæðarmunur er á milli lóða á lóðarmörkum.“

Af framansögðu sé ljóst að ávallt þurfi að afla samþykkis aðliggjandi lóðarhafa vegna girðinga, óháð hæð þeirra. Jafnframt verði girðing að vera í samræmi við skipulagsskilmála deiliskipulags. Í þessu tilfelli sé aðliggjandi lóðarhafi Reykjavíkurborg sem hafi ekki veitt samþykki fyrir umræddri hækkun á girðingunni.

Reykjavíkurborg sem lóðarhafi byggi jafnframt á áliti samgönguverkfræðings á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar. Í álitinu sé litið til þess hvort umrædd hækkun girðingar sé til þess fallin að skerða sjónlínur vegfarenda á gatnamótum á horni Karlagötu og Snorrabrautar. Í álitinu segi m.a: ,,Frá umferðaröryggissjónarmiðum (bæði upplifað og raunöryggi) þá tel ég að umhverfið styðji ekki við að minnka sjónlengdirnar (eins og þessi veggur gerir).“ Flækjuatriði sé hins vegar að það sé líka veggur hinum megin Karlagötunnar sem væntanlega skyggi á aðvífandi umferð eftir Snorrabraut, auk þess sem lagt sé meðfram götunni og alveg upp að gatnamótunum. Að því sögðu, þá ,,geri þessi veggur ástandið klárlega verra en það er í dag.“ Í áliti samgönguverkfræðingsins segi síðan með vísan til afstöðumynda sem fylgja í umsögn byggingarfulltrúa:

,,Myndin sýnir gróft mat á sjónlengdum miðað við að bifreiðin stoppar ca. 5,5 m frá akbraut Snorrabrautar og ca. 3 m frá gönguþveruninni (eðli málsins samkvæmt háð hvar vegfarendur munu mætast og þetta er gróft mat, hægt er að taka þessa útreikninga lengra en overkill fyrir þetta mat).

– Sýn gagnvart öðrum bifreiðum á Snorrabraut eru ca 16 m í dag og fer niður í 12 m. Ef við miðum við 40 vs 60 km/klst (skiltaður hámarkshraði vs. ekkert svo ‚óvæntur‘ raunhraði) þá eru þetta 1,4s -> 1,1s / 1,0->0,7s. Báðar sviðsmyndirnar eru langt frá það sem myndu flokkast sem lágmarkssjónlengdir. Ökumaður getur vissulega mjakað bílnum alveg upp að gatnamótunum (yfir gönguþverunina) og þá eru sjónlengdirnar fyrir þessa sviðsmynd í lagi.

– Sýn gagnvart hjólandi vegfarenda sem kemur frá suðri. Ef við göngum út frá að hjólandi vegfarandinn sé á 10, 20 og 30 km/klst, og bíll sé nánast stopp (þ.e. að mjaka sig áfram sbr. hér að ofan). Gildin fara þá úr 10kph: 3,6->2,3s, 20kph: 1,8->1,2s, 30kph: 1,2->0,8s (út frá hraðavektor hjólandi vegfarenda).

– Árekstur milli tveggja hjólandi vegfarenda sem eru að beygja fyrir hornið. Miðum hér við lágan hraða (þar sem 90° beygja), 5 og 10 km/klst (vegalengd í conflict deilist í tvennt, tveir vegfarendur með hraðavektor á móti hver öðrum). 5kph: 3,6- >1,8s, 10kph: 1,8->0,9s (þess má geta að ef sá sem kemur frá suðri er að fara til norðurs, þá er hraðinn á þeim vegfarenda enn hærri (og reyndar aðeins fleiri flækjuatriði sem ég ætla að sleppa því að fara ofan í hér).

Þetta er klárlega ekki góð breyting og ekki ‚skaðlaus‘, þar sem aðstæður styðja ekki við að geta stytt sjónlengdir.“

Þá sé í kafla 6.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 fjallað um aðkomu og staðsetningu, en í meginreglu 6.2.1. gr. segi meðal annars að bygging á lóðarmörkum að gangstétt, við gatnamót eða að almennum gangstíg megi aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera megi ráð fyrir akandi umferð, né valda hættu fyrir gangandi umferð með útitröppum, útskagandi byggingarhlutum, veggsvölum, opnanlegum gluggum eða hurðum. Ákvæðið taki til bygginga, en ætla megi að sömu sjónarmið lúti að girðingum á lóðarmörkum, þ.e. að ekki séu minni kröfur gerðar þegar kemur að öryggi vegfarenda varðandi girðingar á lóðarmörkum.

Af framangreindu verði ráðið að umrædd hækkun verði talin valda öryggis- og almannahættu fyrir vegfarendur og verði slíkt m.a. byggt á efnislegum forsendum er fram komi í áliti samgönguverkfræðings umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða byggingarfulltrúa sé því sú að umrædd hækkun girðingar samræmist hvorki skipulagsskilmálum á svæðinu né byggingarreglugerð. Því hafi ekkert komið fram sem geti valdið ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa um að gera þinglýstum eigendum að Karlagötu 1 að fjarlægja hækkunina.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að tilvitnuð lagarök fyrir kröfum Reykjavíkurborgar séu öll til komin eftir hækkun veggjarins sem hafi átt sér stað 2008. Veggurinn undir girðingunni hafi eftir því sem best sé vitað verið samþykktur samtímis húsinu sjálfu án nokkurra hæðartakmarkana og þá strax út í lóðarmörk við borgarland, sbr. teikningu hússins frá 29. júní 1950. Í umsögn Reykjavíkurborgar er sjónarmiðum um mögulega skerðingu sjónlínu vegfarenda gerð skil í áliti samgönguverkfræðings, en álitið virðist bera með sér efasemdir um þörfina á aðgerðum og einnig sé álitið torskilið. Í vettvangsgöngu um Karlagötuna og nærliggjandi svæði hafi sést aðrir veggir í ýmsum tilbrigðum og allt að tveggja metra hæð. Reykjavíkurborg hafi samþykkt hækkun veggjar á horni Karlagötu og Gunnarsbrautar, að hámarki 1,8 metrar að hæð eins og framlögð gögn af hálfu kærenda bera með sér. Víða séu mannvirkin sýnu hættulegri en á horni Karlagötu og Snorrabrautar og með vísan til jafnræðisreglu geti þessi aðför að eigendum Karlagötu 1 ekki staðist. Þá vísi kærendur til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en brot á henni geti leitt til þess að ákvörðun verði ógildanleg.

——

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 19. mars 2025 að viðstöddum fulltrúum embættis byggingarfulltrúa og kærenda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um kröfu byggingarfulltrúans í Reykjavík um niðurrif á hækkun á steyptum vegg við lóðina Karlagötu 1, á horni Karlagötu og Snorrabrautar í Reykjavík. Umrædd hækkun er timburgirðing sem bætt var ofan á steyptan garðvegg en samkvæmt mælingum starfsmanns byggingarfulltrúa er samanlögð hæð veggjarins og hækkunarinnar á bilinu 165-179 cm. Að sögn kærenda var hækkunin framkvæmd í tíð fyrri eigenda Karlagötu 1 fyrir um 15 til 17 árum síðan.

Krafa byggingarfulltrúa byggist annars vegar á því að hækkun veggjarins skerði sjónlengdir á þessum gatnamótum sem valdi öryggis- og almannahættu fyrir vegfarendur eins og nánar er lýst í bréfi byggingarfulltrúa til nefndarinnar, dags. 20. desember 2024. Hins vegar vísar byggingarfulltrúi til þess að ekki hafi verið sótt um leyfi fyrir hækkuninni frá Reykjavíkurborg sem aðliggjandi landeiganda.

Skipulagsskilmálar Háteigshverfis, útgefnir 31. október 2023, ásamt síðari breytingum, gilda um Karlagötu 1 og í skilmálaeiningu 3.1.24 er fjallað um frágang á lóðarmörkum. Þau ákvæði skilmálanna sem fjalla um heftingu sjónlínu og hæð veggja er að finna á bls. 278, en þar segir: ,,Á lóðarmörkum sem snúa að götum, gatnamótum, innkeyrslum og/eða stígum má ekki hefta sjónlínur með girðingum, veggjum eða gróðri. Hámarkshæð girðinga/veggja á slíkum stöðum er 1,2 metrar. Gróður og girðingar/veggi skal velja með það í huga. Við sérstakar aðstæður getur þurft að draga girðingar/veggi og gróður inn á lóð til að tryggja sjónlínur. Lóðarhafi ber ábyrgð á að gróður vaxi ekki fyrir sjónlínur vegfarenda.“

Byggingarfulltrúi vísar einnig til þess að um áhrif bygginga á lóðarmörkum á öryggi vegfarenda sé fjallað um í gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en þar segir m.a: „Bygging á lóðarmörkum að gangstétt við gatnamót eða að almennum gangstíg má aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera má ráð fyrir akandi umferð né valda hættu fyrir gangandi umferð með útitröppum, útskagandi byggingarhlutum, veggsvölum, opnanlegum gluggum eða hurðum. Um hæð bygginga og afstöðu þeirra á lóð gilda ákvæði deiliskipulags.“ Ákvæðið taki til bygginga en ætla megi að sömu sjónarmið lúti að girðingum á lóðarmörkum og að ekki séu gerðar minni kröfur varðandi öryggi vegfarenda varðandi girðingar á lóðarmörkum. Sambærilegt ákvæði var að finna í 76. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998, sem í gildi var á uppgefnum byggingartíma hækkunarinnar, en þar er skýrlega kveðið á um að þessar kröfur miðast eingöngu við hús á lóðarmörkum. Einnig er tiltekið að slík hús megi ekki hindra nægjanlegt útsýni fyrir akandi umferð, eða valda hættu fyrir gangandi umferð ,,hvorki með útitröppum, útskagandi húshlutum né opnanlegum gluggum eða hurðum.“

Tilvitnað ákvæði skipulagsskilmála um sjónlínuskerðingu og hámarkshæð veggja er, eins og að framan greinir, að finna í skilmálaeiningu 3.1.24 í skipulagsskilmálum Háteigshverfis. Fyrir gildistöku skilmálanna var, samkvæmt upplýsingum frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar, ekkert deiliskipulag í gildi fyrir svæðið sem Karlagata stendur á. Því voru engin sambærileg ákvæði um bann við sjónlínuskerðingu í gildi þegar hækkun veggjarins var framkvæmd. Verður því ekki séð að hækkun veggjarins hafi á þeim tíma verið í andstöðu við ákvæði skipulagsskilmála um bann við heftingu sjónlínu. Ákvæði byggingareglugerðarinnar sem í gildi var á þeim tíma fjalla heldur ekki um áhrif garðveggja á lóðarmörkum, heldur einungis húsa.

Í áliti samgönguverkfræðings hjá Reykjavíkurborg er fjallað um sjónlínuskerðingu og hugsanlega aukna hættu fyrir vegfarendur vegna hækkunar veggjarins við Karlagötu 1. Álitinu er ábótavant að því leyti að í því er ekki fjallað um að Karlagata er einstefnugata með akstursstefnu í vesturátt að Snorrabraut. Hin umdeilda vegghækkun er norðanmegin við Karlagötu, hægra megin við akstursstefnu götunnar. Á horni Karlagötu og Snorrabrautar er á hinn bóginn einungis leyfilegt að aka bifreið fyrir hornið til hægri í norðurátt. Bifreiðaumferð á Snorrabraut kemur einungis frá suðri, þ.e. á vinstri hönd umferðar sem fer um Karlagötu. Af þeim sökum veldur hin umdeilda vegghækkun, sem er norðanmegin við Karlagötu og á hægri hönd umferðar um þá götu, engri sjónlínuskerðingu fyrir umferð um Karlagötu vegna aðvífandi bifreiðaumferðar á Snorrabraut úr suðurátt.

Álitið fjallar einnig um hættu fyrir vegfarendur á hjóli, m.a. úr suðurátt eftir Snorrabraut. En þar eiga sömu sjónarmið við, hin umdeilda vegghækkun veldur engri sjónlínuskerðingu vegna umferðar sem kemur úr suðurátt eftir Snorrabraut, en gæti einungis hugsanlega aukið hættu vegfaranda á reiðhjóli sem kæmi úr norðri og færi þannig gegn akstursstefnu á Snorrabraut.

Í áliti samgönguverkfræðingsins er einnig fjallað um hugsanlegan árekstur tveggja hjólandi vegfarenda sem eru að beygja fyrir ,,hornið“, en af afstöðumynd sem fylgdi álitinu verður ráðið að árekstrarhættan miðist við reiðhjól sem mætist á horni Snorrabrautar og Karlagötu 2 en ekki á horni Snorrabrautar og Karlagötu 1.

Í því sambandi verður einnig að líta til tveggja atriða: Í fyrsta lagi er hornið á hinum umdeilda vegg á mótum Karlagötu og Snorrabrautar afsniðið svo sjónlína er rýmri en ella væri á hornréttum garðvegg á lóðarmörkum. Í öðru lagi eru bifreiðastæði norðanmegin við Karlagötu. Af þeim sökum er bifreiðaumferð um Karlagötu þeim mun lengra frá hinum umdeilda vegg sem dregur úr hugsanlegri sjónlínuskerðingu af hans völdum. Álitið fjallar ekki um hugsanlega áhættu fyrir gangandi vegfarendur. Þá liggja ekki fyrir gögn varðandi slysatíðni á gatnamótum Snorrabrautar og aðliggjandi gatna.

Af framangreindum sökum og í ljósi þess að vegghækkunin var framkvæmd fyrir 15 til 17 árum verður að telja að ekki hafi með óyggjandi hætti verið sýnt fram á að hækkun veggjarins við Karlagötu 1 valdi öryggis- og almannahættu fyrir vegfarendur.

Í erindi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 31. október 2024, sbr. einnig gögn frá Reykjavíkurborg til nefndarinnar dags. 20. desember 2024, er upplýst að ekki hafi verið sótt um leyfi Reykjavíkurborgar, sem aðliggjandi landeiganda, fyrir hækkun veggjarins. Í umsögn byggingafulltrúa frá 20. desember 2024 er vísað til þess að skv. e-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé girðing eða skjólveggur á mörkum lóða alltaf háð samþykki beggja lóðarhafa. Í greininni segir m.a: ,,Lóðarhöfum samliggjandi lóða er heimilt án byggingarleyfis að reisa girðingar eða skjólveggi allt að 1,8 m að hæð á lóðarmörkum, enda leggi þeir fram hjá leyfisveitanda undirritað samkomulag þeirra um framkvæmdina.“ Efnislega sambærilegt ákvæði var til staðar í 1. mgr. 67. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998 sem í gildi var þegar veggurinn á að hafa verið reistur, en þar sagði: „Leita skal samþykkis byggingarnefndar á gerð og frágangi girðingar ef hún er hærri en 1,80 m eða nær lóðarmörkum en sem svarar hæð hennar, mælt frá jarðvegshæð við girðinguna eða frá hæð lóðar á lóðamörkum ef hún er meiri. Girðing á mörkum lóða er háð samþykki beggja lóðarhafa.“

Kærendur hafa ekki haldið fram eða sýnt fram á að áskilið leyfi frá Reykjavíkurborg sem aðliggjandi landeiganda hafi verið fengið af fyrri eigendum hússins vegna hækkunarinnar, en benda á að steypti veggurinn út í lóðarmörk við borgarland hafi verið samþykktur með teikningum af húsinu árið 1950. Er því ljóst að umrædd hækkun veggjarins við Karlagötu 1 hafi verið reist án samþykkis aðliggjandi lóðarhafa, í þessu tilfelli Reykjavíkurborgar sem landeiganda. Úrræði vegna slíkra aðstæðna er að finna í 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Þar kemur fram að ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag getur byggingarfulltrúi eða eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, ef mannvirkið fellur undir 3. mgr. 9. gr., krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu er heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.

Hin kærða ákvörðun byggir réttilega á 56. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. En eins og að framan greinir telur úrskurðarnefndin að hvorki hafi með óyggjandi hætti verið sýnt fram á að hækkunin á hinum umdeilda vegg á lóðamörkum á Karlagötu 1 valdi öryggis- og almannahættu, né að hækkunin hafi brotið gegn byggingarreglugerð og deiliskipulagi þess tíma þegar hún var framkvæmd. Krafa um niðurrif hækkunarinnar verður því hvorki byggð á þeim málsástæðum né á 56. gr. mannvirkjalaganna.

Ljóst er að hækkun veggjarins var framkvæmd án leyfis Reykjavíkurborgar sem aðliggjandi landeiganda. Krafa um niðurrif af þeim ástæðum ætti með réttu að byggjast á 55. gr. mannvirkjalaga sem áður er lýst. Byggingarfulltrúi tiltekur ekki að hann byggi kröfu sína á þeirri lagagrein og skortir því tilvísun í réttan lagagrundvöll fyrir kröfu Reykjavíkurborgar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. október 2024 um að hækkun girðingar við Karlagötu 1 verði fjarlægð að viðlögðum dagsektum.

jan 29

Love0

178/2024 Álfaskeið

Með UUA

Árið 2025, miðvikudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 178/2024 kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. á dag frá og með 12. desember 2024, vegna ætlaðrar óleyfisbúsetu og framkvæmda í geymslum merktar 00-02 og 00-03 sem eru hluti séreignar kærenda.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags.14. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúðar 0201 í fjöleignahúsinu að Álfaskeiði 37, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember s.á., vegna ætlaðrar óleyfisbúsetu og framkvæmda í geymslum merktar 00-02 og 00-03 sem eru hluti séreignar þeirra. Kærendur gerðu jafnframt þá kröfu að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 20. desember 2024 var fallist á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 17. desember 2024.

Málavextir: Af gögnum þessa máls má ráða að nokkur ágreiningur sé milli eigenda íbúða í fasteigninni að Álfaskeiði 37. Í byrjun árs 2024 höfðu eigendur íbúðar 0101 samband við byggingarfulltrúa vegna óleyfisframkvæmda í kjallara hússins. Að þeirra sögn höfðu kærendur í máli þessu, sem eru eigendur íbúðar 0201, sagað gat í burðarvegg og sett upp salernisaðstöðu í geymslum sem tilheyri íbúðinni og væri þar búseta. Var þeim ráðlagt að halda húsfund í húsfélagi hússins eða hafa samband við húseigendafélagið til þess að reyna að ná sáttum við kærendur og knýja á um að sótt yrði um byggingarleyfi vegna framkvæmdanna.

Húseigendafélagið sendi kærendum bréf, dags. 7. maí 2024, þar sem farið var fram á að sameign hússins yrði komið í fyrra horf. Þeim kröfum var hafnað með bréfi frá lögmanni kærenda, dags. 7. júní s.á. Í byrjun ágúst 2024 fóru eigendur íbúðar 0101 á fund byggingarfulltrúa. Í framhaldi fundarins sendi byggingarfulltrúi kærendum bréf dags. 21. s.m. þar sem skorað var á þau að láta af búsetu hið fyrsta og sækja um leyfi fyrir framkvæmdunum. Var þeim veittur frestur til 11. september 2024. Sú beiðni var svo ítrekuð með bréfi dags. 17. október s.á. og bent á að verði ekki brugðist við erindinu fyrir 15. nóvember gæti komið til dagsekta.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. nóvember 2024 var tekin ákvörðun um að leggja á dagsektir að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember 2024. Í bréfinu var vísað til 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Jafnframt var bent á kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kærenda: Bent er á að kærendur hafi fest kaup á íbúð 0201 í desember 2023. Íbúðin sjálf sé 60,7 fm en í kjallara hússins sé sérinngangur með rýmum sem tilheyri hverri hæð fyrir sig sem séreign. Rýmin sem tilheyri eign þeirra sé stórt herbergi með gluggum, samtals 16,1 fm og rými, samtals 7,2 fm sem hafi verið innréttað sem baðherbergi til fjölda ára og sé með glugga með opnanlegu fagi. Eignaskiptasamningur staðfesti þessa skiptingu.

Stuttu eftir kaupin hafi eigendur íbúðar 0101 lagt inn kvörtun til Húseigendafélagsins vegna óleyfisframkvæmda. Í kjölfarið hafi kærendum borist bréf frá Húseigendafélaginu 7. maí 2024. Hafi bréfinu verið svarað 4. júní s.á, en ekkert hafi heyrst frá Húseigendafélaginu eftir það. Ekki hafi liðið á löngu þar til borist hafi símtal frá byggingarfulltrúa Hafnafjarðarbæjar sem hvorki hafi gefið kærendum kost né færi á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Næst hafi borist bréf 21. ágúst 2024 þar sem eftirfarandi hafi komið fram „Fyrir einhverju átti byggingarfulltrúi samskipti við eiganda vegna ábendingu um búsetu í geymslu. Ekki er heimilt að nota geymslur sem gistirými nema að þær uppfylli ákvæði byggingarreglugerðar og er skráð sem „herbergi“ Samkvæmt teikningu og eignaskiptalýsingu er rými í kjallara skráð sem geymslur og þess háttar, hvergi er skráð herbergi, snyrting eða eldhús. sjá meðfylgjandi eignaskiptayfirlýsingu. „lofthæð í íbúðarrýmum og eldhúsi skal vera 2.5 að innanmáli“ grein 6.7.2. í byggingarreglugerð. Ekki er löglegt björgunarop á rýminu […] Verði þessum tilmælum ekki sinnt mun byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingareglugerð nr. 112/2012. Getur sú ákvörðun falið í sér að ráðist verði í beitingu dagsektarákvæða. Komi til beitingu dagsekta og kostnaðar, verði hann innheimtur skv. ákvæði í fyrrnefndri byggingarreglugerð.“ Fullyrðingu byggingarfulltrúa um að eldhús sé til staðar í rýminu hafni kærendur alfarið, ályktun sé byggð á hreinni ágiskun án nokkurs sönnunargildis.

Hafi erindi byggingarfulltrúa verið svarað 12. september 2024, þar sem óskað var eftir öllum gögnum málsins sem ákvarðanatakan væri byggð á. Einnig hafi verið óskað eftir upplýsingum um hvaða forsendur lægju að baki þeirri ályktun að mannvirkið væri ekki nýtt í samræmi við samþykkta uppdrætti. Í svarpósti byggingarfulltrúa við beiðninni 17. s.m. hafi verið vísað í að borist hafi símtal fyrr á árinu með ábendingu um óleyfisframkvæmdir á geymslusvæði í kjallara á Álfaskeiði 37, Hafnarfirði. Í kjölfarið hafi verið haft samband símleiðis og rætt við annan kærenda sem hafi viðurkennt að vinur sinn byggi þarna og það væri búið að útbúa íbúð á geymslusvæðinu. Hafi kæranda verið bent á að slíkt væri óheimilt.

Áður en ákvörðun var tekin hafi hvorki verið búið að ganga úr skugga um hvort óleyfisbúseta væri til staðar eða hvort gluggar í rými hefðu verið með löglegt björgunarop og gætu nýst sem flóttaleið, sérstaklega í ljósi þess hversu íþyngjandi ákvörðunin er með tilliti til meðalhófs. Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að tryggja að málið sé nægjanlega upplýst að því leyti sem þörf sé á áður en ákvörðun er tekin að. Í þessu máli liggi fyrir að byggingarfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti, þar sem ekki hafi verið aflað upplýsinga um raunverulega notkun rýmisins og framkvæmdir sem höfðu átt sér stað í því. Heldur hafi ákvörðun verið byggð á ábendingu um búsetu í geymslu sbr. mál ÚUA nr. 31/2015.

Sé um utanaðkomandi ábendingu að ræða sé byggingarfulltrúa skylt að athuga hvort hún eigi við rök að styðjast og ráðast í nauðsynlega rannsókn til þess að geta tekið upplýsta ákvörðun. Hafi það ekki verið gert heldur tekin ákvörðun út frá einhliða ábendingu sem ætti ekki við nein rök að styðjast, enda hafi Húseigendafélagið tekið þá ákvörðun að aðhafast ekkert frekar í málinu eftir að þeim var ljóst hvernig í pottinn var búið.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Vísað er til þess að í byrjun árs 2024 hafi byggingarfulltrúa borist símtal frá eigendum íbúðar 0101 að Álfaskeiði 37 vegna óleyfisframkvæmda í kjallara hússins. Að þeirra sögn hafi kærendur sem séu eigendur íbúðar 0201 sagað gat í burðarvegg og sett upp salernisaðstöðu í geymslum sem tilheyri íbúð 0201. Hafi byggingarfulltrúi einnig verið upplýstur um að í þessum rýmum væri nú búseta. Í fyrstu hafi eigendum íbúðar 0101 verið ráðlagt að byrja á því að halda húsfund og/eða hafa samband við Húseigendafélagið til að reyna að ná sáttum og knýja eigendur íbúðar 0201 til þess að sækja um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum.

Í ágúst 2024 hafi eigendur íbúðar 0101 svo komið á fund hjá byggingarfulltrúa og haft undir höndum myndir af framkvæmdunum, bréf húseigendafélagsins til eigenda íbúðar 0201 og svarbréf frá lögfræðingi þeirra við bréfinu. Framkvæmdin sem um ræði hafi verið gerð án samþykkis annarra eigenda í húsinu og ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim. Þá hefði skv. 8. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 þurft samþykki meðeigenda ef saga ætti gat í burðarvirki eða tengja nýjar lagnir. Í framhaldi fundarins hafi eigendum íbúðar 0201 verið sent bréf dags. 21. ágúst 2024. Hafi þau svarað því bréfi 12. september s.á. þar sem óskað hafi verið eftir öllum gögnum málsins og upplýsinga um hvaða forsendur liggi að baki þeirri ályktun að mannvirkið sé ekki nýtt í samræmi við samþykkta uppdrætti. Hafi þeirri beiðni verið svarað með tölvupósti dags. 17. s.m.

Sveitarfélagið telji að um óleyfisframkvæmdir sé að ræða eins og myndir og samskipti aðila beri með sér. Hafi eigendum íbúðar 0201 verið gefið tækifæri til að bregðast við en ekki gert það. Sé byggingarfulltrúa því heimilt að leggja á dagsektir í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar komi fram að eigendur íbúðar 0101 hafi átt fund með byggingarfulltrúa í ágúst 2024. Vakin sé athygli á því að 12. september s.á. hafi byggingarfulltrúa verið sendur tölvupóstur og óskað eftir afhendingu allra gagna sem tengdust málinu. Í svari byggingarfulltrúa hafi komið fram að engin gögn væru til staðar vegna málsins og að málið hefði eingöngu komið til vitundar byggingarfulltrúa í formi ábendingar. Af málsatvikum sé því ljóst að byggingarfulltrúi hafi haldið eftir gögnum sem kærendur hafi átt ótvíræðan rétt á að fá afhent skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sé því alfarið hafnað að þurft hafi samþykki annarra eigenda hússins fyrir framkvæmdum innan séreignar, eins og hún sé skilgreind í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu, sbr. 4. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994. Enginn vafi leiki á því að veggur á milli rýma 00-02 og 00-03 falli innan séreignar kærenda. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 teljist allir milliveggir sem ekki eru burðarveggir til séreignar.

Almennt teljist það ekki byggingarleyfisskyld framkvæmd að gera. hurðargat í burðarvegg. Hins vegar geti slík framkvæmd verið tilkynningarskyld til byggingarfulltrúa séu breytingar gerðar á burðarvirki. Það eigi ekki við í þessu tilviki þar sem framkvæmdin hafi ekki tengst burðarvirki hússins.

Í gr. 2.3.6 í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sé kveðið á um tilkynningarskyldar breytingar á burðarvirki. Þar segi meðal annars að breytingar á burðarvirki, sem nemi minna en 5% af hjúpfleti burðarhluta, þó aldrei meira en 5 m², séu undanþegnar byggingarleyfi en skuli tilkynna leyfisveitanda. Byggingarfulltrúi staðfesti móttöku tilkynningar og meti hvort breytingin samræmist gildandi skipulagi áður en framkvæmdin sé heimiluð.

Hafi byggingarfulltrúa verið sendur póstur 23. desember 2024 þar sem óskað hafi verið eftir teikningum af burðarvirki hússins. Svar hafi borist samdægurs þess efnis að engar teikningar væru til af burðarvirki hússins vegna aldurs þess. Veki það því mikla furðu að byggingarfulltrúi hafi svo tekið ákvörðun um að beita dagsektum án þess að hafa nein haldbær gögn sem staðfesti burðarvirki hússins.

Við nánari skoðun á sniði af húsinu megi sjá að sökkulfætur séu sýndir á þremur stöðum, undir burðarveggjum útveggja og fyrir miðju hússins. Á sniði, sem skipti húsinu að Álfaskeiði 35-37 í gegnum miðju og alla leið upp í þakplötu séu útveggir sýndir sem burðarveggir. Ekki sé að sjá þar að aðrir veggir séu burðarveggir.

Ljóst sé að vinnubrögð byggingarfulltrúa hafi verið ófagleg og byggð á ófullnægjandi gögnum. Engin gögn staðfesti að framkvæmd á hurðargati hafi átt sér stað á burðarvegg hússins þar sem engin haldbær gögn, svo sem teikningar af burðarvirki hússins, séu til staðar sem gætu stutt slíkar fullyrðingar. Þrátt fyrir þetta hafi byggingarfulltrúi tekið ákvörðun um að beita kærendur dagsektum, en slík ákvörðun krefjist traustra sannana fyrir því að framkvæmdin hafi verið óheimil. Með því að grípa til slíkra aðgerða án haldbærra gagna sé ljóst að byggingarfulltrúi hafi farið út fyrir valdheimildir sínar þar sem gögn/snið af húsinu sýni fram á hið gagnstæða.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember s. á. til að knýja á um afléttingu ætlaðs ólögmæts ástands. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. 1. mgr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er óheimilt að breyta mannvirki eða notkun þess nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Hafi notkun mannvirkis verið breytt án lögboðins leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva þá notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé leyfislausri notkun ekki hætt samkvæmt 55. og 56. gr. mannvirkjalaga, sbr. og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu er deilt um hvort að þær breytingar sem kærendur hafi gert í geymslum, sem eru séreign þeirra, séu háðar byggingarleyfi og hvort að málið hafi verið nægjanlega upplýst og meðalhófs gætt þegar byggingarfulltrúi tók hina kærðu ákvörðun, sérstaklega í ljósi þess hversu íþyngjandi ákvörðunin er.

Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Ljóst er að deilur voru milli aðila um tilurð og umfang framkvæmda og um hver væri notkun rýmisins í séreign kærenda í kjallara Álfaskeiðs 37. Þar að auki liggja ekki fyrir viðunandi teikningar sem unnt er að byggja á. Að því virtu var ekki með viðhlítandi hætti gengið úr skugga um hvort óleyfisbúseta væri til staðar eða framkvæmdir metnar út frá staðfestum gögnum. Var rannsókn máls við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að því leyti ábótavant.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja þeir ágallar vera á rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og þar með rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024, um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. á dag frá og með 12. desember s.á. er felld úr gildi.

jan 22

Love0

166/2024 Furuhlíð

Með UUA

Árið 2025, miðvikudaginn 22. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 166/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 30. október 2024 um að samþykkja tilkynnta framkvæmd á lóð nr. 14 við Furuhlíð, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 1. desember 2024, kæra eigendur, Fjóluhlíð 13, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 30. október 2024 um að samþykkja tilkynnta framkvæmd á lóð nr. 14 við Furuhlíð, Hafnarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 13. desember 2024.

Málavextir: Kærendur í máli þessu eru lóðarhafar lóðar nr. 13 við Fjóluhlíð, Hafnarfirði. Bakhlið lóðarinnar er í suðvestur og liggja mörk hennar að hluta að mörkum bakhliðar Furu-hlíðar 14. Lóðirnar eru staðsettar í landhalla og standa húsin við Furuhlíð nokkuð hærra en hús við Fjóluhlíð. Gólfkóti íbúðarhússins að Furuhlíð 14 er samkvæmt samþykktum uppdrætti 33,80 en gólfkóti efri hæðar hússins að Fjóluhlíð 13 er 29,45. Eigendur Furuhlíðar 14 hafa reist sólpall á lóðinni ásamt skjól- og stoðveggjum.

Í september árið 2022 var embætti byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar gert viðvart um gerð skjólveggja og palls á lóð nr. 14 við Furuhlíð. Með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 24. apríl 2023, mótmæltu kærendur umræddri framkvæmd og var eigendum Furuhlíðar 14 gert að stöðva framkvæmdir á meðan málið var til skoðunar. Hinn 5. júlí 2023 sóttu lóðarhafar Furuhlíðar 14 um byggingarleyfi fyrir skjólvegg á lóðinni og var á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 12. s.m., samþykkt að kynna umsóknina fyrir aðliggjandi lóðarhöfum, þ. á m. kærendum í máli þessu. Kom þar fram að um byggingarleyfisskylda framkvæmd væri að ræða og að fyrirhugað væri að byggja 180 cm háan stoðvegg og 180 cm skjólvegg, samanlagt 360 cm að hæð. Kærendum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem þeir gerðu með bréfi, dags. 13. ágúst 2023. Athugasemdir kærenda lutu að hæð skjólveggjarins sem snýr í átt að lóð þeirra og lögðu þeir það til að hann yrði lækkaður í 180 cm miðað við jarðveg lóðarinnar innan ákveðinna tímamarka. Með tölvupósti, dags. 20. október 2024, kröfðust kærendur þess að skjólveggurinn yrði fjarlægður þar sem hvorki samkomulag né byggingarleyfi hafi legið fyrir.

Með tölvupósti, dags. 29. október 2024, óskuðu kærendur eftir því að umsókn um byggingar-leyfi yrði breytt í tilkynningu vegna framkvæmdar samkvæmt gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Á samþykktum teikningum kemur fram að sótt sé um skjólvegg á lóðarmörkum þar sem hæsta hæð hans sé 1,8 m en 3,6 m sé frá hæsta punkti niður á stöllun lóðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa degi síðar var erindið tekið fyrir og samþykkt. Ákvörðunin var tilkynnt kærendum með tölvupósti, dags. 12. nóvember 2024.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að umdeildur skjólveggur sé byggingarleyfisskyldur. Samkvæmt 2. og 3. mgr. gr. 7.2.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 skuli afla byggingarleyfis vegna girðinga og skjólveggja á lóðum nema framkvæmdirnar falli undir undanþáguákvæði gr. 2.3.5. Skjólveggur sem sé 3,6 m að hæð falli ekki undir e-lið 1. mgr. 2.3.5. gr. í byggingarreglugerð. Það sé meginregla samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki að byggingarleyfi þurfi fyrir mannvirkjagerð og undantekningar á því skuli túlka þröngt. Þá sé mannvirkið ekki í samræmi við deiliskipulag. Íbúar við Fjóluhlíð nr. 13 hafi ekki veitt samþykki fyrir umræddum framkvæmdum.

Bygging 3,6 m hárrar skjólgirðingar sé umtalsverð breyting á mannvirkjum á lóð nr. 14 við Furuhlíð. Skuggavarp slíks mannvirkis hafi neikvæð áhrif á garð á lóð kærenda og sé ekki í samræmi við upphaflegt deiliskipulag. Mikill hæðarmunur sé á milli lóðanna, framkvæmdin skerði möguleika á nýtingu lóðarinnar ásamt því að hafa áhrif á birtu á lóð kærenda og útsýni frá henni. Grenndarkynningu byggingarfulltrúa hafi verið hafnað af hálfu kærenda þar sem hún hafi ekki tekið mið af áhrifum veggjarins á aðliggjandi eignir með nægjanlegum hætti. Skjólveggurinn hafi verið samþykktur þrátt fyrir skort á samþykki nágranna sem sé í andstöðu við kröfur í byggingarreglugerð og grenndarrétt. Byggingarfulltrúi hafi tekið ákvörðun um samþykki veggjarins án þess að taka nægjanlega tillit til framkominna athugasemda kærenda sem hafi lýst áhyggjum af skuggavarpi, sjónmengun og skorti á samráði. Að mati þeirra sé um óleyfilegt mannvirki að ræða sem ekki geti fengið löglegt byggingarleyfi og veki það athygli að ákveðið hafi verið að gefa út „tilkynningarskylt leyfi“ í staðinn.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er talið að ákvörðun byggingarfulltrúa um samþykki tilkynningarskylds leyfis hafi verið tekin á grundvelli laga og reglna. Ekki sé um að ræða byggingarleyfisskylda framkvæmd heldur tilkynningarskylda. Ástæða fyrir samþykkt á tilkynningarskyldri framkvæmd hafi verið að umræddar lóðir séu í halla. Ef fylgja hefði átt hæðarblöðum þyrfti að hækka neðri lóðina upp eins og hæðarkótar kveði á um og hefði veggurinn þá ekki sýnst eins yfirgnæfandi. Skjólveggurinn sé um 3,4 m frá lóðarmörkum kærenda og sé á lóðinni um litla aukningu skuggavarps að ræða, en þegar sé skuggavarp af húsi á lóð nr. 14 við Furuhlíð.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili byggir á því að ekki sé um byggingarleyfisskylda framkvæmd að ræða. Ljóst sé að umræddur skjólveggur sé ekki hærri en 1,8 m frá hæð lóðarinnar og fjarlægð hans frá lóðarmörkum sé meiri en 1,8 m eins og kveðið er á um í e-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Lóð kærenda sé mun lægri en hún hefði átt að vera samkvæmt samþykktum uppdráttum og því virðist veggurinn hærri. Í málinu liggi fyrir að Hafnarfjarðarbær hafi látið kanna mögulegt skuggavarp af umræddum skjólvegg. Samkvæmt gögnum málsins megi sjá að hann skerði ekki útsýni og valdi nánast engu nýju skuggavarpi á lóð kærenda. Lóðin standi fyrir neðan bratta brekku í norður hlíð, þar sem almennt njóti minni sólar.

Samþykki allra annarra nágranna en kærenda liggi fyrir. Þá sé byggt á því að samþykki kærenda sé ekki þörf vegna framkvæmdarinnar. Framkvæmdaraðilar hafi í öllu ferlinu farið eftir leiðbeiningum og fyrirmælum leyfisveitanda. Allt samstarf hafi gengið ágætlega nema við kærendur sem hafi með ómálefnalegum hætti reynt að stöðva framkvæmdir og bætt við skilyrðum sem standist ekki lög.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja umdeilda framkvæmd ekki tilkynningar-skylda. Skjólveggurinn sé byggingarleyfisskyldur þar sem hann sé yfir 1,8 m á hæð og valdi umtalsverðum grenndaráhrifum. Skjólveggurinn sé byggður út fyrir hallann á lóðinni og dekk sólpallsins hangi því í lausu lofti. Veggurinn styðji því bara við loftið. Þó veggurinn sé 3,4 m inn á lóð Furuhlíðar 14 hafi það engu að síður grenndaráhrif vegna hæðar og staðsetningar. Hann valdi skuggavarpi og sjónmengun sem rýri gæði og notagildi lóðarinnar Fjóluhlíðar 13. Hæð lóðar kærenda sé aðeins lægri en skipulag hafi sagt til um en á móti komi að lóð Furuhlíðar 14 sé hærri en upphaflegt skipulag hafi sagt til um, það auki enn frekar áhrif veggjarins. Kærendur hafi ekki samþykkt skjólvegginn enda liggi ekkert undirritað samþykki fyrir. Þegar í ljós hafi komið að sá hluti veggjarins sem sé á milli Furuhlíðar 12 og 14 væri ekki hluti af þeirri miðlunartillögu sem lögð hafi verið fram hafi kærendur dregið hana til baka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar að samþykkja tilkynnta framkvæmd við gerð 1,8 m skjólveggjar ofan á stoðvegg á lóðinni Furu-hlíð 14 sem mun vera allt að 1,8 þar sem hann er hæstur.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar. Þannig eru í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 taldar upp þær framkvæmdir og breytingar sem undanþegnar eru byggingarheimild og -leyfi enda séu þær í samræmi við deiliskipulag.

Lóðin Furuhlíð 14 tilheyrir svæði Mosahlíðar, ÍB5, samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 þar sem í gildi er deiliskipulag Mosahlíðar. Í skilmálum deiliskipulagsins kemur fram í kafla 1.2.5 um frágang lóða að öll stöllun á lóð skuli gerð innan lóðar. Fjarlægð stalla frá lóðarmörkum skuli vera a.m.k. jöfn hæð þeirra nema þegar óhreyft landslag bjóði upp á betri lausnir. Á lóðinni Furuhlíð 14 hefur sú leið verið valin að stöllun lóðarinnar er gerð með allt að 1,8 m háum stoðvegg. Umræddur stoðveggur stendur allur innan lóðarinnar eða um 3,4 m frá lóðarmörkum. Samrýmist þessi frágangur lóðarinnar kröfum deiliskipulags svæðisins um stöllun á lóð og felur ekki í sér framkvæmd sem þarfnast byggingarleyfis eða byggingarheimildar, en samkvæmt d-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð er gerð palla og annar frágangur á eða við jarðvegsyfirborð undanþeginn byggingarleyfi. Þá kemur fram í e-lið greinarinnar að skjólveggir og girðingar, sem séu allt að 1,8 m á hæð og ekki nær lóðarmörkum en 1,8 m, séu jafnframt undanþegnar byggingarleyfi. Hinn umdeildi skjólveggur í máli þessu er samkvæmt teikningu 1,8 m á hæð og staðsettur ekki nær lóðarmörkum en 1,8 m og er þar af leiðandi undanþeginn byggingarleyfi.

Í gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð er fjallað með tæmandi hætti um mannvirkjagerð sem er undanþegin byggingarheimild og -leyfi, en skuli tilkynnt leyfisveitanda. Ekki verður séð að sú framkvæmd sem hér um ræðir falli undir nefnt ákvæði og því voru ekki forsendur fyrir þeirri málsmeðferð sem málið fékk hjá byggingarfulltrúa. Þar af leiðandi verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 30. október 2024 að samþykkja tilkynnta framkvæmd á lóð nr. 14 við Furuhlíð, Hafnarfirði.

jan 22

Love0

179/2024 Hringbraut

Með UUA

Árið 2025, miðvikudaginn 22. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 179/2024, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 28. nóvember 2024 um að samþykkja tillögu að breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.520, Lýsisreits, vegna lóðar nr. 121 við Hringbraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 20. desember 2024, kærir húsfélagið að Grandavegi 42, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 28. nóvember 2024 að samþykkja tillögu að breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.520, Lýsisreits, vegna lóðar nr. 121 við Hringbraut. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og farið fram á að framkvæmdir verði stöðvaðar.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. janúar 2025.

Málavextir: Á lóð nr. 121 við Hringbraut í Vesturbæ Reykjavíkur stendur hús sem byggt var árið 1953. Almennt er vísað til þess sem JL-hússins og hefur það hýst ýmsa starfsemi í gegnum tíðina. Með umsókn, dags. 13. nóvember 2024, var sótt um breytingu á deiliskipulagi reits 1.520, Lýsisreits, vegna lóðarinnar. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 25. nóvember 2024 og vísað til meðferðar verkefnastjóra hjá embættinu. Umsóknin var aftur tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 28. s.m. og hún samþykkt með vísan til 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auglýsing um breytinguna var birt í B-deild Stjórnartíðinda 9. janúar 2024 og kom þar fram að hún fæli í sér að heimilt yrði að vera með sérstök búsetuúrræði í húsinu, sbr. kafla 3.4.1 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Fyrir liggur að áformað er að hin sérstöku búsetuúrræði að Hringbraut 121 hýsi umsækjendur um alþjóðlega vernd hér á landi.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að samkvæmt meginreglu skipulagslaga nr. 123/2010 skuli fara með breytingar á deiliskipulagi eins og um nýtt skipulag sé að ræða og túlka beri öll frávik frá þeirri meginreglu þröngt. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé Hringbraut 121 á skilgreindu verslunar- og þjónustusvæði, VÞ1, og sé fasteignin skilgreind sem hverfiskjarni við aðalgötu. Þar sé heimilt að hafa stærri matvöruverslanir og fjölbreytta verslun og þjónustu sem þjóni heilu hverfi. Þá sé, samkvæmt gildandi skipulagi, heimilt að reka veitingastaði í flokki I og II í hverfiskjörnum, sem og gististaði í flokki I-III. Feli hin kærða ákvörðun í sér breytingu á landnotkun frá því sem kveðið er á um í gildandi skipulagi enda ekki að finna heimild fyrir sértækt búsetuúrræði á lóðinni. Því hafi borið að fara með deiliskipulagsbreytinguna eftir 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga eða í það minnsta að grenndarkynna fyrirhugaðar breytingar fyrir nágrönnum og öðrum aðilum sem hafi lögvarinna hagsmuna að gæta, skv. 2. mgr. 43. gr. laganna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er byggt á því að sú ráðagerð að húsnæði á lóð nr. 121 við Hringbraut verði notað að hluta til tímabundinnar dvalar umsækjenda um alþjóðlega vernd feli ekki í sér aðra eða víðtækari notkun en fylgir húsnæði á verslunar- og þjónustusvæðum. Ákvörðun skipulagsfulltrúa um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags fyrir lóðina hafi hvorki í för með sér breytta notkun hússins né umfangsmeiri starfsemi en almennt sé heimil á verslunar- og þjónustusvæðum. Þá sé tímabundin búseta umsækjenda um alþjóðlega vernd í fullu samræmi við þá starfsemi sem um árabil hafi verið í húsinu. Ákvörðun skipulagsfulltrúa sé hvorki veruleg né óveruleg í skilningi skipulagslaga. Umþrætt breyting á skipulagsskilmálum víki að engu leyti frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti, formi eða svipmóti hins deiliskipulagða svæðis. Þá feli breytingin hvorki í sér breytingu á landnotkun né útliti hússins. Breytingin hafi ekki í för með sér skerðingu á hagsmunum nágranna heldur aðeins breytingu á deiliskipulagsskilmálum sem rúmist innan skilmála í aðalskipulagi og landnotkun lóðarinnar, sbr. c-lið gr. 6.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Í gildi sé deiliskipulag fyrir Hringbraut 121 sem tekið hafi gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní 2007. Í deiliskipulaginu sé ekki kveðið sérstaklega á um notkun og tegund starfsemi á Hringbraut 121. Þá sé starfsemi hússins ekki settar ákveðnar takmarkanir, s.s. um tímamörk eða opnunartíma. Samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé Hringbraut 121 skráð sem atvinnuhúsnæði og íbúðarhúsnæði. Á undanförnum árum hafi starfsemi þar verið fjölbreytt. Þar hafi m.a. verið starfræktur veitingastaður, verslun, gistiheimili og skóli. Hótelið hafi verið með rekstrarleyfi fyrir allt að 240 gesti á 4. og 5. hæð, eða samtals 61 gistiherbergi. Einnig hafi verið starfræktur veitingastaður á jarðhæð sem og verslun og kaffihús. Á 2. og 3. hæð hússins var Myndlistaskólinn í Reykjavík með aðstöðu, svo sem kennslustofur, skrifstofur og vinnustofur. Samkvæmt árskýrslu skólans 2023 var fjöldi nemenda í fullu námi á haust- og vorönn 2022 um 240-260 talsins. Að auki hafi skólinn verið í samstarfi við leik- og grunnskóla og hýsti tímabundið um 500 nemendur. Námskeið fyrir fullorðna og sumarnámskeið skólans hýstu rúmlega 200 nemendur.

Samkvæmt byggingarlýsingu umsækjanda, dags. 14. október 2024, sé ætlaður fjöldi þeirra sem gista samstundis í húsnæðinu 326 einstaklingar og verði ekki talið að umfangið sé verulegt miðað við þá starfsemi verið hafi í húsnæðinu um árabil. Að auki megi telja að umfang þeirrar starfsemi sem verið hafi á jarðhæð á undanförnum árum, þ.e.a.s. veitingastaður, kaffihús og verslun, sé sambærilegt því umfangi sem nú sé fyrirhugað. Eðli starfseminnar sem nú sé heimiluð með breytingu á skilmálum deiliskipulagsins, þ.e. tímabundin búseta umsækjenda um alþjóðlega vernd, sé í eðli sínu sambærileg starfsemi og verið hafi í húsnæðinu á undanförnum árum. Ekki sé að sjá að fyrirhuguð starfsemi í húsnæðinu sé frábrugðin þeirri starfsemi. Í öllum tilvikum, hvort heldur um sé að ræða tímabundna gistingu ferðamanna á farfuglaheimili eða hóteli eða umsækjenda um alþjóðlega vernd sé um að ræða manneskjur með ólíka eiginleika og þarfir, menntun og trúarbrögð. Bakgrunnur þeirra sem dvelji á farfuglaheimili eða hóteli geti verið jafn fjölbreyttur og þeirra sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi.

Athugasemdir umsækjanda: Af hálfu umsækjanda um hina umdeildu breytingu á deiliskipulagi er vísað til þess að kæranda skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumálsins í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þröskuldur íslensks réttar um lögvarða hagsmuni sé hár og beri framkvæmd úrskurðarnefndarinnar þess merki. Nálægð fasteigna nægi þannig ekki ein og sér til þess að aðild sé játuð að kærumáli. Er um það vísað til tveggja úrskurða úrskurðarnefndarinnar, annars vegar í málum nr. 35/2008 og 44/2008, Urðarmói, uppkveðnum 2. desember 2009, og hins vegar í máli nr. 11/2024, Gauksstaðir, uppkveðnum 22. mars 2024. Til þess sé að líta að ekki verði aukning á fjölda þess fólks sem dvelji í fasteigninni enda hafi 500 nemendur um tíma sótt nám í hluta hússins auk þess að þar hafi verið starfrækt hótel fyrir allt að 240 manns. Þá sé ótalin sú veitingastarfsemi sem verið hafi á jarðhæð hússins á sama tíma. Fjölmargar íbúðir á lóð nr. 121 við Hringbraut séu í eigu Félagsbústaða og hafi m.a. erlendir aðilar á þeirra vegum dvalið í húsnæðinu í langtíma dvöl.

Þá er vísað til sjónarmiða um túlkun 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Það að bæta við ákvæði um sérstök búsetuúrræði í deiliskipulag geti ekki talist til breyttrar landnotkunar í skilningi 3. mgr. 43. skipulagslaga. Hugtakið landnotkun sé skilgreint í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem ráðstöfun lands til mismunandi nota, svo sem undir íbúðir, frístundahús, iðnað, verslun, útivist og landbúnað. Samkvæmt núgildandi aðalskipulagi sé Lýsisreiturinn á verslunar- og þjónustusvæði sem sé einn landnotkunarflokka sem taldir séu upp í gr. 6.2. í reglugerðinni. Nánar tiltekið tilheyri reiturinn svæði VÞ1 sem skilgreint sé sem hverfiskjarni, slíkir kjarnar séu kjarnar með stærri matvöruverslunum og fjölbreyttri verslun og þjónustu sem þjóni heilu hverfi. Á meðal þess sem heimilt sé að hafa í hverfiskjörnum sé „landnotkunarflokkurinn samfélagsþjónusta og húsnæðislausnin sérstök búsetuúrræði.“ Hvergi sé í skipulagsreglugerð eða skipulagslögum minnst á sérstök búsetuúrræði og því ljóst að tilvikið falli ekki undir hugtakið landnotkun í skilningi skipulagsréttar. Megi ráða að sérstök búsetuúrræði teljist til húsnæðislausnar en séu ekki landnotkun í sjálfu sér og geti verið á þeim landnotkunarflokkum sem kveðið sé á um í aðalskipulagi.

Athugasemdir Vinnumálastofnunar: Af hálfu Vinnumálastofnunar er bent á að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu varði verulega hagsmuni. Umfangsmikill undirbúningur hafi átt sér stað til að koma úrræðinu á laggirnar og séu framkvæmdir á lokastigi. Bæði stofnunin og eigandi húsnæðisins hafi lagt í kostnaðarsama vinnu við að gera viðeigandi viðbætur og endurbætur á húsnæðinu, fullviss um að viðhlítandi heimildir væru fyrir nýtingu á húsnæðinu.

Vinnumálastofnun veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd þjónustu á meðan umsókn þeirra sé til meðferðar hér á landi og leigi aðstöðu í umræddu húsnæði að Hringbraut 121 og nýti fyrir umsækjendur. Í húsnæðinu muni búa konur, pör og fjölskyldur og þegar hafi um 60 konur flutt inn á 4. hæð þess. Alls sé rými fyrir 400 einstaklinga í húsnæðinu en ekki sé gert ráð fyrir fullnýtingu á rýmum enda bjóði samsetning umsækjendahópa og fjölskyldustærðir ekki upp á það. Á fyrstu hæð hússins sé gert ráð fyrir virknimiðstöð fyrir einstaklingana sem búa í húsnæðinu ásamt vinnuaðstöðu fyrir þjónustuteymi Vinnumálastofnunar sem þjónusti einstaklingana meðan þeir dvelji þar. Öryggisgæsla sé í húsnæðinu allan sólarhringinn og sé Vinnumálastofnun með húsnæðisteymi sem sinni viðhaldi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærandi í máli þessu er húsfélagið að Grandavegi 42 A–G. Á þeirri lóð stóð áður verksmiðja Lýsis hf. og á lóðin m.a. mörk að lóð nr. 121 við Hringbraut. Við skipulagsbreytingar vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar á lóðinni voru lagðar kvaðir á lóð nr. 121 við Hringbraut og lóðir nr. 42 og 44 við Grandaveg, sem síðar voru sameinaðar sem lóð nr. 42. Samkvæmt núgildandi deiliskipulagi fyrir svæðið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 4. september 2013, er í gildi kvöð um umferð fótgangandi um lóð kæranda frá Grandavegi og í port á lóð nr. 121 við Hringbraut. Þá er í gildi kvöð um umferðarrétt ökutækja á lóð nr. 121 við Hringbraut í bílgeymslu á lóð nr. 42 við Grandaveg. Má í þessu sambandi nefna að gert er ráð fyrir því að annar megin inngangurinn í JL-húsið verði um inngangsdyr við vesturgafl gegnt Grandavegi 42. Að þessu virtu verður að álíta að kærandi eigi slíkra hagsmuna að gæta af breytingum á skipulagi lóðarinnar að játa verður honum kæruaðild að máli þessu.

Vegna framkominnar kröfu um frestun réttaráhrifa var af hálfu borgaryfirvalda upplýst um að umsókn um byggingarleyfi hefði ekki verið samþykkt og því hefði byggingarleyfi ekki verið gefið út og var í umsögn borgarinnar vísað til þess að gildistaka deiliskipulags og breytingar á deiliskipulagi feli ekki í sér heimildir til að hefja umsóttar breytingar heldur þurfi til að koma veiting byggingarleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Jafnframt skal tryggja að haft sé samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að gefið sé tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið lagagreinarinnar. Við töku skipulagsákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ. á m. lögmætisreglunni. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur að gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi og byggðamynstri, þ.m.t. þéttleika byggðar, sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna. Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Skal við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skal stefna um landnotkun í skipulagi sýnd með einum landnotkunarflokki. Sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem falli undir fleiri en einn landnotkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem er ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar skilgreint í skilmálum, sbr. 2. málsl. ákvæðisins. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er lóð nr. 121 við Hringbraut hverfiskjarni við aðalgötu á verslunar- og þjónustusvæði, VÞ1. Samkvæmt aðalskipulaginu er hverfiskjarni „kjarni með stærri matvöruverslunum og fjölbreyttri verslun og þjónustu sem þjónar heilu hverfi.“ Veitingastaðir í flokki I og II eru heimilir í hverfiskjörnum, svo og gististaðir í flokki I–III. Veitingastaðir í flokki III geta verið heimilir samkvæmt ákvörðun í deiliskipulagi eða hverfisskipulagi. Íbúðir eru heimilar, einkum á efri hæðum bygginga. Samfélagsþjónusta er heimil auk þrifalegrar atvinnustarfsemi.

Í 3. kafla aðalskipulags Reykjavíkur eru sett fram bindandi ákvæði um íbúðarbyggð ásamt því að m.a. eru skilgreindar heimildir sem gilda um „sértæk búsetuúrræði“ og íverurými utan hefðbundinnar íbúðarbyggðar og blandaðrar byggðar. Er fjallað um sértæk búsetuúrræði í kafla 3.4.1. og hugtakið þar skilgreint sem húsnæðislausnir fyrir félagshópa með sérstakar húsnæðis- og/eða þjónustuþarfir, til lengri eða skemmri dvalar. Kemur þar fram að þessi búsetuúrræði geti verið heimil innan íbúðarbyggðar, verslunar- og þjónustusvæða, miðsvæða, athafnasvæða, hafnarsvæða, opinna svæða og landbúnaðarsvæða. Þá sé að undangenginni breytingu á deiliskipulagi, hægt að staðsetja búsetuúrræðin innan m.a. verslunar- og þjónustusvæða. Í þessari skyldu til að breyta deiliskipulagi felst viðurkenning á því að nokkrum grenndaráhrifum geti verið til að dreifa vegna slíkra úrræða sem krafist geti ítarlegri málsmeðferðar.

Í 43. gr. skipulagslaga er fjallað um málsmeðferð við breytingu á deiliskipulagi. Í 1. mgr. kemur fram sú meginregla að um breytinguna skuli fara eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Samkvæmt 2. mgr. er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Í 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga er síðan mælt fyrir um heimild skipulagsnefndar til að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Í umsókn um hina kærðu breytingu á deiliskipulagi, dags. 13. nóvember 2024, kom fram að umsóknin væri í samræmi við kafla 3.4.1. í aðalskipulagi. Engin nánari gögn fylgdu umsókninni sem varpað gátu skýrari mynd af ráðgerðum áformum umsækjanda. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa, dags. 28. nóvember 2024, var við töku hinnar kærðu ákvörðunar bókað um að breyting væri gerð á „núverandi deiliskipulagi í samræmi við fyrirmæli í aðalskipulagi, sbr. minnisblað skrifstofu stjórnsýslu og gæða“, sem dagsett var sama dag. Í minnisblaðinu var að finna nánari lýsingu á áformunum og þá afstöðu að deiliskipulagsbreytingin væri í samræmi við aðalskipulag, en í kafla 3.4. í aðalskipulaginu eru sett almennt leiðbeinandi viðmið um staðsetningu búsetuúrræða af þessu tagi. Við auglýsingu deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda kom einungis fram að heimilt yrði að vera með sérstök búsetuúrræði í húsinu og að uppdrættir hefðu fengið meðferð skv. 2. mgr. 43. gr. og 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Var með þessu ekki með greinargóðum hætti gerð grein fyrir umfangi ráðgerðra áforma, m.a. í ljósi landnotkunar svæðisins sem hverfiskjarna.

Af gögnum þessa máls, m.a. fyrrgreindu minnisblaði sem einnig var sent Skipulagsstofnun í tilefni af breytingu á deiliskipulaginu, verður ráðið að um sé að ræða búsetuúrræði sem ætlað er fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd, allt að 326 talsins, og aðstaða verði á fyrstu hæð þar sem Vinnumálastofnun verði með vinnuaðstöðu, einnig verði þar skrifstofur, opin rými, kaffiaðstaða, salerni, viðtalsrými og tómstundaherbergi. Þá er gert ráð fyrir einhverri tegund af gæslu eða eftirliti og þjónustu sem krefjist viðveru starfsmanns allan sólarhringinn. Að þessu virtu verður ekki fallist á þau sjónarmið Reykjavíkurborgar að ráðgerð notkun hússins sé sambærileg þeirri notkun sem áður hafi verið á húsinu. Það orkar þannig tvímælis að leggja að jöfnu grenndaráhrif sértæks búsetuúrræðis eins og hér um ræðir, þar sem dvalið er til lengri tíma, við starfsemi hótels og gistihúss eða skóla. Hafa samantekið að áliti úrskurðarnefndarinnar ekki verið færð fram fullnægjandi rök fyrir því að heimilt hafi verið að fara með málið sem óverulega breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og hefði borið að auglýsa tillöguna opinberlega. Er þar jafnframt til þess að líta að húsið er skilgreint sem hverfiskjarni sem ætlað er að þjóna nærumhverfinu. Var því ekki heimilt að viðhafa málsmeðferð skv. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga við meðferð málsins. Verður af þeirri ástæðu fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 28. nóvember 2024 um að samþykkja tillögu að breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.520, Lýsisreits, vegna lóðar nr. 121 við Hringbraut.

des 10

Love0

125/2024 Sundlaugin í Vík

Með UUA

Árið 2024, þriðjudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2024, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að neyta heimildar til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. október 2024, er barst nefndinni 22. s.m., kærir Mýrdalshreppur þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 að synja kæranda um að neyta heimildar til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðisnefnd Suðurlands 14. nóvember 2024.

Málavextir: Með bréfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 21. ágúst 2024, tilkynnti Mýrdalshreppur, að til stæði að nýta heimild 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, er lyti að laugargæslu, fyrir sundlaugina í Vík. Yrði íþróttaðstaðan, líkamsræktin og íþróttasalurinn um leið skilgreind sem ómönnuð heilsurækt. Voru í bréfinu jafnframt færð fram ýmiss nánari sjónarmið um ástæður þessara áforma. Þau áform sem með þessu var lýst höfðu komið til umfjöllunar hjá Heilbrigðisnefnd Suðurlands þá um sumarið. Þeirra var getið í fundargerð frá fundi nefndarinnar 20. ágúst 2024, þar sem ritað var að borist hafi erindi um að nýta ákvæði reglugerðar um einn á vakt á virkum dögum á sundlaugasvæði, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 773/2012 um breytingu á reglugerð nr. 814/2010. Var framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Suðurlands falið af heilbrigðisnefndinni að vinna málið áfram í samræmi við umræður á fundinum.

Með bréfi Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 27. ágúst 2024, var brugðist við tilkynningu Mýrdalshrepps. Var í bréfinu fjallað um hana með hliðsjón af reglugerð nr. 814/2010 jafnframt því að vísað var til athugasemda við eftirlit frá 25. júní s.á. Var og sett fram sú afstaða, með vísan til skýrslu frá þeirri eftirlitsferð og þess að um væri að ræða sameiginlegt húsnæði með íþróttahúsi og líkamsræktaraðstöðu fyrir almenning, að Heilbrigðisnefnd Suðurlands álíti að ekki væri hægt að samþykkja að einn laugarvörður væri á vakt í sundlaug Víkur. Sú afstaða sem fram kemur í bréfinu er hin kærða ákvörðun í máli þessu. Nokkur samskipti urðu í framhaldi þessa þar sem færð voru fram frekari sjónarmið í tilefni málsins og gerðist jafnvel að leitað var til ráðuneytis umhverfismála um úrlausn. Var málinu vísað þaðan með bréfi dags. 1. október 2024, þar sem bent var á að ágreiningur um skilyrði fyrir því að einn starfsmaður sinnti vakt í sundlaug, skv. reglugerð nr. 814/20100, gæti ekki talist til ágreinings um framkvæmd laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem vísað yrði til ráðherra skv. 1. mgr. 66. gr. laganna. Rót málsins væri ágreiningur tilkominn vegna ákvörðunar um að hafna breytingu á starfsleyfi sem fremur sætti kæru til úrskurðarnefndarinnar skv. 65. gr. sömu laga.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi í erindi sínu til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 21. ágúst 2024, fært rök að því að skilyrðum 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 væri fullnægt til þess að laugarvörður yrði einn á vakt. Lýst hafi verið aðstæðum og m.a. lögð fram gögn þessu til stuðnings. Sérstaklega hafi verið tekið fram að líkamsræktarstöð yrði ómönnuð líkt og heimilt sé. Hafi sjónarmið sem færð hafi verið fram í hinni kærðu ákvörðun komið á óvart, en þar hafi verið vísað til skoðunarskýrslu við eftirlit sem varðað hafi óskyld málefni. Að auki sé ekki gert ráð fyrir öðru í reglugerðarheimildinni en að tilkynning verði látin í té. Standi heimildir stjórnvalds ekki til annars en að taka við slíkri tilkynningu, færa til bókar og geta við endurnýjun starfsleyfis þegar til þess komi. Hafi stjórnvaldið auk þess ekki boðað endurskoðun starfsleyfis með vísan til málsins.

Í síðara svari Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 24. september 2024, hafi verið vísað til þess að eitt starfsleyfi væri fyrir rekstur sundlaugar og íþróttamiðstöðvar og fjallað um ábyrgð starfsfólks íþróttahúss vegna gæslu í íþróttahúsi í tengslum við öryggi gesta. Líkamsræktarstöð gæti verið ómönnuð en öðru gegndi um íþróttasalinn og sérstaklega þann hluta sem sneri að börnum. Gestir og börn gætu leitað til laugarvarðar ef enginn væri á staðnum og truflanir gætu haft neikvæð áhrif á hæfni laugarvarðar til að fylgjast með sundlauginni og tryggja öryggi þar. Væri við svo búið eigi raunhæft að hafa einn starfsmann á vakt og af þeim sökum myndi íþróttamiðstöð Víkur, þar sem svo víðtæk starfsemi sé rekin undir sama þaki, ekki uppfylla þær kröfur sem við ættu.

Málsrök Heilbrigðisnefndar: Á það er bent að við sundlaugina í Vík sé í gildi eitt kaflaskipt starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 sem byggi á reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum nr. 814/2010 og reglugerð um hollustuhætti nr. 903/2024. Í 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 sé mælt fyrir um aukna laugargæslu fyrir sundstaði sem séu lengri en 40 m eða með flóknari uppbyggingu. Falli sundlaugin á Vík undir þetta, en þar sé einnig barnalaug/vaðlaug, heitur pottur, rennibraut, kaldur pottur og sána. Að auki sé hún hluti af íþróttamiðstöð, þar sem séu íþróttasvæði barna. Þessi atriði auki öryggisáhættu og krefjist samfellds óskerts eftirlits með laugarsvæðinu sem ekki sé hægt að tryggja með einum laugarverði.

Mýrdalshreppur hafi tiltekið að lyftingasalur á staðnum sé skráður án starfsmanna, en að mati heilbrigðiseftirlitsins munu gestir að öllum líkindum leita til laugarvarðar eða starfsmanns í afgreiðslu ef atvik koma upp í lyftingasalnum. Þar sem börn sem sækja íþróttatíma í íþróttasal séu aðeins á ábyrgð íþróttakennara á meðan á skipulögðum íþróttatíma standi skapist öryggisáhætta fyrir laugarvörð utan kennslutíma. Séu börn á svæðinu fyrir eða eftir tíma, þar á meðal í búningsklefum og sturtum sem séu sameiginleg fyrir íþróttahús og sundlaug, sé ábyrgð og öryggi þeirra ekki nægilega tryggt sem geti óhjákvæmilega krafist viðbragða frá laugarverði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að nýta heimild til að hafa einn laugarvörð á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum er mælt fyrir um að slíkir staðir skuli hafa starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar og er mælt fyrir um að rekstraraðili eða eftir atvikum eigandi skuli með hæfilegum fyrirvara tilkynna heilbrigðisnefnd um fyrirhugaðar breytingar á starfseminni sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, svo sem við eigandaskipti og ef umtalsverðar breytingar verða á búnaði, húsnæði eða rekstri. Um útgáfu starfsleyfis og eftirlit fari að öðru leyti samkvæmt ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti, sbr. 3. mgr. reglugerðargreinarinnar. Í 6. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að heilbrigðisnefnd á hverjum stað, undir yfirumsjón Umhverfisstofnunar, hafi eftirlit með því að farið sé að ákvæðum reglugerðarinnar.

Í hinni kærðu ákvörðun felst sú viljaafstaða eftirlitsaðila að ekki séu forsendur fyrir því að einungis einn starfsmaður verði á vakt við sundlaugina í Vík í Mýrdal. Þessi afstaða kom fram í tilefni af tilkynningu um breytingu á starfsháttum á sundstað. Slík afstaða getur leitt til nánara viðbragðs, sbr. m.a. 55. gr. laga nr. 7/1998. Verður að því virtu að telja að til sé að dreifa ákvörðun í máli þessu sem borin verði undir úrskurðarnefndina. Kæruheimild er í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 eru fyrirmæli um eftirlit með sundgestum, sem um er deilt í máli þessu. Þar segir að laugarverði skuli tryggð yfirsýn og skuli hið minnsta vera einn laugarvörður við gæslu við hverja sundlaug. Óundanþægt sé að hafa tvo verði séu laugar lengri en 40 metrar eða með „flóknari uppbyggingu“. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hefur vísað til þess að um sameiginlegt húsnæði með íþróttahúsi og líkamsræktaraðstöðu fyrir almenning sé að ræða við sundlaugina og sé uppbygging sundlaugarinnar flókin, þar sem einnig sé þar barnalaug/vaðlaug, heitur pottur, rennibraut, kaldur pottur og sána auk þess að sundlaugin sé hluti af íþróttamiðstöð þar sem börn séu á ferli. Við þær aðstæður sé ekki hægt að samþykkja að einungis einn starfsmaður sé á vakt. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður hér fyrst og fremst að horfa á sundlaugarsvæðið sjálft og verður ekki talið það sé flókið í þessum skilningi, en þar er ágæt yfirsýn yfir sundlaug sem er aðeins 16,7 m að lengd sem og tengd mannvirki.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 er mælt fyrir um að tryggja skuli að starfsmenn sem sinna laugargæslu fylgist stöðugt með gestum í laugum og á laugarsvæði og hafi eftirlit og yfirsýn yfir alla hluta laugar og sinni ekki öðru starfi samhliða. Undantekning er gerð frá þessu í 3. mgr. reglugerðargreinarinnar þar sem mælt er fyrir um aukastörf laugarvarða sem séu einir á vakt. Með slíkum störfum virðist vísað til afgreiðslu aðgangsmiða og smávöru. Tekið er fram að vakt og afgreiðsla skuli við þessar aðstæður í sama rými og yfirsýn úr rými sé með þeim hætti að auðvelt sé að fylgjast með gestum í laug um leið og afgreiðsla fari fram. Meðan gestir séu í laug megi laugarvörður ekki sinna öðrum störfum en þeim að selja aðgang ofan í laug eða tilfallandi störfum við laugarbakka þar sem yfirsýn yfir laugarsvæði sé gott. Nánari skilyrði eru sett fyrir þessu fyrirkomulagi sem varða m.a. gestafjölda og aðgengi að farsíma og kveðið er á um skyldu til að tilkynna um það til hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar svo skrá megi um það athugasemd við útgáfu eða endurskoðun starfsleyfis, sbr. 3. mgr.

Í tilkynningu Mýrdalshrepps frá 21. ágúst 2024 var gerð grein fyrir því hvernig þessum skilyrðum væri fullnægt vegna áforma um að einungis einn sundlaugarvörður yrði að störfum. Fram kom að laugin væri 16,7 m að lengd, vakt og afgreiðsla væri í sama rými með yfirsýn yfir laugina auk þess að nýtt myndavélakerfi hefði verið sett upp. Einnig kom fram að laugarvörður kæmi ekki til með að gegna öðrum störfum og hefði fyrirfram skilgreindan aðila sem unnt væri að hringja í, kæmi til þörf á liðsauka af einhverjum ástæðum. Þá var einnig fjallað um skilyrði er vörðuðu gestafjölda. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður að telja þessar fullyrðingar trúverðugar en um leið er vert að árétta þá ríku skyldu sem hvílir á starfsleyfishöfum að tryggja fullnægjandi eftirlit á sundstöðum og þar með talið að laugarvörður verði ekki látinn sinna öðrum störfum en honum eru ætluð. Í tilefni af umfjöllun um mögulega truflun sem sundlaugarvörður geti orðið fyrir vegna barna í íþróttastarfi þykir rétt að benda á að standi áform til þess að hafa íþróttasal og líkamsræktarstöð ómannaða er skylt að fara eftir reglum og leiðbeiningum þar að lútandi og með því m.a. takmarka aldur einstaklinga við 18 ára, séu þeir ekki í fylgd fullorðinna.

Með hliðsjón af framanröktu er það álit úrskurðarnefndarinnar að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi verið óheimilt að synja Mýrdalshreppi um að nýta heimild til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að nýta heimild til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

nóv 05

Love0

92/2024 Holtsgata og Brekkustígur

Með UUA

Árið 2024, þriðjudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2024, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. ágúst 2024, kærir eigandi fasteignar að Holtsgötu 13, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu 10 og 12 og Brekkustígs 16. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2024, sem barst úrskurðarnefndinni 30. s.m., kærir eigandi fasteignar að Öldugötu 47, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun borgarstjórnar með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verður síðara kærumálið, sem er nr. 93/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. september 2024.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 31. maí 2022 var tekin fyrir umsókn um deiliskipulag fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og nr. 16 við Brekkustíg. Í tillögunni fólst heimild til niðurrifs og uppbyggingar íbúðarhúsnæðis á lóðunum. Var erindinu vísað til verkefnastjóra. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 24. maí 2023 og samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og var málinu vísað til borgarráðs. Borgarráð tók málið fyrir á fundi sínum 8. júní 2023 þar sem afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs var samþykkt og málinu vísað til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar, sbr. 2. mgr. 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, og á fundi borgarstjórnar 20. s.m. var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna.

Tillaga að deiliskipulagi fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og lóð nr. 16 við Brekkustíg var auglýst til kynningar frá 4. júlí 2023 til 15. ágúst s.á. og bárust 42 athugasemdir og umsagnir við hana. Að lokinni auglýsingu var tillaga að deiliskipulagi tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsfulltrúa 24. ágúst s.á. og henni vísað til umsagnar verkefnastjóra. Tillagan með fáeinum breytingum var tekin fyrir að nýju á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 29. febrúar 2024 og henni vísað til umhverfis- og skipulagsráðs til afgreiðslu sem samþykkti hana á fundi sínum 3. apríl s.á. og vísaði til borgarráðs til afgreiðslu. Á fundi borgarráðs 11. s.m. var lagt fram bréf umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 4. apríl 2024, sbr. samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 3. apríl s.á. á tillögu að deiliskipulagi fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og 16 við Brekkustíg, ásamt fylgigögnum. Var hún samþykkt og henni vísað til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar sem samþykkti afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar á fundi sínum 23. s.m. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 31. júlí 2024.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að hið kærða deiliskipulag samræmist ekki Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Gamli Vesturbærinn njóti hverfisverndar samkvæmt aðalskipulagi og samkvæmt markmiðum og ákvæðum um hverfisvernd eigi að varðveita og styrkja einkenni og heildaryfirbragð gamla bæjarins. Þá komi fram í aðalskipulagi að gamlar byggingar skuli varðveittar á sínum stað og ef hreyfa eigi við eldri byggingum skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Í húsakönnun hafi Holtsgata 10 verið metin hafa hátt varðveislugildi, einkum vegna menningarsögulegs gildis sem hluti af elstu byggð á svæðinu. Húsið sé friðað vegna aldurs og standi jafnframt á hverfisverndarsvæði sem skilgreint sé fyrir byggð innan Hringbrautar og Snorrabrautar. Um sé að ræða hornhús á áberandi stað sem sé hluti af byggðarmynstri sem einkenni stóran hluta byggðar í Vesturbænum og samanstandi af blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa. Í húsakönnuninni hafi komið skýrt fram að verið væri að ganga á eitt helsta sérkenni hverfisins enda komi þar fram að þau þrjú hús sem væru til umfjöllunar vegna deiliskipulags myndi hluta af sögulegu samhengi svæðisins sem sannarlega rofni að hluta með hverju þeirra eldri húsa sem hverfi þaðan burt.

Um tvö ráðandi byggðarmynstur eða hverfissérkenni sé að ræða sem bæði tvö hafi verulega ríkt sögulegt gildi og séu þau jafn rétthá og því ekki réttlætanlegt að rífa það sem fyrir sé í þágu þess að byggja eitthvað sem svipi til hins. Nýbygging sé aukinheldur ekki varðveisla nema þegar verið sé að byggja fyrra hús upp á nýtt í sömu mynd, en það sé ekki ætlunin með hinu kærða deiliskipulagi.

Í ákvæði 6. gr. laga nr. 86/2015 um verndarsvæði í byggð sé kveðið á um takmarkanir innan verndarsvæða í byggð. Þar komi fram að bannað sé að rýra varðveislugildi verndarsvæðis í byggð sem og að sveitarstjórn skuli tryggja að allar framkvæmdir innan verndarsvæðis í byggð samrýmist svipmóti og hinni vernduðu menningarsögu á viðkomandi verndarsvæði. Síðast en ekki síst sé óheimilt að breyta, bæta, rífa niður eða fjarlægja mannvirki sem séu innan verndarsvæða í byggð nema með leyfi sveitarstjórnar, en það leyfi megi ekki veita ef varðveislugildi verndarsvæðisins sé stefnt í hættu eða rýrt með hinni fyrirhuguðu framkvæmd. Umræddur deiliskipulagsreitur njóti hverfisverndar og það muni rýra varðveislugildi verndarsvæðisins að afmá þann hluta af sérkenni hverfisins sem sé Holtsgata 10. Það að réttlæta niðurrif húss sem einkenni elsta byggðarmynstur svæðisins með þeim rökum að verið sé að halda áfram byggingu annars byggðarmynsturs gefi til kynna að varðveislugildi svæða sem geymi elstu byggðarmynstur borgarinnar sé stefnt í hættu af deiliskipulagsbreytingum. Í leiðbeiningum Minjastofnunar um verndarsvæði í byggð komi fram að þegar hús séu metin hafa hátt varðveislugildi skuli endurbætur á húsum og mannvirkjum miða að því að færa þau nær upphaflegri gerð. Í þessu tilviki sé ekki gert ráð fyrir að Holtsgata 10 verði endurbyggð heldur verði húsið afmáð.

Hvergi hafi komið fram að húsið á lóð Holtsvegar 10 sé ónýtt í þeim skilningi að vera óíbúðarhæft, enda hafi húsið verið lagað og búið í því síðast liðin 22 ár. Hins vegar hafi komið fram að eigendur hússins hafi ekki hug á að setja meiri peninga í viðhald hússins sem muni að lokum leiða til þess að það verði óíbúðarhæft, líkt og öll hús sé viðhaldi ekki sinnt. Sú staðreynd að núverandi ástand Sæmundarhlíðar, Holtsgötu 10, sé ekki svo bágborið að húsið sé óíbúðarhæft sem og staðfesting sérfræðinga í húsakönnun Borgarsögusafns á háu varðveislu- og menningarsögulegu gildi og mikilvægi þess sem stoð í heildarmynd þess svipmóts sem einkenni samspil þeirra tveggja byggðarmynstra sem einkenna gamla Vesturbæinn, hljóti að þýða að óyggjandi rök verði að liggja fyrir deiliskipulagsgerð sem heimili að gengið sé þvert á markmið og ákvæði borgarverndar og hverfisverndarsvæða aðalskipulags. Þá sé niðurrifsheimild sú er vísað sé til byggð á 20 ára gömlu mati sem verði að teljast hæpið að standi enn.

Þegar litið sé til markmiða borgarverndar og hverfisverndar í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 verði að telja rökstuðning Reykjavíkurborgar ábótavant og svör við athugasemdum íbúa fátækleg. Þá komi fram í greinargerð aðalskipulags að til að framkvæma þessi markmið eigi Borgarsögusafn að stýra gerð byggða- og húsakannana í grónum hverfum, sem verði „lykilforsenda við gerð hverfis- og deiliskipulags“. Það hafi verið niðurstaða sérfræðinga Borgarsögusafns að mikilvægt væri að varðveita Holtsgötu 10 fyrir komandi kynslóðir. Þetta hafi hins vegar verið hunsað í deiliskipulaginu og ekki að sjá að húsakönnunin hafi verið lykilforsenda við gerð deiliskipulagsins.

Lóðin Holtsvegur 10 sé dæmigerð fyrir þann notalega og góða anda sem flestir sem kjósi að búa í gamla Vesturbænum sæki í. Húsið sé lágreist gamalt timburhús. Þrátt fyrir að Minjastofnun hafi á sínum tíma gefið leyfi fyrir niðurrifi hússins telji íbúar ótækt að byggja háreist fjölbýlishús á lóðunum. Væri ástand hússins raunverulega slíkt að ekki væri komist hjá niðurrifi væri mun eðlilegra og í samræmi við verndargildi byggðamynsturs að endurbyggja húsið í sömu eða svipaðri mynd. Það sé skylda borgaryfirvalda að standa vörð um þann einstaka hverfisanda sem einkenni gamla Vesturbæinn og er vísað til húsakönnunar um þann reit sem deiliskipulagið varðar.

Því sé haldið fram að bygging fyrirhugaðra húsa muni leiða til bættra veðurskilyrða á lóð Brekkustígs 14B. Lóðin njóti nú þegar mikils skjóls og engin þörf sé á að innmúra lóðina frekar en þegar sé. Einu áhrif fyrirhugaðrar byggingar muni vera að þrengja að lóðinni, en hún sé að meginstefnu nýtt sem leiksvæði fyrir börn í hverfinu og samkomustaður fyrir íbúa. Þá sé ljóst af skuggavarpsmyndum að skuggastundum muni fjölga mikið og skuggavarp aukast á umræddri lóð. Í skuggavarpsmyndum sem hafi fylgt með skipulagstillögunni sé gerð grein fyrir skuggavarpi bæði fyrir og eftir fyrirhugaðar breytingar, frá 20. mars til 20. júní. Þarna sé einungis gerð grein fyrir skuggavarpi fyrir þrjá mánuði ársins en engin grein gerð fyrir skuggavarpi hina níu mánuði ársins.

Álag vegna aukinnar umferðar þegar 15 nýjum íbúðum og þremur lóðum sé bætt við muni gera ástand á götum í hverfinu óbærilegt. Þróun í samgöngumálum borgarinnar sé ekki komin á þann stað að réttlætanlegt sé að íþyngja þessu þéttbyggða hverfi með allt að 30 nýjum bílum á göturnar í kring. Það að réttlæta þetta mikla byggingamagn án bílastæða með tilvísun í samgöngumat, sem leggi meðal annars til að markaðssetning nýju byggðarinnar verði miðuð að vistvænni ferðamáta sé óskhyggja. Nú þegar sé orðið vart við umtalsverða aukningu bifreiða á nærsvæðinu eftir að gjaldskylda hafi færst nær. Nú standi bílar víða dögum saman á gjaldfrjálsum svæðum og sé vestasti hluti Vesturbæjarins orðinn staðurinn til að geyma bíla á gjaldfrjálsum svæðum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er bent á að þar sem kærendur uppfylli ekki skilyrði kæruaðildar beri að vísa málinu frá. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir skotið máli til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting varði ekki aðra en lóðarhafa/umsækjendur og sveitarfélagið.

Gamli Vesturbærinn njóti hverfisverndar í samræmi við i-lið gr. 6.3. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í aðalskipulagi séu sett fram ákveðin markmið og áherslur sem skuli hafa til hliðsjónar. Þannig segi t.a.m. að við þróun, endurbætur og endurnýjun byggðar í grónum hverfum Reykjavíkur skuli miðast við að söguleg vídd byggðarinnar skerðist eins lítið og kostur sé og að menningarsöguleg gildi séu höfð í heiðri við skipulagningu, hönnun og uppbyggingu borgarinnar á öllum stigum. Af orðunum „endurnýjun“ og „uppbygging“ í aðalskipulagi sé ljóst að hverfisvernd útiloki ekki nýjar byggingar á lóðum innan þess svæðis sem njóti hverfisverndar, heldur skuli nýjar byggingar falla að götumynd og húsaröðum auk þess sem halda skuli heildaryfirbragði svæðisins. Þetta megi sjá á skilgreindum uppbyggingarreitum skv. aðalskipulagi sem margir hverjir séu staðsettir innan skilgreinds hverfisverndarsvæðis innan Hringbrautar. Þrátt fyrir að þær lóðir sem greint deiliskipulag taki til séu ekki innan þegar skilgreinds uppbyggingarreits segi í aðalskipulagi að uppbygging íbúðarhúsnæðis sé heimil á öðrum svæðum en þegar séu skilgreind í aðalskipulagi samkvæmt ákvörðun hverfis- og/eða deiliskipulagi og/eða með byggingarleyfi, enda á landnotkunarsvæðum þar sem íbúðir séu almennt heimilar og einstök verkefni geri ekki ráð fyrir fleiri en 49 íbúðum á einum og sama reitnum. Hið kærða deiliskipulag geri að hámarki ráð fyrir 15 íbúðum og falli því innan heimildar aðalskipulags.

Sú breyting sem deiliskipulagið muni hafa í för með sér leiði til þess að byggingarmagn á lóðunum aukist talsvert en verði þó ekki umfram nærliggjandi randhús. Fjölbreytt byggð sé á svæðinu þar sem nokkuð ósamræmi sé hvað varði nýtingarhlutfall einstakra lóða. Ekki sé hægt að líta svo á að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki í samræmi við þéttleika byggðar. Með deiliskipulaginu sé leitast við að klára þá randbyggð við reitinn sem afmarkist af Holtsgötu, Framnesvegi, Öldugötu og Brekkustíg með því að mynda heildstæðari götumynd. Ásýnd byggðar sé mjög fjölbreytt á svæðinu og bæði séu dæmi um randbyggð og stakstæð hús. Markmið deiliskipulagstillögunnar um að styrkja randbyggð kringum reitinn samræmist stefnu aðalskipulags um verndun heildaryfirbragðs byggðar og uppfylli skilyrði hverfisverndar.

Samráð hafi verið haft við umsagnaraðila og fagstofnanir vegna niðurrifsheimilda í deiliskipulagi fyrir Holtsgötu 10, sbr. gr. 5.3.2. skipulagsreglugerðar. Minjastofnun hafi framkvæmt húsakönnun á Holtsgötu 10 og úrskurðað húsið ónýtt vegna veggjatítlu og veitt heimild til niðurrifs hússins þrátt fyrir friðun. Það sé ekki í höndum Reykjavíkurborgar að draga í efa réttmæti álits sem byggi á lögbundnu hlutverki Minjastofnunar.

Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar þær breytingar sem þétting byggðar hafi í för með sér. Verði menn að sæta því með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með deiliskipulagsbreytingum. Með sama hætti geti tímabundið ónæði vegna framkvæmda ekki talist óásættanlegt í þéttbýli. Fullyrðingum um sólarlaus útivistarsvæði sé vísað á bug enda sýni skuggamyndir að ekki verði teljandi breyting á skuggavarpi á aðliggjandi lóðum við uppbygginguna. Hvað varði aukna bílaumferð og skort á bílastæðum þá komi meðal annars fram í aðalskipulagi að stefnt sé að því að hlutdeild vistvænna ferðamáta verði komin í 50% árið 2040. Til að ná þessu markmiði séu kynntar fjölmargar aðgerðir, t.d. þétting byggðar og blönduð byggð á miðlægum svæðum fremur en í útjaðri borgarinnar þar sem það auki möguleika fólks á að nýta sér aðra ferðamáta en einkabílinn og dragi úr þörf fyrir umfangsmikil gatnamannvirki og bílastæði. Hið umdeilda deiliskipulag byggi á samgöngumati sem unnið hafi verið fyrir Reykjavíkurborg Þar komi fram að markaðssetning og kynning fyrirkomulags íbúðarbyggðarinnar til hugsanlegra notenda verði miðuð að því að stuðla að notkun vistvænna ferðamáta. Engin bílastæði fylgi íbúðum og stæði í nærumhverfi verði ekki kynnt sem bílastæði sem notendur geti gengið út frá að nota að staðaldri heldur fremur sem stæði sem geti nýst í ákveðnum tilgangi. Samkvæmt Bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar sé áætluð þörf fyrir bílastæði vegna uppbyggingar á umræddum lóðum metin vera 11 stæði. Deiliskipulagið feli í sér þéttingu á þegar byggðu miðlægu svæði og styðji við vistvænar samgöngur með hliðsjón af aðalskipulagi. Því verði ekki teljandi áhrif af aukinni bílaumferð eða skorti á bílastæðum við breytinguna. Markmið deiliskipulagsins sé að mæta húsnæðisþörf á höfuðborgarsvæðinu sem eðli máls samkvæmt krefjist aukins byggingarmagns í einhverju tilvikum. Aðgengi verði að sameiginlegu dvalarsvæði í inngarði auk þess sem gerð sé krafa í deiliskipulaginu um að lóðahönnun skuli vera metnaðarfull með vönduðum svæðum til útiveru og fjölbreyttum gróðri.

Í 51. gr. skipulagslaga sé kveðið á um að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, geti sá sem sýnt geti fram á tjón átt rétt á bótum. Þetta valdi hins vegar ekki ógildingu deiliskipulagsins. Að mati borgarinnar hafi ekkert komið fram í málinu sem valdið geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að ekki verði séð af greinargerð deiliskipulagsins að markmið þess sé að leysa húsnæðisþörf höfuðborgarsvæðisins heldur að uppfylla „draum um formið randbyggð“ sem eigi að loka götureitnum. Svæðið sem til ráðstöfunar sé á lóðinni verði í skugga af sjálfum byggingunum sem eigi að rísa, en fyrir séu falleg tré og gróður sem þurfi að víkja. Orðalag um að deiliskipulagið muni styðja við vistvænar samgöngur sé langsótt og nokkuð augljóst sé að langt sé í þau göfugu markmið sem bílastæðastefna Reykjavíkurborgar, vistvænir ferðamátar eða samgöngumat vísi til. Fram að þeim tíma muni skipulagið valda mikilli þvingun sem allir íbúar á nærsvæðinu verði fyrir. Það sé engin sérstök dyggð í því að „klára þá randbyggð“ sem umlyki götureitinn. Byggðarmynstur götureitsins sé ekki lokuð randbyggð heldur götureitur sem sé opinn á þremur reitum, með smáum og oft stakstæðum húsum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgarstjórnar að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16, sem felur í sér heimild til niðurrifs húss á lóð Holtsgötu 10 og bílskúrs á lóð Brekkustígs 16 ásamt byggingu allt að 15 íbúða á lóðunum þremur.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Annar kærandi þessa máls er íbúi að Öldugötu 47, en hús hans snýr ekki að deiliskipulagssvæðinu. Í kæru hans kemur fram að hann sem íbúi á horni Öldugötu og Brekkustígs hafi hagsmuni af gæðum þess umhverfis sem hann lifi og hrærist í. Hann beri hag borgarinnar fyrir brjósti og mæli fyrir munn þeirra sem hafi beina hagsmuni af málinu. Þau málsrök lúta að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna og uppfylla ekki skilyrði fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hús kæranda, sem stendur á horni Öldugötu og Brekkustígs, er í lítilli fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði og þrátt fyrir að verða ekki fyrir grenndaráhrifum vegna skuggavarps eða skerts útsýnis verður ekki útilokað að hann verði fyrir áhrifum af aukinni umferð og lagningu bíla í götunni enda um að ræða heimild til byggingar allt að 15 íbúða á umræddu svæði án þess að bílastæði fylgi þeim. Verður hann á þeim grundvelli því talinn hafa lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hinn kærandi máls þessa er búsettur á móts við deiliskipulagssvæðið og verður honum játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa heimilaðra framkvæmda gagnvart fasteign hans.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er hið umdeilda deiliskipulagssvæði á svæði ÍB1 sem er svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í skipulagi. Á bls. 140-144 í greinargerð aðalskipulagsins er fjallað um borgarvernd. Þar kemur fram að samkvæmt aðalskipulagi sé svæðið innan Hringbrautar, þar með talið hið umdeilda deiliskipulagssvæði, skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Þar kemur fram að markmið og ákvæði um hverfisvernd á svæðinu séu meðal annars að varðveita og styrkja þau einkenni og það heildaryfirbragð gamla bæjarins sem gera hann einstakan og eftirsóknarverðan stað í alþjóðlegu samhengi, varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg og byggingarlistarleg einkenni. Að við þróun byggðar innan svæðisins verði gætt ítrustu varúðar og meginmarkmiðum borgarverndarstefnu fylgt í hvívetna. Ekki skuli raska hinu sögulega gatnaskipulagi, skipan byggingarreita og opinna rýma né lóðaskipan. Ef breyta eigi grunnmynstri byggðarinnar og sögulegu skipulagi skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og/eða hverfisskipulagi og gera grein fyrir því hvernig það samræmist markmiðum borgarverndarstefnu og með hvaða hætti ný byggð bæti þá byggð sem fyrir er. Tillögur um verndun stakra húsa, húsaraða og húsasamstæða samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar séu einkum viðfangsefni hverfis- og deiliskipulags og skuli byggðar á byggða- og húsakönnunum Borgarsögusafns Reykjavíkur. Skipulagning, hönnun og uppbygging borgarinnar verði að byggjast á skilningi á sögunni, sagnfræðilegri og byggingarlistarlegri greiningu og virðingu fyrir menningararfi höfuðborgarinnar og þjóðarinnar, en endurspegla jafnframt sinn tíðaranda og samtíma borgarhönnun. Þróun, endurbætur og endurnýjun byggðar í grónum hverfum Reykjavíkur skuli miðast við að söguleg vídd byggðarinnar skerðist eins lítið og kostur er, að byggingarsögulegt samhengi rofni ekki. Þá kemur fram að gamlar byggingar skuli varðveittar á sínum stað og ef hreyfa eigi við eldri byggingum skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu.

Í greinargerð hins kærða deiliskipulags kemur fram að leitast sé við að mæta þeim markmiðum sem sett séu fram í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 þar sem lögð sé áhersla á sjálfbæra þróun, fjölbreytt framboð íbúða á þéttingarsvæðum og aukna áherslu á vistvænar samgöngur. Minjastofnun hafi fallist á niðurrif húss á lóðinni Holtsgötu 10 vegna lélegs ástands þess auk þess sem með því gefist kostur á að móta heildstæða byggð sem taki tillit til byggðarmynsturs aðliggjandi byggðar og sé til þess fallin að stuðla að fjölbreyttu mannlífi ásamt því að samnýta dvalarsvæði á lóðunum og bæta aðkomu að inngarði frá Holtsgötu. Þá er vísað til húsakönnunar sem unnin var af Borgarsögusafni Reykjavíkur árið 2021 og að hús nr. 10 við Holtsgötu hafi verið byggt árið 1904 og samkvæmt húsakönnun hafi það hátt varðveislugildi en verið úrskurðað ónýtt vegna veggjatítlu. Í greinargerð Reykjavíkurborgar í máli þessu kemur fram að með deiliskipulaginu sé leitast við að klára þá randbyggð við reitinn sem afmarkist af Holtsgötu, Framnesvegi, Öldugötu og Brekkustíg með því að mynda heildstæðari götumynd. Markmið deiliskipulagstillögunnar um að styrkja randbyggð kringum reitinn samræmist stefnu aðalskipulags um verndun heildaryfirbragðs byggðar og séu skilyrði hverfisverndar uppfyllt.

Í húsakönnun Borgarsögusafns segir um deiliskipulagsreitinn: „Byggðin á þessum hluta reitsins hefur meiri samsvörun við næstu húsareiti í kring, til dæmis sunnan Holtsgötu og austan Brekkustígs, þar sem byggðamynstrið einkennist af fjölbreyttri stærð og gerð húsa. Þar skiptast á stakstæð einlyft, tvílyft og þrílyft hús, eldri og yngri, úr timbri eða steinsteypu, og stuttir kaflar randbyggðra húsa sem flest eru tví- eða þrílyft. Slíkt byggðamynstur er eitt af sterkum einkennum Vesturbæjarins og endurspeglar þau byggingarskeið eða uppbyggingartímabil sem elstu hverfi borgarinnar hafa gengið í gegnum. Þau þrjú hús á horni Brekkustígs og Holtsgötu sem nú eru til umfjöllunar vegna deiliskipulags tilheyra þessu byggðamynstri og mynda hluta af sögulegu samhengi svæðisins, sem sannarlega rofnar að hluta með hverju þeirra eldri húsa sem hverfur þaðan burt.“

Um Holtsgötu 10, Sæmundarhlíð, segir ennfremur að varðveislugildi hússins sé hátt, einkum vegna menningarsögulegs gildis sem hluti af elstu byggð á svæðinu. Húsið sé „arftaki“ torfbæjar með sama nafni sem áður hafi staðið á lóðinni og tilheyri timburhúsabyggð sem hafi risið í Vesturbænum í upphafi 20. aldar. Saga hússins sé nátengd upphafi og þróun fyrstu byggðar á svæðinu og sé húsið mikilvægur vitnisburður þeirrar sögu og hafi sem slíkt menningarsögulegt gildi. Um sé að ræða hornhús á áberandi stað og hluti af því byggðamynstri sem einkenni stóran hluta byggðar í Vesturbænum og samanstandi af blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa.

Í húsakönnuninni er byggðamynstri svæðisins lýst sem blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa og að slíkt byggðamynstur sé eitt af sterkum einkennum Vesturbæjarins. Verður ekki annað séð en að með hinu kærða deiliskipulagi sé leitast við að breyta byggðarmynstri frá því að vera blönduð byggð yfir í „heildstæða götumynd“ randbyggðar. Það skilyrði er sett fram í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 að ef breyta eigi grunnmynstri byggðarinnar og sögulegu skipulagi skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og/eða hverfisskipulagi og gera grein fyrir því hvernig það samræmist markmiðum borgarverndarstefnu og með hvaða hætti ný byggð bæti þá byggð sem fyrir sé. Verður ekki séð að þau rök sem sett séu fram í greinargerð deiliskipulagsins um að klára randbyggð og mynda heildstæðari götumynd, uppfylli það skilyrði aðalskipulagsins.

Með deiliskipulaginu er veitt heimild til að rífa hús það er stendur á lóð nr. 10 við Holtsgötu, sem samkvæmt húsakönnun hefur hátt varðveislugildi, bæði sem hluti af byggðarmynstri Vesturbæjarins sem og menningarsögulegt gildi. Samkvæmt gildandi aðalskipulagi skulu gamlar byggingar varðveittar á sínum stað og ef hreyfa á við eldri byggingum skal færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Í máli þessu hefur komið fram ágreiningur um ástand hússins og nauðsyn þess að rífa það en ekki liggja fyrir nýleg gögn um ástand þess en samkvæmt kærendum hefur verið búið í húsinu alla tíð. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að húsið hafi verið úrskurðað ónýtt vegna veggjatítlu og í húsakönnun kemur fram að sótt hafi verið um leyfi fyrir niðurrifi þess árið 2006 og að Húsafriðunarnefnd hafi ekki gert athugasemdir við það.

Í ljósi framangreindra krafna aðalskipulags um eldri byggingar, líkt og um ræðir í þessu tilviki, verður ekki séð að sett hafi verið fram sterk rök um hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Er þá sérstaklega horft til þess að hið kærða deiliskipulag felur í sér að heimilt er að byggja á lóðunum þremur allt að 15 íbúðir en fyrir eru þar fimm íbúðir. Þá mun samanlagt nýtingarhlutfall lóðanna þriggja hækka úr 0,7 í 2,2 og nýtingarhlutfall á lóð Holtsgötu 10 fer úr 0,5 í 3,0. Er þarna um að ræða verulega aukningu byggingarmagns á umræddum lóðum, sem almennt hefur í för með sér breytingar á byggðamynstri og götumynd, sem ekki er rökstutt hvernig samræmist markmiðum borgarverndarstefnu.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar slíkum annmörkum háðan að varði ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16 í Reykjavík.

okt 29

Love0

74/2024 Óshlíð

Með UUA

Árið 2024, mánudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Bjarni Kristófer Kristjánsson prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf., er leggur stund á sjókvíaeldi í Skutulsfirði í Ísafjarðardjúpi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 14. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra A einn eigandi jarðarinnar Vigur, B eigandi jarðarinnar Sandeyri, D einn eigandi jarðarinnar Unaðsdals, E eigandi jarðarinnar Æðeyjar, F rekstraraðili ferðaþjónustu í Dalbæ, G og H rekstraraðilar ferðaþjónustu á Lónseyri, I kajakræðari búsett í Hnífsdal, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF), jafnframt fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnunar og gera kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 75/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 12. ágúst 2024.

Málavextir: Í desember 2016 lagði Arnarlax fram til Skipulagsstofnunar tillögu að matsáætlun vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með athugasemdum í júní 2017. Fyrirtækið lagði inn drög að frummatsskýrslu hjá stofnuninni í júní 2019 vegna sömu framkvæmdar, en endanlegri skýrslu var skilað í maí 2020. Í ágúst sama ár lagði Arnarlax fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar og leitaði álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 19. febrúar 2021 að fengnum umsögnum Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin telji að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæðu áhrif eldisins fælust í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Tiltók stofnunin nánar tilgreind skilyrði sem setja þyrfti í starfsleyfi sem og í rekstrarleyfi.

Hinn 21. maí 2019 sótti Arnarlax um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir 10.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum og/eða ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Að lokinni málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem að framan greinir auglýsti Matvælastofnun á vefsíðu sinni 29. febrúar 2024 tillögu að rekstrarleyfi fyrirtækisins fyrir sjókvíaeldi á laxi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Óshlíð, Eyjahlíð og Drangsvík, með 10.000 tonna hámarkslífmassa af ófrjóum laxi. Var frestur veittur til að skila inn athugasemdum og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1178) svo gefið út 13. júní 2024 og er gildistími þess til 13. júní 2040.

Málsrök kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að hið kærða rekstrarleyfi heimili Arnarlaxi að stunda sjókvíaeldi á svæði út af Óshlíð sem sé í innan við 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðum kæranda. Nýtt eldissvæði ótengds aðila, sem staðsett verði svo skammt frá starfsstöðvum kæranda, ógni heilbrigði og velferð eldisfiska hans og rekstrargrundvelli félagsins.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli umsækjandi um rekstrarleyfi uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Uppfylli umsækjandi ekki þær kröfur skuli Matvælastofnun skv. 7. mgr. 10. gr. laganna hafna umsókn. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi séu nefndar kröfur útfærðar nánar. Þannig segi í 5. mgr. 18. gr. að Matvælastofnun skuli „tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Ljóst sé að fjarlægðarmörk milli starfsstöðva kæranda og leyfishafa samrýmist ekki þessari reglu.

Reglan um 5 km fjarlægð á milli fiskeldisstöðva byggi á vísindalegum grunni og sé viðmiðið sett til að vernda eldisfisk fyrir sýkingum sem borist geti frá óskyldum aðilum. Samlegðaráhrif af faraldri, sem gæti komið upp hjá ótengdum aðilum á tilteknu starfssvæði, gæti einnig ógnað velferð villtra stofna. Þetta eigi ekki aðeins við um dreifingu á laxalús en þekkt sé t.d. að líkur á að ISA-veiran smitist milli stöðva aukist þegar fjarlægð milli þeirra sé komin undir 5 km. Raunar hafi verið bent á þessa áhættu í frummatsskýrslu Arnarlax og þar undirstrikað að straumar í Ísafjarðardjúpi auki líkur á að smit berist á starfssvæði kæranda. Þá sé gert ráð fyrir að fjórir ótengdir aðilar verði með starfsemi í Ísafjarðardjúpi og víða sé gert ráð fyrir minna en 5 km fjarlægðarmörkum.

Matvælastofnun geti að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun heimilað styttri fjarlægðir, sbr. 2. málsl. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Fyrir hendi sé umsögn hennar í málinu og sé hún neikvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 19. febrúar 2021, sem liggi til grundvallar rekstrarleyfinu, komi fram að með hliðsjón af reynslu síðustu ára sé líklegt að laxalús og fiskilús eigi eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi. Umfang smita muni þó hverju sinni ráðast af umhverfisskilyrðum og virkni mótvægisaðgerða. Líklegt sé að fyrirhugað eldi komi til með að auka lúsaálag á þá stofna sem séu í firðinum. Meiri líkur séu á að sjúkdómar og sníkjudýr berist á milli eldissvæða eftir því sem styttra sé á milli þeirra. Þá sé bent á að óvissa ríki um umfang hinna neikvæðu samlegðaráhrifa eldis leyfishafa og annars eldis á sníkjudýr í villtum laxfiskum. Bendi kærandi á að lúsasmit hafi valdið meiri háttar vandræðum í starfsemi Arnarlax. Þá virðist áhættumat Skipulagsstofnunar vera byggt á villu varðandi raunverulega fjarlægð milli eldissvæða kæranda og Arnarlax. Mikilvægt sé að hafa til hliðsjónar þá meginreglu umhverfisréttar að náttúran skuli njóta vafans, en reglunni sé meðal annars ætlað að tryggja að ekki séu teknar ákvarðanir sem geti haft neikvæð umhverfisáhrif þegar vísindalegar forsendur séu ekki til staðar til að meta áhrifin. Afdráttarlaust sé samkvæmt gildandi lögum hvaða afleiðingar umsögn Hafrannsóknastofnunar hafi.

Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012 megi ráða að umsögn Hafrannsóknastofnunar sé ekki í öllum tilvikum bindandi fyrir Matvælastofnun. Frávik frá vísindalegu mati Hafrannsóknastofnunar þurfi hins vegar að byggjast á sjálfstæðu, efnislegu og málefnalegu mati Matvælastofnunar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum sem tengist rekstrarleyfinu og upplýsingum sem liggi fyrir og varði umsóknina. Engin slík málefnaleg greining sem réttlætt geti frávik frá fjarlægðarmörkum liggi fyrir. Þá sé fyrir hendi umhverfismat í málinu sem ekki hafi verið til staðar í máli nr. 73/2012 og í áliti Skipulagsstofnunar sé lögð áhersla á áhættu sem tengist því að víkja frá 5 km fjarlægðarmörkum.

Í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi tiltaki Matvælastofnun að stofnuninni sé heimilt að víkja frá neikvæðri umsögn Hafrannsóknastofnunar vegna þess að „ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili komi slík tilfelli upp og skilyrði eru um í rekstrarleyfinu.“ Ekki sé fyllilega ljóst til hvers verið sé að vísa en í starfsleyfi kæranda sé gerð krafa um samræmda útsetningu og hvíld og samstarf um forvarnir, vöktun og fleira sé eldið stundað samhliða eldi annarra aðila, en ekkert komi fram um að kærandi þurfi að starfa sem einn aðili með öðrum rekstraraðilum. Forsenda þess að Arnarlax geti hafið eldi út af Óshlíð sé sú að kærandi fallist á að stunda ekki eldi á sama tíma en slíkt fæli í sér mun meiri takmörkun á réttindum rekstrarleyfishafa en 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 heimili. Þar að auki myndi það ganga freklega á atvinnuréttindi kæranda sem njóti stjórnskipulegrar verndar.

Umrætt skilyrði sé ólögmætt af margvíslegum ástæðum. Ótvírætt sé samkvæmt orðalagi 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að miða skuli við fjarlægð milli starfsstöðva. Þá komi hvergi fram í reglugerð nr. 540/2020 að Matvælastofnun sé heimilt að setja umrætt skilyrði og hvíli skilyrðið því ekki á fullnægjandi lagastoð. Að lokum gangi skilyrðið gegn því undirliggjandi markmiði laga nr. 71/2008 að eldissvæði séu nýtt með hagkvæmum hætti þar sem leyfishafa sé í reynd gert ókleift að leggja fram áætlun um nýtingu eldissvæðisins við Arnarnes nema kærandi hætti starfsemi sinni í að lágmarki tvö ár. Þá sé bersýnilegt að Matvælastofnun hafi ekki gengið eftir því að Arnarlax legði fram réttmæta og raunhæfa áætlun um uppbyggingu eldis á umræddu eldissvæði.

Matsskýrsla leyfishafa hafi tekið mið af því að félagið hafi aðgang að þremur eldissvæðum og hafi umhverfisáhrifin verið metin í ljósi þess, m.a. með tilliti til möguleika á því að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum með tilfærslu eldiskvía. Geti leyfishafi ekki nýtt öll eldissvæðin sé ljóst að forsendur umhverfismatsins séu brostnar. Í því ljósi geti ekki komið til álita að láta við það sitja að ógilda leyfið að hluta heldur þurfi að fella ákvörðunina í heild sinni úr gildi.

Fyrir liggi áhættumat siglinga frá október 2023 vegna eldissvæðisins við Óshlíð sem gert hafi verið af Vegagerðinni, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands. Mæli það afdráttarlaust fyrir um að óásættanlegt sé að hefja fiskeldi á svæðinu við Óshlíð. Í áhættumatinu sé einnig komist að þeirri niðurstöðu að starfsstöð leyfishafa á svæðinu verði hindrun fyrir ljósmerki sem ætlað sé að tryggja öryggi sjófarenda á fjölfarinni siglingaleið. Í því felist að óheimilt sé að nýta svæðið fyrir fiskeldi skv. 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál en í greinargerð hins kærða leyfis sé engan rökstuðning að finna um þá ákvörðun að víkja frá niðurstöðum áhættumatsins. Þá sé bent á að í matsskýrslu leyfishafa hafi ekki verið fjallað um þá áhættuþætti sem dregnir hafi verið fram í áhættumatinu, en það hafi ekki legið fyrir þegar Skipulagsstofnun hafi gefið álit sitt. Verði því að telja umhverfismatið ófullnægjandi, m.a. með tilliti til 4. gr. b. í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Þá liggi ekki fyrir hvort Matvælastofnun hafi verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæði II, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Þvert á móti bendi gögn til þess að leyfishafi hafi ekki uppfyllt það skilyrði að frummatsskýrsla framkvæmdarinnar hafi verið lögð fram fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

—–

Af hálfu þeirra kærenda sem eru eigendur sjávarjarða við Ísafjarðardjúp er hvað lögvarða hagsmuni varðar á því byggt að fyrirhugað sjókvíaeldi valdi skerðingu á útsýni og hafi í för með sér sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun, en það rýri verðmæti jarða þeirra. Þá muni sjókvíaeldið hafa neikvæð áhrif á þá ferðaþjónustu sem starfrækt sé í Unaðsdal, Dalbæ, Lónseyri og í eyjunni Vigur. Bent sé á að nú séu tíu gríðarstórar sjókvíar nærri Vigur. Eitt stærsta æðavarp heims sé að finna í eyjunni Æðey en vegna veikra og óreglulegra botnstrauma við eyjuna muni mengunarþættir sjókvíaeldisins hafa meiri áhrif þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi. Að lokum ógni fyrirhugaðar sjókvíar siglingaöryggi á svæðinu en með því sé lífi og limum kærenda stefnt í hættu með óforsvaranlegum og ómálefnalegum hætti. Um kæruaðild I sé bent á að hún sé búsett í Hnífsdal en auk þess stundi hún kajakróður í Ísafjarðardjúpi. Sé það hluti af stjórnarskrárvörðum rétti hennar að mótmæla sjókvíaeldi með stjórnsýslukæru. Heildarmynd sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi skipti verulegu máli við mat á lögvörðum hagsmunum kærenda. Um kæruaðild Íslenska náttúruverndarsjóðsins og Verndarsjóðs villtra laxastofna sé vísað til b-liðs 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt áhættumati siglinga vegna eldissvæða við Óshlíð og Eyjahlíð sé ekki ásættanlegt að leyfa sjókvíaeldi á þeim svæðum. Í umsögn Samgöngustofu vegna tillögu að umræddu rekstrarleyfi, dags. 21. maí 2024, hafi stofnunin farið fram á að umsókn leyfishafa yrði hafnað vegna niðurstöðu áhættumatsins. Þá hafi Landhelgisgæslan í umsögn sinni, dags. 2. apríl 2024, komist að þeirri niðurstöðu að fiskeldi á svæðunum Óshlíð og Eyjahlíð myndi hafa í för með sér hættu fyrir öryggi sjófarenda og hafi því beint því til Matvælastofnunar að endurskoða umrædda tillögu með öryggi sjófarenda í huga. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi komi hins vegar fram að ekki sé hægt að hafna útgáfu leyfis þar sem ekki sé útilokað að grípa til mótvægisaðgerða. Ekki fáist séð á hvaða forsendum stofnuninni sé heimilt að hafna afdráttarlausum sjónarmiðum sem fram komi í álitum og umsögnum framangreindra sérfræðistofnana. Fyrir liggi að mótvægisaðgerðir séu ómögulegar fyrir eldissvæðið Óshlíð þar sem það liggi alfarið innan þriggja hvítra ljósgeira. Afstaða Matvælastofnunar standist heldur ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þess efnis að fyrirhuguð starfsemi skuli samrýmast skipulagi á svæðinu, þar sem leyfið gangi gegn áhættumatinu og það sé hluti af Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Jafnframt feli afstaða Matvælastofnunar í sér brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem stofnuninni hafi borið að rannsaka hvort líkur stæðu til að hægt væri að beita mótvægisaðgerðum.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022 hafi fiskeldiskvíar verið taldar mannvirki í skilningi ákvæðisins. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Sé hin kærða leyfisveiting því í andstöðu við þau fyrirmæli. Þá sé það ótækt, m.t.t. meginreglna stjórnsýsluréttar, að gefa út leyfi sem sé fyrirsjáanlega andstætt lögum og þar með óframkvæmanlegt.

Í 6. tl. 12. gr. reglugerðar um fiskeldi segi að í umsókn skuli m.a. koma fram leyfi til mannvirkjagerðar, en ljóst sé að það liggi ekki fyrir. Hafi Matvælastofnun því borið að hafna umsókninni, sbr. 10. og 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá hafi ekki verið nægilega rannsakað hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf og vistkerfi við Æðey að botnstraumar við eyjuna séu veikari og óreglulegri þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi, sbr. ummæli þess efnis í burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar. Einnig brjóti hið kærða leyfi gegn fjarlægðarmörkum í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Vegna nálægðar jarða kærenda við sjókvíaeldið verði stjórnarskrárvarinn eignarréttur þeirra skertur, en óheimilt sé að gera slíkt án bóta. Virðist ekki hafa átt sér stað neitt hagsmunamat sem tryggi að sá réttur sé ekki fyrir borð borinn. Vísað sé til þeirrar niðurstöðu í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að meðal óvissuþátta sé möguleg fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir „eins og æðarfugl.“ Að sama skapi sé óvissa um hvort fiskeldið muni „hrekja fugla frá búsvæðum“ og hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf í fjörðunum. Í greinargerð leyfisins afgreiði Matvælastofnun þetta með því að vísa til þess að áhrif framkvæmdarinnar „geti haft jákvæð áhrif á sumar tegundir fugla“ en geti orðið „nokkuð neikvæð á aðrar tegundir“. Matvælastofnun hafi borið að rannsaka þá hættu sem æðarstofnum stafi af eldinu sem og að rannsaka hvort umrætt eldi skerði eignarrétt og atvinnumöguleika þeirra kærenda sem leggi stund á ferðaþjónustu.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka á grundvelli stafliða a-c í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi ekki við um sjóði á borð við kærendurna Íslenska náttúruverndarsjóðinn og Verndarsjóð villtra laxastofna. Þá liggi ekkert fyrir um að þeir kærendur sem eigi sjávarjarðir í Ísafjarðardjúpi verði fyrir tjóni þegar og ef eldissvæði leyfishafa hefji starfsemi sína. Heldur liggi ekkert fyrir um að ferðamönnum muni fækka með leyfinu né að umdeilt sjókvíaeldi muni rýra verðmæti jarða kærenda. Þá sé fyrir hendi ítarleg umfjöllun í greinargerð leyfisins um að mengun verði hvorki teljanleg né óafturkræf auk þess sem siglingaöryggi verði ekki stefnt í hættu með leyfinu. Engin gögn liggi fyrir um lögvarða hagsmuni I. Stofnunin bendi á að málatilbúnaður kærenda byggi á óorðnum atburðum en dómstólar og úrskurðarnefndir verði almennt ekki krafðir svara á því hvað kunni að gerast í framtíðinni, heldur verði úrlausn máls að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Kærendur hafi hvorki sýnt fram á að þeir hafi orðið fyrir tjóni né gert líklegt að þeir muni verða fyrir tjóni. Beri því að vísa kröfum umræddra kærenda frá.

Í samræmi við 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé útgáfa hins kærða rekstrarleyfis byggð á áhættumati erfðablöndunar, sem staðfest hafi verið af matvælaráðherra 3. mars 2022, svo og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar, endurútgefnu í febrúar 2022. Skipulagsstofnun hafi tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar um að litlar líkur séu á að fyrirhugað eldi rekstrarleyfishafa komi til með að bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Áhættan af dreifingu sjúkdóma, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisk sé hverfandi lítil, jafnvel þó fiskur sleppi. Mesta hættan á dreifingu sjúkdóma sé bundin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutning á smituðum eldisfiski, en þar séu aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.

Í 10. gr. laga nr. 71/2008 sé mælt fyrir um efni og útgáfu rekstrarleyfis og kveðið á um við hvaða aðstæður stofnunin skuli hafna umsókn, en þær séu ekki fyrir hendi í máli þessu. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi fjalli ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fjarlægðarmörk en ekki um efni og útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis, enda sé fjallað um móttöku og afgreiðslu umsókna í IV. kafla reglugerðarinnar og um efni umsóknar í 19. gr. hennar. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því augljóslega ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægðum. Í því sé ekki veitt heimild til að hafna umsókn um rekstrarleyfi. Einungis sé gerður áskilnaður um samráð við Hafrannsóknastofnun. Einnig sé bent á að umrædda reglu sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 auk þess sem hún snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km. Þá sé í öllum tilvikum miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar varðandi fjarlægðir á milli rekstraraðila.

Matvælastofnun líti svo á að heimilt sé að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggjast viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi upp slík tilfelli, en skilyrði þar að lútandi sé að finna í hinu kærða rekstrarleyfi.

Ekki sé mælt fyrir um heimild stofnunarinnar til að hafna útgáfu rekstrarleyfis í tilvikum þar sem skilyrðinu um fjarlægð milli ótengdra aðila sé ekki að öllu leyti fullnægt. Þvert á móti gefi lögskýringargögn, úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og framkvæmd Matvælastofnunar það skýrlega til kynna að stofnunin geti í slíkum tilvikum vikið frá meginviðmiði fjarlægðarmarka, eftir atvikum með viðbótarskilyrðum í rekstrarleyfi, eins og nú hafi verið gert og heimild sé til. Með þeim skilyrðum sem sett hafi verið í hið kærða rekstrarleyfi sé heilbrigði og velferð eldisfisks kæranda sem og annarra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi tryggð.

Fyrrnefnd 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar leggi ekki skyldu á Matvælastofnun að fara eftir áliti Hafrannsóknastofnunar heldur beri einungis að viðhafa samráð við þá stofnun hvað varði þann möguleika að stytta fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Sú staðreynd að Hafrannsóknastofnun geti ekki tekið afstöðu til málsins komi ekki í veg fyrir að undanþága sé veitt með þeim takmörkunum sem rekstrarleyfið kveði á um. Liggi ekki fyrir samstarfssamningur muni Matvælastofnun ekki heimila útsetningu seiða, sbr. 1. mgr. 46. gr. reglugerðar um fiskeldi. Við allar ákvarðanir er varði útgáfu rekstrarleyfa í fiskeldi hafi Matvælastofnun framkvæmt sjálfstætt efnis- og málefnalegt mat á aðstæðum hverju sinni og tekið mið af meginreglum umhverfisréttar. Jafnframt hafi stofnunin lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfisins, en í greinargerð með því sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í álitinu.

Ekkert í hinu kærða rekstrarleyfi gangi á atvinnuréttindi Hábrúnar hf. þannig að félaginu sé gert að hvíla eldissvæði sitt í 2–3 ár. Kæranda sé í lófa lagið að samþykkja ekki samstarfssamninga, verði þeir boðnir fram, en þannig hafi hann ávallt forgang að nýtingu eldissvæða sinna.

Í 4. gr. a. laga nr. 71/2008 segi m.a. að skipting hafsvæða í eldissvæði skuli taka mið af „bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða.“ Í 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem beri heitið Skipting hafsvæða í eldissvæði, sé kveðið á um að svæðaskiptingin skuli taka mið af fjarlægðarmörkum á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar. Ef um sé að ræða „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, hafi Matvælastofnun litið svo á að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæði innan 5 km fjarlægðarmarka nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð. Með slíku samstarfi geti rekstraraðilar mögulega náð betri nýtingu út úr eldissvæðum sínum. Sé beinlínis gert ráð fyrir því í gildandi rekstrarleyfi umrædds kæranda að starfsemi hans sé stunduð samhliða eldi annarra. Þá sé Matvælastofnun skv. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem stoð hafi í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, heimilt að setja skilyrði í rekstrarleyfi þess efnis að rekstrarleyfishafa beri að vinna með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama stað eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra.

Matvælastofnun hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga við útgáfu rekstrarleyfisins. Byggi forsendur leyfisins, m.a. um staðsetningu eldissvæða og eldisbúnaðar, á framangreindu áhættumati og séu þær settar fram til að tryggja að öryggi sé ávallt haft í fyrirrúmi. Umrædd eldissvæði falli öll innan skipulagsreita sem geri ráð fyrir staðbundinni nýtingu auðlinda, svo sem fiskeldi, en takmarkanir séu settar varðandi reitina Eyjahlíð SN35 og Óshlíð SN23 í samræmi við 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í greinargerð með rekstrarleyfinu sé farið ítarlega yfir áhættumat siglinga og sett skilyrði í leyfinu til að tryggja öryggi sjófarenda, en skilyrðin séu efnislega tekin beint upp úr áhættumati siglinga. Í greinargerðinni sé jafnframt vísað til mögulegra mótvægisaðgerða sem leiðbeiningar IALA fjalli um. Sé rökstuðningur Matvælastofnunar fullnægjandi fyrir útgáfu rekstrarleyfisins.

Því sé hafnað að fyrirhuguð staðsetning sjókvíaeldis rekstrarleyfishafa við Óshlíð brjóti gegn 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál og sé vísað til fyrri umfjöllunar um mögulegar mótvægisaðgerðir sem leyfishafi geti gripið til. Eins og fram komi í rekstrarleyfinu sé rekstrarleyfishafa óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum sínum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira. Uppfylli rekstrarleyfishafi þau skilyrði áður en búnaður sé settur út á eldissvæði sé ekki um að ræða brot á ákvæðum laga um vitamál.

Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi lagt fram drög að frummatsskýrslu 20. júní 2019 og uppfærða frummatsskýrslu 17. mars 2020. Þá hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komist að þeirri niðurstöðu, í úrskurði frá 22. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021, að meðferð umsóknar hins kærða rekstrarleyfis ætti að fara eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi á grundvelli lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II í nefndum lögum, sbr. breytingalög nr. 101/2019 sem tóku gildi 19. júlí 2019.

Áður en rekstrarleyfið taki gildi muni Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöðinni skv. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020, auk þess sem stöðin sé yfirfarin af faggiltri skoðunarstofu sem gefi út stöðvarskírteini skv. 30.-32. gr. reglugerðarinnar, sbr. 33. og 35. gr. hennar. Ítrekað sé að rekstrarleyfishafa sé óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira, eins og fjallað hafi verið um í áhættumati siglinga. Bent sé á að fram komi í umsögn Vegagerðarinnar frá 24. apríl 2024 að fyrir Eyjahlíð og Óshlíð sé svigrúm til mögulegra mótvægisaðgerða ekki sjálfkrafa útilokað. Hafi Matvælastofnun veitt leyfishafa ákveðið svigrúm til þess að grípa til þeirra aðgerða sem mögulegar séu til að nýta svæði, en sú ákvörðun byggi á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en út frá leiðbeiningum IALA um geiraljós vita sé ekki útilokað að grípa til mótvægisaðgerða.

Matvælastofnun hafi lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar útgáfu rekstrarleyfisins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð með hinu kærða leyfi sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Þá séu skilyrði sem stofnunin hafi sett fyrir útgáfu rekstrarleyfisins tilgreind í greinargerðinni undir kafla 7 er fjalli um forsendur útgáfu. Séu þau öll nema tvö efnislega samhljóma ákvæðum laga um fiskeldi. Hafi því verið farið eftir skilyrðum álits Skipulagsstofnunar. Sé gildistaka rekstrarleyfisins háð því að leyfi til mannvirkjagerðar sé til staðar, en ekki sé sérstaklega tilgreint í 8. gr. laga nr. 71/2008 að slíkt leyfi þurfi að liggja fyrir við útgáfu rekstrarleyfis. Varðandi botnstrauma við Æðey sé vísað til burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar, en óljóst sé af hverju það ætti að fara fram frekari rannsókn á þeim.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kröfum annarra kærenda en Hábrúnar hf. verði vísað frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum. Enginn þeirra einstaklinga sem standi að kærumáli þessu hafi rökstutt með fullnægjandi hætti að þeir hafi hagsmuni að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja. Þá hafi samtökin ekki gert grein fyrir því hvernig skilyrði b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála séu uppfyllt. Þá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Hið kærða leyfi sé í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi og reglugerðar nr. 540/2020 sama efnis, önnur lög sem um útgáfu leyfisins gildi og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé alfarið vísað á bug að forsendur fyrir leyfinu séu brostnar geti Arnarlax ekki nýtt sér eina staðsetningu af þremur sem leyfið heimili. Kröfur kærenda varði eingöngu eldissvæði Arnarlax við Óshlíð og Eyjahlíð. Það liggi því í hlutarins eðli að ekki sé unnt að fallast á kröfu þeirra um ógildingu eða brottfall leyfisins í heild, enda fæli það í sér brot á meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Við úrlausn þessa máls verði að líta til réttmætra væntinga leyfishafa og horfa til þess að hagsmunir og réttindi félagsins samkvæmt hinu kærða rekstrarleyfi njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr. hennar. Allar takmarkanir á þeim réttindum verði að eiga sér skýra lagastoð. Beri stjórnvöldum að veita leyfi ef umsækjandi uppfylli öll þau skilyrði sem löggjafinn hafi mælt fyrir um. Tillaga að matsáætlun fyrir eldisáform Arnarlax í Ísafjarðardjúpi hafi verið lögð fram til Skipulagsstofnunar í október 2016 og það hafi tekið stjórnvöld meira en sjö og hálft ár að gefa út umrætt rekstrarleyfi. Arnarlax hafi lagt í mikinn kostnað í umsóknarferlinu sem leiði til þess að væntingar hans fái meira vægi. Þá geti sjónarmið um réttmætar væntingar og meðalhóf talist til þeirra sjónarmiða sem mæli gegn því að umrædd ákvörðun sé felld úr gildi þrátt fyrir annmarka á henni, samanber úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 17. ágúst 2023 í máli nr. 44/2023.

Það sé alfarið rangt að Matvælastofnun hafi ekki verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 um fiskeldi samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II. Breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi 1. júlí 2019 en leyfishafi hafi skilað frummatsskýrslu vegna 10.000 tonna framleiðslu á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi 20. og 26. júní sama ár. Hafi Skipulagsstofnun jafnframt staðfest móttöku frummatsskýrslunnar og að um frummatsskýrslu væri að ræða. Sé því fyllilega ljóst að um meðferð og afgreiðslu umsóknar leyfishafa fari samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008.

Skilmálar hins umþrætta rekstrarleyfis séu að öllu leyti í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, en til stuðnings þeirri staðhæfingu vísi leyfishafi til sambærilegra röksemda sem fram komi í umsögn Matvælastofnunar. Því til viðbótar sé bent á að fjarlægðarmörk umrædds reglugerðarákvæðis séu m.a. sett til hagsbóta fyrir rekstrarleyfishafa sem búi við óvissu um hugsanleg smit frá svæðum annarra leyfishafa sem þeir hafi hvorki stjórn á né yfirsýn yfir. Hafi hlutaðeigandi aðilar á hinn bóginn í gildi samræmdar forvarnir og viðbragðsáætlanir og starfi „sem einn aðili komi upp slík tilfelli, eins og Matvælastofnun vísi til, sé vitaskuld engin ástæða til að leggja blátt bann við því að styttra sé á milli svæða en 5 km, ekki frekar en að slíkt bann yrði sett á fjarlægðir milli eldiskvía eins og sama rekstraraðila. Eins og glöggt megi sjá af skilmálum rekstrarleyfisins þá sé leyfishafa að óbreyttu óheimilt að setja út fisk innan 5 km fjarlægðarmarka frá sjókvíum Hábrúnar. Því sé beinlínis rangt að hið kærða rekstrarleyfi gangi gegn fjarlægðarmörkum reglugerðarákvæðisins.

Gerð sé athugasemd við fullyrðingar Hábrúnar um að 5 km reglan sé byggð á „vísindalegum grunni“ og að laxalús smitist ekki á milli eldisstöðva ef fjarlægð sé meiri en 5 km. Þótt líkur á smiti milli eldissvæða minnki eðli málsins samkvæmt eftir því sem fjarlægð aukist á milli fiska þá geti smit borist á milli stöðva sem séu í meira en 5 km fjarlægð. Það eigi sérstaklega við um sníkjudýr eins og laxalús. Þá hljóti fjarlægðarmörk að miðast við „fisk í fisk“ en ekki útmörk eldissvæðis í útmörk næsta eldissvæðis. Kæranda hafi mátt vera fyllilega ljóst að hann yrði ekki eini rekstraraðilinn á viðkomandi sjókvíaeldissvæði þar sem rekstrarleyfi hans leggi skyldur á hann til að viðhafa samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða, svo og að vinna sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun laxalúsar, komi til þess að eldi hans sé stundað samhliða eldi annarra aðila. Þá liggi fyrir að ákvörðunarvaldið um að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 liggi hjá Matvælastofnun ekki Hafrannsóknastofnun, en fyrrgreinda stofnunin búi yfir sérfræðiþekkingu á þeim þáttum sem umræddar reglur og skilyrði varði.

Hið kærða rekstrarleyfi sé í samræmi við áhættumat siglinga og Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 og byggir hvað það varðar á sambærilegum sjónarmiðum og fram hafi komið í umsögn Matvælastofnunar. Til viðbótar bendi leyfishafi á að einungis hluti eldissvæðisins við Óshlíð sé í innan við 5 km fjarlægð frá eldissvæði Hábrúnar í Skutulsfirði. Því sé leyfishafa frjálst að nota þann hluta eldissvæðisins við Óshlíð sem sé í meiri fjarlægð, en þeirri afstöðu hafi Matvælastofnun lýst í tölvubréfi til leyfishafa 5. mars 2024. Ef fallist yrði á kröfu kæranda yrði Arnarlax þannig svipt rétti sínum til að stunda fiskeldi í meira en 5 km fjarlægð frá fiski kæranda, en slík niðurstaða sé ekki í samræmi við lög. Þá hafi leyfishafi heimild samkvæmt lögum til að óska eftir tilfærslu á staðsetningu eldissvæðisins við Óshlíð á grundvelli 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en verði leyfið fellt úr gildi hvað það eldissvæði varði þá sé Arnarlax svipt þessum rétti sínum. Brjóti það jafnframt gegn lögum og eftir atvikum meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ekki liggi nein lagaumgjörð fyrir um áhættumat siglinga eins og það sé sett fram af yfirvöldum. Þannig liggi ekki fyrir lögformleg staðfesting á gildistöku þess. Engin lagaákvæði lýsi málsmeðferð við framkvæmd þess eða heimili ákveðnum stofnunum að framkvæma slíkt áhættumat með réttaráhrifum sem nú sé raunin. Áhættumatið feli í besta falli í sér stefnumörkun, en það hafi hvorki stöðu bindandi stjórnvaldsfyrirmæla né stjórnvaldsákvörðunar. Upphaf áhættumats siglinga megi rekja til starfshóps innviðaráðherra sem hafi átt að bregðast við þeim atriðum sem dregin hafi verið fram í umsögnum Samgöngustofu og Vegagerðarinnar vegna strandsvæðisskipulagsáætlana. Starfshópurinn hafi átt að leggja fram tillögur að breyttri útfærslu strandsvæðisskipulags eða að viðunandi mótvægisaðgerðum á siglingamerkjum, en verkefnið hafi augljóslega undið upp á sig þar sem nú séu lagðar fram tillögur sem koma eigi í veg fyrir nýtingu tiltekinna eldissvæða með mjög íþyngjandi hætti. Fyrir liggi sú afstaða Landhelgisgæslu Íslands, Samgöngustofu og Vegagerðarinnar að endurskoða þurfi löggjöf á þessu sviði, m.a. hvað varði réttaráhrif þess að stjórnvald meti fyrirhugaða staðsetningu leiðarmerkis eða mannvirkis óásættanlega fyrir öryggi siglinga. Horfa verði til þess að um sé að ræða takmörk á stjórnarskrárvörðum atvinnuréttindum. Íþyngjandi ákvörðun verði aldrei byggð á stefnumótun stjórnvalda nema löggjafinn hafi mælt svo fyrir um með skýrum hætti. Jafnframt sé ljóst að áhættumatið marki stefnu fyrir leyfisveitingar, sbr. b-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, og þurfi því að fara í gegnum umhverfismat áætlana. Fyrr en það hafi verið gert hafi áhættumat siglinga ekki nein réttaráhrif.

Orðalag 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál beri með sér að bygging húsa og mannvirkja sé bönnuð ef þau geti skyggt á leiðarmerki. Þannig feli ákvæðið ekki í sér fortakslaust bann við byggingu mannvirkja innan ljósgeisla vita. Jafnvel þótt kvíarnar teldust mannvirki í skilningi ákvæðisins þá væru staðsetningar þeirra ekki bannaðar, enda ekkert sem bendi til þess að þær geti skyggt á leiðarmerki. Þá séu ljós kvíanna ekki til þess fallin að villa um fyrir sjófarendum, sbr. 2. mgr. 4. gr. sömu laga, heldur þvert á móti tryggi ljósin öryggi með því að beina sjófarendum frá kvíum. Skýrt sé að 4. gr. laga um vitamál taki ekki til eldisbúnaðar samkvæmt orðanna hljóðan lagaákvæðisins. Sama ályktun verði dregin af lögskýringargögnum. Ákvæðið gildi um mannvirki á landi sem skyggi á leiðarmerki frá sjónum.

Í leiðbeiningum alþjóðavitasamtakanna IALA segi m.a.: „The white sector indicates safe passage; however, this does not always hold true in the entire radial length of the sector. The fairway may alternatively be marked with lighted buoys or leading lights. “ Reglur IALA geri þannig ekki ráð fyrir fortakslausu banni á búnaði sem geti hindrað för í hvítum ljósgeira. Þannig sé ákvæði 4. gr. laga um vitamál, eins og það sé túlkað af yfirvöldum, í andstöðu við alþjóðlegar reglur sem Ísland sé aðili að. Einnig sé vakin athygli á afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til umrædds lagaákvæðis sem fram komi í kærumáli nr. 50/2024, en stofnunin telji að hvorki ákvæðið sjálft né lögskýringargögn kveði á um að allar framkvæmdir séu óheimilar í ljósgeisla vita. Þannig sé ljóst að yfirvöld hafi fært gildissvið ákvæðisins yfir á búnað og framkvæmdir í sjó en ákvæðið hafi verið lögfest til að koma í veg fyrir að hús og mannvirki á landi skyggðu á siglingamerki. Þessi tilgangur ákvæðisins verði áþreifanlegri þegar komi í ljós að ákvæðið fari fortakslaust gegn alþjóðlegum leiðbeiningareglum IALA um hvítan ljósgeira vita.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að í umsögn Matvælastofnunar í máli þessu sé ekkert nýtt að finna um það í hverju efnisleg greining eða mat stofnunarinnar hafi falist vegna heimilaðs fráviks frá fjarlægðarmörkum 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi því engin sjálfstæð málefnaleg greining átt sér stað. Í tölvubréfi deildarstjóra fiskeldis hjá Matvælastofnun, dags. 14. febrúar 2024, hafi þeim fyrirmælum verið beint til leyfishafa að minnka eldissvæðið við Óshlíð þannig að fjarlægð í eldissvæði Hábrúnar væri ekki innan við 5 km. Þessu hafi verið andmælt af hálfu starfsmanns leyfishafa með vísan til þess að nýting eldissvæðisins ætti að vera skilyrt í leyfinu í stað þess að það yrði minnkað. Einnig hafi verið bent á að slíkt skilyrði gæfi möguleika á samningaviðræðum milli aðila um smitvarnir á svæðinu. Fáeinum dögum síðar hafi Matvælastofnun auglýst tillögu að hinu kærða rekstrarleyfi. Veki þessi samskipti upp áleitnar spurningar um málsmeðferð stofnunarinnar.

Í fyrsta lagi staðfesti samskiptin að ákvörðun um að víkja frá fjarlægðarmörkum hafi ekki verið tekin á grundvelli sjálfstæðrar efnislegrar greiningar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum, heldur með hliðsjón af andmælum leyfishafa. Í annan stað snúist rök leyfishafa, sem Matvælastofnun virðist hafa fallist á, öðrum þræði um samningsstöðu hans gagnvart öðrum rekstraraðilum í Ísafjarðardjúpi. Liggi því fyrir sú sérkennilega staða að stofnunin hafi veitt leyfi til fiskeldis sem háð sé samþykki þriðja aðila um hvort hægt verði að nýta það, en það skilyrði sæki enga stoð í lög nr. 71/2008 um fiskeldi og stríði beinlínis gegn lagaboði 2. mgr. 8. gr. nefndra laga sem mæli fyrir um að umsókn skuli fylgja „skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó.“ Ákvæðið geri bersýnilega ráð fyrir að rekstrarleyfi verði ekki gefið út nema fyrir liggi heimild umsækjanda til þess að nýta umsótt eldissvæði, en ljóst sé að þetta skilyrði hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu og verði ekki uppfyllt.

Í útgefnum rekstrarleyfum fyrir fiskeldi í Ísafjarðardjúpi sjáist að Matvælastofnun hafi kerfisbundið vikið frá 5 km fjarlægðarviðmiði sem reglugerð um fiskeldi mæli fyrir um, en í flestum tilvikum sé fjarlægð milli eldissvæða umtalsvert skemmri. Þéttriðið net af eldissvæðum fjögurra ótengdra aðila blasi við þar sem fjarlægð í næsta eldissvæði sé í öllum tilvikum skemmra en 5 km. Sú aðstaða skapi hættu á hraðvirkri dreifingu smita en sú niðurstaða sé óábyrg m.t.t. þeirra umtalsverðu neikvæðu umhverfisáhrifa sem umsögn Hafrannsóknastofnunar og álit Skipulagsstofnunar dragi fram að geti orðið afleiðing af þessum kerfisbundnu frávikum frá fjarlægðarmörkum reglugerðarinnar.

Andmælt sé þeirri lögskýringu leyfishafa að 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál nái ekki yfir eldisbúnað, aðeins mannvirki á landi. Sjókvíar teljist ótvírætt mannvirki í skilningi laganna og því þurfi að meta hvort þær geti skyggt á ljósmerki, en niðurstaða Samgöngustofu, Landhelgisgæslu Íslands og Vegagerðarinnar sé að það sé hafið yfir vafa. Tilvísanir til leiðbeininga IALA hafi enga þýðingu í málinu, enda hafi þær ekkert lagagildi hér á landi.

Ítrekuð séu þau málsrök að Arnarlax hafi ekki uppfyllt það skilyrði bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 að skila inn til Skipulagsstofnunar frummatsskýrslu fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Úrskurður nefndarinnar frá 15. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021 hafi varðað lögmæti rekstrarleyfis Háafells ehf. og geti ekki með neinu móti falið í sér bindandi ákvörðun um það rekstrarleyfi sem um sé deilt í þessu máli. Ummæli nefndarinnar hafi lotið að mati nefndarinnar á því hvort Arnarlax ætti lögvarða hagsmuni í því máli og hafi á engan hátt bindandi áhrif umfram það tiltekna álitaefni. Í þessu máli hljóti allir efnislegir þættir sem lúti að lögmæti hins kærða rekstrarleyfis að koma til skoðunar, enda væri kæruheimild kæranda þýðingarlaus að öðrum kosti.

Í umræddu bráðabirgðaákvæði segi að ákvæði eldri laga gildi ef frummatsskýrslu hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilvitnaðri 9. gr. sé því lýst hvað skuli koma fram í skýrslunni. Umrætt bráðabirgðaákvæði hafi komið inn í frumvarp það er orðið hafi að lögum nr. 101/2019 með breytingatillögum meirihluta atvinnuveganefndar, en í nefndaráliti sem fylgt hafi tillögunni hafi ákvæðið verið skýrt með þeim hætti að umsækjendur þyrftu að leggja fram „fullnægjandi frummatsskýrslu“ og ef umsóknir uppfylli ekki það skilyrði fari eftir úthlutunarreglu 4. gr. a. frumvarpsins. Þurfi því frummatsskýrsla að vera fullnægjandi í þeim skilningi að hún uppfylli þær kröfur um efnistök og umfjöllun um umhverfisáhrif sem mælt hafi verið fyrir um í 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í nefndarálitinu sé jafnframt tekið fram að jafnræðissjónarmið liggi að baki þessari kröfu, enda sé ljóst að ef engar kröfur væru fyrir hendi um efni skýrslu gæti hending ráðið því hvaða umsóknir teldust tækar.

Þegar bornar séu saman skýrsla leyfishafa sem send var Skipulagsstofnun 20. júní 2019 og hin eiginlega frummatsskýrsla frá því í maí 2020 sé ljóst að þær séu ekki samanburðarhæfar m.t.t. umfangs, en fyrri skýrslan sé u.þ.b. helmingi styttri. Sú skýrsla hafi verið hálfbakað og hraðsoðið uppkast, sem að verulegum hluta sé einungis í formi fyrirsagna fyrir umfjöllun sem eigi eftir að vinna. Reginmunur sé á þeirri framkvæmd sem lýst sé í skýrslu Arnarlax frá júní 2019 og efni þess leyfis sem kært sé í máli þessu. Af framangreindu leiði að útilokað sé að líta svo á að um fullnægjandi frummatsskýrslu hafi verið að ræða. Meðferð umsóknar hefði því þurft að fara fram á grundvelli núgildandi ákvæða laga nr. 71/2008 og því sé hið kærða rekstrarleyfi ólögmætt.

Af hálfu annarra kærenda í máli þessu er gerð athugasemd við þá staðhæfingu Matvælastofnunar að kærendur beri óskerta sönnunarbyrði á að sanna tjón sem af fyrirhugaðri starfsemi hljótist, en nær ógerlegt sé að sanna óorðið tjón í tilfellum sem þessum. Hér sé ekki um að ræða skaðabótamál þar sem færa þurfi fram sönnur á tjóni heldur hefðbundið stjórnsýslukærumál. Hvað varði kæruaðild I þá hafi í máli þessu verið lögð fram gögn sem sýni fram á nálægð lögheimilis hennar við fyrirhugað eldissvæði. Auk þess byggi hún afkomu sína og lífshætti á siglingum og því hafi hún lögvarða hagsmuni af því að sjónarmið um siglingaöryggi séu lögð til grundvallar í opinberri ákvörðunartöku.

Forstjóri Skipulagsstofnunar hafi í tölvupósti til lögmanns kærenda 17. júlí 2024 komið á framfæri þeirri afstöðu sinni að áhættumat siglinga eigi að leiða til breytinga á framkvæmd en það hafi ekki verið raunin í þessu tilfelli. Einnig hafi hann talið að miðað við núverandi aðstæður sé hið kærða rekstrarleyfi óframkvæmanlegt og því þurfi óhjákvæmilega að gera breytingar á því áður en starfsemi geti hafist. Afsanni þau ummæli þá fullyrðingu Matvælastofnunar að stofnunin hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga. Einnig sé vísað til umsagnar forstöðumanns lögfræðideildar Vegagerðarinnar þess efnis að leyfið sé óframkvæmanlegt nema breytingar verði gerðar á leiðarkerfi siglinga í Ísafjarðardjúpi.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðarnefndin umsagnar Skipulagsstofnunar um sjónarmið sem einn kærenda í máli þessu hefur fært fram og varða málsmeðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Svar Skipulagsstofnunar við fyrirspurninni barst 11. október 2024. Var einnig aflað sjónarmiða aðila málsins af því tilefni. Þá var við meðferð kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli og varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm ehf. í Ísafjarðardjúpi, óskað nánari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af reglum á sviði fiskeldis og bárust svör við því erindi með tölvubréfi 3. september 2024. Að því marki sem framangreind upplýsingaöflun verður talin hafa þýðingu við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni í niðurstöðum.

——-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Með hinu kærða leyfi er leyfishafa veitt heimild til að stunda sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa á eldissvæðum sem kennd eru við Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð. Kæruheimild er í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir slíka hagsmuni að fá úr ágreiningi leyst.

Einn af kærendum máls þessa, þ.e. Hábrún hf., stundar sjókvíaeldi í Skutulsfirði og er eldissvæði hans styst í um 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðinu sem kennt er við Óshlíð. Jafnframt er í hinu kærða leyfi fjallað um samninga milli hans og leyfishafa. Verður honum því játuð kæruaðild.

Auk þess er í fyrrgreindu 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kveðið á um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laganna, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Að virtum þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér uppfylla kærendurnir Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF) skilyrði kæruaðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild í málinu.

Við mat á því hvort aðrir kærendur hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa kærumáls verður, sem fyrr segir, að gera þá kröfu í þeim efnum að hið kærða rekstrarleyfi raski lögvörðum einstaklingsbundnum hagsmunum viðkomandi og að sú skerðing sé veruleg. Þrátt fyrir að matið sé sem endranær heildstætt og atviksbundið þá verður ekki tekið tillit til starfsemi sjókvíaeldis í heild sinni í Ísafjarðadjúpi, eins og byggt er á af hálfu kærenda, enda liggja ekki önnur fiskeldisleyfi undir í máli þessu. Þegar kemur að lögvörðum hagsmunum vegna starfrækslu sjókvíaeldis þá telur úrskurðarnefndin ekki nægjanlegt eitt og sér að kvíarnar megi eygja frá landi. Þarf annað og meira að koma til, s.s. að nánd kvíanna við landareignir kærenda sé með þeim hætti að grenndaráhrif starfseminnar gagnvart þeim, t.a.m. vegna hávaða eða ásýndar, teljist bæði veruleg og umfram aðra. Geta sérstakar landfræðilegar aðstæður einnig verið af þýðingu, svo sem ef laxgeng veiðiá er á landareign viðkomandi, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum og að teknu tilliti til þeirra fjarlægða sem eru frá Sandeyri, Unaðsdal og Lónseyri, svo og frá félagsheimilinu Dalbæ á Snæfjallaströnd og Hnífsdal, að næsta eldissvæði hins kærða rekstrarleyfis, í hverju tilviki fyrir sig, verður að líta svo á að grenndarréttur þeirra kærenda sem byggja kæruaðild sína á heimilisfesti, reksturs ferðaþjónustu eða eignarhaldi fasteigna sé ekki skertur svo verulega og umfram aðra að þeir teljist hafa lögvarða hagsmuni í málinu. Verður því að vísa kröfum þeirra frá.

Fyrir liggur að í eyjunum Vigur og Æðey er að finna æðarvarp og er þar mikil dúntekja. Í matsskýrslu leyfishafa er því lýst að helstu áhrif á fugla á athafnasvæði fyrirhugaðra sjókvía verði afturkræf og óveruleg eða nokkuð jákvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar segir að mögulegt sé að æðarfugl komi til með að leita í krækling á eldisbúnaði. Fram kemur að aukið fæðuframboð í nágrenni kvía geti haft „áhrif á dreifingu fugla innan fjarðanna og jafnframt leitt til staðbundinnar fjölgunar tiltekinna fuglategunda.“ Að mati stofnunarinnar sé þó uppi óvissa um heildaráhrif fiskeldisins á fugla og fuglategundir, en þar á meðal sé óvissa um mögulega fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir eins og æðarfugl. Jafnframt sé óvissa um hvort fiskeldið muni hrekja fugla frá búsvæðum og hvaða þýðingu það hafi. Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin ekki loku fyrir það skotið að hið kærða rekstrarleyfi geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni A sem eins eigenda Vigurs og E sem eins eigenda Æðeyjar. Uppfylla umræddir kærendur því skilyrði kæruaðildar skv. fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Lagagrundvöllur og málatilbúnaður

Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 19. febrúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.

Samkvæmt 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í samræmi við 8. gr. laganna skal umsókn um rekstrarleyfi m.a. fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skal þess jafnframt gætt við útgáfu rekstrarleyfis að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þá skal þess gætt skv. 4. mgr. sömu greinar að fullnægt sé ákvæðum laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við undirbúning og útgáfu rekstrarleyfis ber Matvælastofnun að gæta að þeim málsmeðferðar- og efnisreglum sem eru tilgreindar í lögunum og reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020 sem og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, líkt og endranær. Önnur löggjöf sem getur m.a. komið til skoðunar eru lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem finna má fyrirmæli vegna starfsleyfa fyrir fiskeldi, lög nr. 80/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og áðurnefnd lög nr. 106/2000.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að rekstrarleyfi auglýst opinberlega, sbr. 10. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Athugasemdir komu fram við drögin og var við þeim brugðist í greinargerð með leyfinu sem birt var á vefsíðu leyfisveitanda. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Að formi til var málsmeðferð Matvælastofnunar í samræmi við lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærendur í þessu máli hafa þó gert athugasemdir við efni rekstrarleyfisins, m.a. að það sé í andstöðu við reglur um siglingaöryggi, að skort hafi byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða leyfis. Þá er byggt á því að hið kærða leyfi sé í ósamræmi við ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 viðvíkjandi fjarlægðarmörk milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila. Jafnframt er því haldið fram að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt þar sem málsmeðferð umsóknar hafi ekki farið fram á réttum lagagrundvelli. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.

Málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 skulu umsókn um rekstrarleyfi fiskeldis fylgja gögn um úthlutun eldissvæðis skv. 4. gr. a. ef við á. Samkvæmt I. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sem kom í lögin með breytingarlögum nr. 101/2019, skyldu allar umsóknir um rekstrarleyfi sjókvía á hafsvæðum sem ekki var búið að meta til burðarþols falla úr gildi og úthlutun fara eftir nýjum ákvæðum laga, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Hvað sneri að svæðum þar sem burðarþol hefði þegar verið ákvarðað, svo sem átti við um Ísafjarðardjúp, skyldi vinna úr fyrirliggjandi umsóknum samkvæmt eldri ákvæðum laganna ef málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið eða ef frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum hefði verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða við lögin.

Í umsögn Matvælastofnunar í kærumáli þessu er rakið að samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi skilað inn frummatskýrslu til Skipulagsstofnunnar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum um fiskeldi. Af hálfu eins kærenda í máli þessu er hins vegar bent á að sú frummatsskýrsla sem lögð hafi verið fram fyrir gildistöku breytingalaganna hafi verið ófullnægjandi. Af því hljóti að leiða að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem að hún hafi verið afgreidd samkvæmt eldri ákvæðum laganna án þess að skilyrði hafi verið til þess.

Til nánari skýringar skal frá því greint að samkvæmt frumvarpi því sem varð að lögum nr. 101/2019, sem og því frumvarpi sem var til umfjöllunar á 148. löggjþ. (2017‒18) um sama efni, var miðað við að allar umsóknir um rekstrarleyfi á þeim svæðum sem hefðu verið metin til burðarþols myndu halda gildi sínu og fá afgreiðslu í þeirri röð sem þær höfðu borist Matvælastofnun. Sú eiginlega þrenging á skilyrðum leyfisveitingar að miða við skil frummatsskýrslu kom fyrst fram með breytingatillögu við 3. umræðu um frumvarpið á Alþingi 19. júní 2019. Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við þá umræðu var bent á að Skipulagsstofnun legði mat á það hvort framlögð frummatsskýrsla uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. þeirra laga. Var um leið höfðað til þess að með þessu væri gætt jafnræðis þeirra aðila sem sannanlega hefðu lagt út í kostnað og vinnu vegna fyrirhugaðs fiskeldis. Má einnig vísa til álits meiri hluta nefndarinnar við 2. umræðu en þar var frá því greint að fyrir nefndinni hefði komið fram að meðferð þónokkurra umsókna væri á lokastigi og myndi niðurfelling þeirra ónýta mikla vinnu við mat á gögnum, umhverfismat o.fl. sem hefði kostað umsækjendur mikla vinnu og fjármuni.

Í 10. gr. laga nr. 106/2000 var mælt fyrir um að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. laganna um efni frummatsskýrslu og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Var um leið kveðið á um heimild stofnunarinnar til að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki þau skilyrði og skyldi Skipulagsstofnun þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar. Áliti stofnunin að frummatsskýrsla uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. var heimilt að skjóta þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Nokkuð fyllri fyrirmæli um þessa framkvæmd voru í VI. kafla reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum sem var í gildi á þessum tíma.

Eftir að Skipulagsstofnun tók á móti frummatsskýrslu leyfishafa 20. júní 2019 sendi leyfishafi stofnuninni uppfærða frummatsskýrslu 26. s.m. og 8. júlí s.á. Fyrir liggur í máli þessu bréf Skipulagsstofnunar til leyfishafa, dags. 15. nóvember 2019, þar sem fram kom sú afstaða að frummatsskýrsla frá 8. júlí s.á. uppfyllti í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, þótt áður en skýrslan yrði auglýst yrði að bregðast við tilteknum athugasemdum, sem settar voru þar fram. Af þeim sökum yrði að líta svo á að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað fyrir 19. júlí 2019, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verður ekki gerð athugasemd við að leyfisveitandi legði þetta álit Skipulagsstofnunar til grundvallar um að umsókn um hið kærða leyfi félli undir ákvæði II. til bráðabirgða við lög nr. 71/2008.

Hnitsetning sjókvíaeldisstöðva

Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæði og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.

Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar „nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.

Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva munu liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.

Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati

Um útgáfu leyfa vegna matsskyldra framkvæmda fer skv. 13. gr. laga nr. 106/2000 og er það skilyrði fyrir útgáfu slíks leyfis að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þess. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Lögum samkvæmt þarf álit Skipulagsstofnunar að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu. Skyldur leyfisveitanda ná því einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa er komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Helstu neikvæðu áhrif eldisins telur stofnunin að felist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþáttum sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess lítur stofnunin svo á að eldið komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á þessa þætti. Í álitinu er með skipulegum hætti greint frá áhrifum framkvæmdarinnar á helstu umhverfisþætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett skilyrði hvað varðaði ástand sjávar, erfðablöndun við villta laxastofna, fisksjúkdóma og laxalús.

Fyrir liggur að í hinu kærða rekstrarleyfi voru sett ákvæði í samræmi við flest þau skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Í greinargerð leyfisins er umfjöllun um valkosti þá sem fjallað var um í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Að virtri greinargerðinni í heild sinni þykir sýnt að Matvælastofnun hafi í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar.

Skipulagsskylda og siglingaöryggi

Í máli þessu hafa kærendur fært fram þau sjónarmið að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga nr. 132/1999 um vitamál, m.a. um skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.

Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var því lýst að eldissvæðin við Drangsvík og Eyjahlíð væru utan helstu siglingaleiða en eldissvæðið við Óshlíð væri á fjölförnu siglingasvæði og gæti því haft truflandi áhrif ef ekki væri gripið til viðeigandi ráðstafana. Álíta verður lýsingu á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Kom þar þó fram í niðurstöðum að eldissvæðið við Óshlíð kæmi til með að trufla siglingar út Ísafjarðardjúp frá Ísafirði og Súðavík og inn Djúpið frá Bolungarvík. Aftur á móti væri staðsetning eldissvæða við Drangsvík og Eyjahlíð ekki talin líkleg til að trufla siglingar í Ísafjarðardjúpi nema að litlu leyti. Skipulagsstofnun áleit með þessu að laxeldi leyfishafa kæmi til með að hafa nokkuð neikvæð en afturkræf áhrif á siglingaleiðir.

Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 2. mars 2023 og var því skylt að gæta að skilmálum þess við undirbúning hins kærða leyfis, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 88/2018, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Á skipulagsuppdrætti skipulagsins eru siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi markaðar með nýtingarreitnum SI6. Á slíkum reitum gilda þau almennu ákvæði að þar er ekki gert ráð fyrir mannvirkjum eða staðbundinni starfsemi/nýtingu sem hindra för skipa eða hefur áhrif á siglingaöryggi. Af greinargerð skipulagsins má ráða að við afmörkun nýtingarreitsins hafi auk upplýsinga um siglingaljós og -merki verið haft samráð við opinberar stofnanir og sérfræðinga jafnframt því að litið hafi verið til uppsafnaðra gagna um skipaferla frá vinnuhópi Norðurskautsráðsins um verndum hafsvæða (PAME) og leiðbeininga Kystverket, norskrar stofnunar á sviði siglingamála, um afmörkun svæða til siglinga (Farledsnormalen). Heimiluð starfsemi í Ísafjarðardjúpi samkvæmt hinu kærða leyfi er utan nýtingarreits SI6 en innan reita fyrir staðbundna nýtingu SN23, SN35 og SN36.

Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2018 er m.a. kveðið á um að við gerð strandsvæðisskipulags beri að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð. Svæðisráð strandsvæðisskipulags hagaði þannig störfum sínum að aflað var upplýsinga um eldissvæði samkvæmt öllum útgefnum rekstrarleyfum fiskeldis sem og þeim umsóknum um slík leyfi sem voru til meðferðar hjá Matvælastofnun. Voru þessi svæði færð inn á uppdrátt skipulagsins. Það gerðist að því virðist fyrst við auglýsingu tillögu að strandsvæðisskipulaginu sumarið 2022 að fram komu umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum á Vestfjörðum. Varð þetta til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við vinnslu og frágang skipulagsins, en þegar var gert ráð fyrir því í 6. gr. laga nr. 88/2018 að þessar stofnanir væru svæðisráðum og Skipulagsstofnun til ráðgjafar við gerð strandsvæðisskipulags.

Í kafla 6.2. í greinargerð strandsvæðisskipulagsins kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“

Um nýtingarreitinn SN23, Óshlíð, kemur fram í greinargerðinni að samkvæmt siglingagögnum frá PAME fyrir árin 2017–2020 fari tölvuverð umferð skipa um reitinn, jafnt minni sem stærri skip. Reiturinn sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Sömu skilmálar voru settir fyrir nýtingarreitinn SN35, Eyjahlíð. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.

Við undirbúning að útgáfu hins kærða leyfis lágu fyrir áhættumöt siglinga fyrir eldissvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sem unnin voru af Samgöngustofu sem og Vegagerðinni og Landhelgisgæslu Íslands. Átti gerð áhættumatanna sér stoð í skilmálum strandsvæðisskipulagsins samkvæmt framanröktu auk þess að þátttaka Samgöngustofu var í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.

Í niðurstöðum áhættumats fyrir Drangsvík frá október 2023 var vísað til þess að fyrir liggi áhættumat fyrir eldissvæðið Sandeyri sem er á sama nýtingarreit, þ.e. reit SN23 samkvæmt strandsvæðisskipulagi, og að það áhættumat gildi fyrir allan reitinn. Var það mat stofnananna að fiskeldissvæðið muni ekki hafa teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi og að hæfilegt varúðarsvæði væri metið 50 m. Þá liggur fyrir minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 10. apríl 2024, sem er viðauki áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið við Sandeyri. Í því kemur fram að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og að stofnunin muni gera breytingar þar að lútandi til samræmis við þá notkun vitans sem fram komi í áhættumati siglinga fyrir Sandeyri, en þar er notkun hans tilgreind sem innsiglingarviti fyrir Út-Djúpið.

Í niðurstöðum fyrir Eyjahlíð frá október 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, enda lægi það innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita og Æðeyjarvita. Ef hægt væri að færa svæðið til norðurs, væri mögulega hægt að þrengja hvíta geirann frá Æðeyjarvita og einnig breyta Óshólavita. Var það mat stofnananna að 50 m varúðarsvæði væri hæfilegt. Til samræmis við framangreint var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðva á svæði við Drangsvík og Eyjahlíð skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m.

Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi á eldissvæðunum Drangsvík og Eyjahlíð. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.

Um eldissvæðið Óshlíð liggur fyrir áhættumat siglinga frá október 2023. Þar kemur fram það álit sérfræðinga þriggja stofnananna að ekki sé ásættanlegt með tilliti til siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, þar sem það liggi alfarið innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita, Arnarnesvita og Æðeyjarvita. Tekið var fram að fyrir önnur svæði í Djúpinu sem verið hafi til umfjöllunar á sama tíma, og séu að hluta eða öllu leyti innan hvítra ljósgeira vita, en með því er einnig vísað til svæða sem voru til umfjöllunar í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 33/2024, þá megi sjá fyrir sér mögulegar minniháttar breytingar eins og að breyta lögun svæða, færa þau til og þrengja ljósgeira. Í tilfelli Óshlíðar sjái skýrsluhöfundar enga slíka lausn. Í framhaldi er gerð ábending um að finnist einhver slík lausn, til að svæðið sé ekki innan hvítra ljósgeira, verði engu að síður að endurskoða svæðið með tilliti til siglinga. Kemur fram að lögun þess og lega sé einkar óheppileg að því leyti að suðausturhorn þess skagi langt inn í siglingaleiðina inn Skutulsfjörð þannig að það grípi nánast alla umferð á þeirri leið. Kemur fram að lokum að hæfilegt varúðarsvæði sé metið 200 m þar sem fjölfarnasta siglingaleiðin í Ísafjarðardjúpi liggi um svæðið og veður geti orðið slæm.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða skulu leyfi fyrir framkvæmdum eða annarri starfsemi samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi sé það fyrir hendi, sbr. einnig 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Sú verklagsregla leyfisveitanda að gefa út rekstrarleyfi til fiskeldis á eldissvæðum þar sem varað er í áhættumati siglinga við slíkri starfsemi eða lagst gegn henni, en um leið fjallað um möguleika á mótvægisaðgerðum í því skyni að draga úr áhættu þannig að siglingaöryggi verði ásættanlegra, verður að telja fái samrýmst meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður þó að leggja mat á aðstæður hverju sinni.

Lög nr. 71/2008 eru sett með það að markmiði m.a. að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis, sbr. 1. gr., og hafa þau að geyma kröfur til umsækjenda um að áform þeirra séu trúverðug og með því framkvæmanleg, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Eru einnig ákvæði af sama meiði sett í 15. gr. laganna, þar sem gert er ráð fyrir heimildum til að fella leyfi úr gildi og til að minnka heimilað framleiðslumagn, gangi áform ekki eftir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki litið hjá svo afdráttarlausri neikvæðri afstöðu til áhrifa á siglingaöryggi sem finna má í áhættumati fyrir eldissvæðið Óshlíð, þar sem engar mögulegar breytingar eða mótvægisaðgerðir eru taldar auðsæjar, á svæði þar sem skipaumferð er umtalsverð. Verður í ljósi þess að telja að ekki hafi verið skilyrði til að gefa út rekstrarleyfi sem heimili fiskeldi á svæðinu og hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum að þessu leyti til.

Byggingarleyfi o.fl.

Í máli þessu hefur hluti kærenda haldið því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en rekstrarleyfið var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.

Af hálfu sömu kærenda er jafnframt þessu vísað til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.

Smitvarnir og smitvarnaáætlun

Í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um að umsækjandi um rekstrarleyfi skuli uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Er leyfisveitanda skylt, áður en rekstrarleyfi er veitt, að leggja mat á hvort fyrirhuguð starfsemi uppfylli þær kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagardýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagardýra, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í gildi er reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum, nr. 300/2018, sem sækir stoð sína í lög nr. 71/2008 sem og lög nr. 60/2006 um varnir gegn fiskisjúkdómum. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar er mælt fyrir um að leyfisveitandi leggi mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi, eftir að hafa aflað umsagna m.a. frá Hafrannsóknastofnun og viðkomandi sveitarstjórn. Þá er mælt fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfs- og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf.

Í hinu kærða leyfi eru fyrirmæli um að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæðin Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð nema að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi „samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum“. Þá eru í rekstrarleyfinu sett fyrirmæli, í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar, um að rekstrarleyfishafi skuli hafa tilgreinda viðbragðsáætlun og mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna, s.s. notkun hlífðardúks, sérstaks fóðurs og neyðarslátrun, ef ekki takist að halda lúsasmiti undir viðmiðunarmörkum.

Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 (sem innleiði reglugerð ESB nr. 2016/429) um smitandi dýrasjúkdóma með síðari breytingum og beri rekstrarleyfishafa að uppfylla ákvæði reglugerðarinnar. Með reglugerð nr. 462/2021 var jafnframt innleidd með tilvísunaraðferð reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 frá 30. janúar 2020 um viðbót við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/429 að því er varðar reglur um lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. síðastnefndu reglugerðarinnar, sbr. b. lið 7. gr., kemur m.a. fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem nánar koma fram í viðauka við reglugerðina. Má í þessu sambandi einnig vísa til 183. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar (ESB) nr. 2016/429.

Í tengslum við skylt mál hjá úrskurðarnefndinni, er varðar útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis til handa Arctic Sea Farm ehf., sbr. kærumál nr. 33/2024, óskaði nefndin nánari skýringa hjá Matvælastofnun um hvernig ákvæðum þessarar reglugerðar hafi verið fylgt. Í svörum Matvælastofnunar frá 3. september 2023 kom fram að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm hafi smitvarnaáætlun ekki verið lögð fram, en slíkar áætlanir liggi fyrir eftir útgáfu leyfa og taki mið af endanlegu leyfi og aðstæðum. Hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að álíta þessa framkvæmd ekki í góðu samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2020/691 þar sem enginn skýr fyrirvari er í hinu kærða rekstrarleyfi um að það öðlist ekki endanlegt gildi fyrr en fyrir liggi fullnægjandi áætlun um smitvarnir fyrir hverja og eina starfsstöð eða hóp þeirra, eftir því sem við á. Að teknu tilliti til þeirra skýringa Matvælastofnunar að þessa hafi og verði gætt í framkvæmd, sem og að virtum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segir að rekstrarleyfi taki þá fyrst gildi þegar Matvælastofnun hefur gert úttekt á fiskeldisstöð, verður þetta þó ekki talið til annmarka á hinni kærðu ákvörðun.

Sjókvíaeldissvæði og kynslóðaskipt eldi

Hið kærða rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út til kynslóðaskipts sjókvíaeldis en með því er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem fjallað var um laxalús, var sett fram skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Um röksemdir fyrir slíku fyrirkomulagi segir í matsskýrslunni í kafla 5.6. að hvíld svæða stuðli að því að minni röskun verði á vistkerfi og botndýralífi undir kvíum. Ákvörðun um hvíldartíma verði tekin í samvinnu við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun eftir atvikum.

Í matsskýrslunni er í kafla 5.10., um varnir gegn fisksjúkdómum, fjallað um samræmda útsetningu seiða. Segir þar að leyfishafi muni gera ráð fyrir að vinna í nánu samstarfi við dýralækni fisksjúkdóma vegna útsetningar seiða. Fyrir liggi jafnframt að Hafrannsóknastofnun vinni að skipulagningu á sjókvíaeldissvæðum og eldissvæðum í Ísafjarðardjúpi á grundvelli burðarþols og bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða. Muni sú niðurstaða hafa áhrif á framkvæmd útsetningar og hvíld eldissvæða.

Það má jafnan ætla að rekstraraðilar starfsemi sem felur í sér veruleg umhverfisáhrif eigi með sér samstarf og eftir atvikum setji sér sameiginlegar áætlanir með öðrum slíkum rekstraraðilum á nálægum svæðum, í því skyni að greina og stýra þáttum sem fela í sér umhverfisáhættu. Slíkt samstarf getur leitt af löggjöf. Þau ákvæði laga nr. 71/2008, sbr. breytingarlög nr. 49/2014, sem eru af þýðingu í þessu tilliti varða svonefnd sjókvíaeldissvæði. Með þeim er „gert er ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins“, sbr. 30. tl. 3. gr. laganna. Skal afmörkun sjókvíaeldissvæða á hverjum tíma taka mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda, svo sem þar segir.

Í lögum nr. 71/2008 er ekki með skýrum hætti tekið fram hvernig staðið skuli að afmörkun sjókvíaeldissvæða, engar framkvæmdareglur þar að lútandi hafa verið settar í reglugerð nr. 540/2020 né heldur er til að dreifa umburðarbréfi frá ráðuneyti. Af skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023 má ráða að álitaefni séu uppi um hvernig staðið verði að afmörkun sjókvíaeldissvæða og er bent á þörf á lagabreytingum, sbr. kafla. 3.1. og 3.4. í skýrslunni. Fram kemur að Hafrannsóknastofnun hafi lagt drög að afmörkun eldissvæða og sjókvíaeldissvæða í þremur tilgreindum fjörðum, með vísan til 4. gr. a. laga um fiskeldi, en fallið frá þeirri ráðstöfun sökum athugasemda sem borist hafi frá svæðisráðum Austfjarða og Vestfjarða um að æskilegast væri að strandsvæðisskipulag kæmi á undan eða yrði unnið samhliða. Hafi þessi vinna við það fallið niður og ekki hafist að nýju (sjá nánar bls. 67–72 í skýrslu Ríkisendurskoðunar).

Í Morgunblaðinu 24. febrúar 2023 var sagt frá skýrslu sérfræðinefndar sem fjallaði um smitvarnir í sjókvíaeldi sem skipuð var í tilefni af faraldri blóðþorra í eldisfiskum í Reyðarfirði og Berufirði. Í skýrslunni var lagt til að sett yrðu á fót smitvarnasvæði sem rekstrarleyfi mundu tilheyra. Kom fram að slíkum svæðum væri ætlað að þjóna sama markmiði og sjókvíaeldissvæði með því að gert var ráð fyrir að þar yrði hvíldartími eldissvæða samræmdur. Að auki verði þar gerðar hertar kröfur um samstarf við smitvarnir og forvarnir. Frá þessu er sagt þar sem hvatt var til þess í skýrslunni, svo sem rakið var í blaðinu, að vinnu Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við skilgreiningu smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi yrði lokið fyrir árslok, en fram að því væri talið nauðsynlegt að tryggja fimm kílómetra fjarlægð milli eldisstöðva. Nokkur umfjöllun um starf þessarar nefndar var í almennum athugasemdum með stjórnarfrumvarpi á þskj. 1376 á 154. löggjafarþingi 2023–2024 og má af henni ráða að vinnu við afmörkun slíkra smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi sé eigi lokið (kafli 3.1.4.).

Sem fyrr greinir beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Matvælastofnunar um afmörkun sjókvíaeldissvæða á starfssvæði Arctic Sea Farm í tengslum við kærumál nr. 33/2024. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á því að skilgreina svæði í hinu kærða leyfi í máli nr. 33/2024 sem sjókvíaeldissvæði og var bent á að starfsemi samkvæmt því leyfi væri eftir sem áður bundin við kynslóðaskipt eldi. Í svarinu kom um leið fram að Ísafjarðardjúpi væri skipt í nokkur sjókvíaeldissvæði og var um það vísað til þeirra svæða sem tilgreind hafi verið í leyfi Háafells ehf. Fram kom einnig að við endurútgáfu rekstrarleyfis Háafells hafi verið fallið frá tilgreiningu svæðanna í leyfinu þar sem ekki væri skylt að lögum að tilgreina slík svæði í rekstrarleyfum og að óhagræði gæti stafað af því þar sem svæðaskipting gæti tekið breytingum með aukinni þekkingu á straumum og stefnu strauma í Ísafjarðardjúpi. Hefur Matvælastofnun staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu.

Af þessu má ráða það viðhorf leyfisveitanda að í kröfu um kynslóðaskipt eldi felist að leyfishafa sé skylt að tryggja að hagnýting eldissvæða sé skipulögð með þeim hætti að einungis ein kynslóð eldisfiska sé á hverju svæði eða svæðum sem rekstraraðili hagnýti á hverjum tíma. Er kynslóðaskipt eldi skilgreint svo í reglugerð nr. 540/2020 að það sé eldi einnar kynslóðar „innan sama sjókvíaeldissvæðis“. Af svörum leyfisveitanda verður ráðið að litið sé svo á í framkvæmd að skipulag framleiðslu rekstraraðila fiskeldis feli í sér eða geti falið í sér afmörkun sjókvíaeldissvæða í þessum skilningi.

Hin kærða ákvörðun varðar eitt tiltekið rekstrarleyfi og verður skipulagi rekstrar annarra aðila ekki breytt með slíkri ákvörðun sem beinist að einum aðila. Í slíkt leyfi má þó setja skilyrði sem varðað geta skyldu til samstarfs við aðra rekstraraðila. Í 2. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um heimild til að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Af gögnum þessa máls og kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli, er ljóst að leyfisveitandi kom sér upp verklagsreglu á árinu 2024 sem fól í sér að útsetning fisks samkvæmt nýjum leyfum til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi yrði skilyrt, þar sem fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva væri innan við 5 km, við að fyrir lægi samstarfssamningur milli aðila um samræmdar aðgerðir um vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi slík tilfelli upp. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi má ráða að ekki verði veitt heimild til útsetningar seiða á nokkru eldissvæði leyfishafa nema að þessu fullnægðu.

Í 1. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um að leyfisveitanda sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða. Það verður ekki ráðið af skilyrðum hins kærða leyfis að það hafi verið gert. Þess skal þó getið að í hinu kærða leyfi er tekið fram að sækja þurfi um heimild skv. 46. gr. reglugerðarinnar til útsetningar seiða. Í 1. mgr. þeirrar reglugerðargreinar er vísað til þess að útsetning taki mið af fjölda seiða og tímasetningum á einstökum sjókvíaeldissvæðum. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldissvæði hvílt í a.m.k. 90 daga. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi verður ráðið að stofnunin hyggst gæta að kröfum sem leiða af kvöð um kynslóðaskipt eldi við töku ákvarðana um heimildir til útsetningar á seiðum. Í greinargerðinni er bent á með vísan til téðrar reglugerðargreinar að heimilt sé m.a. að gera kröfur um aukinn hvíldartíma eða „um samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf er á.“ Verður ekki af þessu ráðið að nokkur rökstudd afstaða hér að lútandi hafi verið tekin við undirbúning hins kærða leyfis og er óeðlilegt að vísa svo veigamikilli forsendu fyrir rekstur leyfishafa í framkvæmdarákvörðun sem tekin verði síðar meir.

Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar var sett skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Álit Skipulagsstofnunar er ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, en í lögum er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfi er vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Af framanröktu verður hvorki ráðið að nokkurri slíkri heildstæðri samræmingu á útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða sé til að dreifa í Ísafjarðardjúpi né heldur að leyfisveitandi hafi leitast við að taka rökstudda afstöðu til þessa skilyrðis á grundvelli efnislegra sjónarmiða sem varða m.a. hættu á útbreiðslu sjúkdóma og sníkjudýra. Að teknu tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eru í Ísafjarðardjúpi, þar sem eru starfandi fleiri rekstraraðilar fiskeldis samtímis en í öðrum fjörðum eða hafsvæðum hér við land, verður að telja þetta til annmarka á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Með því að niðurstaða málsins ræðst fremur af öðrum þáttum er ekki tilefni til nánari umfjöllunar um þennan annmarka.

Veitt undanþága frá viðmiðun minnstu fjarlægðar milli fiskeldisstöðva

Við undirbúning ákvörðunar um hvort veita skuli rekstrarleyfi fiskeldis er leyfisveitanda skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Skal hafna umsókn ef slíkt mat bendir til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Í 181. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar ESB nr. 2016/429 er áskilið með áþekkum hætti að lögbært yfirvald skuli einungis veita samþykki fyrir lagareldisstöðvum, sbr. 1. tl. 176. gr. reglugerðarinnar, ef þær skapa ekki óviðunandi áhættu að því er varðar útbreiðslu sjúkdóma, að teknu tilliti til ráðstafana til að draga úr áhættu sem eru fyrir hendi, sbr. c. lið 1. tl. greinarinnar.

Einn af þeim áhættuþáttum sem viðurkennt er að hafi þýðingu um hættu á útbreiðslu fisksjúkdóma og sníkjudýra milli rekstraraðila í sjókvíaeldi, sem geti haft áhrif á heilsu og velferð fiska, er vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 er ráðherra í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja má í rekstrarleyfi. Fyrirmæli hafa verið sett í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 þess efnis að Matvælastofnun „skuli tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Þó geti stofnunin, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun, heimilað styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Líta má á þessa reglu sem lágmarksreglu sem heimilt sé að víkja frá að undangengnu mati á áhættu sem af því geti stafað. Getur slík áhætta ráðist af fjölmörgum þáttum, svo sem straumum og straumastefnum, farleiðum villtra lífvera, landfræðilegum aðstæðum, rekstrarformi, eldistegund og umfangi eldis.

Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila er frá 28. janúar 2021. Hið kærða leyfi var ekki gefið út fyrr en rúmum þremur árum síðar, 13. júní 2024. Af gögnum þessa máls má ætla að sá dráttur skýrist af þeim álitaefnum sem fjallað er um í kærumáli þessu og varða afmörkun sjókvíaeldissvæða og viðmiðun vegalengdar milli fiskeldisstöðva að virtum þeim skyldum sem á leyfisveitanda hvíla samkvæmt lögum nr. 71/2008.

Sambærileg regla um viðmiðunarfjarlægðir milli fiskeldisstöðva var í eldri reglugerð um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012. Um framkvæmd hennar nýtur við úrskurðar nefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Í forsendum var þar lögð áhersla á að leyfisveitanda bæri að afla lögbundinna umsagna og hafa samráð við veitingu rekstrarleyfis, m.a. í þeim tilgangi að geta lagt mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti fyrirhugaðs reksturs. Ætti það ekki síst við þegar ákveðið væri að víkja frá greindum fjarlægðarmörkum. Það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu að fyrir leyfisveitanda hefðu legið nægilegar upplýsingar um sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu aukna áhættu við að heimiluð var skemmri vegalengd en 5 km milli sjókvíaeldisstöðva í Arnarfirði, miðað við útmörk eldissvæðis. Var í því samhengi vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis á svæðinu, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki miðað við umhverfisaðstæður, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila greinir að fjarlægð á milli eldissvæða leyfishafa og annarra óskyldra aðila sé í öllum tilfellum undir 5 km, sbr. mynd 11.25. Þá er í kafla 11.4.5 í skýrslunni fjallað um smitleiðir m.t.t. eldis í Skutulsfirði og þekktra áforma um fiskeldi í Ísafjarðardjúpi. Segir þar að fjarlægðarmörk 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fari eftir staðsetningu kvía og miðað við núverandi staðsetningu eldissvæða ótengdra aðila geti sjókvíaeldisstöðvar leyfishafa, allar nema ein, uppfyllt framangreinda reglu um 5 km fjarlægðarmörk, en fordæmi séu fyrir því að Matvælastofnun hafi heimilað styttri fjarlægð en 5 km. Þá er rakið að ekki liggi fyrir tillögur Hafrannsóknastofnunar um legu sjókvíaeldissvæða og eldissvæða í Ísafjarðardjúpi og því væri ekki vitað hvaða áhrif þær muni hafa á fjarlægðir milli eldissvæða.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá 19. febrúar 2021, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, var bent á að öll eldissvæði leyfishafa væru í minna en 5 km fjarlægð frá áformuðum eldissvæðum óskyldra aðila. Viðmiðunarmörkin væru hugsuð til þess að draga úr líkum á að sjúkdómar og sníkjudýr bærust á milli eldissvæða og yrði að meta hvort gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu frá reglu um fjarlægðarmörk, með tilliti til áhættu fyrir útbreiðslu sjúkdóma. Var jafnframt greint frá því að athugasemdir hafi komið fram við kynningu matsskýrslunnar um þetta atriði, sem framkvæmdaraðili hafi brugðist við með því að greina frá því að fyrirtækið myndi óska eftir undanþágu vegna fjarlægðarmarka fyrir Eyjahlíð og að félagið myndi samræma útsetningu og hvíld í samráði við aðra eldisaðila á svæðinu.

Fyrirmæli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 voru tekin upp í hið kærða leyfi með því breytta orðalagi að rekstrarleyfishafa bæri að tryggja að fjarlægð „í fisk“ ótengdra rekstrarleyfishafa væri eigi styttri en 5 km. Einn kærenda í þessu máli hefur bent á að þetta samrýmist eigi reglugerðinni en þar sé hugtakið fiskeldisstöð skilgreint sem „staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki eru nýtt í þágu fiskeldis“, sbr. 3. gr. Fallast verður á þetta sjónarmið. Með hugtakinu fiskeldisstöð er auk starfsstöðva fiskeldis vísað til eldissvæða, þ.e. þeirra svæða þar sem „fiskeldi er leyft og afmarkað með sérstökum hnitum“, sbr. 3. gr., enda verður að líta svo á að slíkt svæði sé allt hagnýtt í þessum skilningi. Ber tilvísun til orðsins „útmörk“ einnig með sér að miða skuli við hnitsett mörk eldissvæða. Hefði ætlanin verið í reglugerðarákvæðinu að miða við fiska eða fiskeldiskvíar má ætla að stuðst hefði verið við hugtakið sjókvíaeldisstöð svo sem gert er í 6. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem varðar fjarlægðarmörk frá veiðiám.

Við mat á þýðingu þessa verður ekki hjá því litið að í ákvörðuninni felst skylda til að gera samninga við tvo aðra rekstrarleyfishafa um samstarf sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum svo heimilt sé að starfrækja fiskeldi á öllum eldissvæðum rekstrarleyfisins. Verður að skoða nánar með hvaða hætti forsendur voru lagðar að þeirri ákvörðun sem fól í sér undanþágu frá greindri viðmiðun um 5 km minnstu fjarlægð milli útmarka fiskeldisstöðva ótengdra aðila.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og var um leið óskað eftir áliti með vísan til 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 11. mars 2021, kom m.a. fram að regla um fjarlægðarmörk hefði verið sett í reglugerð sem varúðarnálgun gagnvart sjúkdómum, mengun og fleiri umhverfisvandamálum sem gætu fylgt fiskeldi í sjó. Auk nægjanlegra fjarlægða milli eldissvæða hefði reynst mikilvægt að samhæfa útsetningar seiða/unglaxa og hvíld svæða á milli kynslóða á sama eldissvæði/firði. Leiða mætti líkur að því að væru fjarlægðir milli eldissvæða litlar væru meiri líkur á umhverfisvanda en ef fjarlægðirnar væru miklar. Gæti stofnunin ekki, út frá fyrirliggjandi reynslu af fiskeldi við Ísland og stöðu þekkingar á dreifingu smitvalda í yfirborðslögum sjávar, tekið afstöðu til þess hvort óhætt væri að hafa fleiri ótengda eldisaðila á afmörkuðu svæði þar sem fjarlægðir á milli eldissvæða væru styttri en reglugerð um fiskeldi segði til um.

Í umsögn leyfisveitanda til úrskurðarnefndarinnar brá svo við að færð voru fram sjónarmið þess efnis að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fjalli „að engu leyti um efni og útgáfu rekstrarleyfis“ og veiti ekki heimild til að hafna umsókn um slíkt leyfi. Þá bendir stofnunin á að „ákvæði um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum um fiskeldi nr. 71/2008“. Af þessu tilefni verður á það bent að 18. gr. reglugerðarinnar hefur yfirsögnina „málsmeðferð umsóknar“ og er í þeim kafla hennar sem hefur yfirsögnina „útgáfa rekstrarleyfis“. Að auki verður bent á að reglugerð um fiskeldi sækir stoð sína í 21. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 10. gr.. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum. Þá verður heldur ekki talið að rekstraraðilar sjókvíaeldis geti talist „tengdir aðilar“ eða þeir stundi „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, við það að þeir eigi með sér samstarf um sjúkdómavarnir og varnir gegn sníkjudýrum, þannig að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um rekstur þeirra. Er ótvírætt að um ótengda rekstraraðila er að ræða og leiðir það eitt að þeir geri með sér samning tilgreinds efnis ekki af sér breytingu á því. Þá fer starfsemi þeirra fram á ólíkum eldissvæðum. Að áliti úrskurðarnefndarinnar bendir framangreint til þess að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar fari í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda. Verður hér á eftir engu að síður fjallað um hvort efnislegar forsendur hafi verið fyrir greindri undanþágu og hvort og þá með hvaða hætti hafi verið tekin afstaða til þeirra.

Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekin afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í kafla 2.4. í greinargerðinni er fjallað um fisksjúkdóma og laxalús. Sú umfjöllun varðar hættu á því að fyrirhugað eldi muni bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Var sú hætta talin hverfandi af leyfisveitanda. Mesta hættan við dreifingu sjúkdóma var álitin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutningi á smituðum eldisfiski, en þar væru aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum væri haldið á afmörkuðu svæði. Tekið er fram að því sé brýnt að eldisstöðvar hafi yfir öflugum smitvörnum að ráða og innra eftirliti og forvörnum sé sinnt í takt við lögbundnar kröfur um fiskeldi. Ekki er vikið að því hvort og í hvaða mæli ráðgerðir samningar milli rekstrarleyfishafa fiskeldis hafi hér þýðingu, komi til þeirra.

Í kafla 11.4.5 í matsskýrslu framkvæmdaraðila, þar sem greint er frá niðurstöðum framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á fisksjúkdóma og laxalús, er bent á að straumar í utanverðu Ísafjarðardjúpi geri það að verkum að ólíklegt sé að smit berist milli eldissvæða þvert yfir fjörðinn og að straumar norðanmegin í firðinum muni forða því að smit berist í Inndjúpið. Áhrif laxalúsa frá eldinu séu því metin óveruleg á villta laxfiska. Smit í eldiskvíum verði þó vaktað og gripið verði til aðgerða áður en smitálag verði óásættanlegt. Í áliti Skipulagsstofnun var rakið að með hliðsjón af reynslu síðustu ára væri líklegt að laxalús og fiskilús ættu eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi og að með því muni laxalúsaálag aukast á stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi. Kemur einnig fram að notkun lúsalyfja geti haft neikvæð áhrif á rækjustofna og ef ítrekað þurfi að notast við lyf sé hætta á að áhrif yrðu talsverð, sérstaklega með tilliti til samlegðaráhrifa með öðru eldi í Djúpinu. Af hálfu leyfisveitanda er í greinargerð hins kærða leyfis fjallað nokkuð um varnir gegn laxalús og þá einkum skyldu leyfishafa til að setja sér viðbragðsáætlun vegna hennar og hvernig henni verði framfylgt. Kemur einnig fram að ítrekuð notkun vissra lúsalyfja geti mögulega haft neikvæð áhrif á rækjustofna. Loks var gerð grein fyrir eftirliti með talningu lúsa og upplýsingamiðlun um niðurstöður eftirlits.

Í greinargerð Matvælastofnunar var ekki fjallað í neinu verulegu um umfang mögulegra samlegðaráhrifa aukins laxeldis í Ísafjarðardjúpi á uppkomu laxalúsar, en Skipulagsstofnun áleit að óvissu gætti um þau, m.a. vegna nálægðar eldissvæða og skorts á þekkingu á áhrifum laxeldis á sníkjudýr meðal villtra laxfiskastofna.

Sem áður greinir er í 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mælt fyrir um að Matvælastofnun sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Í hinu kærða leyfi var mælt fyrir um hvað varðar öll eldissvæði leyfishafa, að óheimilt sé að setja þar út fisk nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur þessa efnis milli leyfishafa og tveggja annarra rekstrarleyfishafa fiskeldis sem varði samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Af 7. kafla greinargerðar leyfisveitanda verður ráðið að þessi skilyrði hafi verið látin nokkru varða um þá undanþágu frá 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sem hér er fjallað um. Af þeim sjónarmiðum sem einn af kærendum í máli þessu hefur fært fram verður ráðið að ekki er samningsvilja til að dreifa af hans hálfu. Það fellur utan umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að taka afstöðu til mögulegra viðbragða verði sú raunin.

Eins og fram hefur komið leitaði úrskurðarnefndin frekari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning kærðar ákvörðunar í máli nr. 33/2024 er varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm í Ísafjarðardjúpi. Var m.a. aflað upplýsinga hvað snertir viðmiðun fjarlægðarmarka milli ótengdra rekstraraðila og hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við um hið kærða leyfi þessa máls. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að við undirbúning leyfisins hafi legið fyrir umsögn sérgreinadýralækna fisksjúkdóma varðandi endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir 7.800 tonna rekstrarleyfi fiskeldis, til handa sama leyfishafa, í Patreksfirði og Tálknafirði. Sömu sjónarmið ættu við um útgáfu leyfis í Ísafjarðardjúpi og hafi mat sérgreinadýralækna fisksjúkdóma um slíkt komið fram við meðferð málsins varðandi Ísafjarðardjúp hjá stofnuninni.

Í greindri umsögn dýralæknanna hafi verið bent á að tilgangur 5. mgr. 18. gr. reglugerðar 540/2020 væri að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti milli eldissvæða aukist eftir því sem fjarlægð sé minni en þó sé þörf á frekari rannsóknum á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Nýlega hafi komið upp tilfelli blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldi á Austfjörðum af völdum stökkbreytts afbrigðis ISA veiru HPR0 sem finnist víða í umhverfi eldislaxa. Sjúkdómurinn hafi borist milli eldissvæða og milli fjarða sem hefði að öllum líkindum verið hægt að takmarka með hertum smitvörnum. Fjarlægðatakmarkanir milli eldissvæða séu mikilvægar í baráttunni við smitandi veirusjúkdóma eins og blóðþorra sem geti birst í sjókvíaeldi fyrirvaralaust. Einn af orsakaþáttum laxalúsafaraldursins í Tálknafirði í október 2023, sem gæti skýrt mikinn hraða á lúsafjölgun í firðinum, væri lítil fjarlægð á milli eldissvæða, en aðeins séu 2,1 km á milli eldissvæðis leyfishafa við Hvannadal og svæðis Arnarlax við Laugardal. Í ljósi framangreinds hafi verið talið brýnt að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi sem mikilvægum lið í smitvörnum alvarlegra smitsjúkdóma og útbreiðslu laxalúsar. Ekki hafi verið talið skynsamlegt að veita undanþágu frá þessu ákvæði.

Í téðu bréfi Matvælastofnunar kemur fram þessu næst að með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem og til að koma í veg fyrir áhættuþætti varðandi sjúkdóma ótengdra aðila sem stunda eldi þar sem fjarlægðarmörk séu innan við 5 km, komi fram þau skilyrði í hinu kærða leyfi Arctic Sea Farm að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema með heimild leyfisveitanda og að því tilskildu að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum.

Í bréfinu er þessu næst gerð grein fyrir samningi rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði um sameiginlegt smitvarnasvæði. Það tryggi, að því þar kemur fram, að viðhöfð sé samræmd og sameiginleg hvíld allra eldissvæða innan smitvarnasvæðis í því skyni að skilja kynslóðaeldi að í rúmi og tíma með smitvarnir vegna sjúkdóma að markmiði. Komi þar fram að aðilar muni halda 5 km lágmarksfjarlægð milli næstu eldiskvía innan aðskilinna smitvarnasvæða. Einungis megi gera undantekningar, í þeim tilfellum að báðir aðilar samþykki, og með samþykki Matvælastofnunar, þegar sýnt hafi verið fram á takmörkuð vatnstengsl eins og í Arnarfirði sunnanverðum og norðanverðum. Verði sambærilegur samstarfssamningur gerður í Ísafjarðardjúpi muni stofnunin framfylgja honum að undangengnu mati og ekki heimila útsetningu seiða nema tryggt sé að til staðar sé sameiginlegt smitvarnasvæði og neyðarslátrun.

Af þessum skýringum verður ekki ráðið, fremur en af greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi, að stofnunin hafi leitast við leggja heildstætt vegið mat á þá áhættu sem felst í fráviki frá viðmiðun reglugerðar um minnstu fjarlægð milli fiskeldisstöðva í Ísafjarðardjúpi, að teknu tilliti til aðstæðna á því svæði. Gefur umsögn sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma sem vísað er til raunar tilefni til verulegrar aðgæslu, þótt sú mótvægisaðgerð að viðhafa samræmda útsetningu seiða í kvíar og sameiginlega hvíld þeirra geti ótvírætt verið af þýðingu við mat á áhættu. Er þó ekki tilefni til að fjalla nánar um þetta í máli þessu þar sem slíkt skilyrði er ekki skýr þáttur í skilmálum hins kærða leyfis, ekkert liggur fyrir um slíkan samning um samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða né heldur hvert nánara efnisinntak hans yrði.

Sem áður er rakið er leyfisveitanda rekstrarleyfis fiskeldis skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Má af þessu tilefni einnig geta þeirrar meginreglu, sem kemur fram í 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kann að verða fyrir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki ráðið af greinargerð leyfisveitanda að nokkurt heildstætt vegið mat hafi farið fram á þeirri auknu áhættu af útbreiðslu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt gæti af því að veita greinda undanþágu frá þeirri viðmiðun fjarlægðar sem getur í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Verður af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra ríku skyldna sem hvíla á Matvælastofnunar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.

176/2024 Lambastaðabraut

151/2024 Seyðishólar

168/2024 Vistarvegur

153/2024 Karlagata

178/2024 Álfaskeið

166/2024 Furuhlíð

179/2024 Hringbraut

125/2024 Sundlaugin í Vík

92/2024 Holtsgata og Brekkustígur

74/2024 Óshlíð

Um okkur

Opnunartími