aðalskipulag Archives - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

maí 16

78/2025 Kirkjubær

Með UUA

Árið 2025, fimmtudaginn 15. maí, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir, með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr.130/2011:

Mál nr. 78/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 26. mars 2025 um að samþykkja tillögu að aðalskipulagi Skaftárhrepps 2023–2043.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. maí. 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Kirkjubæ 1A, Kirkjubæjarklaustri, þá ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 26. mars 2025 að samþykkja tillögu að Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2023–2043. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Skaftárhrepps 26. mars 2025 var samþykkt tillaga að Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2023–2043 og skipulagsfulltrúa falið að senda Skipulagsstofnun tillöguna. Á vefsíðu sveitarfélagsins var hinn 14. apríl s.á. birt frétt um niðurstöðuna og kom þar fram að hægt væri að kæra samþykkt sveitarstjórnar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að kærufrestur væri einn mánuður frá birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.

Af hálfu kærenda er vísað til III. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum meðalhófsreglunnar. Það gangi gegn þeirra hagsmunum að land þeirra sé skipulagt í þeirra óþökk. Þeir hafi í tvígang komið á framfæri athugasemdum við aðalskipulagið, m.a. vegna skörunar á milli tjaldsvæðis sem þau reki og samfélagsþjónustureits og farið fram á að tjaldsvæðið héldist óbreytt.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Hin kærða ákvörðun felur í sér samþykki sveitarstjórnar Skaftárhrepps á aðalskipulagi en samkvæmt nefndri 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga brestur úrskurðarnefndina vald til að taka þá ákvörðun til endurskoðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 05

Love0

92/2024 Holtsgata og Brekkustígur

Með UUA

Árið 2024, þriðjudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2024, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. ágúst 2024, kærir eigandi fasteignar að Holtsgötu 13, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu 10 og 12 og Brekkustígs 16. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2024, sem barst úrskurðarnefndinni 30. s.m., kærir eigandi fasteignar að Öldugötu 47, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun borgarstjórnar með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verður síðara kærumálið, sem er nr. 93/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. september 2024.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 31. maí 2022 var tekin fyrir umsókn um deiliskipulag fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og nr. 16 við Brekkustíg. Í tillögunni fólst heimild til niðurrifs og uppbyggingar íbúðarhúsnæðis á lóðunum. Var erindinu vísað til verkefnastjóra. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 24. maí 2023 og samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og var málinu vísað til borgarráðs. Borgarráð tók málið fyrir á fundi sínum 8. júní 2023 þar sem afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs var samþykkt og málinu vísað til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar, sbr. 2. mgr. 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, og á fundi borgarstjórnar 20. s.m. var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillöguna.

Tillaga að deiliskipulagi fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og lóð nr. 16 við Brekkustíg var auglýst til kynningar frá 4. júlí 2023 til 15. ágúst s.á. og bárust 42 athugasemdir og umsagnir við hana. Að lokinni auglýsingu var tillaga að deiliskipulagi tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsfulltrúa 24. ágúst s.á. og henni vísað til umsagnar verkefnastjóra. Tillagan með fáeinum breytingum var tekin fyrir að nýju á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 29. febrúar 2024 og henni vísað til umhverfis- og skipulagsráðs til afgreiðslu sem samþykkti hana á fundi sínum 3. apríl s.á. og vísaði til borgarráðs til afgreiðslu. Á fundi borgarráðs 11. s.m. var lagt fram bréf umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 4. apríl 2024, sbr. samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 3. apríl s.á. á tillögu að deiliskipulagi fyrir lóðir nr. 10 og 12 við Holtsgötu og 16 við Brekkustíg, ásamt fylgigögnum. Var hún samþykkt og henni vísað til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar sem samþykkti afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar á fundi sínum 23. s.m. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 31. júlí 2024.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að hið kærða deiliskipulag samræmist ekki Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Gamli Vesturbærinn njóti hverfisverndar samkvæmt aðalskipulagi og samkvæmt markmiðum og ákvæðum um hverfisvernd eigi að varðveita og styrkja einkenni og heildaryfirbragð gamla bæjarins. Þá komi fram í aðalskipulagi að gamlar byggingar skuli varðveittar á sínum stað og ef hreyfa eigi við eldri byggingum skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Í húsakönnun hafi Holtsgata 10 verið metin hafa hátt varðveislugildi, einkum vegna menningarsögulegs gildis sem hluti af elstu byggð á svæðinu. Húsið sé friðað vegna aldurs og standi jafnframt á hverfisverndarsvæði sem skilgreint sé fyrir byggð innan Hringbrautar og Snorrabrautar. Um sé að ræða hornhús á áberandi stað sem sé hluti af byggðarmynstri sem einkenni stóran hluta byggðar í Vesturbænum og samanstandi af blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa. Í húsakönnuninni hafi komið skýrt fram að verið væri að ganga á eitt helsta sérkenni hverfisins enda komi þar fram að þau þrjú hús sem væru til umfjöllunar vegna deiliskipulags myndi hluta af sögulegu samhengi svæðisins sem sannarlega rofni að hluta með hverju þeirra eldri húsa sem hverfi þaðan burt.

Um tvö ráðandi byggðarmynstur eða hverfissérkenni sé að ræða sem bæði tvö hafi verulega ríkt sögulegt gildi og séu þau jafn rétthá og því ekki réttlætanlegt að rífa það sem fyrir sé í þágu þess að byggja eitthvað sem svipi til hins. Nýbygging sé aukinheldur ekki varðveisla nema þegar verið sé að byggja fyrra hús upp á nýtt í sömu mynd, en það sé ekki ætlunin með hinu kærða deiliskipulagi.

Í ákvæði 6. gr. laga nr. 86/2015 um verndarsvæði í byggð sé kveðið á um takmarkanir innan verndarsvæða í byggð. Þar komi fram að bannað sé að rýra varðveislugildi verndarsvæðis í byggð sem og að sveitarstjórn skuli tryggja að allar framkvæmdir innan verndarsvæðis í byggð samrýmist svipmóti og hinni vernduðu menningarsögu á viðkomandi verndarsvæði. Síðast en ekki síst sé óheimilt að breyta, bæta, rífa niður eða fjarlægja mannvirki sem séu innan verndarsvæða í byggð nema með leyfi sveitarstjórnar, en það leyfi megi ekki veita ef varðveislugildi verndarsvæðisins sé stefnt í hættu eða rýrt með hinni fyrirhuguðu framkvæmd. Umræddur deiliskipulagsreitur njóti hverfisverndar og það muni rýra varðveislugildi verndarsvæðisins að afmá þann hluta af sérkenni hverfisins sem sé Holtsgata 10. Það að réttlæta niðurrif húss sem einkenni elsta byggðarmynstur svæðisins með þeim rökum að verið sé að halda áfram byggingu annars byggðarmynsturs gefi til kynna að varðveislugildi svæða sem geymi elstu byggðarmynstur borgarinnar sé stefnt í hættu af deiliskipulagsbreytingum. Í leiðbeiningum Minjastofnunar um verndarsvæði í byggð komi fram að þegar hús séu metin hafa hátt varðveislugildi skuli endurbætur á húsum og mannvirkjum miða að því að færa þau nær upphaflegri gerð. Í þessu tilviki sé ekki gert ráð fyrir að Holtsgata 10 verði endurbyggð heldur verði húsið afmáð.

Hvergi hafi komið fram að húsið á lóð Holtsvegar 10 sé ónýtt í þeim skilningi að vera óíbúðarhæft, enda hafi húsið verið lagað og búið í því síðast liðin 22 ár. Hins vegar hafi komið fram að eigendur hússins hafi ekki hug á að setja meiri peninga í viðhald hússins sem muni að lokum leiða til þess að það verði óíbúðarhæft, líkt og öll hús sé viðhaldi ekki sinnt. Sú staðreynd að núverandi ástand Sæmundarhlíðar, Holtsgötu 10, sé ekki svo bágborið að húsið sé óíbúðarhæft sem og staðfesting sérfræðinga í húsakönnun Borgarsögusafns á háu varðveislu- og menningarsögulegu gildi og mikilvægi þess sem stoð í heildarmynd þess svipmóts sem einkenni samspil þeirra tveggja byggðarmynstra sem einkenna gamla Vesturbæinn, hljóti að þýða að óyggjandi rök verði að liggja fyrir deiliskipulagsgerð sem heimili að gengið sé þvert á markmið og ákvæði borgarverndar og hverfisverndarsvæða aðalskipulags. Þá sé niðurrifsheimild sú er vísað sé til byggð á 20 ára gömlu mati sem verði að teljast hæpið að standi enn.

Þegar litið sé til markmiða borgarverndar og hverfisverndar í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 verði að telja rökstuðning Reykjavíkurborgar ábótavant og svör við athugasemdum íbúa fátækleg. Þá komi fram í greinargerð aðalskipulags að til að framkvæma þessi markmið eigi Borgarsögusafn að stýra gerð byggða- og húsakannana í grónum hverfum, sem verði „lykilforsenda við gerð hverfis- og deiliskipulags“. Það hafi verið niðurstaða sérfræðinga Borgarsögusafns að mikilvægt væri að varðveita Holtsgötu 10 fyrir komandi kynslóðir. Þetta hafi hins vegar verið hunsað í deiliskipulaginu og ekki að sjá að húsakönnunin hafi verið lykilforsenda við gerð deiliskipulagsins.

Lóðin Holtsvegur 10 sé dæmigerð fyrir þann notalega og góða anda sem flestir sem kjósi að búa í gamla Vesturbænum sæki í. Húsið sé lágreist gamalt timburhús. Þrátt fyrir að Minjastofnun hafi á sínum tíma gefið leyfi fyrir niðurrifi hússins telji íbúar ótækt að byggja háreist fjölbýlishús á lóðunum. Væri ástand hússins raunverulega slíkt að ekki væri komist hjá niðurrifi væri mun eðlilegra og í samræmi við verndargildi byggðamynsturs að endurbyggja húsið í sömu eða svipaðri mynd. Það sé skylda borgaryfirvalda að standa vörð um þann einstaka hverfisanda sem einkenni gamla Vesturbæinn og er vísað til húsakönnunar um þann reit sem deiliskipulagið varðar.

Því sé haldið fram að bygging fyrirhugaðra húsa muni leiða til bættra veðurskilyrða á lóð Brekkustígs 14B. Lóðin njóti nú þegar mikils skjóls og engin þörf sé á að innmúra lóðina frekar en þegar sé. Einu áhrif fyrirhugaðrar byggingar muni vera að þrengja að lóðinni, en hún sé að meginstefnu nýtt sem leiksvæði fyrir börn í hverfinu og samkomustaður fyrir íbúa. Þá sé ljóst af skuggavarpsmyndum að skuggastundum muni fjölga mikið og skuggavarp aukast á umræddri lóð. Í skuggavarpsmyndum sem hafi fylgt með skipulagstillögunni sé gerð grein fyrir skuggavarpi bæði fyrir og eftir fyrirhugaðar breytingar, frá 20. mars til 20. júní. Þarna sé einungis gerð grein fyrir skuggavarpi fyrir þrjá mánuði ársins en engin grein gerð fyrir skuggavarpi hina níu mánuði ársins.

Álag vegna aukinnar umferðar þegar 15 nýjum íbúðum og þremur lóðum sé bætt við muni gera ástand á götum í hverfinu óbærilegt. Þróun í samgöngumálum borgarinnar sé ekki komin á þann stað að réttlætanlegt sé að íþyngja þessu þéttbyggða hverfi með allt að 30 nýjum bílum á göturnar í kring. Það að réttlæta þetta mikla byggingamagn án bílastæða með tilvísun í samgöngumat, sem leggi meðal annars til að markaðssetning nýju byggðarinnar verði miðuð að vistvænni ferðamáta sé óskhyggja. Nú þegar sé orðið vart við umtalsverða aukningu bifreiða á nærsvæðinu eftir að gjaldskylda hafi færst nær. Nú standi bílar víða dögum saman á gjaldfrjálsum svæðum og sé vestasti hluti Vesturbæjarins orðinn staðurinn til að geyma bíla á gjaldfrjálsum svæðum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er bent á að þar sem kærendur uppfylli ekki skilyrði kæruaðildar beri að vísa málinu frá. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir skotið máli til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting varði ekki aðra en lóðarhafa/umsækjendur og sveitarfélagið.

Gamli Vesturbærinn njóti hverfisverndar í samræmi við i-lið gr. 6.3. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í aðalskipulagi séu sett fram ákveðin markmið og áherslur sem skuli hafa til hliðsjónar. Þannig segi t.a.m. að við þróun, endurbætur og endurnýjun byggðar í grónum hverfum Reykjavíkur skuli miðast við að söguleg vídd byggðarinnar skerðist eins lítið og kostur sé og að menningarsöguleg gildi séu höfð í heiðri við skipulagningu, hönnun og uppbyggingu borgarinnar á öllum stigum. Af orðunum „endurnýjun“ og „uppbygging“ í aðalskipulagi sé ljóst að hverfisvernd útiloki ekki nýjar byggingar á lóðum innan þess svæðis sem njóti hverfisverndar, heldur skuli nýjar byggingar falla að götumynd og húsaröðum auk þess sem halda skuli heildaryfirbragði svæðisins. Þetta megi sjá á skilgreindum uppbyggingarreitum skv. aðalskipulagi sem margir hverjir séu staðsettir innan skilgreinds hverfisverndarsvæðis innan Hringbrautar. Þrátt fyrir að þær lóðir sem greint deiliskipulag taki til séu ekki innan þegar skilgreinds uppbyggingarreits segi í aðalskipulagi að uppbygging íbúðarhúsnæðis sé heimil á öðrum svæðum en þegar séu skilgreind í aðalskipulagi samkvæmt ákvörðun hverfis- og/eða deiliskipulagi og/eða með byggingarleyfi, enda á landnotkunarsvæðum þar sem íbúðir séu almennt heimilar og einstök verkefni geri ekki ráð fyrir fleiri en 49 íbúðum á einum og sama reitnum. Hið kærða deiliskipulag geri að hámarki ráð fyrir 15 íbúðum og falli því innan heimildar aðalskipulags.

Sú breyting sem deiliskipulagið muni hafa í för með sér leiði til þess að byggingarmagn á lóðunum aukist talsvert en verði þó ekki umfram nærliggjandi randhús. Fjölbreytt byggð sé á svæðinu þar sem nokkuð ósamræmi sé hvað varði nýtingarhlutfall einstakra lóða. Ekki sé hægt að líta svo á að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki í samræmi við þéttleika byggðar. Með deiliskipulaginu sé leitast við að klára þá randbyggð við reitinn sem afmarkist af Holtsgötu, Framnesvegi, Öldugötu og Brekkustíg með því að mynda heildstæðari götumynd. Ásýnd byggðar sé mjög fjölbreytt á svæðinu og bæði séu dæmi um randbyggð og stakstæð hús. Markmið deiliskipulagstillögunnar um að styrkja randbyggð kringum reitinn samræmist stefnu aðalskipulags um verndun heildaryfirbragðs byggðar og uppfylli skilyrði hverfisverndar.

Samráð hafi verið haft við umsagnaraðila og fagstofnanir vegna niðurrifsheimilda í deiliskipulagi fyrir Holtsgötu 10, sbr. gr. 5.3.2. skipulagsreglugerðar. Minjastofnun hafi framkvæmt húsakönnun á Holtsgötu 10 og úrskurðað húsið ónýtt vegna veggjatítlu og veitt heimild til niðurrifs hússins þrátt fyrir friðun. Það sé ekki í höndum Reykjavíkurborgar að draga í efa réttmæti álits sem byggi á lögbundnu hlutverki Minjastofnunar.

Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar þær breytingar sem þétting byggðar hafi í för með sér. Verði menn að sæta því með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með deiliskipulagsbreytingum. Með sama hætti geti tímabundið ónæði vegna framkvæmda ekki talist óásættanlegt í þéttbýli. Fullyrðingum um sólarlaus útivistarsvæði sé vísað á bug enda sýni skuggamyndir að ekki verði teljandi breyting á skuggavarpi á aðliggjandi lóðum við uppbygginguna. Hvað varði aukna bílaumferð og skort á bílastæðum þá komi meðal annars fram í aðalskipulagi að stefnt sé að því að hlutdeild vistvænna ferðamáta verði komin í 50% árið 2040. Til að ná þessu markmiði séu kynntar fjölmargar aðgerðir, t.d. þétting byggðar og blönduð byggð á miðlægum svæðum fremur en í útjaðri borgarinnar þar sem það auki möguleika fólks á að nýta sér aðra ferðamáta en einkabílinn og dragi úr þörf fyrir umfangsmikil gatnamannvirki og bílastæði. Hið umdeilda deiliskipulag byggi á samgöngumati sem unnið hafi verið fyrir Reykjavíkurborg Þar komi fram að markaðssetning og kynning fyrirkomulags íbúðarbyggðarinnar til hugsanlegra notenda verði miðuð að því að stuðla að notkun vistvænna ferðamáta. Engin bílastæði fylgi íbúðum og stæði í nærumhverfi verði ekki kynnt sem bílastæði sem notendur geti gengið út frá að nota að staðaldri heldur fremur sem stæði sem geti nýst í ákveðnum tilgangi. Samkvæmt Bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar sé áætluð þörf fyrir bílastæði vegna uppbyggingar á umræddum lóðum metin vera 11 stæði. Deiliskipulagið feli í sér þéttingu á þegar byggðu miðlægu svæði og styðji við vistvænar samgöngur með hliðsjón af aðalskipulagi. Því verði ekki teljandi áhrif af aukinni bílaumferð eða skorti á bílastæðum við breytinguna. Markmið deiliskipulagsins sé að mæta húsnæðisþörf á höfuðborgarsvæðinu sem eðli máls samkvæmt krefjist aukins byggingarmagns í einhverju tilvikum. Aðgengi verði að sameiginlegu dvalarsvæði í inngarði auk þess sem gerð sé krafa í deiliskipulaginu um að lóðahönnun skuli vera metnaðarfull með vönduðum svæðum til útiveru og fjölbreyttum gróðri.

Í 51. gr. skipulagslaga sé kveðið á um að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, geti sá sem sýnt geti fram á tjón átt rétt á bótum. Þetta valdi hins vegar ekki ógildingu deiliskipulagsins. Að mati borgarinnar hafi ekkert komið fram í málinu sem valdið geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að ekki verði séð af greinargerð deiliskipulagsins að markmið þess sé að leysa húsnæðisþörf höfuðborgarsvæðisins heldur að uppfylla „draum um formið randbyggð“ sem eigi að loka götureitnum. Svæðið sem til ráðstöfunar sé á lóðinni verði í skugga af sjálfum byggingunum sem eigi að rísa, en fyrir séu falleg tré og gróður sem þurfi að víkja. Orðalag um að deiliskipulagið muni styðja við vistvænar samgöngur sé langsótt og nokkuð augljóst sé að langt sé í þau göfugu markmið sem bílastæðastefna Reykjavíkurborgar, vistvænir ferðamátar eða samgöngumat vísi til. Fram að þeim tíma muni skipulagið valda mikilli þvingun sem allir íbúar á nærsvæðinu verði fyrir. Það sé engin sérstök dyggð í því að „klára þá randbyggð“ sem umlyki götureitinn. Byggðarmynstur götureitsins sé ekki lokuð randbyggð heldur götureitur sem sé opinn á þremur reitum, með smáum og oft stakstæðum húsum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgarstjórnar að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16, sem felur í sér heimild til niðurrifs húss á lóð Holtsgötu 10 og bílskúrs á lóð Brekkustígs 16 ásamt byggingu allt að 15 íbúða á lóðunum þremur.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Annar kærandi þessa máls er íbúi að Öldugötu 47, en hús hans snýr ekki að deiliskipulagssvæðinu. Í kæru hans kemur fram að hann sem íbúi á horni Öldugötu og Brekkustígs hafi hagsmuni af gæðum þess umhverfis sem hann lifi og hrærist í. Hann beri hag borgarinnar fyrir brjósti og mæli fyrir munn þeirra sem hafi beina hagsmuni af málinu. Þau málsrök lúta að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna og uppfylla ekki skilyrði fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hús kæranda, sem stendur á horni Öldugötu og Brekkustígs, er í lítilli fjarlægð frá hinu deiliskipulagða svæði og þrátt fyrir að verða ekki fyrir grenndaráhrifum vegna skuggavarps eða skerts útsýnis verður ekki útilokað að hann verði fyrir áhrifum af aukinni umferð og lagningu bíla í götunni enda um að ræða heimild til byggingar allt að 15 íbúða á umræddu svæði án þess að bílastæði fylgi þeim. Verður hann á þeim grundvelli því talinn hafa lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hinn kærandi máls þessa er búsettur á móts við deiliskipulagssvæðið og verður honum játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa heimilaðra framkvæmda gagnvart fasteign hans.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er hið umdeilda deiliskipulagssvæði á svæði ÍB1 sem er svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í skipulagi. Á bls. 140-144 í greinargerð aðalskipulagsins er fjallað um borgarvernd. Þar kemur fram að samkvæmt aðalskipulagi sé svæðið innan Hringbrautar, þar með talið hið umdeilda deiliskipulagssvæði, skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Þar kemur fram að markmið og ákvæði um hverfisvernd á svæðinu séu meðal annars að varðveita og styrkja þau einkenni og það heildaryfirbragð gamla bæjarins sem gera hann einstakan og eftirsóknarverðan stað í alþjóðlegu samhengi, varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg og byggingarlistarleg einkenni. Að við þróun byggðar innan svæðisins verði gætt ítrustu varúðar og meginmarkmiðum borgarverndarstefnu fylgt í hvívetna. Ekki skuli raska hinu sögulega gatnaskipulagi, skipan byggingarreita og opinna rýma né lóðaskipan. Ef breyta eigi grunnmynstri byggðarinnar og sögulegu skipulagi skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og/eða hverfisskipulagi og gera grein fyrir því hvernig það samræmist markmiðum borgarverndarstefnu og með hvaða hætti ný byggð bæti þá byggð sem fyrir er. Tillögur um verndun stakra húsa, húsaraða og húsasamstæða samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar séu einkum viðfangsefni hverfis- og deiliskipulags og skuli byggðar á byggða- og húsakönnunum Borgarsögusafns Reykjavíkur. Skipulagning, hönnun og uppbygging borgarinnar verði að byggjast á skilningi á sögunni, sagnfræðilegri og byggingarlistarlegri greiningu og virðingu fyrir menningararfi höfuðborgarinnar og þjóðarinnar, en endurspegla jafnframt sinn tíðaranda og samtíma borgarhönnun. Þróun, endurbætur og endurnýjun byggðar í grónum hverfum Reykjavíkur skuli miðast við að söguleg vídd byggðarinnar skerðist eins lítið og kostur er, að byggingarsögulegt samhengi rofni ekki. Þá kemur fram að gamlar byggingar skuli varðveittar á sínum stað og ef hreyfa eigi við eldri byggingum skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu.

Í greinargerð hins kærða deiliskipulags kemur fram að leitast sé við að mæta þeim markmiðum sem sett séu fram í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 þar sem lögð sé áhersla á sjálfbæra þróun, fjölbreytt framboð íbúða á þéttingarsvæðum og aukna áherslu á vistvænar samgöngur. Minjastofnun hafi fallist á niðurrif húss á lóðinni Holtsgötu 10 vegna lélegs ástands þess auk þess sem með því gefist kostur á að móta heildstæða byggð sem taki tillit til byggðarmynsturs aðliggjandi byggðar og sé til þess fallin að stuðla að fjölbreyttu mannlífi ásamt því að samnýta dvalarsvæði á lóðunum og bæta aðkomu að inngarði frá Holtsgötu. Þá er vísað til húsakönnunar sem unnin var af Borgarsögusafni Reykjavíkur árið 2021 og að hús nr. 10 við Holtsgötu hafi verið byggt árið 1904 og samkvæmt húsakönnun hafi það hátt varðveislugildi en verið úrskurðað ónýtt vegna veggjatítlu. Í greinargerð Reykjavíkurborgar í máli þessu kemur fram að með deiliskipulaginu sé leitast við að klára þá randbyggð við reitinn sem afmarkist af Holtsgötu, Framnesvegi, Öldugötu og Brekkustíg með því að mynda heildstæðari götumynd. Markmið deiliskipulagstillögunnar um að styrkja randbyggð kringum reitinn samræmist stefnu aðalskipulags um verndun heildaryfirbragðs byggðar og séu skilyrði hverfisverndar uppfyllt.

Í húsakönnun Borgarsögusafns segir um deiliskipulagsreitinn: „Byggðin á þessum hluta reitsins hefur meiri samsvörun við næstu húsareiti í kring, til dæmis sunnan Holtsgötu og austan Brekkustígs, þar sem byggðamynstrið einkennist af fjölbreyttri stærð og gerð húsa. Þar skiptast á stakstæð einlyft, tvílyft og þrílyft hús, eldri og yngri, úr timbri eða steinsteypu, og stuttir kaflar randbyggðra húsa sem flest eru tví- eða þrílyft. Slíkt byggðamynstur er eitt af sterkum einkennum Vesturbæjarins og endurspeglar þau byggingarskeið eða uppbyggingartímabil sem elstu hverfi borgarinnar hafa gengið í gegnum. Þau þrjú hús á horni Brekkustígs og Holtsgötu sem nú eru til umfjöllunar vegna deiliskipulags tilheyra þessu byggðamynstri og mynda hluta af sögulegu samhengi svæðisins, sem sannarlega rofnar að hluta með hverju þeirra eldri húsa sem hverfur þaðan burt.“

Um Holtsgötu 10, Sæmundarhlíð, segir ennfremur að varðveislugildi hússins sé hátt, einkum vegna menningarsögulegs gildis sem hluti af elstu byggð á svæðinu. Húsið sé „arftaki“ torfbæjar með sama nafni sem áður hafi staðið á lóðinni og tilheyri timburhúsabyggð sem hafi risið í Vesturbænum í upphafi 20. aldar. Saga hússins sé nátengd upphafi og þróun fyrstu byggðar á svæðinu og sé húsið mikilvægur vitnisburður þeirrar sögu og hafi sem slíkt menningarsögulegt gildi. Um sé að ræða hornhús á áberandi stað og hluti af því byggðamynstri sem einkenni stóran hluta byggðar í Vesturbænum og samanstandi af blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa.

Í húsakönnuninni er byggðamynstri svæðisins lýst sem blandaðri byggð stakstæðra húsa og stuttum köflum sambyggðra húsa og að slíkt byggðamynstur sé eitt af sterkum einkennum Vesturbæjarins. Verður ekki annað séð en að með hinu kærða deiliskipulagi sé leitast við að breyta byggðarmynstri frá því að vera blönduð byggð yfir í „heildstæða götumynd“ randbyggðar. Það skilyrði er sett fram í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 að ef breyta eigi grunnmynstri byggðarinnar og sögulegu skipulagi skuli færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og/eða hverfisskipulagi og gera grein fyrir því hvernig það samræmist markmiðum borgarverndarstefnu og með hvaða hætti ný byggð bæti þá byggð sem fyrir sé. Verður ekki séð að þau rök sem sett séu fram í greinargerð deiliskipulagsins um að klára randbyggð og mynda heildstæðari götumynd, uppfylli það skilyrði aðalskipulagsins.

Með deiliskipulaginu er veitt heimild til að rífa hús það er stendur á lóð nr. 10 við Holtsgötu, sem samkvæmt húsakönnun hefur hátt varðveislugildi, bæði sem hluti af byggðarmynstri Vesturbæjarins sem og menningarsögulegt gildi. Samkvæmt gildandi aðalskipulagi skulu gamlar byggingar varðveittar á sínum stað og ef hreyfa á við eldri byggingum skal færa fyrir því sterk rök í tillögu að deiliskipulagi og gera grein fyrir því hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Í máli þessu hefur komið fram ágreiningur um ástand hússins og nauðsyn þess að rífa það en ekki liggja fyrir nýleg gögn um ástand þess en samkvæmt kærendum hefur verið búið í húsinu alla tíð. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að húsið hafi verið úrskurðað ónýtt vegna veggjatítlu og í húsakönnun kemur fram að sótt hafi verið um leyfi fyrir niðurrifi þess árið 2006 og að Húsafriðunarnefnd hafi ekki gert athugasemdir við það.

Í ljósi framangreindra krafna aðalskipulags um eldri byggingar, líkt og um ræðir í þessu tilviki, verður ekki séð að sett hafi verið fram sterk rök um hvernig hin nýja byggð samræmist markmiðum borgarverndarstefnu. Er þá sérstaklega horft til þess að hið kærða deiliskipulag felur í sér að heimilt er að byggja á lóðunum þremur allt að 15 íbúðir en fyrir eru þar fimm íbúðir. Þá mun samanlagt nýtingarhlutfall lóðanna þriggja hækka úr 0,7 í 2,2 og nýtingarhlutfall á lóð Holtsgötu 10 fer úr 0,5 í 3,0. Er þarna um að ræða verulega aukningu byggingarmagns á umræddum lóðum, sem almennt hefur í för með sér breytingar á byggðamynstri og götumynd, sem ekki er rökstutt hvernig samræmist markmiðum borgarverndarstefnu.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar slíkum annmörkum háðan að varði ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. apríl 2024 um að samþykkja deiliskipulag Holtsgötu nr. 10 og 12 og Brekkustígs nr. 16 í Reykjavík.

okt 11

Love0

69/2024 Horn 1

Með UUA

Árið 2024, föstudaginn 11. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 69/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 7. júní 2024 um að synja umsókn Litlahorns ehf. um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Þá var einnig kærð ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 16. júlí s.á. um að veita megi byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Litlahorn ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 7. júní 2024 um að synja umsókn þess um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 22. júlí 2024.

Málavextir: Hinn 9. maí 2024 sótti Litlahorn ehf. um byggingarleyfi á jörðinni Horni 1 fyrir viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu með sex herbergjum fyrir 12 gesti. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. júní s.á. var umsókn kæranda synjað. Nefndin taldi uppbyggingu á svæðinu ekki heimila þar sem fram kæmi í aðalskipulagi að hún skyldi vera samkvæmt deiliskipulagi. Undanþáguákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 væri ekki uppfyllt þar sem byggingaráformin samræmdust ekki aðalskipulagi. Byggingarfulltrúi synjaði kæranda um byggingarleyfi með tölvupósti 7. s.m. Í kjölfarið sendi kærandi byggingarfulltrúa, umhverfis- og skipulagsnefnd og skipulagsfulltrúa bréf, dags. 9. s.m., þar sem afgreiðslunni var mótmælt. Með bréfi, dags. 17. s.m., fór kærandi fram á endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar sveitarfélagsins á grundvelli 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og til vara óskaði hann eftir heimild til að hefja vinnu við gerð deiliskipulags fyrir framkvæmdasvæðið. Erindið var tekið fyrir á fundi bæjarráðs 2. júlí s.á. og var beiðni um endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar hafnað, en samþykkt að veita heimild til að vinna deiliskipulag fyrir hið umrædda svæði.

Á fundi bæjarráðs 16. júlí 2024 var umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1 tekin fyrir. Um var að ræða 63,6 m² viðbyggingu með 15,3 m²vindfangi fyrir matsal og anddyri og stækkun á tæknirými um 9,6 m²auk 141 m² gistiálmu með sex herbergjum. Í fundargerð kom fram að samkvæmt aðalskipulagi væri umrætt svæði á reit VÞ 36, þar sem gert væri ráð fyrir m.a. ferðaþjónustu, gistingu, tjaldsvæði og þjónustuhúsi með veitingum. Í skilmálum fyrir reitinn kæmi fram að uppbygging væri heimil samkvæmt deiliskipulagi. Gert væri ráð fyrir allt að 120 gestum. Ekki væri til gildandi deiliskipulag fyrir svæðið, en að umsækjandi hefði upplýst sveitarfélagið um að deiliskipulag væri í vinnslu. Heimilaði bæjarráð að veita mætti byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, enda hefði kærandi hafið vinnu við gerð deiliskipulags. Þá var samþykkt að falla frá grenndarkynningu skv. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga þar sem að mati bæjarráðs varðaði framkvæmdin ekki hagsmuni annarra en umsækjanda. Á grundvelli heimildar bæjarráðs samþykkti byggingarfulltrúi aðaluppdrætti 15. ágúst 2024. Byggingarheimild fyrir umræddri framkvæmd var svo gefin út 3. september s.á.

Með bréfi, dags. 22. júlí s.á., upplýsti byggingarfulltrúi kæranda um að ákvörðun hans frá 7. júní s.á. hefði ekki verið tekin af til þess bærum aðila samkvæmt 1. mgr. 44. gr. sbr. 6. gr. skipulagslaga. Hefði byggingarfulltrúi því ákveðið að afturkalla ákvörðunina á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún væri ógildanleg og ekki til tjóns fyrir aðila.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júlí 2024 um að synja umsókn hans um byggingarleyfi hafi verið haldin verulegum ágöllum sem eigi að leiða til ógildingar hennar. Fyrirhuguð mannvirkjagerð, sem sótt hafi verið um, sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlun á svæðinu, sbr. 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í athugasemdum kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. ágúst 2024, kom fram að kærandi teldi einnig að ákvörðun bæjarráðs frá 16. júlí 2024, um að samþykkt byggingarleyfis væri skilyrt því að deiliskipulagsvinna væri hafin, bryti í bága við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Fór hann fram á að ákvörðun bæjarráðs yrði ógilt að því er varðaði skilyrði um gerð deiliskipulags, en að ákvörðun um veitingu byggingarleyfis til handa kæranda stæði óhögguð. Engin þörf væri á gerð deiliskipulags þar sem framkvæmdin félli bæði að Aðalskipulagi Hornafjarðar 2012–2030 ásamt því að vera í samræmi við núverandi landnotkun, byggðarmynstur og þéttleika byggðar á Horni 1. Gerð deiliskipulags væri tímafrek, kostnaðarsöm og mjög íþyngjandi fyrir kæranda í ljósi þess að allar forsendur lægju fyrir í gildandi aðalskipulagi.

Öðrum ferðaþjónustuaðilum, sem starfi á sama svæði og kærandi, hafi ítrekað verið veitt byggingarleyfi án skilyrðis um gerð deiliskipulags. Á fundi bæjarráðs 16. júlí 2024 hafi meðal annars verið veitt byggingarleyfi fyrir gistihúsi á Seljavöllum án allra skilyrða. Á Seljavöllum sé ekki í gildi deiliskipulag og í aðalskipulagi komi skýrt fram að uppbygging skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi, sem séu sömu forsendur og gildi um Horn 1. Báðar framkvæmdirnar lúti að uppbyggingu ferðaþjónustu og séu sambærilegar og tilheyri sama svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi Hornafjarðar, þ.e. Nesjahverfi. Engin tilraun hafi verið gerð af hálfu sveitarfélagsins að útskýra hvaða önnur sjónarmið eigi við um veitingu leyfis til gistihússins á Seljavöllum en eigi við um leyfi kæranda. Ákvörðun bæjarráðs um að skylda kæranda til að vinna deiliskipulag hafi verið ómálefnaleg og gengið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi bæjarráð skýra lagaheimild til að veita leyfið án deiliskipulagsgerðar. Vísað sé til fleiri dæma um uppbyggingu og leyfisveitingar á grundvelli aðalskipulags, sem séu sambærilegar fyrirætlunum kæranda, þar sem ekki hafi verið gerð krafa um deiliskipulag.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að byggingarfulltrúi hafi tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. júlí 2024, að fyrri afgreiðsla hans frá 7. júní s.á. hefði ekki verið í samræmi við lög þar sem umhverfis- og skipulagsnefnd hefði ekki verið heimilt að afgreiða mál á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga heldur væri það bæjarstjórn eða sá aðili sem hefði heimild til fullnaðarafgreiðslu mála skv. 6. gr. laganna. Í samþykkt um stjórn- og fundarsköp sveitarfélagsins hefði vald til fullnaðarafgreiðslu mála á grundvelli þessa lagaákvæðis ekki verið afsalað til umhverfis- og skipulagsnefndar og því væri það bæjarstjórn, eða eftir atvikum bæjarráð, sem tæki endanlegar ákvarðanir á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Í ljósi þessa hafi umsókn um byggingarleyfi verið tekin fyrir á fundi bæjarráðs 16. júlí s.á. og bókað í fundargerð um samþykki nefndarinnar fyrir byggingarleyfinu enda væri vinna við gerð deiliskipulags á svæðinu hafin. Þar sem fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júní s.á. hafi verið ógildanleg hefði hún verið afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga. Eigi kærandi af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og beri því að vísa málinu frá nefndinni.

Sveitarfélagið hafi við meðferð byggingarleyfisumsóknar, sem samþykkt hafi verið 16. júlí 2024, verið í samskiptum við kæranda á öllum stigum málsins og veitt honum ítarlegar upplýsingar um framvindu þess. Fullyrðingar um að afgreiðsla málsins hafi dregist úr hófi og valdið kæranda fjártjóni séu ekki réttar.

Uppbygging kæranda að Horni sé ekki sambærileg þeim dæmum sem hann telji fram í kæru sinni. Horn sé einn fjölsóttasti ferðamannastaður sveitarfélagsins og þar sé rekin greiðasala, gistihús og tjaldsvæði. Staðurinn sjálfur sé áfangastaður þar sem gestir komi til að upplifa náttúrufegurð o.fl. Ólík uppbygging hafi farið fram á umræddum svæðum á undanförnum árum. Kærandi hafi síðustu árin fengið byggingarleyfi samþykkt þrátt fyrir ákvæði aðalskipulags sem tekið hafi gildi 28. febrúar 2018 um að uppbygging í landi Horns vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi. Kærandi hafi nú sótt um leyfi til að stækka núverandi kaffihús um 78,9 m² ásamt því að reisa nýja 141,8 m² gistiálmu. Samtals hafi verið sótt um aukningu byggingarmagns á svæðinu yfir 220 m². Ljóst sé að framkvæmdunum muni fylgja frekari breytingar á svæðinu, svo sem vegna aðkomu fólks og bíla. Á Seljavöllum, sem kærandi vísi til, hafi verið óskað eftir leyfi til að breyta notkun núverandi íbúðarhúss í minna gistiheimili í sama notkunarflokki skv. gr. 9.1.4. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og það hafi verið áður. Breyting á notkun hússins feli ekki í sér aukningu byggingarmagns eða aðrar breytingar á svæðinu. Þá séu heimildir og kröfur aðalskipulags fyrir þessi tvö svæði ólíkar. Á Horni, reit VÞ 36, séu heimildir fyrir umfangsmeiri og ólíkri starfsemi. Þar séu heimildir fyrir ferðaþjónustu, gistingu, tjaldsvæði og þjónustuhús með veitingu. Heimilt sé að vera þar með allt að 120 gesti. Á Seljavöllum, reit VÞ 10, sé í aðalskipulagi gert ráð fyrir allt að 30 gestum og starfsemi sem tengist ferðaþjónustu sé eingöngu fyrir gistingu og greiðasölu. Svæði VÞ 36 sé með meiri heimildir fyrir atvinnustarfsemi en VÞ 10 og að samræming uppbyggingar á fyrrnefndu svæði sé miklu meira krefjandi en á Seljavöllum.

Kærandi hafi haldið því fram að sveitarfélagið hafi brotið gegn meðalhófsreglu þar sem gerð deiliskipulags sé það íþyngjandi aðgerð og að sveitarfélaginu hafi borið að fara með málið samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við afgreiðslu umsóknar hans. Ef þannig háttaði til að sveitarfélögum bæri að afgreiða mál er varði þessa lagagrein eingöngu með meðalhófsreglu að leiðarljósi væri gerð deiliskipulagsáætlana tilgangslaus. Ákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga sé undanþáguákvæði frá meginreglu 2. mgr. 37. gr. laganna. Í 44. gr. sé ekki fjallað um að skipulagsyfirvöldum sé skylt að heimila framkvæmdir án deiliskipulagsgerðar, heldur sé um heimildarákvæði að ræða. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins sé ljóst að skipulagsyfirvöldum beri að leggja mat á hvert tilfelli fyrir sig áður en ákvörðun sé tekin. Mikil uppbygging hafi átt sér stað á Horni á undanförnum árum og fyrir svo umfangsmikla uppbyggingu sé mikilvægt að mótuð sé heildstæð stefna fyrir svæðið í formi deiliskipulags. Því hafi sveitarfélagið ákvæðið að ákvæði 44. gr. skipulagslaga yrði ekki nýtt í þessu tilfelli. Í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarstjórnar um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og sú stefna svo útfærð nánar í deiliskipulagi fyrir einstök hverfi eða reiti. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við eigi og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Ljóst sé að þessar nánari útfærslur sé ekki að finna í aðalskipulagi fyrir svo umfangsmikla uppbyggingu sem fyrirhuguð sé á Horni.

Þrátt fyrir að kærandi telji að framkvæmdir þær sem hann hafi sótt um og hin kærða ákvörðun bæjarráðs séu í fullu samræmi við Aðalskipulag Hornafjarðar 2012–2030 þá komi fram í aðalskipulaginu að uppbygging vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi. Í greinargerð aðalskipulagsins komi einnig sérstaklega fram um breytingar á aðalskipulagi að eitt af markmiðum með að styrkja atvinnulíf sé að „efla byggð og að sveitarfélagið geti veitt góða þjónustu við dreifbýlið. Talið er að uppbygging á þessum ellefu svæðum verði jafnt og þétt næstu árin og því mikilvægt að gerð verði grein fyrir þessum þáttum í deiliskipulagsáætlunum fyrir svæðin.“ Sveitarfélagið hafi túlkað ákvæðið á þann hátt og mótað ákveðna stjórnsýsluframkvæmd, þ.e. að umfangsminni framkvæmdir, svo sem minni viðbyggingar, breytingar á klæðningu o.þ.h., væri hægt að heimila án deiliskipulagsgerðar. Uppbygging í landi Horns, sem hafi farið fram á undanförnum árum, sé umfangsmikil og unnin í áföngum. Aðstæður á svæðinu hafi breyst og sé Horn einn af vinsælustu áfangastöðum í sveitarfélaginu. Kærandi hafi hvorki mótmælt aðalskipulagsbreytingunni frá árinu 2018 né óskað eftir breytingu á henni, þó ákvæðið hafi verið í gildi í meira en sex ár og minnt hafi verið á það við afgreiðslu fyrri umsókna þar sem undanþáguákvæði hafi verið beitt.

Ákvæði um að uppbygging vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi hafi verið sett í aðalskipulag, sem hafi öðlast gildi árið 2014, fyrir nánast öll verslunar- og þjónustusvæði í dreifbýli og á flestum þeirra sé búið að vinna deiliskipulag. Af þeim 11 verslunar- og þjónustusvæðum sem komið hafi til eftir breytingu á aðalskipulagi árið 2018 hafi ákvæði um uppbyggingu á grundvelli deiliskipulags verið sett fyrir sjö svæði og á fjórum þeirra sé búið að vinna deiliskipulag. Af öllum þeim svæðum þar sem í skilmálum aðalskipulags komi fram að uppbygging ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi, hafi sveitarfélagið nýtt sér ákvæði 44. gr. skipulagslaga í einstökum tilfellum vegna umfangsminni framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að kærandi byggi á að skipulagslög nr. 123/2010 og núverandi skipulagskerfi geri ráð fyrir að sveitarfélög vinni deiliskipulag fyrir þau svæði þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Þar sé átt við svæði í fleirtölu og hverfi og lóðir en ekki eina staka lóð eins og eigi við á Horni. Skipulagslög geri ekki ráð fyrir að unnið sé deiliskipulag fyrir staka lóð í þéttbýli og hvað þá í dreifbýli. Lóðin sem um ræði sé aðeins um 1.000 m² að stærð og í um 7–8 km fjarlægð frá næsta bæ. Krafa um gerð deiliskipulags á Horni eigi engan veginn við og gangi gegn hugmyndinni að baki deiliskipulagi, sem sé að gera skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reiti innan sveitarfélags þar sem teknar séu ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Óheimilt sé að binda samþykkt byggingarleyfis því skilyrði að gert verði deiliskipulag fyrir framkvæmdasvæði í ljósi þess að framkvæmdin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag fyrir svæðið hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar um að synja umsókn um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Hins vegar er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarráðs sveitarfélagsins frá 16. júlí 2024 um að veita megi byggingarleyfi án gerðar deiliskipulags á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með vísan til þess að kærandi hafi hafið vinnu að gerð deiliskipulags. Fer kærandi fram á að fellt verði úr gildi „skilyrði [um gerð deiliskipulags] fyrir samþykki byggingarleyfis“ sem vísað sé til í afgreiðslu bæjarráðs.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 22. júlí 2024, var kærandi upplýstur um að ákvörðun um synjun byggingarleyfis frá 7. júní s.á. hefði ekki verið tekin í samræmi við lög og að hún væri afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er meginreglan sú að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Eins og að framan greinir hefur hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júní 2024 verið afturkölluð og er því ljóst að hún hefur ekki lengur réttarverkan að lögum. Af þeim sökum hefur kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar og verður þeim hluta kærumáls þessa því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga er það á hendi sveitarstjórna að skipuleggja land innan marka sveitarfélags og annast þær og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Skipulagsáætlanir eru tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti, en þó ber við töku skipulagsákvarðana að hafa í huga markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Á svæðum þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar er meginreglan sú að gera skuli deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Finna má undantekningu frá þeirri reglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir. Eins og fram kemur í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn, eða þeim aðila sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr. laganna, heimilt að ákveða að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef skilyrði ákvæðisins eru uppfyllt.

Aðalskipulag Hornafjarðar 2012–2030 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. október 2014. Breyting á aðalskipulaginu, Verslun og þjónusta á 11 stöðum í dreifbýli, var staðfest af Skipulagsstofnun 13. febrúar 2018 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. s.m. Meðal annars var gerð breyting á skipulagsuppdrætti varðandi Nes – Lón og á blaðsíðu 39 í greinargerð aðalskipulagsins var bætt inn svohljóðandi texta í töflu 16.1. um svæði VÞ 36: „Horn. Ferðaþjónusta, gisting, tjaldsvæði, þjónustuhús með veitingum. Uppbygging skal heimil, skv. deiliskipulagi.“

Í hinni kærðu ákvörðun bæjarráðs frá 16. júlí 2024 segir: „Umsækjandi upplýsti sveitarfélagið um að deiliskipulag er í vinnslu og um að […] verkfræðistofa sér um gerð þess. Bæjarráð heimilar að veita megi byggingarleyfi á grundvelli 1.mgr. 44.gr. skipulagslaga enda hefur landeigandi hafið vinnu við deiliskipulag á svæðinu.“

Eins og fram hefur komið er ekki í gildi deiliskipulag fyrir Horn 1, en deiliskipulag tekur gildi þegar það hefur verið samþykkt í sveitarstjórn og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Í aðalskipulagi er sérstaklega tekið fram að uppbygging á reit VÞ 36, Horn, sé heimil samkvæmt deiliskipulagi, en þegar ákvörðun bæjarráðs um að veita megi byggingarleyfi til handa kæranda var tekin 16. júlí 2024 var einungis vinna hafin við deiliskipulag svæðisins. Verður því að telja að sú ákvörðun hafi ekki uppfyllt það skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga að framkvæmd skuli vera í samræmi við aðalskipulag.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun bæjarráðs felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornarfjarðar frá 5. júní 2024 um synjun umsóknar um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1.

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 16. júlí 2024 um að veita megi byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

okt 09

Love0

118/2024 Brúarhlöð

Með UUA

Árið 2024, miðvikudaginn 9. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 118/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 18. apríl 2024 um að samþykkja breytingu á Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2016–2023 vegna verslunar- og þjónustusvæðis við Brúarhlöð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 7. október 2024, kærir eigandi lóðarinnar Einiholt Kálfholt í Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 18. apríl 2024 að samþykkja breytingu á Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2016–2023 vegna verslunar- og þjónustusvæðis við Brúarhlöð. Er þess krafist að deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi en til vara að hún verði felldi úr gildi hvað varði þá hluta eyja í Hvítá sem ekki séu innan sveitarfélagamarka Hrunamannahrepps.

Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Hrunamannahrepps hinn 18. apríl 2024 var tekin fyrir og samþykkt tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2016–2023 vegna verslunar- og þjónustusvæðis við Brúarhlöð. Í breytingunni fólst að skilgreint yrði 4 ha verslunar- og þjónustusvæði (VÞ7) með heildarbyggingarmagni allt að 500 m² og að landbúnaðarsvæði myndi minnka sem því næmi. Á sama fundi var tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi vegna ferðamannaaðstöðu í landi Brúarhlaða. Samþykkti sveitarstjórn deiliskipulagstillöguna með þeim fyrirvara að gerð yrði ítarlegri grein fyrir skilgreindri reiðleið um svæðið. Á fundi sveitarstjórnar hinn 8. júlí 2024 var tillagan tekin fyrir að nýju og bókaði sveitarstjórn að hún mæltist til þess að deiliskipulagið tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda, að lokinni yfirferð Skipulagsstofnunar í samræmi við 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, samhliða gildistöku aðalskipulagsbreytingarinnar.

Hinn 13. ágúst 2024 sendi Skipulagsstofnun Hrunamannahreppi bréf þar sem fram kom að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til forms deiliskipulagsins vegna tiltekinna atriða sem gera þyrfti betur grein fyrir. Var í bréfinu m.a. bent á að aðliggjandi sveitarfélag gæti þurft að staðfesta legu sveitarfélagamarka á eyjum í Hvítá. Skipulagsstofnun samþykkti aftur á móti aðalskipulagsbreytinguna 22. ágúst 2024 og tók sú breyting gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. september s.á. Á fundi sveitarstjórnar hinn 19. september 2024 var deiliskipulagstillagan tekin fyrir að nýju og bókað að brugðist hafi verið við umsögn Skipulagsstofnunar með fullnægjandi hætti. Mæltist sveitarstjórn til þess að deiliskipulagið tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.

Kærandi bendir á að sveitarfélagamörk Hrunamannahrepps og Bláskógabyggðar liggi um miðjulínu eyja í Hvítá. Þrátt fyrir það sjáist greinilega á deiliskipulagstillögu, sem byggi á hinni kærðu aðalskipulagsbreytingu, að skipulagssvæðið nái yfir eyjarnar í heild sinni. Hann hafi ítrekað bent Hrunamannahreppi á þetta, en þeim athugasemdum hafi ekki verið svarað.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna. Hin kærða ákvörðun felur í sér samþykki sveitarstjórnar Hrunamannahrepps á aðalskipulagsbreytingu en samkvæmt framangreindum ákvæðum brestur úrskurðarnefndina vald til að taka þá ákvörðun til endurskoðunar.

Rétt þykir þó að leiðbeina kæranda um að hann geti komið að kæru vegna deiliskipulagstillögunnar ef auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins verður birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

júl 31

Love0

78/2024 Hauganes

Með UUA

Árið 2024, miðvikudaginn 31. júlí, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 78/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Dalvíkurbyggðar frá 16. apríl 2024 um óverulega breytingu á Aðalskipulagi Dalvíkurbyggðar 2008–2020 og afgreiðslu varðandi breytingu á deiliskipulagi Hauganess vegna Sjávarstígs 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 24. júlí 2024, kærir eigandi íbúðar að Aðalgötu 8, Hauganesi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Dalvíkurbyggðar frá 16. apríl s.á. að samþykkja tillögu um óverulega breytingu á Aðalskipulagi Dalvíkurbyggðar 2008–2020 vegna Sjávarstígs 2, Hauganesi. Skilja verður málskot þetta svo að jafnframt sé kærð afgreiðsla sveitarstjórnar um breytingu á deiliskipulagi Hauganess vegna Sjávarstígs 2.

Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Dalvíkurbyggðar hinn 16. apríl 2024 var samþykkt að gerð yrði óveruleg breyting á Aðalskipulagi Dalvíkurbyggðar 2008–2020 vegna áforma um nýtt 0,05 ha iðnaðarsvæði á Hauganesi. Á sama fundi frestaði sveitarstjórn afgreiðslu á tillögu um breytingu á deiliskipulagi Hauganess vegna Sjávarstígs 2. Tillagan gerði ráð fyrir nýrri 438 m² lóð fyrir „hafnsækna“ starfsemi með 50 m² byggingarheimild. Kærandi færir fram rök um að undirbúningur þessa hafi verið haldinn annmörkum og krefst ógildingar.

Niðurstaða: Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem ber undir Skipulagsstofnun og ráðherra til staðfestingar ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur síðan fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Skipulagsstofnun hefur upplýst að tillaga að breyttu aðalskipulagi hafi ekki verið staðfest af stofnuninni. Þá liggur fyrir að málsmeðferð breytingar á deiliskipulagi hefur verið frestað þar til málsmeðferð breytingar á aðalskipulagi lýkur.

Með þessu liggur ekki fyrir kæranleg stjórnvaldsákvörðun í máli þess, sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993. Verður því kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 20

Love0

42/2024 Eiríksgata

Með UUA

Árið 2024, fimmtudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 5. apríl 2024, kærir Arnarbakki ehf., eigandi húss á lóð Eiríksgötu 19, Reykjavík, ákvörðun um að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir að breyta kjallara í íbúðir í fjöleignarhúsi því er stendur á lóðinni. Verður að skilja málskot kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík þess efnis frá 5. mars 2024 og að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. apríl 2024.

Málavextir: Á lóðunum nr. 19–23 við Eiríksgötu er sambyggt fjöleignarhús. Með umsókn, dags. 30. janúar 2024, óskaði kærandi eftir byggingarleyfi fyrir breytingum á kjallara þess hluta hússins sem er á lóð nr. 19 þannig að þar yrðu tvær einstaklingsíbúðir í stað geymslna og sameignar. Botnplata hússins yrði lækkuð, innra skipulagi íbúða á fyrstu og annarri hæð jafnframt breytt og stigahús yrði aðeins á milli fyrstu og annarrar hæðar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 13. febrúar 2024, var erindinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa sem á fundi sínum 15. s.m. vísaði því til umsagnar verkefnastjóra hjá embættinu. Var erindið aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 22. s.m. og bókað í fundargerð: „Neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 22. febrúar 2024, samræmist ekki hverfisverndarákvæði aðalskipulags“. Er sú umsögn fylgigagn fundargerðarinnar og kemur þar m.a. fram að með byggingaráformunum sé gert ráð fyrir að gengið verði inn í fyrirhugaðar kjallaraíbúðir um framhlið hússins, sem krefðist þess að grafið yrði frá stórum hluta framhliðarinnar og gerðar tröppur niður. Slík framkvæmd breyti húsinu mikið að utan og raski hlutföllum þess sem væri ekki í anda hverfisverndar, en í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er skilgreind hverfisvernd á umræddu svæði, þ.e. innan Hringbrautar, sem hefur það að markmiði að varðveita og styrkja heildaryfirbragð gamla bæjarins. Þá kæmi fram í rammaskipulagi sem gert hefði verið fyrir reitinn að ekki skyldi samþykkja eða gera nýjar íbúðir í kjöllurum eða á rishæðum. Almennt væru þó ekki gerðar athugasemdir við fjölgun íbúða ef forsendur gæfu tilefni til, þ. á m. næg birtugæði og að útliti verndaðra húsa væri ekki raskað. Þær aðstæður væru ekki fyrir hendi í þessu tilfelli, rýmið væri mikið niðurgrafið, gluggar litlir og ekki yrði heimilað að grafa frá húshlið í suðurgarði þar sem það myndi breyta útliti hússins of mikið sem og heildarmynd götunnar. Þá var bent á gr. 6.7.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sem fjallar um íbúðir með niðurgrafna útveggi.

Byggingarfulltrúi tók umsóknina á ný fyrir á afgreiðslufundi 5. mars 2024 og synjaði henni með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Er í máli þessu deilt um þá ákvörðun.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að ráðast þurfi í umfangsmiklar aðgerðir til endurbóta á húsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu, m.a. þurrka út kjallaraveggi og hafi skýrsla verkfræðistofu frá árinu 2019 sýnt fram á nauðsyn þess. Öruggast sé að moka frá útveggjum og lækka þannig jarðveg en um leið auka loftun og birtugæði í kjallara með því að stækka glugga til suðvesturs. Nauðsynlegt sé að brjóta upp kjallaragólf, endurnýja lagnir í jörð og koma fyrir jarðvegslögnum við suðvestur hlið hússins.

Skipulagsfulltrúi hafi í umsögn sinni ekki gert athugasemd við fjölgun íbúða á reitnum ef forsendur gæfu tilefni til, m.a. næg birtugæði sem umsóttar breytingar lúti að. Þá hafi íbúðir verið leyfðar í sama fjöleignarhúsi, á lóðum nr. 21 og 23, með sambærilegum breytingum á gluggum og kærandi hafi hug á að gera. Eins hafi íbúð verið leyfð í kjallara í húsinu við hliðina, þ.e. á lóð nr. 17 og í fjölda annarra sambærilegra húsa í sömu húsaröð og nærliggjandi húsaröðum. Yrðu breytingarnar lítt eða ekki sjáanlegar frá götu og gangi allar í þá átt að tryggja heilbrigði og loftgæði í fjöleignarhúsinu öllu og séu þær mjög til bóta fyrir alla íbúa Eiríksgötu 19–23 þar sem augljóst sé að raki fari á milli eininga undir húsinu, líkt og komið hafi í ljós í kjallara á lóðum nr. 19 og 21.

Birtuskilyrði í kjallara húss á lóð nr. 19 við Eiríksgötu batni til mikilla muna og bæti þannig búsetuskilyrði og notkunarmöguleika, í stað þess að viðhalda húsnæði með takmarkaðri birtu og lítilli lofthæð sem þó yrði nýtt með ýmsum hætti. Markmið eiganda sé fyrst og fremst að tryggja heilbrigði íbúa ásamt því að gæta að útliti þessara fallegu bygginga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að ekkert hafi komið fram sem valdið geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Árið 1987, í tíð eldri byggingarreglugerðar, hafi verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 23 við Eiríksgötu í íbúð en slík breyting hafi ekki verið samþykkt á lóð nr. 21. Landhalli liggi niður Eiríksgötuna og kjallarinn á lóð nr. 23 sé mun minna niðurgrafinn og með stærri kjallaraglugga en kjallarinn á lóð nr. 19. Í gr. 6.7.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 komi fram þau skilyrði sem íbúðir í kjallara þurfi að uppfylla og hafi í afgreiðslu byggingarfulltrúa ekki verið tekin afstaða til þess hvort þau væru uppfyllt. Samkvæmt a.-lið framangreinds ákvæðis skuli minnst ein hlið íbúðarrýmis ekki vera niðurgrafin. Til þess að uppfylla skilyrði a.-liðar þyrfti að grafa frá stórum hluta framhliðar hússins. Slík framkvæmd myndi breyta útliti hússins mikið að utan og hlutföll þess myndu raskast auk þess sem þetta hefði áhrif á heildarmynd götunnar sem væri ekki í anda hverfisverndar aðalskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu. Ráðgert var að breyta notkun kjallararýmis og fjölga eignarhlutum með stofnun tveggja nýrra fasteigna þannig að í húsinu yrðu fjórar íbúðir í stað tveggja. Um leið var óskað heimildar fyrir breytingum á innra skipulagi og á útliti hússins, þ.e. með gerð nýrra dyra og stækkun glugga sem og til breytinga á lóð með greftri frá húsinu.

Samkvæmt 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis uppfylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Þá verða byggingaráform aðeins samþykkt og gefið út byggingarleyfi ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Samþykki byggingaráforma felur með þessu í sér það sem kalla má óbeina ákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010, en í 3. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki er mælt fyrir um að ef mannvirki er háð byggingarleyfi skuli byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er landnotkun umrædds svæðis, ÍB12, skilgreind sem íbúðarbyggð. Ekki er í gildi deiliskipulag á svæðinu. Svæði sem lúta borgarvernd í aðalskipulaginu eru skilgreind sem hverfisverndarsvæði en hverfisverndin byggir á 2. gr. skipulagslaga um ákvæði í skipulagi um m.a. verndun sérkenna eldri byggðar. Umrætt svæði, innan Hringbrautar, er slíkt svæði og eru sett markmið og ákvæði um hverfisvernd í skipulaginu. Meðal þeirra er að varðveita skuli og styrkja einkenni og heildaryfirbragð gamla bæjarins og að við þróun byggðar verði gætt ítrustu varúðar og meginmarkmiðum borgarverndarstefnu fylgt í hvívetna. Þá kemur m.a. fram að svipmóti húsa á tilgreindum verndarsvæðum, sem verði nánar afmörkuð í deili- og/eða hverfisskipulagi, varðandi ytra byrði, veggáferð, gluggagerðir og þak, verði sem minnst raskað og endurbygging miðist sem mest við upphaflega gerð hússins. Sama gildi t.a.m. um afmörkun lóða, svo sem garðveggi og girðingar. Þá kemur fram í viðauka 8. við aðalskipulagið að á svæðinu innan Hringbrautar séu samstæður húsa og heildir sem lagt sé til að vernda með hverfisvernd í deiliskipulagi vegna umhverfislegrar sérstöðu þeirra.

Í umsögn skipulagsfulltrúans í Reykjavík, dags. 22. febrúar 2024, var vísað til markmiða hverfisverndar innan Hringbrautar um að varðveita og styrkja heildaryfirbragð gamla bæjarins. Því markmiði yrði náð með því að gæta ýtrustu varúðar við þróun byggðar innan svæðisins og fylgja meginmarkmiðum borgarverndarstefnu í hvívetna. Í því felist m.a. breytingar á ytra útliti bygginga og lóða. Fram kom að með byggingaráformunum væri gert ráð fyrir að gengið yrði inn í íbúðir í kjallara um framhlið hússins á lóð nr. 19 við Eiríksgötu og að til þess að það væri hægt þyrfti að grafa frá stórum hluta framhliðarinnar og gera tröppur niður. Slík framkvæmd myndi breyta húsinu mikið að utan og hlutföll þess myndu raskast sem ekki væri í anda hverfisverndar. Þá var vísað til þess að gert hafi verið rammaskipulag fyrir reitinn þar sem gert hafi verið ráð fyrir því að ekki yrðu samþykktar eða gerðar nýjar íbúðir í kjöllurum eða á rishæðum. Í umsögn skipulagsfulltrúans, sem var lögð til grundvallar við töku hinnar kærðu ákvörðunar, var með þessu færð fram efnisleg afstaða til byggingaráformanna á grundvelli sjónarmiða aðalskipulags um hverfisvernd. Í ljósi þess að ekki hefur verið unnið hverfis- eða deiliskipulag fyrir svæðið, svo sem gert er ráð fyrir í aðalskipulagi, hefði rökstuðningur þessi mátt vera ítarlegri, sem þó verður ekki látið varða gildi ákvörðunarinnar.

Þar sem í téðri umsögn skipulagsfulltrúans var vísað til rammaskipulags var átt við rammaskilmála að breytingum á húsum á staðgreinireitum 1.195.0-1-2-3, sem saman markast af Egilsgötu, Barónsstíg, Eiríksgötu og Þorfinnsgötu, og samþykktir voru af borgarráði 8. nóvember 1988. Úrskurðarnefndin leitaði upplýsinga hjá Skipulagsstofnun um hvort þessir skilmálar hefðu borist stofnuninni með vísun til 5. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 123/2010 og barst svar þess efnis að ekki yrði séð að svo væri. Verður því ekki á þeim byggt sem skipulagsskilmálum þrátt fyrir að þeir kunni að vera leiðbeinandi. Er það í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúans þar sem greint var frá ákvæðum rammaskilmálanna um nýjar íbúðir í kjöllurum um leið og tekið var fram að almennt séu ekki gerðar athugasemdir við fjölgun íbúða, gefi forsendur tilefni til, s.s. ef ekki þurfi að raska útliti friðaðra húsa og næg birtuskilyrði séu til staðar.

Kærandi hefur vísað til þess að veitt hafi verið leyfi fyrir íbúðum í kjöllurum á svæðinu og m.a. í kjallara í sama fjöleignarhúsi á lóðum nr. 21 og 23 ásamt því að íbúð sé í kjallara húss á lóð nr. 17 við sömu götu, þ.e. í næsta húsi. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar verður ekki séð að fjallað hafi verið um þessar röksemdir. Í umsögn borgaryfirvalda til úrskurðarnefndarinnar hefur af þessu tilefni verið greint frá því að af hálfu borgarinnar hafi ekki verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 21 við Eiríksgötu í íbúð. Árið 1987 hafi þó verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 23 í íbúð. Það hafi verið í tíð eldri byggingarreglugerðar. Þá liggi landhalli niður Eiríksgötuna og sé því kjallarinn í húsi nr. 23 mun minna niðurgrafinn og með stærri kjallaraglugga en á lóð nr. 19. Þá séu í núgildandi byggingarreglugerð, gr. 6.7.4., gerðar aðrar kröfur en í eldri byggingarreglugerðum um hvaða skilyrði íbúðir í kjallara þurfa að uppfylla auk þess sem hverfisvernd aðalskipulags hafi ekki verið til staðar. Samkvæmt fasteignaskrá voru árið 2001 skráðar íbúðir í kjallara á lóðum nr. 17, 21 og 23 við Eiríksgötu. Eru slíkar íbúðir sýndar í kjallara húsa á lóð nr. 23 á samþykktum aðaluppdrætti árið 1987 og á lóð nr. 17 árið 2017. Verður í ljósi þessara skýringa, þar sem dregin eru fram aðdragandi og einkenni endurbóta í kjöllurum á svæðinu og með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa að öðru leyti, ekki álitið að ástæða sé til að ætla að hin kærða ákvörðun stríði gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sú ábending er að lokum gerð að skv. 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki skal umsókn um byggingarleyfi m.a. fylgja samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús og verður ekki ráðið af gögnum málsins að þessa hafi verið gætt, sbr. 21. gr., 1. og 3. mgr. 27. gr. og 1. mgr. 30. gr. laganna, eftir því sem við á. Hefði því verið óheimilt við svo búið, þegar af þeirri ástæðu, að samþykkja téð byggingaráform.

Með vísan til alls framangreinds verður hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu.

maí 16

Love0

28/2024 Melgerði

Með UUA

Árið 2024, fimmtudaginn 16. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. mars 2024 um að hafna byggingarleyfisumsókn um 126,5 m² viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið hússins á lóðinni Melgerði 11.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. mars 2024 að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir 126,5 m² viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið íbúðarhússins á lóðinni Melgerði 11. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt fyrir bæjaryfirvöld að taka ákvörðun í samræmi við lög.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 27. mars 2024.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 5. mars 2018 var samþykkt að grenndarkynna erindi kæranda um viðbyggingu á tveimur hæðum á vesturhlið íbúðarhúss á lóðinni Melgerði 11. Um var að ræða 150 m² byggingu á tveimur hæðum og bílastæðum á lóðinni fjölgað úr einu í fjögur. Áætlað byggingarmagn hefði farið úr 200,2 m² í 350,2 m² og nýtingarhlutfall úr 0,26 í 0,46. Á fundi skipulagsráðs 20. ágúst s.á. var lögð fram breytt tillaga sem kom til móts við hluta innsendra athugasemda þar sem meðal annars gólfflötur viðbyggingarinnar var minnkaður úr 150 m² í 130 m² og nýtingarhlutfall fór þannig í 0,43 í stað 0,46. Var tillagan samþykkt og vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti afgreiðsluna á fundi sínum 23. s.m. Eftir að kærandi óskaði eftir útgáfu byggingarleyfis gerði byggingarfulltrúi athugasemdir við erindið sem ekki var svarað og rann leyfið út. Árið 2021 var lögð fram uppfærð tillaga sem grenndarkynna þurfti að nýju samkvæmt 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Á fundi skipulagsráðs 17. janúar 2022 var að nýju sótt um að reisa viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið íbúðarhússins að Melgerði 11. Með breytingunni myndi nýtingarhlutfall lóðarinnar hækka úr 0,26 í 0,46 og bílastæðum fjölga úr tveimur í fjögur. Skipulagsráð samþykkti að erindið yrði grenndarkynnt á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Erindið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 4. júlí s.á. ásamt umsögn skipulagsdeildar og var erindinu hafnað og vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar sem staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 7. s.m. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. ágúst s.á. var umsókn kæranda hafnað.

Á fundi skipulagsráðs 2. október 2023 var að nýju lögð fram umsókn um byggingarleyfi fyrir 126,5 m² viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið íbúðarhússins á lóðinni Melgerði 11. Byggingarmagn á lóðinni, 160 m² einbýlishús á tveimur hæðum auk 40,2 m² bílageymslu, myndi hækka úr 200,2 m² í 326,7 m² við breytinguna og nýtingarhlutfall hækka úr 0,26 í 0,42. Fjöldi íbúða færi jafnframt úr einni í tvær. Skipulagsráð samþykkti að erindið yrði grenndarkynnt á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi ráðsins 18. desember s.á. og vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 29. janúar 2024 var málið tekið fyrir ásamt umsögn skipulagsdeildar og tillögunni í kjölfarið hafnað þar sem hún væri ekki í fullu samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 hvað varðaði nýtingarhlutfall. Niðurstaða skipulagsráðs var staðfest á fundi bæjarstjórnar 13. febrúar s.á. og hafnaði byggingarfulltrúi erindinu á afgreiðslufundi 8. mars s.á. með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs og bæjarstjórnar.

Málsrök kæranda: Vísað er til þess að í sjö ár hafi verið unnið að því að fá byggingarleyfi á umræddri lóð og hafi teikningum margsinnis verið breytt til að koma til móts við kröfur nágranna og bæjarins. Umsókn um byggingarleyfi hafi fyrst verið hafnað í janúar 2018 og þá hafi teikningum verið breytt til samræmis við athugasemdir. Í ágúst 2018 hafi verið veitt leyfi fyrir viðbyggingu sem hefði aukið nýtingarhlutfall umræddrar lóðar upp í 0,43. Eftir að leyfið hafi verið gefið út hafi komið í ljós að mælingar bæjarins hafi ekki staðist og því ekki verið hægt að koma fyrir bílastæðum sem gert hafi verið ráð fyrir. Vegna mistaka bæjarins hafi þurft að breyta teikningum með tilheyrandi kostnaði sem hafi dregist og leyfið hafi runnið út. Aftur hafi verið sótt um byggingarleyfi árið 2021 og þá hafi teikningum verið breytt með það fyrir augum að koma bílastæðum fyrir en umsókninni hafi verið hafnað. Aftur hafi verið sótt um byggingarleyfi 29. júní 2023 fyrir viðbyggingu við íbúðarhús, nánar tiltekið leyfi fyrir einni íbúð á tveimur hæðum, auk bílastæðis. Samkvæmt þeim teikningum myndi nýtingarhlutfall lóðarinnar fara úr 0,25 í 0,42. Í umsögn skipulagsdeildar, dags. 25. janúar 2024, kom fram að umsóknin væri í samræmi við stefnu og rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Jafnframt hafi komið fram að umsóknin samræmdist handbókinni Verkfærakista fyrir þróun byggðar í Kópavogi – Leiðbeiningar um gæði byggðar og breytingar á húsnæði eða lóð. Niðurstaða skipulagsdeildar hafi verið rækilega rökstudd og komið hafi fram að fyrirhuguð breyting félli inn í dregna línu húsa við götuna, hún væri í samræmi við markmið um þéttingu byggðar enda yfirgnæfði fyrirhuguð viðbygging ekki upprunalegt hús á lóðinni og hefði ekki teljandi áhrif á útsýni. Einnig hafi komið fram að þótt nýtingarhlutfall væri í efri mörkum miðað við ramma aðalskipulags væri það þó innan marka meðaltals á rað- og parhúsalóðum. Skipulagsráð hafi hafnað tillögunni með þeim orðum að hún væri „ekki í fullu samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040, hvað nýtingarhlutfall varðar…“. Þrátt fyrir að vera ekki skýrt frekar eða nokkur rök færð fyrir niðurstöðunni hafi hún verið staðfest á fundi bæjarstjórnar 13. febrúar 2024.

Engin skilyrði hafi verið til að hafna byggingarleyfisumsókninni og ummæli um að nýtingarhlutfall samræmist ekki rammaákvæði aðalskipulags standist ekki skoðun. Árið 2018 hafi kæranda verið veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdum sem hefðu aukið nýtingarhlutfall lóðarinnar í 0,43. Umsóknin sem hin kærða ákvörðun varði gangi skemur og hafi kærandi því haft réttmætar væntingar um að umsókn hans yrði samþykkt.

Ekki hafi verið vísað til annarra atriða en nýtingarhlutfalls lóðarinnar en það sé innan viðmiðunarmarka auk þess sem gerðar hafi verið breytingar á staðsetningu þannig að samkvæmt nýrri teikningu falli viðbyggingin að norðurhlið hússins. Þegar leyfi hafi verið veitt árið 2018 hafi verið tekið tillit til athugasemda nágranna og bæjarins og sé sú teikning sem nú hafi verið sótt um leyfi fyrir nánast eins og sú sem hafi verið samþykkt árið 2018. Það komi því ekki heim og saman að veikari forsendur séu fyrir byggingarleyfi á lóðinni nú en fyrir sex árum síðan.

Með Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 séu sett markmið um að þétta byggð og fjölga íbúðum. Þetta sé óframkvæmanlegt nema með því að auka nýtingarhlutfall lóða. Í rammaákvæði fyrir aukið byggingarmagn komi fram að byggingarmagn á lóð skuli að jafnaði ekki vera hærra en meðaltalsnýtingarhlutfall nærliggjandi húsa. Ekki sé um fortakslaust bann við því að nýtingarhlutfall nýbyggingar eða viðbyggingar fari fram úr því sem algengast sé í næsta nágrenni heldur sé um að ræða viðmiðunarreglu. Nýtingarhlutfall lóða í næsta nágrenni sé óvenju lágt og ef það ætti að koma í veg fyrir frekari uppbyggingu myndi slík ákvörðun ganga þvert gegn markmiðum aðalskipulags um fjölgun íbúða og þéttingu byggðar. Þrátt fyrir að nýtingarhlutfall sé lágt sé það ekki svo að allar lóðir séu illa nýttar heldur sé reyndin sú að nýtingarhlutfall lóða við Melgerði sé mest 0,52. Ekki hafi verið leiddar líkur að því að nýtingarhlutfall sem gert sé ráð fyrir á lóðinni Melgerði 11 samkvæmt umsókninni myndi raska yfirbragði hverfisins.

Dregið sé í efa að nýtingarhlutfall lóðarinnar hafi verið hin raunverulega ástæða fyrir afstöðu skipulagsráðs enda standist hún ekki skoðun. Umsagnir nágranna hafi ekki lotið að nýtingarhlutfalli lóðarinnar heldur fyrst og fremst að því að til stæði að breyta húsinu í fjölbýlishús. Það að húsið sé skilgreint sem fjölbýli styrki umsóknina enda hafi skipulagsdeild bent á að fyrirhugað nýtingarhlutfall væri innan marka meðaltals á rað- og parhúsalóðum samkvæmt aðalskipulagi. Í aðalskipulagi sé ekki stefnt að því að koma í veg fyrir að fjölbýlishús rísi eða að húsum sé breytt í fjölbýli og af 42 lóðum við Melgerði séu 14 þeirra með fleiri en einni íbúð samkvæmt fasteignaskrá.

Vangaveltur nágranna um að fyrirkomulag íbúða húsinu sé, eða muni verða, einhvern veginn öðruvísi en samkvæmt teikningu séu þýðingarlausar. Það sé á ábyrgð byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með því að bygging samræmist teikningum og öðrum hönnunargögnum. Ákvörðun bæjarstjórnar beri það með sér að hvorki bæjarstjórn né skipulagsráð hafi skoðað nægilega vel þau gögn sem legið hafi umsókninni til grundvallar. Fullyrt sé út í loftið að nýtingarhlutfall sé ekki í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags en það standist ekki skoðun og sé því um að ræða brot gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk jafnræðisreglu 11. gr. laganna þar sem verið sé að synja um leyfi fyrir byggingu sem fari ekki yfir nýtingarhlutfall annarra fjölbýlishúsa við götuna. Rök um nýtingarhlutfall séu aðeins fyrirsláttur en raunveruleg ástæða synjunar sé áhyggjur nágranna af aukinni bílaumferð og fólksfjölgun í hverfinu. Það sé skiljanlegt að stjórnvöld vilji ekki takast á við óánægju bæjarbúa með það að stefnu bæjaryfirvalda sé fylgt en það samræmist ekki viðmiðum um góða stjórnsýsluhætti að bera fyrir sig aðrar ástæður en þær sem ágreiningur snúist raunverulega um.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bent er á að byggingarleyfisumsóknin sem kæran varði hafi falið í sér töluverða aukningu á byggingarmagni. Lóðin Melgerði 11 sé staðsett á íbúðarsvæði, ÍB-1 Kársnes, samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040. Ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir svæðið. Eitt af meginmarkmiðum gildandi aðalskipulags sé vissulega þétting byggðar en þrátt fyrir það sé ekki þar með sagt að möguleiki sé á að þétta byggð á öllum reitum eða lóðum sveitarfélagsins. Í rammahluta aðalskipulags, sem hafi það að markmiði að útfæra nánari markmið fyrir hvern bæjarhluta, séu sett fram rammaákvæði sem ætlað sé að stýra þróun byggðar á ódeiliskipulögðum svæðum í þegar byggðum hverfum. Umrædd rammaákvæði séu þríþætt, A. almenn rammaákvæði fyrir öll hverfi Kópavogs, B. rammaákvæði fyrir Digranes og Kársnes á ódeiliskipulögðum svæðum og C. sértæk rammaákvæði fyrir heildstæða byggð á fjórum afmörkuðum svæðum. Þau rammaákvæði sem eigi við um lóðina að Melgerði 11 heyri undir flokka A og B.

Þar sem umrædd lóð sé á ódeiliskipulögðu svæði eigi rammaákvæðin og markmið aðalskipulags við um þéttingu á lóðinni. Kærandi hafi réttilega bent á að sambærileg tillaga hafi verið samþykkt árið 2018 en þar sem annmarkar hafi verið á uppdráttum hafi frestur þeirrar grenndarkynningar runnið út, en samkvæmt 4. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli grenndarkynning fara fram að nýju ef byggingarleyfi hefur ekki verið gefið út innan eins árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar. Það að tillaga hafi verið samþykkt en fallið úr gildi af einhverjum ástæðum feli ekki í sér rétt til að fá sömu eða sambærilega tillögu samþykkta. Frá því að eldri tillaga hafi verið samþykkt og þar til sótt hafi verið um að nýju, þ.m.t. þeirri tillögu sem hafi verið hafnað árið 2022, hafi nýtt aðalskipulag tekið gildi. Það sé frábrugðið því aðalskipulagi sem hafi verið í gildi þegar tillagan frá árinu 2018 hafi verið samþykkt en nú hafi áður nefnd rammaákvæði tekið gildi. Rammaákvæðin séu töluvert ítarlegri en rammaákvæði þágildandi aðalskipulags.

Tillaga sú er hin kærða ákvörðun taki til samræmist greindum rammaákvæðum að undanskildu rammaákvæði A1a er varði nýtingarhlutfall. Ítarleg umfjöllun hafi verið um þetta í umsögn skipulagsdeildar sem hafi legið til grundvallar við höfnun erindisins. Meðalnýtingarhlutfall á svæðinu sé 0,25. Eftir breytingu yrði nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,42 sem væri töluvert yfir meðalnýtingarhlutfalli. Úrskurðarnefndin hafi staðfest það í úrskurðum sínum að þegar vikið sé frá því sem almennt gerist á nærliggjandi lóðum geti það ekki talist í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Það sé því vissulega málefnalegt og lögmætt að hafna tillögu að auknu byggingarmagni sem hefði í för með sér jafn mikla hækkun á nýtingarhlutfalli.

Því sé hafnað að ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu eða öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar. Í umsögn skipulagsdeildar sé að finna lista yfir nýtingarhlutfall á nærliggjandi lóðum. Sé nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða frá 0,18–0,31 að undanskilinni einni lóð, Melgerði 18, sem hafi nýtingarhlutfall 0,43. Samkvæmt opinberum gögnum hafi síðasta breyting á því húsnæði verið samþykkt árið 1971 og geti ekki verið fordæmisgefandi fyrir svæðið hvað nýtingarhlutfall varði. Í áðurnefndri umsögn hafi verið farið ítarlega yfir forsögu málsins, tillagan mátuð inn í rammaákvæði aðalskipulags og hún borin saman við eldri tillögur. Umsögnin hafi verið ítarleg og höfnun skipulagsráðs verið rökstudd og því liggi fyrir á hvaða forsendum byggingarleyfisumsókninni hafi verið hafnað. Málsmeðferðin hafi verið í fullu samræmi við lög og reglur á öllum stigum málsins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að það sé tilgangur rammaákvæða aðalskipulags að stjórna þróun byggðar. Þegar kveðið sé á um nýtingarhlutfall í skipulagi byggðar eigi það við um svæðið í heild. Það merki ekki að hvergi á svæðinu megi víkja frá því nýtingarhlutfalli sem gert sé ráð fyrir enda hefði skipulagsdeild þá ekki komist að þeirri niðurstöðu 25. janúar 2024 að byggingarleyfisumsóknin væri í samræmi við stefnu og rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Sú hugmynd að engin lóð megi fara fram úr ákveðnu nýtingarhlutfalli án þess að það færi í bága við aðalskipulag sé fráleit. Nýtingarhlutfall tiltekinnar lóðar þurfi að skoða í samhengi við nýtingu annarra lóða á svæðinu, líkt og skipulagsdeild bæjarins hafi gert.

Nýtingarhlutfall lóða við Melgerði sé lægra en við aðrar götur í næsta nágrenni og líkt og skipulagsdeild hafi réttilega bent á séu nokkrar lóðir í götunni sem skekki myndina vegna þess hversu lágt nýtingarhlutfall þeirra sé. Við Melgerði standi 14 fjölbýlishús og með nýtingarhlutfall 0,35. Það nýtingarhlutfall sem kærandi vilji fá leyfi fyrir sé 0,42. Ekki verði séð að við það muni nýtingarhlutfall lóða við götuna aukast að því marki að það færi í bága við rammaákvæði aðalskipulags. Viðbrögð Kópavogsbæjar í sambærilegum málum hafi í meira lagi verið geðþóttakennd og það sé augljóst brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Gera verði athugasemdir við það hvaða hús skipulagsyfirvöld telji til næsta nágrennis. Hús nr. 20 og 22 við Melgerði séu með nýtingarhlutfall 0,41 og 0,49 en ekki sé tekið tillit til þeirra í greinargerð bæjarins. Þau séu engu að síður í næsta nágrenni Melgerðis 11.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir 126,5 m² viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið hússins á lóðinni Melgerði 11.

Lóðin Melgerði 11 er á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildir sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem segir að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Ef greind skilyrði 1. mgr. 44. gr. eru ekki uppfyllt er ekki heimilt að beita ákvæðum um grenndarkynningu og ber þá að deiliskipuleggja viðkomandi svæði í samræmi við 2. mgr. 37. gr. laganna.

Í bókun skipulagsráðs, sem staðfest var af bæjarstjórn og lá til grundvallar ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi, kom fram að tillögunni væri hafnað, þar sem hún væri ekki að fullu í samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 hvað nýtingarhlutfall varðaði.

Í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 er að finna almenn rammaákvæði sem gilda um þegar byggð hverfi. Rammaákvæðunum er skipt upp í þrjá flokka, en byggingarleyfisumsókn sú sem kæra þessi varðar fellur undir flokka A og B. Í flokki A er að finna eitt almennt rammaákvæði sem skipt er upp í þrennt og á við öll hverfi Kópavogs, en í flokki B eru þrjú ákvæði sem eiga við um Digranes og Kársnes á ódeiliskipulögðum svæðum. Samkvæmt rammaákvæði A1a skal byggingarmagn nýbygginga að jafnaði ekki vera hærra en sem nemur meðalnýtingarhlutfalli nærliggjandi lóða.

Á greindri lóð er fyrir 160 m² einbýlishús á tveimur hæðum auk 40,2 m² bílskúrs. Með þeim breytingum sem umsókn kæranda lýtur að mun byggingarmagn á lóðinni fara úr 200,2 m² í 326,7 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar hækka úr 0,26 í 0,42.

Í Melgerði er að finna lóðir með mjög mismunandi nýtingarhlutfalli, allt frá 0,12 upp í 0,50, og þrátt fyrir að meirihluti húsanna séu einbýlishús þá er þar einnig að finna þó nokkuð af lóðum með tveimur og þremur íbúðum. Í götunni eru 15 lóðir með fleiri en einni íbúð þar sem meðalnýtingarhlutfall er 0,35 en þrjár af þeim lóðum hafa hærra nýtingarhlutfall en umsókn kæranda um byggingarleyfi fól í sér. Þá eru einnig í götunni tvær lóðir undir einu parhúsi þar sem nýtingarhlutfall lóðanna er 0,41 og 0,49.

Í umsögn skipulagsdeildar Kópavogsbæjar, dags. 25. janúar 2024, kemur fram að byggingarleyfisumsókn lóðarhafa Melgerðis 11 sé í samræmi við stefnu og rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Breytingin sé í samræmi við þéttingu byggðar í grónum hverfum, en að ekki sé einungis stefnt að þéttingu byggðar með nýbyggingum heldur einnig með viðbyggingum, svokallaðra séríbúða eða aukaíbúða. Þegar hin fyrirhugaða breyting sé skoðuð frá sjónarhorni aðliggjandi byggðar og yfirbragði hverfisins hvað varði útsýni sé það mat skipulagsdeildar að ekki sé um að ræða veruleg umhverfisáhrif af breyttu útsýni fyrir lóðarhafa Melgerðis 13. Þá kemur fram að nýtingarhlutfall verði í hærra lagi miðað við nærliggjandi hús en meðalnýtingarhlutfall í grenndinni sé 0,25 en byggingarmagn umsóknarinnar geri ráð fyrir að nýtingarhlutfallið hækki úr 0,26 í 0,42. Það sé heldur hærra en meðaltalið en sé þó ekki einsdæmi í grenndinni. Melgerði 18 hafi einnig hátt nýtingarhlutfall eða 0,43 og á þeirri lóð séu skráðar tvær íbúðir. Þá er bent á að nýtingarhlutfall nokkurra lóða í grenndinni sé óvenju lágt eða innan við 0,2 sem hafi áhrif á meðaltalið og geti gefið skakka mynd. Í aðalskipulagi Kópavogs sé miðað við að nýtingarhlutfall á einbýlishúsalóðum sé á bilinu 0,20–0,35 og á rað- og parhúsalóðum 0,35–0,6. Nýtingarhlutfallið sé því eftir breytingu innan marka meðaltals á rað- og parhúsalóðum.

Hin kærða synjun á umsókn kæranda um byggingarleyfi var studd þeim rökum að umsóknin væri ekki í fullu samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 hvað varðaði nýtingarhlutfall. Er sá rökstuðningur ófullnægjandi í ljósi fyrirliggjandi umsagnar skipulagsdeildar og þann fyrirvara sem þar er gerður við reiknað meðalnýtingarhlutfall nærliggjandi lóða. Er í þessu sambandi sérstaklega skírskotað til nýtingarhlutfalls par- og raðhúsalóða samkvæmt ákvæðum aðalskipulags og dæma um nýtingarhlutfall slíkra lóða á umræddu svæði.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 8. mars 2024 um að hafna byggingarleyfisumsókn um 126,5 m² viðbyggingu með einni íbúð á tveimur hæðum á vesturhlið hússins á lóðinni Melgerði 11.

apr 16

Love0

7/2024 Kópavogsbraut

Með UUA

Árið 2024, þriðjudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Kópavogsbrautar 12, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á nefndri lóð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og skipulagsráði gert að taka málið fyrir að nýju. Að auki er gerð krafa um endurgreiðslu vegna kostnaðar við byggingarleyfisumsóknina.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 8. febrúar 2024.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 15. ágúst 2022 var lögð fram fyrirspurn um breytt fyrirkomulag á lóðinni Kópavogsbraut 12. Í breytingunni fólst að á norðurhluta lóðarinnar yrði reist nýbygging, um 295 m² staðsteypt einbýlishús á einni hæð auk kjallara með aðkomu frá Meðalbraut. Bílastæðum yrði fjölgað úr tveimur í fjögur og nýtingarhlutfall hækkað úr 0,18 í 0,38. Ekki væri gert ráð fyrir því að lóðinni yrði skipt heldur yrði núverandi hús og fyrirhuguð nýbygging á sameiginlegri lóð. Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum með vísan til þess að unnið væri að þróun leiðbeininga og gæðaviðmiða fyrir skipulag og breytingar á lóðum og húsnæði. Fyrirspurnin var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 19. desember s.á. og var tekið jákvætt í að fyrirspurnin yrði unnin áfram skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Umsókn um byggingarleyfi vegna umræddrar nýbyggingar var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. apríl 2023 og var umsókninni vísað til skipulagsráðs með vísan til 44. gr. skipulagslaga. Á fundi skipulagsráðs 5. júní s.á. var erindið tekið fyrir og samþykkt að umsókn um byggingarleyfi yrði grenndarkynnt. Bárust átta athugasemdir og ábendingar við grenndarkynninguna. Skipulagsráð tók málið fyrir á fundi 21. ágúst 2023 að lokinni grenndarkynningu og var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 20. nóvember s.á. var lögð fram breytt tillaga þar sem komið var til móts við athugasemdir sem bárust á kynningartíma. Var hin fyrirhugaða nýbygging minnkuð um 30 m² og fór nýtingarhlutfall lóðar við það úr 0,35 í 0,33. Var afgreiðslu málsins frestað á fundinum.

Á fundi skipulagsráðs 4. desember 2023 var málið tekið fyrir að nýju og þar lögð fram umsögn skipulagsdeildar, dags. 1. s.m., sem og greinargerð lóðarhafa, dags. 12. ágúst 2022. Á fundinum var umsókn lóðarhafa hafnað með vísan til umsagnar skipulagsdeildar. Í bókun ráðsins kom fram að tekið væri jákvætt í hugmyndir um þéttingu byggðar á svæðinu sem afmarkaðist af Skjólbraut í vestri, Kópavogsbraut í suðri og Meðalbraut í norðri. Eðlilegt væri að horfa til bæjarlands við Kópavogsbraut við slík áform. Að því leyti væri tekið undir umsögn skipulagssviðs um að svo viðamiklar breytingar sem sótt væri um kallaði á að stærra svæði væri undir við deiliskipulagsgerð. Tækifæri væru til þéttingar á svæðinu bæði til norðurs og suðurs. Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 7. desember 2023 var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 12. s.m. Umsókn kærenda um byggingarleyfi var loks hafnað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21 s.m. með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs og bæjarstjórnar.

Málsrök kærenda: Bent er á að markmið bæjaryfirvalda hafi um áratuga skeið verið að þétta byggð í Kópavogi. Fjölmörg dæmi séu um það í eldri hverfum bæjarins, svo sem á Kársnesi. Nýleg dæmi séu til staðar sem séu sambærileg hugmyndum kærenda um nýbyggingu á norðurhluta lóðarinnar Kópavogsbrautar 12.

Kærendur álíta að grenndarkynning tillögunnar hafi verið meingölluð og hafi athugasemdir nágranna lotið að því að skort hafi á rökstuðning fyrir henni. Við kynninguna hafi ekki fylgt minnisblað kærenda, dags. 2. desember 2022, sem hafi haft að geyma rökstuðning fyrir umsókninni. Að mati kærenda hefði grenndarkynningin verið í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 59. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 ef minnisblaðið hefði verið látið fylgja. Þegar starfsmönnum skipulagsdeildar hafi verið bent á þetta hafi komið fram að minnisblaðið hefði verið fylgigagn með fyrirspurn kærenda til bæjarins á sínum tíma en ekki byggingarleyfisumsókninni. Ekki hafi verið gerð tilraun til að upplýsa þá aðila sem grenndarkynnt hafi verið fyrir hvernig hin fyrirhugaða bygging tengdist markmiðum aðalskipulags bæjarins til áratuga um þéttingu byggðar svo og rammaákvæðum þess eða hvað þá að fjallað væri um hana í samhengi við svonefnda „verkfærakistu“ fyrir þróun byggðar í Kópavogi sem hefði verið mjög upplýsandi.

Óskiljanlegt sé að starfsmenn skipulagsdeildar og að lokum bæjaryfirvöld hafi komist að þeirri niðurstöðu tveimur árum eftir að fyrirspurn kærenda hafi verið lögð fram „að svo veigamiklar breytingar sem lagðar eru til kalli á að stærra svæði sé skoðað líkt og gert er við deiliskipulagsgerð“ eins og segi í niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar sem skipulagsráð byggi afgreiðslu málsins á. Starfsmenn skipulagsdeildar hafi ekki gefið sér tíma til að sinna þeirri rannsóknarskyldu sem nauðsynleg sé í þeim málum sem deildin sinni og hafi tómlætið bitnað á leiðbeiningarskyldu gagnvart bæjaryfirvöldum. Kærendur hafi lagt sig fram við að vinna málið eftir þeim leiðbeiningum sem þeim hafi verið veittar og eytt miklum tíma og fjármunum í það. Ekki gangi upp að segja eftir á að svæðið umhverfis lóðina hefði átt að vinna samkvæmt annarri grein en 44. gr. skipulagslaga. Starfsmenn bæjarins hefðu átt að vita það þar sem skipulagsdeild hafi tekið sér nægan tíma til að skoða málið ítarlega þegar fyrirspurnin hafi verið send ásamt ítarlegum gögnum 8. ágúst 2022.

Í niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar hafi komið fram að umsóknin væri ekki að fullu leyti í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Rammaákvæði aðalskipulagsins sé þríþætt en einungis þættir A og B ættu við byggingarleyfisumsóknina. Þá hafi bæjaryfirvöld samþykkt leiðbeiningar um gæði og breytingar á húsnæði eða lóð, svokallaða verkfærakistu fyrir þróun byggðar í bænum. Um væri að ræða gátlista sem lóðarhafar, hönnuðir, starfsmenn skipulagsdeildar og ráðamenn geti nýtt sér í umsóknarferli um breytingar í hverfum bæjarins. Fyrirspurn vegna nýbyggingarinnar hafi verið mátuð við þann gátlista.

Í rammaákvæði A1a í aðalskipulagi sé fjallað um nýtingarhlutfall. Þar komi fram að ef fyrirhugaðar séu nýbyggingar á einstökum lóðum þannig að byggingarmagn lóðarinnar eykst skuli nýtingarhlutfall hennar að jafnaði ekki vera hærra en meðaltal nýtingarhlutfalls nærliggjandi lóða. Meðalstærð lóða við Kópavogsbraut 8–18 sé 1.400 m² en um 670 m² við Meðalbraut 8–18. Í töflu 2–1 í greinargerð aðalskipulags komi fram viðmið um nýtingarhlutfall lóða eftir húsgerðum og er viðmið fyrir einbýlishúsalóðir 0,20–0,35. Núverandi nýtingarhlutfall Kópavogsbrautar 12 sé 0,18 en með tilkomu umræddrar nýbyggingar verði það 0,33. Meðaltals nýtingarhlutfall lóða við Kópavogsbraut 8–18 sé 0,19 en 0,33 við Meðalbraut 8–18. Meðalnýtingarhlutfall lóða, bæði Kópavogsbrautar og Meðalbrautar, sé því 0,24. Þá sé bent á að nýtingarhlutfall Meðalbrautar 14 sé 0,34 og Meðalbrautar 16 sé 0,33. Yrði nýtingarhlutfall Kópavogsbrautar 12 með umræddri nýbyggingu því svipað þeim lóðum. Þá sé bent á tvö dæmi um nýbyggingar, Kópavogsbraut 59 og Hlíðarveg 31, þar sem nýtingarhlutfall sé 0,28, vel yfir meðaltali nærliggjandi lóða.

Í rammaákvæði A1c sé fjallað um byggingarlínur. Þar komi fram að nýbygging skuli að jafnaði liggja innan línu sem dregin sé milli húsa sitthvoru megin. Þá sé miðað við meginform aðalbyggingar á viðkomandi lóð. Ljóst sé að fyrirhuguð nýbygging muni liggja utan byggingarlínu en eins og orðalag aðalskipulags sé háttað sé ekki um fortakslaust ákvæði að ræða og vísað sé til nýlegra dæma, annars vegar nýbyggingu við Hlíðarveg 31 og hins vegar Ásbraut 1, en báðar þessar byggingar fari út fyrir byggingarlínu sbr. rammaákvæði A1c. Umrætt rammaákvæði hafi einnig verið í eldra aðalskipulagi og því ekki um nýmæli að ræða.

Kærendur hafi kynnt áform sín fyrir aðliggjandi lóðarhöfum á frumstigi og viðbrögð þeirra hafi verið að leggjast ekki gegn því að hugmyndin yrði unnin áfram. Þá fyrst hafi fyrirspurn verið lögð fyrir skipulagsyfirvöld bæjarins. Leiða megi líkum að því að ef kynnt tillaga að byggingarleyfi hefði ekki verið jafn slæleg af hálfu bæjarins hefðu færri ábendingar borist. Byggt sé beggja vegna í mörgum götum bæjarins sem séu þrengri eða jafn þröngar og Meðalbraut. Meðalbraut sé með 5,7 m breiða akbraut en víða í suðurhlíðum Kópavogs séu húsagötur 5 m breiðar, t.d. í Fagrahjalla, Furuhjalla o.fl. Í umsögn skipulagsdeildar komi fram að fyrirhuguð aðkoma að nýbyggingunni frá Meðalbraut þrengi aðkomu annarra íbúa við götuna. Síðar í umsögninni segi hins vegar einnig að þetta sé sambærilegt í mörgum götum bæjarins og þar gildi tillitssemi sem og svo oft í samskiptum manna í millum. Þá sé gert ráð fyrir bílastæðum innan lóðar við Melbraut og ætti fjölgun innkeyrslna ekki að hafa mikil áhrif á hvort hægt sé að leggja tímabundið í götu.

Rammaákvæði aðalskipulagsins séu ekki fortakslaus hvað varði nýtingarhlutfall, byggingarlínur, byggðarmynstur o.s.frv. líkt og þau séu sett fram í gildandi skipulagi og nýleg dæmi sanni það. Þrátt fyrir að um matskennda ákvörðun sé að ræða þá hljóti bærinn að vera bundinn af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, eins og hvað varði III. kafla laganna þar sem fjallað sé um leiðbeiningarskyldu, málshraða, rannsóknarskyldu, meðalhóf og jafnræði í afgreiðslu einstakra mála. Þrátt fyrir að ákvarðanir í skipulagsmálum geti verið matskenndar þá geti bæjaryfirvöld ekki hagað sér eins og þeim sýnist við afgreiðslu mála. Þess sé krafist að bæjaryfirvöldum verði gert að taka málið fyrir að nýju þar sem ákvörðunin byggi meðal annars á ómálefnalegum og ólögmætum sjónarmiðum sem m.a. komi fram í umsögn skipulagsdeildar og vísað sé til sem grundvöll ákvörðunar skipulagsráðs og bæjarstjórnar.

Málsrök Kópavogsbæjar: Vísað er til þess að lóðin Kópavogsbraut 12 sé samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 staðsett á íbúðarsvæði ÍB–1 Kársnes. Svæðinu sé lýst sem nokkuð fastmótaðri byggð í eldri hverfum bæjarins á ódeiliskipulögðum svæðum og byggðin alla jafna 1–3 hæðir. Þá séu yfirlýst markmið fyrir Kársnesið m.a. að stuðla að því að draga úr neikvæðum áhrifum umferðar og auka sjálfbærni með vistvænum áherslum. Jafnframt sé lögð áhersla á að yfirbragði byggðar og sérkennum hverfisins sé viðhaldið á afmörkuðum götureitum á Kársnesi og því skuli fyrirhugaðar breytingar á einstökum lóðum eða hluta götureita á Kársnesi ekki raska heildaryfirbragði aðliggjandi byggðar þar sem meðal annars sé gætt samræmis í götumynd og hlutföllum bygginga. Þessi markmið eigi ekki við um þróunarsvæði eða þar sem unnið sé að nýju deiliskipulagi. Þétting byggðar sé eitt af meginmarkmiðum gildandi aðalskipulags bæjarins. Í rammahluta aðalskipulagsins, sem hafi það að markmiði að útfæra nánari markmið fyrir hvern bæjarhluta, séu sett fram rammaákvæði sem ætlað sé að stýra byggðarþróun á ódeiliskipulögðum svæðum í þegar byggðum hverfum. Umrædd rammaákvæði séu þríþætt; A. Almenn rammaákvæði fyrir öll hverfi Kópavogs, B. Rammaákvæði fyrir Digranes og Kársnes á ódeiliskipulögðum svæðum og C. Sértæk rammaákvæði fyrir heildstæða byggð á fjórum afmörkuðum svæðum. Lóð nr. 12 við Kópavogsbraut sé staðsett á ódeiliskipulögðu svæði og þau rammaákvæði sem eigi við um lóðina heyri því undir flokka A og B auk markmiðs aðalskipulags um þéttingu byggðar.

Erindi kærenda hafi verið grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ekki sé fallist á þá staðhæfingu að málsmeðferð grenndarkynningarinnar hafi verið ófullnægjandi. Tilgangur grenndarkynningar sé að kynna fyrirhugaðar breytingar, hvort sem um sé að ræða byggingarleyfi eða óverulega deiliskipulagsbreytingu með þeim hætti að nágrannar og aðrir hagsmunaaðilar geti áttað sig á því hvort fyrirhuguð breyting hafi slík grenndaráhrif að þeir telji ástæðu til að tjá sig um hana. Það sé því markmiðið að kynningargögn gefi hagsmunaaðilum færi á að átta sig á staðsetningu og ásýnd fyrirhugaðrar byggingar. Á kynningaruppdrættinum hafi verið að finna greinargóða byggingarlýsingu þar sem fyrirhugaðri byggingu var lýst. Þá hafi þar einnig verið að finna afstöðumynd sem sýndi staðsetningu byggingarinnar á lóðinni sem og myndir af ásýnd hússins frá öllu hliðum. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda að gögnin gæfu fullnægjandi sýn á fyrirhugaða nýbyggingu og mögulegum grenndaráhrifum sem henni gætu fylgt. Það að grunnmynd efri hæðar hússins hafi ekki fylgt með í kynningaruppdrætti hafi að mati skipulagsyfirvalda ekki verið grundvallarforsenda fyrir því að gefa hagsmunaaðilum rétta sýn á grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar.

Niðurstaða skipulagsyfirvalda, sem hafi orðið til þess að erindinu hafi verið hafnað af byggingarfulltrúa, hafi vissulega verið sú að erindið væri ekki að öllu leyti í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Skipulagsyfirvöldum beri að taka mið af meginreglum stjórnsýsluréttar, þar með talið meðalhófi. Þegar skipulagsráð hafi samþykkt að hleypa málinu áfram í grenndarkynningu og leita sjónarmiða nærliggjandi lóðarhafa hafi það meðal annars verið gert á þeim forsendum að kærendur hafi staðhæft að næstu nágrannar litu jákvætt á framlagða tillögu. Af því tilefni hafi skipulagsráð verið tilbúið að skoða hvort ástæða væri til að taka jafn fordæmisgefandi ákvörðun sem gæti jafngilt heildarendurskoðun á skipulagi lóða við Meðalbraut og Kópavogsbraut. Hafi verið tekin ákvörðun um að kynna erindið formlega fyrir hagsmunaaðilum og kanna umhverfi og forsendur fyrir slíkri ákvörðun betur í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda. Það að skipulagsyfirvöld hleypi erindi áfram í grenndarkynningu eða auglýsingu feli ekki í sér endanlega afstöðu þeirra til erindisins. Það sé aðeins hluti af rannsóknarskyldu og góðum stjórnsýsluháttum að vinna erindið áfram með ítarlegum hætti.

Rannsóknarskyldu hafi verið sinnt við meðferð málsins með ítarlegum hætti og það sama megi segja um leiðbeiningarskyldu. Ítarleg samskipti hafi verið við kærendur frá upphafi ferlisins og meðal annars hafi starfsmenn skipulagsdeildar fundað í tvígang með kærendum að lokinni grenndarkynningu með það að markmiði að reyna að koma til móts við athugasemdir en jafnframt til þess að leiðbeina kærendum um að móta tillöguna betur að rammaákvæðum aðalskipulags. Lagðar hafi verið fram tillögur að breytingum til þess að draga úr grenndaráhrifum og aðlaga að rammaákvæðum. Þeim tillögum hafi verið hafnað af kærendum. Þó svo þeir hafi verið tilbúnir að draga lítillega úr umfangi og byggingarmagni hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að þær breytingar dygðu ekki til að skipulagsyfirvöld væru tilbúin að samþykkja erindið.

Ómálefnalegt sé að miða upphaf málsmeðferðarinnar við framlagningu fyrirspurnar. Miklu frekar ætti að miða við dagsetningu byggingarleyfisumsóknar, þ.e. upphaf formlegrar meðferðar stjórnsýsluerindisins sem hafi haft í för með sér endanlega ákvarðanatöku í málinu. Erindinu hafi upphaflega verið skilað inn til byggingarfulltrúa og móttekið af hans hálfu 15. mars 2023. Ekki hafi verið hægt að senda erindið áfram til skipulagsráðs fyrr en búið hafi verið að leiðrétta teikningar í samræmi við athugasemdir byggingarfulltrúa. Hafi leiðréttar teikningar verið mótteknar 31. s.m. og erindinu vísað til skipulagsráðs 14. apríl s.á. samkvæmt hefðbundu verklagi byggingarfulltrúa. Frá því erindinu hafi verið vísað til skipulagsráðs voru einungis haldnir tveir fundir hjá ráðinu áður en málið var samþykkt til grenndarkynningar. Það teljist ekki óeðlilegur tími fyrir vinnu starfsfólks skipulagsdeildar við að undirbúa erindi fyrir ákvörðun skipulagsráðs af þessari stærðargráðu. Frá því málið hafi verið samþykkt til grenndarkynningar og þar til lokaákvörðun hafi verið tekin í málinu hafi liðið rúmir sex mánuðir. Það verði að teljast eðlilegur málshraði þegar um byggingar- og skipulagsmál sé að ræða.

Ekki hafi reynst fótur fyrir fullyrðingum kærenda um jákvæða afstöðu nágranna. Þvert á móti hafi borist hörð mótmæli frá nokkrum þeirra. Þá liggi fyrir að tillagan hafi ekki samræmst að fullu rammaákvæðum aðalskipulags sem beri að líta til við byggðarþróun í grónum og ódeiliskipulögðum hverfum. Þar megi helst nefna rammaákvæði er varði meðalnýtingarhlutfall og byggingarlínu í viðkomandi götu. Líkt og fram hafi komið í umsögn skipulagsdeildar myndi fyrirhuguð nýbygging hafa í för með sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,18 í 0,33. Meðalnýtingarhlutfall lóða við Kópavogsbraut 2-22 sé 0,17 og meðalnýtingarhlutfall stærra svæðis, þ.e. Kópavogsbrautar og Meðalbrautar, sé 0,24. Ljóst sé að nýtingarhlutfall Kópavogsbrautar 12 sé yfir meðalnýtingarhlutfalli á svæðinu. Þó sé að finna lóðir við Meðalbraut sem séu með sambærilegt nýtingarhlutfall og gert sé ráð fyrir með fyrirhugaðri nýbyggingu við Kópavogsbraut 12. Hins vegar sé vert að benda á að lóðarhafi hafi óskað eftir því að lóðinni yrði ekki skipt í tvær lóðir. Ef lóðinni yrði skipt upp yrði nýtingarhlutfall að hækka upp í 0,47. Það hafi verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndarinnar að þegar vikið sé frá því sem almennt gerist á nærliggjandi lóðum geti það ekki talist í samræmi við rammaákvæði aðalskipulags. Þá hafi umrædd nýbygging það í för með sér að ný byggingarlína muni myndast. Slík breyting myndi veita fordæmi fyrir næstu hús við Kópavogsbraut til að fara í slíkar breytingar. Það hafi verið mat sveitarfélagsins að slík breyting á byggðarmynstri myndi kalla á að lóðum yrði skipt upp og myndu nýjar lóðir þá tilheyra Meðalbraut en ekki Kópavogsbraut og myndi götumynd Meðalbrautar þar af leiðandi breytast og umferð aukast. Myndu slíkar breytingar þá jafnframt hafa áhrif á nýtingarhlutfall lóðanna. Eftir á að hyggja hefði að öllum líkindum ekki verið ástæða til að hleypa erindinu áfram í kynningu þar sem það hafi ekki samræmst rammaákvæðum aðalskipulags að fullu.

Þau fordæmi sem kærendur hafi haldið fram að eigi við séu ekki sambærileg en einnig sé bent á að þau hafi verið samþykkt í gildistíð Aðalskipulags Kópavogs 2012–2024 og sé búið að útfæra rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 með ítarlegri hætti. Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í fullu samræmi við gildandi lög og reglur og byggð á málefnalegum rökum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Ein megin ástæða þess að óskað hafi verið eftir byggingarleyfi sé meginmarkmið gildandi aðalskipulags Kópavogs sem sé þétting byggðar. Í minnisblaði frá nóvember 2022 sem fylgt hafi byggingarleyfisumsókninni hafi verið gerður samanburður á rammahluta aðalskipulags og verkfærakistu um þróun byggðar. Minnisblaðið hafi verið unnið í þeim tilgangi að gefa hagsmunaaðilum sýn á grenndaráhrif fyrirhugaðrar nýbyggingar og því hafi verið miður að gögnin hafi ekki fylgt með þegar málið hafi verið sent til grenndarkynningar og síðar tekið fyrir í skipulagsráði. Ein athugasemd nágranna við grenndarkynningu hafi verið á þá leið að skort hafi rökstuðning með umsókn um byggingarleyfi. Þann rökstuðning hafi meðal annars mátt finna í umræddu minnisblaði.

Í kynningarbréfi bæjaryfirvalda sem sent hafi verið vegna grenndarkynningar hafi komið fram: „Sótt er um leyfi fyrir byggingu annars einbýlishúss með bílageymslu á lóðinni, norðan núverandi húss, alls 255m2 á tveimur hæðum“. Þessi setning hafi verið villandi og gert það að verkum að gerð hafi verið athugasemd að um „þriggja hæða varðturn“ væri að ræða, þegar í raun væri einungis um að ræða eina hæð auk kjallara. Öllum nauðsynlegum gögnum hafi verið skilað til bæjarins áður en grenndarkynning hafi farið fram, þar með talið grunnmyndum bæði af hæð og kjallara hússins. Lesa megi úr orðum sveitarfélagsins að það skipti máli hvort umsækjendur sjálfir eða þriðji aðili sendi inn gögn til að þau hljóti viðhlítandi meðferð og nái inn í grenndarkynningu. Kærendur geti ekki borið ábyrgð á því að starfsmönnum sveitarfélagsins yfirsjáist að láta hluta gagna fylgja með og það hljóti að vera hægt að gera þá kröfu að í grenndarkynningu fái nágrannar sem skýrasta mynd af fyrirhugaðri byggingu, m.a. með grunnmynd af bæði hæð og kjallara hússins.

Þær athugasemdir sem fram hafi komið við grenndarkynningu verði ekki talin hörð mótmæli líkt og sveitarfélagið haldi fram. Það hafi vissulega borist athugasemdir eins og við hafi verið að búast þegar ráðist sé í breytingar í eldri byggðum. Þarna megi vísa til vankanta á grenndarkynningu sem og þess tíma sem leið frá því að kærendur hafi rætt hugmyndir sínar við nágranna þar til málið hafi verið grenndarkynnt. Þá hafi sveitarfélagið ekki haft samband til að finna einhvern flöt til samvinnu í málinu.

Farið hafi verið ítarlega yfir nýtingarhlutfall lóðarinnar samanborið við nærliggjandi lóðir sem bærinn hafi skautað framhjá þegar fullyrt sé að sambærilegar lóðir sé að finna á Meðalbraut. Rétt sé að þrjár lóðir séu með hærra nýtingarhlutfall, Meðalbraut 10, 14 og 18 og ein með sama nýtingarhlutfall, Meðalbraut 16.

Það hafi verið fyrir tilstilli skipulagsdeildar að kosið hafi verið að skipta lóðinni ekki upp. Skipulagsdeild hafi ekki fyrr en á allra síðustu stigum málsins komið með tillögu um að skipta henni upp. Kærendur hafi frá upphafi óskað eftir leiðbeiningum og tillögum frá Kópavogsbæ og tekið þær til greina við vinnslu málsins. Það hafi hins vegar orðið mikil breyting á viðmóti og farið að skorta á leiðbeiningar þegar nýr starfsmaður hafi tekið við málinu í maí 2023. Það hafi margsinnis verið ítrekað að kærendur væru opnir fyrir öllum tillögum, óskað hafi verið eftir leiðbeiningum til að mæta athugasemdum nágranna og komast að málamiðlun.

Fullyrðingar bæjaryfirvalda um að ekki hefði verið ástæða til að hleypa erindinu áfram í kynningu þar sem það hafi ekki samræmst að fullu rammaákvæðum séu alvarlegar í ljósi þeirrar vinnu og tilheyrandi kostnaðar sem það hafi skapað. Það sé eðlilegt að ekki séu allir íbúar í nærumhverfi sammála þeim breytingum sem gerðar yrðu á lóðinni en það sé óhjákvæmilegt að breytingar hafi áhrif. Því hafi verið bent á dæmi þar sem vel hafi til heppnast í gömlum og grónum götum.

Illa hafi verið staðið að vinnslu málsins og því sé mótmælt að málið hafi verið unnið ítarlega. Gögn málsins sýni ítrekuð samskipti að frumkvæði kærenda og skort á leiðbeinandi svörum. Til viðbótar við kröfu um endurupptöku sé því gerð krafa um endurgreiðslu kostnaðar vegna allrar þeirrar vinnu sem hafi átt sér stað í kringum umsóknarferlið allt frá tímavinnu kærenda, vinnu arkitekts og umsýslugjalds sem reitt hafi verið af hendi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar að synja kærendum um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12. Á lóðinni er fyrir einbýlishús og bílskúr. Byggingarleyfisumsóknin var grenndarkynnt íbúum nærliggjandi húsa en ekki liggur fyrir deiliskipulag fyrir svæðið.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun. Þá tekur nefndin ekki afstöðu til bótakrafna, svo sem um um greiðslu kostnaðar vegna stjórnsýslumáls. Verður því einungis tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda í máli þessu.

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr skipulagslaga nr. 123/2010 gildir sú meginregla að gera skal deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem segir að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Ef greind skilyrði 1. mgr. 44. gr. eru ekki uppfyllt er ekki heimilt að beita ákvæðum um grenndarkynningu og ber þá að deiliskipuleggja viðkomandi svæði í samræmi við 2. mgr. 37. gr. laganna.

Á fundi skipulagsráðs 19. desember 2022 var tekið jákvætt í hugmyndir kærenda og að þær yrðu unnar áfram skv. 44. gr. skipulagslaga en ákvörðun bæjaryfirvalda um að synja kærendum um byggingarleyfi var studd þeim rökum að umsóknin væri ekki að öllu leyti í samræmi við rammaákvæði Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040. Jafn viðamiklar breytingar og sótt væri um kölluðu á að stærra svæði yrði undir við deiliskipulagsgerð.

Samkvæmt rammaákvæði A1a skal byggingarmagn nýbygginga að jafnaði ekki vera hærra en sem nemi meðalnýtingarhlutfalli nærliggjandi lóða. Nýtingarhlutfall á lóð Kópavogsbrautar 12 er nú 0,18 en með tilkomu umræddrar nýbyggingar myndi það hækka í 0,33. Meðalnýtingarhlutfall nálægra lóða á Kópavogsbraut og Meðalbraut er 0,24. Meðalnýtingarhlutfall á Kópavogsbraut 8, 10, 12, 14, 16 og 18 er einungis 0,19 en meðalnýtingarhlutfall á Meðalbraut 8–18 er 0,33. Það skýrist að miklu leyti af því að meðalstærð lóða á Meðalbraut er um helmingur þess sem er á Kópavogsbraut eða 670 m² á móti 1.390 m². Er því ljóst að um mun meira byggingarmagn er að ræða með hinni fyrirhuguðu nýbyggingu á lóð Kópavogsbrautar 12 en er á lóðum Meðalbrautar þrátt fyrir sambærilegt nýtingarhlutfall þar sem umrædd lóð er tvöfalt stærri. Meðalnýtingarhlutfall lóða á Meðalbraut einni verður því ekki talið eiga við sem mælikvarði á meðalnýtingarhlutfalli nærliggjandi lóða. Verður að telja að nýtingarhlutfall með umræddri nýbyggingu sé ekki í samræmi við rammaákvæði A1a um að byggingarmagn nýbyggingar verði að jafnaði ekki hærra en meðaltal nýtingarhlutfalls nærliggjandi lóða.

Í rammaákvæði A1c kemur fram að nýbygging á lóð skuli að jafnaði liggja innan línu sem dregin sé á milli húsa sitt hvoru megin við. Staðsetning fyrirhugaðrar nýbyggingar er á norðurhluta lóðar Kópavogsbrautar 12 en núverandi bygging á lóðinni er í beinni línu með öðrum húsum sunnan megin Kópavogsbrautar. Er ekkert annað hús í götunni í línu við hina umræddu nýbyggingu. Eins og kærendur benda á er ákvæðið ekki ófrávíkjanlegt, en horfa þarf til þess að umrædd bygging myndi í raun tilheyra götumynd Meðalbrautar en við þá götu, þar sem hún liggur norðan Kópavogsbrautar, er einungis byggt norðan megin götunnar. Væri því um að ræða verulega stefnubreytingu hvað varðar skipulag byggðar við Meðalbraut og væri byggingin ekki í samræmi við byggðamynstur líkt og 44. gr. skipulagslaga gerir kröfu um.

Ljóst er af því sem að framan hefur verið rakið að umrædd umsókn um byggingarleyfi uppfyllti ekki rammaákvæði gildandi aðalskipulags og var bæjaryfirvöldum því ekki heimilt að samþykkja hana á grundvelli grenndarkynningar samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga enda er heimild til grenndarkynningar samkvæmt ákvæðinu bundin því skilyrði að umsókn sé í samræmi við aðalskipulag. Mögulegir annmarkar á grenndarkynningunni, svo sem kærendur byggja á, hafa ekki áhrif á niðurstöðu málsins enda voru skilyrði til grenndarkynningar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga ekki uppfyllt.

Verður af framangreindum ástæðum ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 21. desember 2023 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi og stakstæðum bílskúr á lóðinni Kópavogsbraut 12.

feb 15

Love0

103/2023 Laugarás

Með UUA

Árið 2024, fimmtudaginn 15. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2023, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 á umhverfismati vegna breytingar á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 fyrir þéttbýlið Laugarás.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 17. ágúst 2023, kærir eigandi fasteignar að Langholti 1, Bláskógabyggð, „afgreiðsl[u] sveitarfélagsins Bláskógabyggðar á umhverfismati og málsmeðferð umhverfismatsins, sem unnið var samhliða áætlanagerð um breytingu á aðalskipulagi (ASK) fyrir þéttbýlið í Laugarási og lá fyrir áður en áætlunin var samþykkt af sveitarstjórn.“ Er þess krafist að hin kærða afgreiðsla verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 14. september 2023.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 15. maí 2023 var að lokinni kynningu, auglýsingu og yfirferð Skipulagsstofnunar, samþykkt tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 vegna þéttbýlisins í Laugarási. Skipulagsstofnun staðfesti breytinguna 4. júlí s.á. og birtist auglýsing um samþykkt sveitarstjórnar í B-deild Stjórnartíðinda 18. s.m. Í greinargerð með breytingunni er m.a. tekið fram að við Höfðaveg austan Langholts sé bætt inn varúðarsvæði, VA4, en þar hafi um tíma verið urðað sorp og sláturúrgangur. Meðal þess sem segir í skilmálum um svæðið er að óheimilt sé að hrófla við því án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands og óheimilt að nýta það. Gert sé ráð fyrir að reiðleið liggi yfir varúðarsvæðið og verði hún nánar útfærð í deiliskipulagi.

Málsrök kæranda: Kærandi telur afmarkaða málsmeðferð og afgreiðslu umhverfismats áætlana kæranlega til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eigi kærandi lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa. Þá hafi hann réttmæta hagsmuni af málinu á grundvelli réttinda fólks til að njóta friðhelgi einkalífs og heimilis eins og ákvæði 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu hafi verið túlkað af Mannréttindadómstól Evrópu. Kærandi eigi mikið undir því að sveitarfélagið standi með forsvaranlegum hætti að umhverfismati enda séu lífsgæði og eignir hans í húfi.

Umhverfismat samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hafi verið sameinað greinargerð aðalskipulagsins með heimild í 9. gr. sömu laga. Endanleg afgreiðsla umhverfismatsins hafi hins vegar verið á grunni skipulagslaga, sbr. samþykkt sveitarstjórnar á greinargerð aðalskipulagsins. Samþykkt greinargerð aðalskipulags samkvæmt skipulagslögum skiptist í tvo hluta, þ.e. annars vegar tillögu að aðalskipulagi, sem sé staðfest af Skipulagsstofnun og ráðherra, og hins vegar lýsingu aðstæðna og forsendna ásamt umhverfismati sem ekki sé staðfest af stofnuninni og ráðherra.

Kveðið sé á um sérstöðu umhverfismats skipulagsáætlana í lögum nr. 111/2021, þ.m.t. að umhverfismat „get[i]“ verið hluti af greinargerð með skipulagsáætlun skv. 14. gr. laganna. Kynna skuli almenningi tillögu að skipulagsáætlun „ásamt“ umhverfismatsskýrslu skv. 15. gr. sömu laga. Þá skuli við afgreiðslu skipulagsáætlunar gera samantekt um „hvernig umhverfissjónarmið hafa verið felld inn í áætlunina með hliðsjón af umhverfismatsskýrslu“ skv. 16. gr. laganna. Loks njóti umhverfismatið einnig sérstöðu samkvæmt ákvæðum skipulagslaga, en fram komi í 2. mgr. 6. gr. laganna að sveitarstjórnir fari með yfirstjórn skipulagsmála „þ.m.t. umhverfismat skipulagsáætlana.“ Umhverfismatsskýrsla falli utan staðfestingar Skipulagsstofnunar og ráðherra á aðalskipulagi því umhverfismat ásamt lýsingu aðstæðna og forsendna í skipulagsgreinargerð „telst ekki hluti samþykktrar og staðfestrar stefnu“, sbr. gr. 4.5.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Endanleg afgreiðsla umhverfismats sé því kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Túlka beri kæruheimildina með hliðsjón af markmiðsákvæðum skipulagslaga, en einnig sé vísað til Árósasamningsins sem miði að því að tryggja almenningi ákveðin réttindi. Jafnframt beri að líta til þess að sveitarfélagið hafi hagað vinnu sinni svo að einvörðungu sé fjallað um varúðarsvæði VA4 í umhverfismati aðalskipulagsins, en ekki í umhverfismati deiliskipulagsins.

Umhverfismatið og málsmeðferð þess uppfylli hvorki ákvæði skipulagslaga né laga nr. 111/2021. Leiði ágallarnir til þess að brotið sé gegn markmiðum beggja laganna og rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Á sveitarstjórn hvíli sú skylda við gerð aðalskipulags að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt sé fyrir um í gr. 4.4.1. í skipulagsreglugerð. Í skipulagsferlinu hafi komið fram alvarlegar ábendingar og upplýsingar frá opinberum stofnunum um margvísleg grenndaráhrif á þéttbýlið Laugarás, þ.m.t. mengunarhættu, slysahættu og hættu fyrir heilsu og öryggi almennings.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, ellegar að kröfu kæranda verði hafnað. Öllum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt við breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 fyrir Laugarás og við framkvæmd og afgreiðslu umhverfismats sem hafi verið hluti af aðalskipulaginu. Það sé ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða hluta aðalskipulagsáætlana, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Umhverfismatið sé hluti málsmeðferðar við töku ákvörðunar um samþykkt aðalskipulags sem sé ekki kæranleg ákvörðun til nefndarinnar.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 tekur aðalskipulag gildi þegar það hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Í máli þessu er kærð málsmeðferð og afgreiðsla sveitarstjórnar á umhverfismati er unnið var í tengslum við breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027.

Í 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga er tekið fram að við gerð skipulagsáætlana skuli gera grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi og umhverfismati áætlunarinnar. Í gr. 4.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er nánari umfjöllun um umhverfismat við gerð aðalskipulags.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana skal sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð sem fellur undir lögin bera ábyrgð á umhverfismati áætlunarinnar og kostnaði af gerð þess. Hann skal vinna umhverfismatsskýrslu þar sem gerð er grein fyrir umhverfismati áætlunarinnar og annast kynningu og samráð í því skyni. Umhverfismat áætlunarinnar skal vinna samhliða áætlanagerðinni og liggja fyrir áður en áætlunin er samþykkt af viðkomandi stjórnvaldi eða lögð fyrir Alþingi. Sá sem ber ábyrgð á umhverfismati áætlunar skal við afgreiðslu hennar hafa hliðsjón af umhverfismatsskýrslu og athugasemdum sem borist hafa við tillögu að áætlun og umhverfismatsskýrslu, sbr. 1. mgr. 16. gr. sömu laga. Þá er í 2. mgr. ákvæðisins kveðið á um að við afgreiðslu áætlunar skuli gerð samantekt um hvernig umhverfissjónarmið hafi verið felld inn í áætlunina með hliðsjón af umhverfismatsskýrslu og samráði um tillögu að áætlun og umhverfismatsskýrslu.

Greinargerð með umræddri breytingu á aðalskipulagi Bláskógabyggðar hefur að geyma umfjöllun um téðar breytingar á aðalskipulaginu, forsendur og málsmeðferð. Að auki er í greinargerðinni umhverfismatsskýrsla þar sem tekið er fram að líkleg áhrif af stefnu aðalskipulagsbreytingarinnar séu metin samkvæmt lögum nr. 111/2021. Líkt og að framan greinir verður samþykkt á aðalskipulagi eða breyting á því ekki borin undir úrskurðarnefndina. Hvað varðar lögmæti umhverfismats áætlunar skortir nefndina lagaheimild til endurskoðunar þess. Af þeim sökum verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 06

Love0

112/2023 Skerðingsstaðir

Með UUA

Árið 2024, þriðjudaginn 6. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 112/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023, um að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Mýrarhúsa í Eyrarsveit, nú Grundarfjarðarbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar frá 9. mars 2023 að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 16. október 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grundarfjarðarbæ 28. september 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar 4. apríl 2018 var fallist á umsókn landeiganda Skerðingsstaða að deiliskipuleggja jörðina auk þess sem landnotkun svæðisins í aðalskipulagi yrði breytt. Var ákvörðun nefndarinnar samþykkt á fundi bæjarstjórnar sama dag. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 17. október s.á. var samþykkt að skipulagslýsing vegna deiliskipulags fyrir Skerðingsstaði yrði sett í kynningu samkvæmt 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 18. s.m. Skipulagslýsingin var send umsagnaraðilum og landeigendum nærliggjandi jarða til umsagnar auk þess að vera auglýst í blöðum og á heimasíðu sveitarfélagsins. Bárust tíu umsagnir og athugasemdir og var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að taka saman viðeigandi gögn og kynna landeigendum/framkvæmdaraðila og veita honum hæfilegan frest til að tjá sig. Skipulags- og umhverfisnefnd tók fyrir svör við umsögnum og athugasemdum sem bárust á kynningartíma skipulagslýsingar á fundi 13. nóvember s.á. og beindi því til skipulagshöfunda að móta deiliskipulag og vinna umhverfisskýrslu.

Með nýju Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 var afmarkað nýtt verslunar- og þjónustusvæði í landi Skerðingsstaða þar sem gert var ráð fyrir hótelbyggingu og stakstæðum bústöðum.

Skipulags- og umhverfisnefnd samþykkti á fundi sínum 1. mars 2022 að auglýst yrði tillaga að deiliskipulagi fyrir jörðina Skerðingsstaði með umhverfisskýrslu og að hvoru tveggja yrði sent umsagnaraðilum, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og 15. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021. Umrætt skipulagssvæði er um 4,5 ha að stærð og liggur á tanga sem gengur út á Lárvaðal undir Skerðingsstaðafjalli. Gert var ráð fyrir allt að 100 herbergja hóteli og allt að fimm smáhýsum. Hæð hótelbyggingarinnar yrði allt að 22,5 m frá botnplötu 1. hæðar og hámarks byggingarmagn 5.500 m². Hæð smáhýsanna yrði mest 4,5 m frá botnplötu og hámarks byggingarmagn þeirra 300 m². Nýtingarhlutfall yrði að hámarki 0,13. Bæjarstjórn Grundarfjarðarbæjar samþykkti afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 10. s.m. Skipulagstillagan var auglýst frá 20. júlí 2022 með athugasemdafresti til og með 14. september s.á auk þess sem auglýsingin var send til þeim sem gert höfðu athugasemdir á kynningartíma skipulagslýsingarinnar árið 2018. Alls bárust athugasemdir frá 30 aðilum, þar á meðal kærendum, og var skipulagsfulltrúa falið að vinna tillögur að svörum við þeim. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 20. febrúar 2023 samþykkti nefndin, með 13 nánar tilteknum skilyrðum, deiliskipulag fyrir Skerðingsstaði og svör við athugasemdum sem bárust á auglýsingatíma tillögunnar. Var afgreiðsla nefndarinnar samþykkt á fundi bæjarstjórnar 9. mars s.á. og tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023.

Málsrök kærenda: Land kærenda liggi að Lárvaðli gegnt landi Skerðingsstaða og sé í um 700 m fjarlægð frá hinu fyrirhugaða hóteli. Fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa í för með sér verulega aukna hljóð-, ljós og loftmengun, bæði vegna aukinnar umferðar ökutækja á svæðinu og vegna hótelstarfseminnar sjálfrar. Hávaða- og ljósmengun muni berast yfir á land Mýrarhúsa og rýra verðmæti fasteignar kærenda auk þess sem framkvæmdirnar muni raska lífríki Lárvaðals, sem skerði hagsmuni kærenda þar sem land þeirra liggi að vaðlinum. Fyrirhuguð hótelbygging muni hafa í för með sér umtalsverða sjónmengun, en byggingarmagn samkvæmt deiliskipulaginu sé umtalsvert og gert sé ráð fyrir að hótelbyggingin verði allt að 22,5 m á hæð. Þar að auki hafi bílastæði við hótelbygginguna í för með sér sjónmengun. Kærendur hafi látið sig málið varða frá upphafi þess. Fyrst hafi verið sendar inn athugasemdir við verkefnalýsingu skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar. Þá hafi kærendur einnig komið á framfæri athugasemdum við breytingar á Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar og vegna hins umdeilda deiliskipulags.

Ekki hafi verið tekin næg afstaða til allra þeirra athugasemda sem kærendur hafi gert við deiliskipulagstillöguna, t.d. hafi lítið verið fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á frístundabyggð í nágrenninu með tilliti til ljós-, hljóð og loftmengunar vegna starfseminnar og aukinnar bílaumferðar.

Í kafla 5.1 í greinargerð með Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 komi fram sú framtíðarstefna sveitarfélagsins að standa skuli vörð um landslag, lífríki og minjar sem dýrmætan arf. Það komi fram að það sé markmið sveitarfélagsins að fjölbreytni fuglalífs og gróðurs viðhaldist, í því skyni verði staðinn vörður um merkileg og viðkvæm búsvæði fugla og gróðurs til að viðhalda heilbrigði vistkerfa og líffræðilegri fjölbreytni. Á öðrum stað komi fram að við deiliskipulagsgerð, mannvirkjagerð og landnýtingu verði tekið tillit til verðmætra vistkerfa og búsvæða, fjarlægðar frá ám og vötnum og fornleifa og annarra búsetuminja. Náttúruvernd og vernd menningarminja sé eitt af meginmarkmiðum aðalskipulagsins. Deiliskipulagið nái yfir viðkvæmt verndarsvæði sem einkennist af lítt snortinni náttúru og einstöku fuglalífi, auk þess sem mikið sé um fornminjar á svæðinu. Deiliskipulagið sé ekki í samræmi við stefnu og markmið aðalskipulagsins að þessu leyti enda ljóst að 100 herbergja hótelbygging í landi Skerðingsstaða muni hafa í för með sér verulega röskun á náttúru, lífríki, fornminjum og landgæðum á svæðinu. Hin kærða ákvörðun brjóti í bága við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga þar sem segi að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Ekki sé gerð grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og umhverfisáhrifum hennar í umræddu deiliskipulagi líkt og kveðið sé á um í ákvæði aðalskipulagsins um Skerðingsstaði. Við undirbúning deiliskipulagsins hafi ekki verið metið hvaða tjón kynni að verða á umhverfinu, einkunn lífríki í Lárvaðli, af völdum fráveitu. Fráveitulagnir séu ekki merktar inn á deiliskipulagsuppdrátt og ekki sýnt hvort og þá hvernig þær verði leiddar út í vaðalinn. Mat á áhrifum af seyru, fitu og sápu frá mögulegum hreinsibúnaði fráveitu og starfseminni allri hafi ekki hafi farið fram. Þar sem ekki hafi verið gerð grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og áhrifum hennar í deiliskipulaginu sjálfu verði að telja að deiliskipulagið brjóti í bága við skilmála gildandi aðalskipulags. Ekki hafi verið tekin afstaða til ýmissa annarra mikilvægra atriða í deiliskipulaginu, svo sem vatnsveitu og vegtengingar. Þá sýni deiliskipulagið ekki hvernig eigi að útvega hótelinu slökkvi- og neysluvatn, en slíkt kynni að valda vandkvæðum í framkvæmd, enda frjósi Lárvaðall við landið á veturna og ekki virðist ætlun að taka vatn úr Hólalæk.

Hin kærða ákvörðun fari í bága við meginmarkmið skipulagslaga nr. 123/2010 að tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll. Hagsmunir einstaks landeiganda hafi verið teknir fram fyrir almannahagsmuni á sviði umhverfis- og náttúruverndar og markmið skipulagslaga um umhverfisvernd hafi verið fyrir borð borin. Þá verði skipulagsáætlanir sveitarfélaga einnig að vera í samræmi við ákvæði annarra laga. Í 7. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd komi fram að við töku ákvarðana sem hafi áhrif á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af meginreglum og sjónarmiðum 8.–11. gr. laganna, þar á meðal varúðarreglu 9. gr. þar sem segi að þegar ákvörðun sé tekin, án þess að fyrir liggi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hafi á náttúruna, skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Við afgreiðslu sveitarfélagsins á deiliskipulagi fyrir hótel í landi Skerðingsstaða hafi ekki verið gengið nægilega úr skugga um að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki hafa verulega skaðleg og óafturkræf áhrif á landslag, náttúru, lífríki og aðrar auðlindir á svæðinu, til dæmis fiskalíf í Lárvaðli. Ekki hafi átt að samþykkja deiliskipulagið fyrr en að lokinni fullnægjandi rannsókn sveitarfélagsins á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfi og náttúru svæðisins.

Umhverfismat framkvæmdarinnar sé haldið annmörkum þar sem ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn á ýmsum mikilvægum atriðum, einkum áhrifum framkvæmdarinnar á hljóð- og loftmengun, lífríki og gróður. Kærendur telji að ekki hafi verið upplýst á fullnægjandi hátt við afgreiðslu skipulagsins hvaða skaðlegu áhrif fyrirhuguð hótelbygging hefði í för með sér á þessi atriði. Af umhverfis- og framkvæmdaskýrslu vegna deiliskipulagsins sé ljóst að í umhverfismati framkvæmdarinnar hafi ekki verið metin áhrif fyrirhugaðrar hótelbyggingar á frístundabyggð 1, sem sé beint hinum megin við Lárvaðal í minna en 1 km fjarlægð frá framkvæmdasvæðinu, og hvort framkvæmdin muni koma til með að rýra verðmæti fasteigna á því svæði eða valda eigendum þeirra ónæði, óþægindum eða tjóni að öðru leyti. Við afgreiðslu deiliskipulagsins hafi ekki verið metin áhrif framkvæmdarinnar á frístundabyggð í nágrenninu hvað varði hljóð-, ljós-, loft- og sjónmengun. Fasteign kærenda sé innan frístundabyggðarinnar og telji kærendur að framkvæmdirnar muni valda þeim talsverðu ónæði og skerða verðmæti fasteignar þeirra. Athugasemdum kærenda sem vörðuðu áhrif framkvæmdarinnar að þessu leyti hafi enginn gaumur verið gefinn af hálfu sveitarfélagsins. Hefði bersýnilega þurft að meta þessi umhverfisáhrif áður en deiliskipulagið hafi verið samþykkt.

Byggingarreitur hins fyrirhugaða hótels liggi á sérstaklega viðkvæmum stað við Lárvaðal, sem sé á verndunarsvæði Breiðafjarðar, sbr. lög nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar, og sé fjaran friðlýst. Mikið sé af bleikju og bleikjuseiði í Lárvaðli, en vaðallinn hafi einnig verið notaður við laxeldi og sé hann mikilvægt uppeldissvæði fyrir laxfiska. Þá nái deiliskipulagið að stórum hluta yfir verndunarsvæði friðaðra fornminja. Í viðauka 6 með umhverfisskýrslu framkvæmdanna komi fram að áhrif þeirra á vatnalífríki ættu að vera óveruleg, að því gefnu að fráveitumál verði í lagi. Hið sama segi um áhrif á fuglalíf og gróður í viðauka 5. Hins vegar hafi engin grein verið gerð fyrir áhrifum fráveitu og hreinsibúnaðar í greinargerð með deiliskipulaginu og hafi áhrif þessa á lífríki, gróður og fuglalíf því ekki verið rannsökuð nægilega. Þá hafi ekki farið fram mat á áhrifum umferðar ökutækja og manna á fuglalíf og gróður í nágrenni fyrirhugaðs hótels. Ekki hafi heldur farið fram rannsókn á því hvort fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa áhrif á Hólalæk og lífríki í læknum, en lækurinn sé mikilvæg uppeldisstöð fyrir laxafiska. Hafi sveitarfélaginu borið að leita eftir afstöðu Fiskistofu til þess hvort framkvæmdirnar myndu skaða fiskigengd í læknum, afkomu laxastofna eða lífríki að öðru leyti. Loks hafi ekki farið fram fullnægandi rannsókn á fornleifum og fornum kirkjugarði sem gögn bendi til þess að sé á landi Skerðingsstaða.

Ágallar hafi verið á auglýsingu deiliskipulagstillögunnar þar sem myndir sem sýndar hafi verið af svæðinu við kynningu tillögunnar hafi verið blekkjandi. Á kynningarfundi 23. ágúst 2022 hafi komi fram af hálfu framkvæmdaraðila að myndir væru ekki í réttum hlutföllum. Kærendur og aðrir íbúar sveitarfélagsins hafi af þeim sökum ekki getað tekið afstöðu til sjónrænna áhrifa framkvæmdanna með fullnægjandi hætti, enda hafi sjónræn áhrif virst mun minni en þau séu í reynd. Í þessu sambandi sé bent á að þegar kærendum hafi verið sent kynningarbréf með auglýsingu á hinu nýja deiliskipulagi fyrir Skerðingsstaði hafi komið fram að hótelbyggingin yrði mest 2,5 m að hæð frá botnplötu 1. hæðar. Í auglýsingu deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023 hafi einnig komi fram að hæsti punktur byggingarinnar yrði 2,5 m frá botnplötu 1. hæðar, en auglýsingin hafi verið leiðrétt 28. ágúst og nú segi að hæsti punktur sé 22,5 m. Röng tilgreining á hæð hótelbyggingarinnar við auglýsingu hafi valdið kærendum óvissu um raunverulega hæð hennar og þeir hafi því ekki getað tekið afstöðu til hæðar byggingarinnar.

Ekki sé nægjanlegt að setja það skilyrði í deiliskipulagið að engar framkvæmdi verði innan 50 m frá Lárvaðli, þrátt fyrir að slíkt séu lágmarkskröfur skv. gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sveitarfélaginu hafi borið að fara eftir tillögu Umhverfisstofnunar um 100 m fjarlægð frá fjöru í ljósi þess að um viðkvæmt verndarsvæði sé að ræða. Þá sé á deiliskipulagsuppdrætti gert ráð fyrir að fyrirhugað hótel nái inn á 15 m friðhelgað svæði umhverfis fornminjar á svæðinu, án þess að leyfi Minjastofnunar hafi komið til, sbr. 21. og 22. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Enn fremur séu framkvæmdir í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka þess, sem áhrif geti haft á fiskigengd, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, háðar leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiðar. Ekki hafi verið gengið úr skugga um að framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins hafi engin áhrif á lífríki í Lárvaðli, fiskigengd, fiskstofna eða aðstöðu til veiði í vatninu og ekki hafi farið fram fullnægjandi mat þar að lútandi í umhverfismati framkvæmdarinnar. Telji kærendur að sveitarfélaginu hefði borið að hlutast til um að Fiskistofa rannsakaði áhrif framkvæmdanna á fiskalíf í Lárvaðli að þessu leyti, til þess að kanna hvort þörf væri á leyfi til framkvæmdanna samkvæmt 33. gr. laga nr. 61/2006, enda séu umræddar framkvæmdir staðsettar innan 100 m frá bakkanum.

Málsrök Grundarfjarðarbæjar: Vísað er til þess að vafi leiki á um hvort kærendur uppfylli skilyrði laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um lögvarða hagsmuni. Í 3. mgr. 4. gr. laganna sé kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verði að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið sé að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Verði því að meta í hverju tilviki hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins til að komast að niðurstöðu um hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Líta verði til þess að jörð kærenda sé í um það bil 700–900 m fjarlægð frá fyrirhugaðri hótelbyggingu. Lárvaðall liggi á milli deiliskipulagssvæðisins og jarðar kæranda. Ekki liggi fyrir hvernig grenndarhagsmunir kærenda muni skerðast að nokkru marki hvað varði landnotkun eða upplifun, svo sem sjónræn áhrif eða hljóðvist. Aðrar málsástæður kærenda lúti að atriðum er tengist skipulagslegum hagsmunum sem teljist til almannahagsmuna. Ekki verði séð hvernig umdeild bygging raski lögvörðum grenndarhagsmunum kærenda, en ásýnd byggingarinnar ein og sér geti ekki varðað einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni þeirra.

Deiliskipulagið hafi hlotið meðferð í samræmi við 41. og 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023, með minniháttar breytingu 28. s.m. Þeim sem gert höfðu athugasemdir við tillöguna á auglýsingatíma hennar hafi verið tilkynnt um gildistökuna með tölvupósti ásamt samantekt athugasemda og umsögn skipulags- og umhverfisnefndar.

Deiliskipulagið sé í samræmi við Aðalskipulag Grundarfjarðarbæjar 2019–2039, en þar sé svæðið skilgreint fyrir verslun og þjónustu. Í aðalskipulaginu væri beinlínis gert ráð fyrir að hið umdeilda deiliskipulag yrði gert og að það fæli í sér hótelbyggingu. Slík sértæk tilgreining í aðalskipulagi geti ekki talist ganga gegn almennum ákvæðum. Gripið hafi verið til ráðstafana til að bregðast við neikvæðum umhverfisáhrifum með þeim skilyrðum sem sett hafi verið fyrir samþykkt deiliskipulagsins og þannig tekið tillit til þeirra atriða sem tilgreind séu í aðalskipulagi, þar með talið áhrifa á viðkvæm vistkerfi, búsvæði og aðrar náttúruminjar, aðgengi almennings, fjarlægð frá vötnum, fornleifar og fleiri þætti. Samkvæmt þeim skilmálum, sem hið kærða deiliskipulag kveði á um, sé það innan þeirra heimilda sem aðalskipulag mæli fyrir um.

Við meðferð deiliskipulagstillögunnar hafi til samræmis við 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga verið gerð grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunarinnar og stefnumiða hennar. Í samræmi við ákvæðið hafi skýrslugerð um skipulagstillöguna og skýrslugerð um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um nr. 111/2021 verið sameinað. Í umhverfisskýrslunni hafi verið fjallað um þá umhverfisþætti sem deiliskipulagstillagan væri talin hafa áhrif á, þar með talið vatn, gróður, dýralíf, öryggi og samgöngur, efnahag og atvinnulíf, verslun og þjónustu, fornminjar og ásýnd lands. Stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem eigi við um einstakar framkvæmdir. Þrátt fyrir það hafi verið unnar ítarlegar skýrslur og rannsóknir við undirbúning deiliskipulagsins, meðal annars á lífríki og fornleifum. Í ljósi stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð hafi umhverfismat þess uppfyllt skilyrði skipulagslaga.

Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 20. febrúar 2023 hafi verið bókað að nefndin samþykkti skipulagstillöguna með nánar tilgreindum skilyrðum. Í bókuninni hafi verið tekið tillit til framkominna athugasemda, þar með talið athugasemda kærenda, með 13 skilyrðum sem sett hafi verið fyrir deiliskipulaginu. Bæjarstjórn hafi samþykkt þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 9. mars s.á. Gildistaka deiliskipulagsins feli ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þurfi að koma til sérstök stjórnvaldsákvörðun, svo sem veiting byggingar- eða framkvæmdarleyfis auk þess sem tiltekin starfsemi sé háð sérstökum starfsleyfum frá þar til bærum yfirvöldum. Við slíka meðferð komi fram nákvæmari upplýsingar um ýmis atriði hönnunar væntanlegs mannvirkis sem kæran virðist lúta að.

Varðandi fullyrðingar kærenda um að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til tiltekinna atriða í athugasemdum kæranda við afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar er vísað til skilyrða 4, 6 og 11 í bókun nefndarinnar og umsagnar skipulags- og umhverfisnefndar til kærenda vegna athugasemda hans. Í ljósi athugasemdar um mannvirkjagerð, hönnun og skipulag á viðkvæmum stöðum, svo sem í lítt snortinni náttúru sé bent á að um sé að ræða gamalt bæjarstæði með túnum sem hafi verið nýtt til beitar um árabil. Við meðferð málsins hafi verið fjallað um mögulega ljós- og/eða hljóðmengun og lögð áhersla á að starfsemi á svæðinu skyldi vera innan viðmiðunarmarka samkvæmt lögum og reglum, en um sé að ræða atriði sem lögbundnir umsagnaraðilar leggi mat á við meðferð starfsleyfisumsóknar, sbr. skilyrði 11 sem sett hafi verið fyrir deiliskipulaginu.

Frá upphafi hafi legið fyrir sérstakt minnisblað varðandi fráveitumál, dags. 26. september 2019. Í skilyrði 4 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar sé áskilið að gerðar verði ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað. Með því hafi verið gætt að og tekið tillit til sjónarmiða kærenda. Þá sé bent á að í skyldu sveitarfélags til samráðs felist ekki að fallast beri á allar þær athugasemdir sem fram komi, enda sé sveitarstjórnum með lögum veitt víðtækt skipulagsvald þótt því beri að beita að teknu tilliti til málsmeðferðarreglna skipulags- og stjórnsýslulaga. Þá sé bent á að vegna athugasemda Skipulagsstofnunar frá 15. júní 2023 hafi uppdráttur og greinargerð verið uppfærð til samræmis og hafi ekki sætt athugasemdum stofnunarinnar. Ekki séu gerðar kröfur um það í deiliskipulagi að einstakir þættir í hönnun mannvirkja séu tilgreindir enda falli þeir undir framkvæmdaleyfi, byggingaleyfi, starfsleyfi og önnur leyfi fyrir mannvirkjum og starfsemi. Deiliskipulagið geri ítrustu kröfur um fráveitu og vatnsöflun, sbr. skilyrði 3 og 4 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar. Í bókun 4 sé lögð á það sérstök áhersla að fráveitu og heilbrigðismál verði með þeim hætti að ekki stafi af þeim hætta á mengun. Í umsögn Heilbrigðisstofnunar Vesturland sé bent á að stofnunin þurfi að samþykkja þann fráveitubúnað sem settur verði upp. Í skilyrði 13 í bókun nefndarinnar sé áskilið að færðar verði inn á skipulagsuppdráttinn 1 m hæðarlínum leiðbeinandi staðsetning rotþróar, leiðbeinandi staðsetning hreinsibúnaðar fráveitukerfis og að öðru leyti sé vísað til 7. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Orðið hafi verið við þessum áskilnaði í fyrirliggjandi deiliskipulagsuppdrætti.

Tekið hafi verið tillit til lífríkis og fornleifa á svæðinu og gerðar hafi verið ítarlegar rannsóknir sbr. viðauka 1, 4, 5 og 6 við greinargerð deiliskipulagsins. Til þessara greininga og rannsókna hafi verið tekið tillit til í upphaflegum deiliskipulagstillögum og í skilyrðum sem sett hafi verið fyrir því. Um umhverfisáhrif sé vísað sértaklega til kafla 3 í greinargerð, umhverfis- og framkvæmdaskýrslu og annarra viðauka og fyrirliggjandi skilyrða við deiliskipulagið, sbr. og umsögn skipulags- og umhverfisnefndar. Miðað við fyrirliggjandi áform um byggingu hótels ættu áhrif framkvæmdarinnar á vatnalífríki að vera óveruleg að því gefnu að fráveitumál verði í lagi og starfsemin í samræmi við það sem skipulagið geri ráð fyrir. Framkvæmd hafi verið ítarleg rannsókn á fornleifum, sbr. viðauka 4 og ráðist staðsetning fyrirhugaðra bygginga af fornminjum. Þá sé skilyrði 2 í ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar að fornminjar á skipulagssvæðinu verði verndaðar á framkvæmdatíma og að landeigandi geri grein fyrir verndaráformum í umsókn um byggingar- og/eða. framkvæmdaleyfi.

Í kafla 4.7 í umhverfis- og framkvæmdaskýrslu og minnisblaði, dags. 9. september 2019, sé fjallað um möguleika á öflun neysluvatns fyrir hótel. Þá sé í skilyrði 5 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar áskilið að vatnsból og lagnir frá því skuli uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn.

Í skilyrði 10 í bókun nefndarinnar hafi verið settar fram kröfur um vegtengingu þar sem komi fram að vegtenging við þjóðveginn verði útfærð nánar í hönnun svæðisins og að það verði gert í fullu samráði við Vegagerðina eins og gildi um allar framkvæmdir innan 50 m veghelgunarsvæðis. Kalli hönnun vegstæðis á verulega breytingu skuli það gert á grundvelli breytingar á deiliskipulagi.

Hvað varði þörf á leyfum samkvæmt 21.–22. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar og 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax og silungsveiði þá sé vísað til þess að þessi ákvæði vísi til leyfa til framkvæmda eða mannvirkjagerðar. Slík atriði komi til skoðunar á síðari stigum, við veitingu byggingarleyfis eða framkvæmdaleyfis, en ekki við meðferð deiliskipulags. Ítarleg greining hafi verið unnin um fornleifar á svæðinu. Þá sé í umsögn minjastofnunar áréttað að samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laga nr. 80/2012 skuli stöðva framkvæmdir án tafar ef ókunnar fornminjar finnist. Ítarleg greining liggi jafnframt fyrir um fuglalíf og gróður á svæðinu sbr. viðauka 5 og í umhverfisskýrslu sé áhrif á þessa þætti metin auk þess sem aflað hafi verið umsagna frá viðeigandi aðilum.

Deiliskipulagið gangi ekki gegn meginmarkmiðum skipulagslaga líkt og staðhæft sé í kæru. Skipulagið og meðferð þess sé í samræmi við skipulagslög auk viðeigandi ákvæða laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Við málsmeðferð hafi verið lögð áhersla á að leggja mat á áhrif skipulagsins á allt nærumhverfið. Í skilyrði 11 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar komi fram að leita beri leiða til að lágmarka ljós- og hávaðamengun sem starfsemin kunni að valda utan svæðisins og að lögbundnir aðilar skuli leggja mat á þennan þátt við meðferð starfsleyfisumsóknar. Þá sé einnig vísað til skilyrða 4 og 6 í bókuninni um að lágmörkuð séu neikvæð áhrif starfseminnar. Skipulagslög geri hins vegar ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á beinum eða óbeinum eignarréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags geti komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til bótagreiðslna í samræmi við 51. gr. laganna.

Deiliskipulagið gangi ekki gegn friðlýsingu Breiðafjarðar. Gripið hafi verið til ráðstafana og skipulag miði að því að vernda fornminjar á svæðinu. Skilyrði skipulagsins geri ráð fyrir að gerðar verði ítrustu kröfur á fráveitu og sem leiða eigi til þess að áhrif framkvæmda samkvæmt deiliskipulaginu á vatnalífríki verði óveruleg. Sett hafi verið skilyrði um að í deiliskipulaginu kæmi fram að Lárvaðall sé sjávarlón og að það ásamt fjörum falli undir lög nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar og a. lið 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Í greinargerð deiliskipulagsins komi fram að þar sé mikilvægt vistkerfi með fjölbreyttu lífríki og að hönnun hótelsins og starfsemi þess skuli taka mið af því. Ákvæði laga um vernd Breiðafjarðar nái til eyja, hólma og skerja á Breiðafirði ásamt fjörum í innri hluta fjarðarins, þar með talið fjörunnar umhverfis Lárvaðal þar sem fyrirhugað framkvæmdasvæði sé staðsett í um 50 m fjarlægð frá Lárvaðli. Fjarlægðarmörkin séu í samræmi við gr. 5.3.2.14 skipulagsreglugerðar.

Þeirri fullyrðingu að kynning á ásýnd mannvirkja hafi verið villandi sé hafnað. Unnar hafi verið ítarlegar kynningar, myndbönd og sjónlínugreining þar sem sjá megi áhrif mannvirka. Þá hafi komið leiðrétting á augljósri prentvillu sem hafi verið í upphaflegri auglýsingu og henni hafi verið komið á framfæri um leið og hennar hafi orðið vart, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og auglýsing í Stjórnartíðindum leiðrétt. Deiliskipulagsuppdrátturinn sjálfur, sem hafi verið auglýstur, hafi frá upphafi innihaldið rétta hæð húss, sem og öll önnur gögn á fyrri stigum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Þeirri fullyrðingu sveitarfélagsins að kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sé hafnað. Vegalengd milli lands Skerðingsstaða og fasteignar kærenda sé ekki nema 700 m í beinni sjónlínu. Veruleg hætta sé á að fyrirhuguð hótelbygging muni hafa sjónræn áhrif á fasteignir kærenda og leiða til aukinnar loft-, ljós- og hávaðamengunar, sem skerða muni verðmæti fasteigna kærenda. Þá komi hótel í landi Skerðingsstaða til með að raska umhverfi og lífríki í kringum fasteign þeirra. Ljóst sé að áhrif framkvæmdanna takmarkist ekki við sjónræna þætti og bent sé á að fasteign kæranda liggi að Lárvaði og eigi kærendur því réttindi 115 m út í vatnið, en kærendur séu auk þess handhafar veiðiréttinda í vaðlinum þar á meðal í almenningi stöðuvatnsins. Þeir eigi því bersýnilega lögvarða hagsmuni af úrlausn um gildi deiliskipulags fyrir hótel sem líklegt sé að hafi áhrif á lífríki í Lárvaðli.

Ekki sé hægt að fallast á það með sveitarfélaginu að ítarlegar rannsóknir hafi verið gerðar á lífríki í tengslum við gerð deiliskipulagsins. Í greinargerð sveitarfélagsins hafi ekki verið vísað með nákvæmum hætti til þess hvaða rannsóknir um hafi verið að ræða. Talning á silungs- og laxaseiðum í einn dag verði í öllu falli ekki talin ítarleg rannsókn. Þá sé ljóst að Fiskistofa hafi ekki veitt umsögn um deiliskipulagstillöguna. Hins vegar hafi Fiskistofa bent á að veiðihagsmunir væru í Lárvaðli og að rétt væri að kalla eftir sjónarmiðum frá veiðiréttareigendum til að leiða í ljós hvort framkvæmdirnar kynnu að spilla veiðihagsmunum í vatninu, en ekki verði sé að það hafi verið gert. Þannig liggi ekki fyrir að við afgreiðslu deiliskipulagsins hafi verið gengið nægilega úr skugga um að framkvæmdir muni ekki hafa verulega skaðleg og óafturkræf áhrif á náttúru, lífríki og auðlindir á svæðinu. Þrátt fyrir að upphaf framkvæmda sé háð því að byggingar- eða framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út beri sveitarfélaginu eftir sem áður að sjá til þess að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir við samþykkt deiliskipulagsins. Þá sé ekki nægjanlegt að skipulags- og umhverfisnefnd hafi sett skilyrði um að ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað yrði uppfylltar. Hvorki í greinargerð né deiliskipulagsuppdrætti sé sýnt hvar útrás frá rotþró og yfirfallsvatni eigi að fara út í Lárvaðal. Því liggi ekki fyrir hversu miklu fráveituvatni verði veitt út í vaðalinn og hvergi sé gerð grein fyrir áhrifum mengunar af völdum fráveitu á lífríki eða umhverfi. Deiliskipulagið sé að þessu leyti ekki í samræmi við aðalskipulag Grundfjarðarbæjar þar sem segi að í deiliskipulagi verði tryggt að gerð verði grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og umhverfisáhrifum þess.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023 að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Hið umdeilda deiliskipulag heimilar byggingu hótels í landi Skerðingsstaða, en gert er ráð fyrir að byggingin verði allt að 22,5 m há og byggingarmagn verði allt að 5.500 m²ofan jarðar, auk nokkurra smáhýsa. Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun þarf að líta til staðhátta allra, en kærendur eru eigendur jarðarinnar Mýrarhúsa sem liggur handan Lárvaðals og gegnt skipulagssvæðinu. Í þessu sambandi má hafa hliðsjón af umsögn skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar um framkomnar athugasemdir um deiliskipulagstillöguna varðandi áhrif á sjónræna upplifun. Þar sagði: „Hver svo sem einstaklingsbundin upplifun af framkvæmdinni er, þ.e. góð eða slæm, þá má ljóst vera að vegna hæðar sinnar verður hótelið meira áberandi frá ákveðnum sjónarhornum, sérstaklega frá þjóðveginum þegar ekið verður fram hjá byggingunni og handan Lárvaðals.“ Til þess er einnig að líta að kærendur telja til veiðiréttar í Lárvaðli, en álitið er hugsanlegt að hin ráðgerða uppbygging geti haft í för með sér áhrif á umhverfisgæði í vatninu.

Með hliðsjón af framanröktu verður að álíta að kærendur verði fyrir verulegum áhrifum af ráðgerðum framkvæmdum umfram aðra. Að því virtu verða þeir taldir eiga þá lögvörðu hagsmuni sem krafist er til kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

—-

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deiliskipulags. Við gerð skipulagsáætlana ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Að gættum þessum markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum. Í d-lið nefndrar 1. gr. kemur fram það markmið laganna að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að almenningi sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð þeirra.

Tekin var saman lýsing á hinu fyrirhugaða skipulagsverkefni í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga og var lýsingin kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum. Tillaga að deiliskipulagi og umhverfisskýrsla var auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og 15. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021. Að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til athugasemda sem bárust við tillöguna skv. 3. mgr. 41. gr. laganna. Fyrir liggur að í auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, sem og auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsins í Stjórnartíðindum, var að finna villu hvað varðaði heimila hámarkshæð hótelsins. Verður ekki talið að um slíka annmarka sé að ræða að leitt geti til ógildingar enda liggur fyrir að hæð hótelsins var rétt í öðrum gögnum, þar með talið á deiliskipulagsuppdrætti. Þá var auglýsing deiliskipulagsins í Stjórnartíðindum leiðrétt 28. ágúst 2023. Var málsmeðferð deiliskipulagsins að þessu virtu í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal við gerð deiliskipulags byggt á stefnu aðalskipulags. Í 7. mgr. 12. gr. laganna kemur enn fremur fram að skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag.

Aðalskipulag Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 heimilar að reisa allt að 100 herbergja hótel og allt að 5 stakstæð gistihús á skipulagssvæði Skerðingsstaða. Hefur aðalskipulagið með því að geyma skýra afmörkun á heimiluðu byggingarmagni. Til viðbótar kemur fram það skilyrði að tryggt verði í deiliskipulagi að byggingar falli vel að landslagi, hvað varði hæð, form, efni og lit. Einnig verði þess gætt að mannvirki falli vel að Kirkjufelli og sett verði fram sjónrænt áhrifamat í þeim tilgangi.

Umhverfi Skerðingsstaða, þ.e. vestanverð Eyrarsveit, einkennist af brattlendi og skriðum þar sem undirlendi er á kjálkum milli hlíðar og sjávar og í dalbotnum. Gróður ber einkenni beitarlandslags. Mikið ber á Kirkjufelli í austur átt, sem er hátt fjall og kringt hamrabeltum. Telja verður viðmið um að mannvirki falli vel að þessu landslagi hvað varði hæð, form, efni og lit séu svo almenn að á þeim verði að takmörkuðu leyti byggt við mat á því hvort deiliskipulag samræmist stefnu aðalskipulags. Þó má færa rök að því að svo mikil heimiluð hámarks hæð mannvirkis á fyrirhuguðu byggingarsvæði, sem er á lægsta punkti á tanga sem skarar út í Lárvaðal, muni ekki falla vel að landslaginu.

Fyrir liggur að við undirbúning hins kærða deiliskipulags var tekin rökstudd afstaða til skilmála aðalskipulags að þessu leiti. Fyrir liggur umsögn skipulags- og umhverfisnefndar við framkomnum athugasemdum um sjónræn áhrif við kynningu deiliskipulagsins og var það álit nefndarinnar að „heildaráhrifin“ væru þannig að „ekki sé tilefni til að girða fyrir áform framkvæmdaraðilans þótt skoðanir kunni að vera skiptar um byggingarlist og fyrirkomulag mannvirkja.“ Í deiliskipulaginu voru sett nánari skilyrði um gerð og útlit hótelbyggingarinnar, m.a. skyldi hún stallast upp til að falla betur að landslagi og að útlit hennar „falli vel að Kirkjufelli“. Einnig voru sett skilyrði um klæðningarefni, efnisval og gróðurþekju á þökum. Verður að álíta að með þessu hafi við gerð deiliskipulags verið byggt á stefnu aðalskipulags.

Samkvæmt gr. 5.3.2.15. í skipulagsreglugerð 90/2013 skal gera grein fyrir veitum og helgunarsvæðum þeirra, ofan jarðar og neðan, á uppdráttum og/eða í greinargerð. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að uppfylla skuli ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað, vöktun og mótvægisaðgerðir komi til bilana og/eða skyndimengunar í fráveitukerfi byggingar og/eða svæða utanhúss. Þar sem um sé að ræða sérstaklega viðkvæman stað við Lárvaðal, sem sé á verndarsvæði Breiðafjarðar, skuli við veitingu byggingar- og/eða framkvæmdaleyfis leggja sérstaka áherslu á að fráveitu- og heilbrigðismál séu með þeim hætti að ekki stafi af þeim hætta á mengun. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, sem aflað var við meðferð málsins, er fjallað um hreinsivirki vegna uppbyggingar á svæðinu. Fram kemur að vanda þurfi til verka við staðarval og útfærslu á slíku mannvirki og gæta þess að fráveitan skaði ekki lífríkið og útivistarmöguleika gesta í fjörunni við Lárvaðal og bent er á að heilbrigðiseftirlitið komi til með að þurfa að samþykkja þann fráveitubúnað sem settur verði upp við hótelið á Skerðingsstöðum og að mögulega þurfi að vakta ástand vatns í Lárvaðli með sýnatökum. Verður að telja að hið kærða deiliskipulag uppfylli framangreind ákvæði skipulagsreglugerðar að þessu leiti.

Sá ágalli er á umfjöllun í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins að hún er ekki sett í nægilegt samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011, sbr. meðal annars 2. mgr. 28. gr. laganna. Viðtaki frárennslis frá ráðgerðri starfsemi á Skerðingsstöðum er Lárvaðall. Flatarmál lónsins er 2,01 km² og samkvæmt lögum um stjórn vatnamála flokkast Lárvaðall sem árósavatn og hefur vatnshlotanúmerið 101‐620‐T. Með lögum um stjórn vatnamála eru m.a. gerðar kröfur til leyfisveitingarstjórnvalds um rökstuðning fyrir því að framkvæmdir á borð við þær sem hér eru til umfjöllunar, feli eigi í sér hnignun vatnsgæða sem fari í bága við meginreglur laga um stjórn vatnamála. Með hliðsjón af þeirri lýsingu sem þó er í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins á ráðgerðum framkvæmdum við fráveitu verður þó eigi talið að undirbúningur skipulagsins sé háður slíkum annmörkum að ógildingu varði, en til þess er þá einnig að líta að ákvæði laga um stjórn vatnamála hafa þýðingu við leyfisveitingu til framkvæmda, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.

Við undirbúning skipulagstillögunnar leitaði sveitarfélagið umsagnar Fiskistofu. Í umsögn stofnunarinnar var bent á að framkvæmdir í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka þess, kunni að vera háðar leyfi Fiskistofu sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, en slíkt leyfi þarf, eftir atvikum, að liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, sbr. 14. gr. laga nr. 111/2021, skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað var um þrjá valkosti í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins. Auk valkosts framkvæmdaraðila var þar lýst óbreyttu ástandi og öðrum möguleika á uppbyggingu hótels og orlofsþorps. Fram kom að aðrar útfærslur hefðu verið ræddar við skipulagsnefnd og bæjarstjórn, en þar hefði verið af þýðingu að verulega væri þrengt að mögulegu framkvæmdasvæði vegna fornminja. Takmarkaðir möguleikar væru á framkvæmdum annars staðar innan deiliskipulagsreitsins. Mögulegt væri að færa hótelið norðan við stærstu fornminjarnar og stakstæð hús á nyrsta hluta þar sem nú væri sýnd hótelbyggingin, en gera yrði ráð fyrir því að umhverfisáhrif framkvæmda, jákvæð eða neikvæð, væru þau sömu við það. Að teknu tilliti til stefnu aðalskipulags um uppbyggingu á þeim skipulagsreit sem er til umfjöllunar í máli þessu verður ekki álitið að mat á valkostum um uppbyggingu á svæðinu hafi verið háð annmörkum.

Um umhverfismat deiliskipulags er fjallað í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal við gerð deiliskipulags meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar, svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Í 2. mgr. segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mannvirkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1. Að lokum er tekið fram í 4. mgr. að ef í ljós komi að fyrirhugaðar framkvæmdir eða starfsemi geti haft neikvæð áhrif á umhverfið skuli gera breytingar á deiliskipulagstillögunni til að draga úr hinum neikvæðu áhrifum eða rökstyðja af hverju það sé ekki gert. Setja skuli skilmála um vöktun áhrifa og um hvernig bregðast eigi við umhverfisvandanum eftir því sem þörf sé á.

Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins var fjallað um þá umhverfisþætti sem deiliskipulagsáætlunin var talin líkleg til að hafa áhrif á, nánar tiltekið: vatnafar, neysluvatn, loftslag, gróðurfar, dýralíf, heilsu og öryggi, efnahag, atvinnulíf og íbúaþróun, verslun, þjónustu, útivist og tómstundir, ferðaþjónustu, samgöngur, efnisleg verðmæti, landnotkun, fornminjar, ásýnd lands og vernduð svæði. Markmið umhverfismats á áætlunarstigi er að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi er yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem á við um einstakar framkvæmdir sem háðar eru umhverfismati, verður að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega almennt mat, sem oft fer fram án sérstakra rannsókna á umhverfi og umhverfisáhrifum. Í umhverfisskýrslu hins kærða deiliskipulags er að finna mat á því hver séu líkleg áhrif framkvæmdarinnar á greinda umhverfisþætti og hvaða mótvægisaðgerða og/eða eftirfylgni eigi grípa til. Þá voru auk umhverfis- og framkvæmdaskýrslu meðfylgjandi deiliskipulagsáætluninni skýrslur um gróður og fugla, vatnalíf, fornminjar og skýrsla um vatnsöflun og fráveitu. Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð verður að telja að umhverfismat skipulagsins hafi uppfyllt skilyrði skipulagslaga.

Að lokum er bent á að þær framkvæmdir sem fyrirhugaðar eru samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi falla undir tl. 12.04 laga nr. 111/2021. Þarf því álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 14. gr. skipulagslaga, að liggja fyrir áður en leyfi verða veitt vegna þeirra framkvæmda sem heimilaðar eru samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það álit úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun sé ekki haldin slíkum annmörkum að fella verði hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023, um að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.

78/2025 Kirkjubær

92/2024 Holtsgata og Brekkustígur

69/2024 Horn 1

118/2024 Brúarhlöð

78/2024 Hauganes

42/2024 Eiríksgata

28/2024 Melgerði

7/2024 Kópavogsbraut

103/2023 Laugarás

112/2023 Skerðingsstaðir

Um okkur

Opnunartími