Árið 2023, föstudaginn 22. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 69/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu íbúðarhúss að Bakkaflöt 5, Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra íbúar að Bakkaflöt 7, Garðabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu húss að Bakkaflöt 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júní 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 6. júlí 2023.
Málavextir: Deiliskipulagið Flatir Garðabæ tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. mars 2014. Markmið skipulagsins var að gera húseigendum kleift að byggja við hús sín eða eftir atvikum rífa þau og byggja ný. Í deiliskipulaginu var gert ráð fyrir að hús ofan götu, þar sem landhalli er meiri, gætu verið 1,5 hæðir, þ.e. stallast um hálfa hæð upp og niður. Varð því heimilt, þar sem landhalli leyfir, að byggja allt að tvær hæðir á lægri hluta lóðar.
Hinn 21. september 2021, samþykkti bæjarráð Garðabæjar afgreiðslu byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að rífa bílageymslu og byggja við einbýlishús sem stendur á lóðinni Bakkaflöt 5. Í framhaldi þess staðfesti bæjarráð hinn 10. janúar 2023 samþykki byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn fyrir Bakkaflöt 5. Byggingarleyfið var gefið út 3. maí s.á. og hefur það nú verið kært til úrskurðarnefndarinnar.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að hafa fyrst fengið upplýsingar um útgáfu byggingarleyfisins 4. maí sl. Á þeim tíma hefðu þó allir útveggir viðbyggingarinnar við Bakka-flöt 5 verið steyptir, að undanskilinni 2. hæð suðurhliðar viðbyggingarinnar og þakkants á norðurhluta. Hafi þetta allt verið framkvæmt áður en formlegt byggingarleyfi hafi verið gefið út. Kærendur byggja á því að hafa verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Lóð þeirra liggi að Bakkaflöt 5 og valdi viðbyggingin verulegu skuggavarpi og útsýnis-skerðingu á lóð þeirra.
Hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum. Tveir nefndarmenn skipulagsnefndar Garðabæjar hafi verið vanhæfir til að koma að afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar vegna Bakkaflatar 5, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 1. mgr. 20. gr. sveitar-stjórnarlaga nr. 138/2011 og 2. mgr. 25. gr. samþykkta um stjórn Garðabæjar nr. 1182/2022. Um sé að ræða stjórnarformann verktakafyrirtækisins sem sá um framkvæmdina sem byggingarleyfið laut að, ásamt arkitekt verksins. Hafi því báðir aðilar hagsmuna að gæta við úrlausn málsins, sbr. álit UA nr. 3521/2002. Samkvæmt fundargerðum skipulagsnefndar Garðabæjar frá 12. ágúst og 30. september 2021 hafi þeir báðir setið fundina og tekið þátt í meðferð og afgreiðslu umdeildrar byggingarleyfisumsóknar. Á fyrri fundinum hafi verið lögð fram umsókn um byggingu bílageymslu, lækkun aðkomuplans í hæð við götu og gerð opins bílskýlis undir nýrri viðbyggingu. Þar hafi annar þessara aðila verið á fundinum en vikið af fundi undir þessum lið. Á seinni fundinum hafi umsóknin verið afgreidd þar sem báðir þessir aðilar hafi setið fundinn. Að framangreindu virtu hafi umræddir aðilar þó verið vanhæfir til að taka þótt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins, sbr. 4. gr. stjórnsýslulaga og beri því að ógilda ákvörðunina þegar af þeirri ástæðu.
Einnig telji kærendur að útgáfa byggingarleyfisins sé í brýnni andstöðu við almenna skilmála gildandi deiliskipulags, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.2. í byggingar-reglugerð nr. 112/2012. Í greinargerð með gildandi deiliskipulagi Flata Garðabæ, frá árinu 2014, komi fram að leitast sé við að viðhalda þeim þáttum í mynstri byggðarinnar sem hafi víðast verið til viðmiðunar, s.s. bindandi byggingarlínur við götu, hæðir, hússtærðir og þakform. Samkvæmt skilmálum deiliskipulags svæðisins sé hámarkshæð fyrir 1,5 hæðar hús 4,2 m næst götu en 5,2 m aftar á lóð. Miðað við mynd 3-D á skipulagsuppdrætti skuli miða hámark þetta frá fyrstu hæð. Þess beri að geta að við Bakkaflöt 5 hafi áður staðið bílageymsla sem nú hafi verið rifin og ný bygging verið reist í staðinn. Við umrædda breytingu hafi eigendur byggt nýja byggingu á lægri fleti (botnplötu) en eldri bílageymslan hafi verið byggð á, sem nemi 90 cm.
Bent sé á að þrátt fyrir framangreinda breytingu á byggingunni, breytist ekki viðmið gólfkóta sem notaður sé til að reikna hámarks nýtingarhlutfall. Í deiliskipulaginu komi fram að þegar ný hús séu reist í stað eldri húsa gildi talan um hámarks nýtingarhlutfall sem komi fram í skilmálatöflu þó svo að núverandi hús sé stærra. Enn fremur komi þar fram að sé hús rifið og byggt nýtt gildi skilmálar um hámarks nýtingarhlutfall og hæðir án undantekninga. Kærendur hafi leitað álits Skipulagsstofnunar á inntaki deiliskipulagsins hvað þetta varðaði og hafi framangreindur skilningur þeirra á skilmálum deiliskipulagsins verið staðfestur. Hafi mat Skipulagsstofnunar verið að þar sem um væri að ræða framkvæmdir í þegar byggðu hverfi sé eðlilegt að miða við hámarkshæð þeirrar byggingar sem reist hafi verið upphaflega og allur frágangur á lóð og leyfileg hæð bygginga hafi tekið mið af. Af þessu leiði að Garðabæ hafi borið að miða hámarkshæð við gólfkóta þeirrar bílageymslu sem var upprunalega byggð með eigninni. Ekki sé útilokað að skilja megi deiliskipulagið þannig að miða eigi við götukóta. Það sé þó sama hvort viðmiðið yrði lagt til grundvallar, í báðum tilvikum sé ljóst að byggingin sé hærri en deiliskipulagið geri ráð fyrir. Miðað við fyrirliggjandi gögn sé nýbyggingin þannig öll of há.
Í tengslum við þær athugasemdir sem kærendur hafi borið upp við Garðabæ hafi sveitarfélagið óskað eftir leiðbeiningum um inntak gildandi deiliskipulags frá arkitekt sem unnið hafi deili-skipulagið fyrir bæinn. Samkvæmt bréfi arkitektsins frá 16. maí 2023 sé heimilt, þar sem landhalli leyfi, að byggja allt að tvær hæðir á hluta lóðar og þá á lægri hluta lóðar en ekki efri hluta. Taki hann sérstaklega fram í bréfi sínu ,,að miða skal við þá gólfkóta húsa sem byggðir voru upphaflega en í tilviki Bakkaflatar 5 var gólfkóti bílskúrs áður 32,7 en samþykkt teikning breytinga og viðbyggingar gerir ráð fyrir kóta 31,8 sem sé 90 cm lægri.“ Miðað við þetta sé ljóst að sé bílageymslan rifin og ný bygging reist þá beri að miða við upphaflegan gólfkóta bílageymslu. Verði því ekki annað séð en að byggingarleyfið sé í andstöðu við skilmála deili-skipulagsins. Hin samþykktu byggingaráform samræmist ekki framangreindu og sé við-byggingin því óvenjuleg og í ósamræmi við skilmála deiliskipulagsins, þar sem miða eigi við upphaflega gólfkóta þegar hámarkshæð sé ákvörðuð, þrátt fyrir breytingu og niðurrif bíla-geymslu Bakkaflatar 5. Að því sögðu sé viðbyggingin ekki innan hæðarmarka og því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag.
Ef nágrönnum fasteignareigenda að Bakkaflöt 5 hefði verið kynnt áformin, sem bæjaryfir-völdum hafi verið skylt að gera í ljósi þeirra áhrifa sem breytingarnar hafi á hagsmuni eigenda Bakkaflatar 7, hefði þeim gefist færi á að tjá sig og koma að athugasemdum við framkvæmdina. Hafi kærendur verið ítrekað í samskiptum við bæjarfélagið en engar nákvæmar upplýsingar fengið um framkvæmdina.
Málsrök Garðabæjar: Bent er á að skv. 2. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sé það byggingarfulltrúi sem samþykki og gefi út byggingarleyfi nema til staðar sé samþykkt um sérstaka byggingarnefnd í sveitarfélagi skv. 7. gr. sömu laga. Engin slík samþykkt hafi verið sett í Garðabæ og það sé því byggingarfulltrúi sem afgreiðir slík mál hjá sveitarfélaginu án aðkomu skipulagsnefndar. Afgreiðsla á umræddu byggingarleyfi hafi verið staðfest á fundi bæjarráðs 10. janúar 2023. Tilgreindir nefndarmenn í skipulagsnefnd hafi því ekki komið að afgreiðslu byggingarleyfisins. Meint vanhæfi þeirra hafi því engin áhrif á hið kærða leyfi. Hvað varði umfjöllun skipulagsnefndar hinn 12. ágúst 2021, sem vísað sé til í kæru, þá hafi sú umfjöllun lotið að því að vísa málinu til skoðunar til tækni- og umhverfissviðs og skipulagsráðgjafa. Hafi því ekki verið um efnislega afgreiðslu að ræða. Annar nefndar-mannanna sem talinn sé vanhæfur samkvæmt kæru hafi að auki vikið af fundi við afgreiðslu málsins eins og fram komi í fundargerð. Hvað varði aðkomu hins nefndarmannsins sé vísað í framangreinda umfjöllun. Að auki liggi fyrir að þátttaka hans í þeim þætti málsins hafi engu breytt varðandi afgreiðslu málsins enda málið samþykkt samhljóða af öðrum nefndarmönnum. Sé því ljóst að þeir aðilar sem vísað sé til í kæru að hafi verið vanhæfir hafi ekki komið að afgreiðslu málsins. Byggingarleyfið verði ekki fellt úr gildi á þeim grunni.
Byggingarleyfið sé í samræmi við ákvæði skipulags og skipulagsreglugerðar um hámarkshæð hússins. Vísað sé til þess að hámarkshæð húss megi vera 4,2 m næst götu en 5,2 m aftar á lóðinni. Bent sé á að mynd 3-D á skipulagsuppdrætti sem kærendur vísi til hafi skipulagshöfundur tekið fram í minnisblaði sínu, dags. 16. maí 2023, að gerð hafi verið mistök við framsetningu myndarinnar sem felist í að orðunum „lóðamörk“ og „gata“ hafi verið víxlað á umræddri mynd. Hún sé því röng eins og fram komi í minnisblaðinu þar sem sýnd sé ný og rétt mynd. Um sé að ræða augljós mistök í framsetningu eins og ráða megi af myndinni sjálfri, eðli máls og skilmálum að öðru leyti. Eðlilegt sé að veitt sé leyfi til að byggja hús að hluta á tveimur hæðum til að taka upp landhalla í landinu, þ.e. á lægri hluta lóðar en ekki öfugt. Aðrir skilmálar skipulagsins styðji við þessa túlkun og sé þetta ekki í fyrsta skipti sem reyni á þetta ákvæði. Athugasemd hafi komið fram um þetta atriði þegar sótt hafi verið um leyfi til breytinga á húsi nr. 3 við Bakkaflöt árið 2015. Hönnuður þess húss hafi bent á þetta og óskað eftir skýringum á túlkun á ákvæðinu með fyrirspurn, dags. 8. júlí 2015. Þá hafi skipulagsnefnd Garðabæjar staðfest túlkunina á fundi sínum 14. ágúst 2015.
Til viðbótar framangreindu sé lögð áhersla á að skýrt komi fram í skilmálum skipulagsins að miða beri hámarkshæð við gólfkóta aðalhæðar, sbr. síðustu setninguna í skilmálum þar sem fjallað sé um hæðir húsa og þakgerðir. Þar segi: „Hámarkshæð húsa er reiknuð út frá uppgefnum gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum.“ Ekki liggi fyrir hæðarblað fyrir umrædda lóð enda hefði þegar verið byggt á henni hús eins og fram komi í gögnum málsins og engin ástæða til að gefa út hæðarblað. Hefði slíkt verið algjör rökleysa enda hefði í því verið miðað við hæðarkóta aðalhæðar. Ekki sé því hægt að miða við kóta skv. hæðarblaði. Eins og fram komi á aðaluppdráttum sé gólfkóti aðalhæðar hússins 34,0 eins og hann var fyrir breytingar og verði áfram, og hámarkskóti byggingarinnar 38,2. Hæð byggingarinnar sé því vel innan marka þess sem skipulag leyfi en samkvæmt því sé hámarkshæðin 39,2 (34,0 + 5,2).
Hvað varði umsögn Skipulagsstofnunar þá breyti hún engu um framangreint enda virðist stofnunin ekki gera sér grein fyrir villunni á mynd D-3. Tilvísun til skipulagsreglugerðar hafi heldur enga þýðingu enda sé skýrt kveðið á um hæðarkóta og við hvaða gólfkóta eigi að miða við í skipulaginu. Minnt sé á að um sé að ræða skipulag sem fjalli um svæði sem þegar sé byggt að mestu leyti og meðal annars löngu fyrir tíma núgildandi reglugerðar.
Samkvæmt upplýsingum frá hönnuði hússins hafi verið gerðar nokkrar breytingar á fram-kvæmdunum eftir upphaflega hönnun til þess að leitast við að milda grenndaráhrif breyting-anna. Til að mynda hafi þakkantur viðbyggingar verið lækkaður um 10 cm, hluti þakkants viðbyggingar sem snúi að Bakkaflöt 7 hafi verið lækkaður um 100 cm, gryfja milli lóða við bílskýli felld burt og rimlaveggur felldur niður og renningur milli lóðanna nr. 5 og 7 jafnaður og aðlagaður að núverandi yfirborði lóðar Bakkaflatar 7 eins og kostur er. Þannig aukist rými á lóð nr. 7. Þá hafi verið gerður stoðveggur við innkeyrslu frá húsi nr. 5 að lóðamörkum vegna þessarar sömu lóðaraðlögunar og gert ráð fyrir gróðri milli húss og lóðar nr. 7. Með þessum aðgerðum telji hönnuður að ásýnd viðbyggingar (austurhliðar) séð frá Bakkaflöt 7 verði ígildi rétt ríflega einnar hæðar húss. Viðbyggingin verði eingöngu um 80 cm hærri en núverandi hús nr. 5, og um 33 cm hærri en mænishæð Bakkaflatar 7.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafar byggja á því að viðbyggingin sem umþrætt byggingarleyfi snúist um sé að öllu leyti í samræmi við gildandi deiliskipulags. Mál þetta snúist einfaldlega um hvert sé raunverulegt inntak deiliskipulagsins og hvort túlka beri greinargerð með skipulaginu eins og sveitarfélagið hafi gert eða hvort að fallast beri á málatilbúnað kærenda.
Leyfishafar telji túlkun sveitarfélagsins vera rétta. Það sem renni stoðum undir þau sjónarmið sé meðal annars sú staðreynd að eigendur fasteignarinnar að Bakkaflöt 3 hafi ætlað að reisa viðbyggingu við hús sitt á árinu 2015. Arkitektinn er sá um hönnun byggingarinnar hafi tekið eftir því að skýringarmynd 3 í greinargerð deiliskipulagsins hafi ekki farið saman við mynd D í skipulaginu, sem eigi við hús ofan götu við Bakkaflöt. Það sem ekki hafi farið saman á myndunum var hvernig land undir byggingunum var sýnt hallast og tilgreining á því hvar gata var merkt. Vegna þessa hafi arkitektinn sent fyrirspurn til skipulagsnefndar Garðabæjar um hvernig skilja bæri deiliskipulagsskilmálana að því er varðaði hæðarmörk. Á fundi nefndar-innar 13. ágúst 2015 hafi verið fallist á túlkun umrædds arkitekts. Í framhaldinu hafi eigendum hússins að Bakkaflöt 3 verið heimilað að byggja viðbyggingu með sama hætti og það byggingarleyfi sem nú sé þrætt um.
Eftir að leyfishafar hófu að reisa viðbygginguna hafi starfsmenn Garðabæjar leitað til höfundar skipulagsins um skýringu hans á þessu misræmi. Hafi hann svarað fyrirspurninni 16. maí 2023 og staðfest að tilgreining götu og lóðarmarka hafi snúist við. Sé litið til skýringa hönnuðarins verði skilmálar deiliskipulagsins ekki túlkaðir á annan veg en að uppdráttur D á mynd 3 eigi í raun að sýna að land undir byggingu halli að götu en ekki öfugt. Um augljós minniháttar mistök í framsetningu sé að ræða sem beri að leiðrétta í samræmi við meginreglur laga, t.d. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Hafi sveitarfélaginu Garðabæ því verið heimilt að skera úr um inntak greinargerðarinnar með deiliskipulaginu og skýra það vegna annmarka á skýrleika þess.
Þá beri að telja að skýringarmyndir í deiliskipulagi séu settar fram í dæmaskyni til leiðbeininga og teljist því ekki til bindandi hluta skipulagsins, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 122/2019. Leggja verði því texta greinargerðarinnar um svæði 3 Bakkaflöt til grundvallar en þar segi að landhalli sé nokkur og að hús skuli laga sig að landi. Miðað sé við að hús ofan götu, þar sem landhalli sé meiri, geti verið 1,5 hæðir. Því geti húsin stallast um hálfa hæð upp eða niður og verið tvær hæðir að hluta. Af texta þessum sé augljóst að orðin gata og lóðarmörk hafi víxlast á skýringarmyndinni. Það sé útilokað að höfundar deiliskipulagsins hafi verið að lýsa því í greinargerðinni að byggingar í landhalla ofan götu mættu stallast þannig að hæðir þeirra mættu vera hærri fjær götu en nær götu.
Sveitarstjórnir hafi mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 105/2022 og um heimildir sveitarstjórnar til túlkunar á deiliskipulagsákvæðum, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 118/2022. Jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiði einnig til þess að heimilt sé að reisa viðbygginguna með þeim hætti sem byggingarleyfið heimili vegna þess að sveitarstjórn hafi áður heimilað samskonar framkvæmd við Bakkaflöt 3.
Umfjöllun um að miða beri gólfkóta viðbyggingar við gólfkóta bílskúrs þess sem rifin var geti ekki staðist. Miða eigi gólfkóta við aðalhúsið sjálft eins og lagt sé til grundvallar hjá sveitar-félaginu. Í greinargerð með deiliskipulaginu sé tilgreint að hámarkshæð húsa sé reiknuð út frá gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum. Þá sé skuggavarp á lóð kærenda eðlileg afleiðing af breytingu deiliskipulagsins sem tekið hafi gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðanda í mars 2014. Kærendur hafi ekki gert athugasemdir við það á sínum tíma.
Vísað sé á bug meintu vanhæfi nefndarmanna í skipulagsnefnd Garðabæjar og bent sé á að hvorugur þeirra hafi komið að efnislegri ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins. Að lokum sé því harðlega mótmælt að álit Skipulagsstofnunar hafi þýðingu um inntak skilmála deili-skipulagsins. Að auki hafi starfsmenn Skipulagsstofnunar ekki hæfi að lögum til að skera úr um ágreining sem upp kunni að koma um túlkun á einstökum skipulagsmálum.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Þeim röksemdum sé mótmælt sem fram komi í greinargerð sveitarfélagsins og athugasemdum leyfishafa. Bent sé á að báðir þeir nefndarmenn sem kærendur vísi til séu aðalmenn í skipulagsnefnd Garðabæjar. Skipulagsnefndir hafi lögbundið hlutverk og fari með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr. skipu-lagslaga nr. 123/2010. Um slíkar nefndir og störf þeirra gildi ákvæði sveitarstjórnarlaga eftir því sem við eigi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá sé nánar mælt fyrir um störf skipulagsnefnda í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samkvæmt 5. mgr. gr. 2.3. reglugerðarinnar sé eitt megin-verksvið slíkra nefnda að veita umsagnir um hvort leyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlun. Við slíka meðferð og afgreiðslu taki nefndin því efnislega afstöðu til málsins. Áréttað sé að starfsmenn séu ekki eingöngu vanhæfir til meðferðar máls ef þeir afgreiða sjálfir málið endanlega, heldur sé þeim óheimilt að taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess, sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þess sem nærvera vanhæfs nefndarmanns nægi ein og sér til þess að hafa áhrif á afgreiðslu málsins, sbr. 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og athugasemdir við frumvarp sömu laga.
Vegna umsagnar um að mistök hafi verið gerð við framsetningu myndar á skipulagsuppdrætti sé rétt að minna á að skipulagsáætlanir eru bindandi bæði fyrir sveitarfélag og almenning eftir að þær eru samþykktar og birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagið hafi því réttaráhrif eins og það sé samþykkt og birt. Minnisblað skipulagshöfundar eða almenn umfjöllun skipulagsnefndar Garðabæjar við fyrirspurn til sveitarfélagsins eftir að slíkt skipulag sé birt breyti því ekki réttaráhrifum og gildi skipulagsins. Bent sé á að umsögn Skipulagsstofnunar sem kærendur vísi til sé byggð á gildandi deiliskipulagi og skipulagsgögnum.
Andmælt sé að engu skipti um leyfilega hæð byggingarinnar að bílageymsla hafi staðið þar áður, þrátt fyrir að í deiliskipulaginu komi fram að sé hús rifið og byggt nýtt gildi skilmálar um hámarksnýtingarhlutfall og hæðir án undantekninga. Ágreiningur máls þessa snúi að því hvort útgefið leyfi sé í samræmi við lög og gildandi skipulag eða ekki og sjónarmið varðandi jafnræðisreglu veiti ekki tilkall til neins sem ekki samrýmist lögum. Til hliðsjónar megi sjá álit Umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2025/1997 og 2147/1997.
Að lokum sé það áréttað að um óleyfisframkvæmdir hafi að miklu leyti verið að ræða sem hvorki Garðabær né leyfishafar hafi tekið afstöðu til. Byggingarleyfi byggingarfulltrúans í Garðabæ hafi verið gefið út 3. maí 2023, þegar stór hluti viðbyggingarinnar hafði þegar verið reistur í óleyfi. Hafi byggingaráform verið samþykkt fyrr þá felist ekki í því heimild til þess að hefja byggingaframkvæmdir, sbr. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Til þess þurfi byggingarleyfi, sbr. 9. gr. laganna, sem hafi í þessu tilviki ekki verið fyrir hendi þegar framkvæmdir voru hafnar og því um óleyfisframkvæmdir að ræða, sbr. 9. gr. og 2. mgr. 13. gr. laga um mannvirki.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 15. september 2023 að viðstöddum öðrum kærenda og leyfishafa ásamt fyrirsvarsmönnum þeirra auk fulltrúa Garðabæjar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir viðbyggingu einbýlishúss á lóð nr. 5 við Bakkaflöt í Garðabæ. Annars vegar er deilt um hvaða gólfkóta miða skuli við samkvæmt deiliskipulagi og hins vegar um hæfi tveggja nefndarmanna í skipulagsnefnd Garða-bæjar.
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga nema öðruvísi sé ákveðið í sveitarstjórnarlögum. Í 3 .gr. stjórnsýslulaga eru tilgreindar mögulegar vanhæfisástæður og í 4. gr. laganna er fjallað um áhrif vanhæfis. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er það byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi sem veitir byggingarleyfi. Undantekningu á þessari reglu er að finna í 1. mgr. 7. gr. laganna sem veitir sveitarstjórn heimild með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Engin slík samþykkt liggur fyrir hjá Garðabæ.
Bæjarráð Garðabæjar samþykkti ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu hins kærða byggingarleyfis og sat hvorugur þeirra nefndarmanna skipulagsnefndar sem kærendur hafa talið vanhæfa við meðferð málsins þann fund. Einnig ber að geta að nefndarmaður vék af fundi skipulagsnefndar í samræmi við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga þegar tekin var ákvörðun um að vísa málinu til umhverfis- og tæknisviðs. Að því sögðu getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að framangreindir nefndarmenn skipulagsnefndar Garðabæjar hafi tekið þátt í meðferð málsins eða ákvarðanatöku með þeim hætti að leitt geti til ógildingar ákvörðunarinnar.
Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 er skipulagssvæðinu Flötum lýst sem lágreistri, fullbyggðri sérbýlishúsabyggð. Að öðru leyti er vísað til gildandi deiliskipulags.
Deiliskipulagið Flatir Garðabæ tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. mars 2014. Meginmarkmið þess var að gera húseigendum kleift að byggja við hús sín eða eftir aðstæðum rífa þau og byggja ný. Um bílageymslur segir eingöngu að þær skuli byggðar í framhaldi af bílastæðum á deiliskipulagsuppdrætti.
Gatan Bakkaflöt er skilgreind sem svæði 3 í framangreindu deiliskipulagi. Samkvæmt skil-málum í greinargerð skipulagsins er gert ráð fyrir að hús ofan götu á svæði 3, þar sem landhalli er meiri geti verið 1,5 hæðir. Er þar átt við að hús geti stallast um hálfa hæð og verið tvær hæðir að hluta. Til nánari skýringa eru hámarkshæðir sýndar á mynd 3-B og 3-D. Á mynd 3-B eru hæðarskilmálar fyrir einnar hæðar hús. Á mynd 3-D eru skilmálar fyrir einnar og hálfrar hæðar hús. Þar kemur fram að hámarkshæð húsa sé reiknuð út frá uppgefnum gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum. Samkvæmt myndunum má einnar hæðar hús vera allt að 4,2 m að hæð og einnar og hálfrar hæðar hús má vera 5,2 m þar sem það er hæst. Leyfileg heildarstærð húss má vera að hámarki í námunda við nýtingarhlutfallið 0,45. Grunnflötur húsa við Bakkaflöt má vera allt að 35% af lóðarstærð.
Samkvæmt gögnum málsins var einbýlishúsið að Bakkaflöt 5 áður 242,2 m2. Viðbyggingin sem samþykkt hefur verið við íbúðarhluta hússins er 75,5 m2 og er bílskýlið 40,2 m2. Nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt þessu verður 0,31.
Samkvæmt teikningum er gólfkóti aðalhæðar hússins 34,0 og mesta hæð byggingarinnar í kóta 37,3. Samkvæmt deiliskipulaginu er hæsti kóti hússins 38,2 og er húsið því 90 cm undir leyfilegri hámarkshæð. Gólfkóti aðalhæðar viðbyggingarinnar er 34,7 og hæsti kóti 38,2. Eru kótar viðbyggingar þar með innan heimilda skipulagsins.
Fyrir liggur í málinu yfirlýsing arkitekts deiliskipulagsins frá 16. maí 2023 þar sem hann staðfestir að orð hafi víxlast við skýringateikningu 3-D á skipulagsuppdrætti. Þykir einnig tilefni til að benda á að mynd 3-D er eingöngu til frekari skýringa en er ekki bindandi hluti skipulagsins. Liggur því fyrir að umdeild byggingaráform fara ekki í bága við gildandi deiliskipulag.
Með vísan til þess sem að framan greinir og þar sem ekki liggja, fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir Bakkaflöt 5, Garðabæ.
