Árið 2023, miðvikudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 55/2023, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 6. mars 2023 um að hafna umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Iceland Resources ehf. ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 17. apríl s.á., sem fól í sér tilkynningu um ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness sem tekin var á fundi 6. mars s.á., um að synja umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að heilbrigðiseftirlitinu verði gert að gefa út starfsleyfi í samræmi við umsókn félagsins.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðiseftirlitinu 25. maí 2023.
Málavextir: Kærandi hefur leyfi Orkustofnunar til leitar og rannsóknar á málmum í Þormóðsdal á leyfissvæði 14, Esja. Rannsóknarleyfið var upphaflega gefið út af iðnaðarráðuneytinu 23. júní 2004 en framselt til kæranda 9. ágúst 2021. Það hefur verið framlengt fimm sinnum, síðast með ákvörðun Orkustofnunar dags. 14. mars 2023. Leyfið gildir með því til 1. júlí 2025. Orkustofnun hefur samþykkt leitar- og rannsóknaráætlun á grundvelli leyfisins, nú síðast fyrir árið 2023. Samkvæmt leyfinu afmarkast leyfissvæðið af línu sem dregin er úr ósi Laxár í Kjós og eftir henni að Vindáshlíð og þaðan í hábungu Kjalar, þaðan til suðurs að Stíflisdalsvatni og þaðan til suðvesturs í Leirvogsdal, síðan til suðurs í Lyklafell og svo til vesturs í Elliðavatn og til sjávar í Elliðaárósum.
Hinn 4. ágúst 2021 samþykkti Heilbrigðiseftirlit Kjósarsvæðis umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi til 30. september s.á. til jarðborana í Þormóðsdal í Mosfellsbæ. Samkvæmt leyfinu fól framkvæmdin í sér jarðborun með léttum beltabor og sýnatöku til gullleitar og náði leyfið einnig til efnisflutninga og frágangs í verklok. Ráða má af leyfinu að samanlagt dýpi borana megi nema 4.000 m. Sett voru sértæk skilyrði vegna mengunarvarna í leyfið auk þess að kveðið var á um að almenn starfsleyfisskilyrði fyrir mengandi starfsemi næðu til þess.
Haustið 2022 sótti kærandi um endurnýjun fyrra starfsleyfis til Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarnesbæjar, sem tekið hafði við verkefnum Heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis eftir sameiningu framangreindra heilbrigðiseftirlitssvæða. Var um að ræða áform um framhald fyrri rannsókna á svæðinu samkvæmt eldra leyfi. Heilbrigðiseftirlitið auglýsti tillögu að starfsleyfinu 18. nóvember 2022 og var frestur til athugasemda veittur til 18. desember s.á. Um leið var óskað afstöðu landeigenda og umsagnar skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar með vísan til ákvæða reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit.
Með bréfi Heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 14. febrúar 2023, var upplýst að ekki væri hægt að verða við beiðni um útgáfu á starfsleyfi fyrir jarðborunum á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var um ástæður þess vísað til framkominna sjónarmiða Mosfellsbæjar, en í bréfi skipulagsfulltrúa bæjarfélagsins, dags. 15. desember 2022, kom fram að bærinn liti svo á að öll efnistaka og borun væri óheimil á rannsóknarsvæðinu. Auk þess var vísað til þess að fyrir lægi neikvæð afstaða landeigenda þar sem ekki hafi verið haft nægilegt samráð við þá og var um það vísað til bréfa sem borist höfðu frá þeim. Var kæranda veittur frestur til að koma að andmælum og bárust þau með bréfi, dags. 28. febrúar 2023.
Á fundi heilbrigðisnefndar 6. mars 2023 var umsókn kæranda um starfsleyfi tekin fyrir og áður boðuð höfnun á útgáfu starfsleyfis staðfest. Var framkvæmdastjóra falið í samráði við formann nefndarinnar að benda umsækjanda á að afla samþykkis landeigenda og skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ. Kæranda var tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi, dags. 15. mars 2023. Í bréfinu var einnig greint frá því að heilbrigðiseftirlitinu hefði borist erindi frá Ríkiseignum þess efnis að framkvæmdirnar hefðu verið heimilaðar af stofnuninni sem einum af tveimur landeigendum með vísan til samnings frá 10. maí 2005, þótt fyrirvari væri gerður vegna hagsmuna sumarbústaðareiganda vegna staðsetningar tveggja af ráðgerðum borholum. Upplýst var um þetta og leiðbeint um að enn skorti samþykki annars landeiganda og skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ. Var kæranda veittur andmælaréttur um efni bréfsins til 29. mars 2023.
Heilbrigðiseftirlitinu barst svarbréf kæranda með tölvubréfi 17. mars s.á. og var í því m.a. rakið að í samskiptum félagsins við Mosfellsbæ sumarið 2021 hefði gætt misskilnings um umfang framkvæmdarinnar sem hefði verið leiðrétt. Enn gætti slíks misskilnings, að því fram kom í svari þessu, en hvorki væri um verulegt jarðrask né efnisflutninga að ræða og væru jarðboranir kæranda hvorki skipulagsskyldar né framkvæmdaleyfisskyldar. Safnað væri bergkvörnum og væri loft notað til að dæla þeim upp. Við kjarnaborun væri vatni dælt niður til kælingar en þá væri borsvarfinu safnað í tanka og skilað á urðunarstað. Loks væri ekki væri þörf á samþykki landeigenda en þeim væri skylt að veita handhöfum rannsóknarleyfa óhindraðan aðgang að landi sínu.
Í bréfi Heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 17. apríl 2023, var honum loks leiðbeint um að forsenda fyrir útgáfu starfsleyfisins væri að fyrir lægi álit Mosfellsbæjar um hvort framkvæmdin væri framkvæmdaleyfisskyld og í samræmi við samþykktir sveitarfélagsins. Jafnframt að fyrir lægi samþykki eða staðfesting landeiganda um að haft hafi verið samráð við þá um tilhögun framkvæmda og var í því samhengi vísað til fyrirliggjandi samnings við annan af tveimur landeigendum á svæðinu.
Málsrök kæranda: Kærandi álítur að ekki þurfi að afla framkvæmdaleyfis fyrir ráðgerðum rannsóknarborunum enda séu þær hvorki meiriháttar né líklegar til að hafa áhrif á umhverfið eða breyta ásýnd þess. Einnig standist ekki að synja umsókninni á þeim grundvelli að ekki liggi fyrir samþykki landeigenda. Þá hafi ekki verið gætt meðalhófs við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar, en hún sé verulega íþyngjandi. Á rannsóknarsvæðinu séu engar náttúruminjar og engum vistkerfum sé ógnað. Þess verði gætt að engin spilli- eða mengunarefni berist út í umhverfið og grunnvatn. Samráð hafi verið og verði áfram við landeigendur í samræmi við skilyrði rannsóknarleyfisins. Um sé að ræða bergsýnatökur með annars vegar stungubor og beltum og hins vegar sleða. Mest verði tveir borar drifnir samtímis. Boranir muni standa í stuttan tíma og valdi nánast engu raski. Um sé að ræða óveruleg og afturkræf umhverfisáhrif með takmarkaðri slóðagerð.
Málsrök Heilbrigðiseftirlitsins: Af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins er tekið fram að hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skuli allur atvinnurekstur skv. IV. viðauka við lögin hafa gilt starfsleyfi, en jarðboranir séu tilgreindar í þeim viðauka. Í lagagreininni sé kveðið á um að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum. Horfa verði til ákvæða skipulagslaga við útgáfu starfsleyfis vegna rannsóknaborana. Fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar að í aðalskipulagi bæjarins sé ekki gert ráð fyrir þeirri starfsemi sem kærandi hyggist standa fyrir innan skilgreinds rannsóknasvæðis og engar áætlanir séu uppi um að það breytist. Áformuð starfsemi samræmist því ekki skipulagi.
Í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu segi að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt lögunum gildi einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög er varði rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða. Afla þurfi allra þeirra leyfa sem vísað sé til í öðrum lagabálkum. Sveitarfélagið hafi hvorki tekið við umsókn frá kæranda um framkvæmdaleyfi né móttekið gögn og upplýsingar sem lýsi með greinargóðum hætti umfangi þeirra framkvæmda sem kærandi hyggist ráðast í. Því hafi ekki verið unnt að leggja mat á það hvort um framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd væri að ræða. Það sé forsenda fyrir veitingu starfsleyfis að fyrir liggi ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfisskyldu. Samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 72/2017 feli rannsóknarleyfi enda ekki í sér heimild til framkvæmda og sé handhafa slíks leyfis skylt að sækja um slíkt leyfi áður en hann hefji framkvæmdir. Þá sé stefna aðalskipulags bindandi við útgáfu framkvæmdaleyfa, sbr. 5. mgr. gr. 4.7.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.
Það sé á ábyrgð kæranda að leita eftir því að fá lögboðin leyfi útgefin eða í það minnsta að sjá til þess að leyfisveitandi fái vitneskju um fyrirhugaðar framkvæmdir og umfang þeirra í því skyni að meta framkvæmdaleyfisskyldu þeirra áður en framkvæmdir hefjist. Í bréfi lögmanns annars landeiganda til heilbrigðiseftirlitsins hafi auk þess komið fram að ekki hafi verið haft neitt samráð við umbjóðanda hans.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar að umræddar rannsóknir séu ekki skipulagsskyldar samkvæmt skipulagslögum enda sé ekki um atvinnustarfsemi að ræða heldur vísindarannsóknir. Þá séu þær ekki háðar framkvæmdaleyfi enda minniháttar og staðbundnar. Rannsóknirnar stríði ekki gegn ákvæðum náttúruverndarlaga. Þær séu starfsleyfisskyldar vegna mengunarsjónarmiða og beri heilbrigðiseftirlitinu að taka afstöðu til umsóknarinnar á þeim grundvelli.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar í máli þessu er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Miða verður upphaf kærufrests við 17. apríl 2023 og barst kæran því innan kærufrests. Í málinu er deilt um synjun umsóknar um starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 og verður því ekki fjallað um hvort skylt sé að afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna umræddra jarðboranna. Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga er gerð um það bending að aðila máls og hlutaðeigandi sveitarstjórn er heimilt að skjóta til úrskurðarnefndarinnar vafa um skyldu til slíkrar leyfisöflunar, sbr. nánar 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Kærandi hefur leyfi Orkustofnunar til leitar og rannsóknar á málmum í Þormóðsdal á leyfissvæði 14, Esja. Með því eru kæranda heimilaðar jarðfræði-, jarðefnafræði- og jarðeðlisfræðilegar rannsóknir ásamt sýnatöku og er framkvæmdin háð ýmsum skilyrðum sem greinir í leyfinu, m.a. um skil á sýnum, skýrslugerð og opinbera birtingu rannsóknarniðurstaðna. Auk þess er í leyfinu mælt fyrir um umgengi, frágang og varnir gegn mengun. Fyrir liggur bréf Orkustofnunar, dags. 9. maí 2023, þar sem fallist er á rannsóknaráætlun kæranda vegna leitar- og rannsókna fyrir árið 2023 og kemur fram að ráðist verði í borun á allt að 40 rannsóknarholum til að bæta gagnaupplausn á rannsóknarsvæðinu en tvær holur verði nýttar til svonefndra málmvinnsluprófana. Boranir standi yfir í um 90 daga, þar sem unnið verði á 12 tíma vöktun og borun hverrar holu taki um 4 klst.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi. Starfsleyfi skal veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarra laga. Heilbrigðiseftirlitið hefur bent á að jarðboranir séu taldar upp í 55. tölul. viðauka IV. við lögin, sem tímabundinn atvinnurekstur og séu því starfsleyfisskyldar. Með þessu er ekki tekið tillit til þess að skylda til öflunar starfsleyfis skv. téðri lagagrein er miðuð atvinnurekstur og kemur þá til álita hvort jarðboranir kæranda teljist til slíks rekstrar.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi.
Hið kærða leyfi felur samkvæmt 5. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild til handa leyfishafa til að framkvæma mælingar og rannsóknir á viðkomandi svæði á leyfistímanum og ber að haga þeim í samræmi við ákvæði leyfisins. Er tekið fram í 1. gr. leyfisins að það feli í sér heimild til þess að leita að málmum, rannsaka efniseiginleika þeirra og umfang og afkastagetu líklegra námasvæða. Skal starfsemi leyfishafa byggja á heildstæðri rannsóknaráætlun, sem skal uppfæra árlega og afhenda Orkustofnun, sem hafi með höndum eftirlit með framkvæmd leyfisins. Þær rannsóknarathafnir sem leyfið heimilar eru taldar í 4. gr. og tekið fram að heimila megi víðtækari athafnir sérstaklega. Mælt er fyrir um forgang leyfishafa að nýtingarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, í tiltekinn tíma eftir að rannsókn lýkur. Þá eru ítarleg fyrirmæli um skýrslugjöf og skal árlega senda Orkustofnun skýrslu um allar jarðfræði-, jarðefnafræði- og jarðeðlisfræðilegar rannsóknir og aðrar rannsóknir sem framkvæmdar hafi verið á undangengnu ári.
Með hliðsjón af því að skylda til öflunar starfsleyfis skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 er bundin við starfsemi sem telst til atvinnureksturs og að teknu tilliti til þess að rannsóknarleyfi Orkustofnunar, sem er til grundvallar starfsemi kæranda, heimilar ekki atvinnurekstur heldur takmarkaða og tímabundna rannsóknarstarfsemi, sem afmörkuð er sem slík í lögum, verður að álíta að áformaðar jarðboranir falli utan gildissviðs 6. gr. laga nr. 7/1998 og því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 6. mars 2023 um að hafna umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal.
