38/2023 Sóltún

Árið 2023, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2023, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2022, er barst nefndinni 21. mars 2023, kærir 21 íbúi Mánatúns 4, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún. Skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með kærum til úrskurðarnefndarinnar, er bárust 10. og 21. apríl 2023, kæra Íbúasamtök Laugar­dals og einn íbúi að Mánatúni 2 sömu ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur með kröfum um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 47/2023 og 56/2023, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. apríl 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar 2. mars 2022 var tekin fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4  við Sóltún. Breytingin fólst því í að lóðinni yrði skipt upp til tveggja nota, annars vegar fyrir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og hins vegar fyrir íbúðir í húsi nr. 4. Breytingar varðandi húshluta nr. 2 fólust í því að tvær álmur yrðu lengdar til að bæta við hjúkrunarrýmum, 5. hæðinni var bætt við að hluta og kjallarinn stækkaður. Varðandi húshluta nr. 4 var byggingarreit breytt og notkun úr hjúkrunar­­heimili í íbúðir, hæðarheimild var breytt úr fjögurra hæða í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð afgreiðslu skipulags- og samgönguráðs á fundi sínum 10. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 23. mars 2022 til 11. maí s.á.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. nóvember 2022 var tillagan lögð fram að nýju ásamt um­sögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. október s.á. Var tillagan samþykkt með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa og málinu vísað til borgarráðs til staðfestingar. Á fundi borgarráðs 24. nóvember 2022 var deiliskipulagið samþykkt og sent til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar með vísan til ákvæða í 2. mgr. 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkur­borgar og fundarsköp borgarstjórnar. Var breyting deiliskipulags Ármannreits sam­þykkt á fundi borgarstjórnar 6. desember 2022 og tók það gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023.

Málsrök kærenda: Bent er á að hækkun byggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi muni auka skuggavarp. Skuggavarpsteikningar sýni aukið skuggavarp á Mánatún 2, en ekki sé hægt að leggja mat á hversu aukið skuggavarp verði fyrir íbúðirnar í Mánatúni 4 þar sem skuggavarp sé einungis sýnt á yfirlitsafstöðuteikningum. Það skorti sniðteikningar sem sýni áhrif skuggavarps á íbúðir. Skuggavarp hafi einungis verið sýnt á teikningum eins og það verði kl. 9:00, 12:00 og 17:00. Á þessum tímum sé langflest vinnandi fólk í vinnu á virkum dögum. Það vanti nauðsynlegar upplýsingar um skuggavarp eftir kl. 17:00 til sólarlags.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að hæðir Sóltúns 2–4 skuli vera færri en fimm. Deiliskipulagið sé ekki í samræmi við þetta enda geri það ráð fyrir að Sóltún 4 verði sex hæðir. Hið nýja deiliskipulag geri því ráð fyrir hækkun byggingarinnar um tvær hæðir. Það þýði að vindstrengur í austanátt og vestanátt milli Sóltúns 4 og Mánatúns 1 verði meiri en ef byggingin yrði fjórar hæðir eins og eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Austanátt sé algengasta áttin á Reykjarvíkursvæðinu og þekkt sé að vindstrengir í næsta nágrenni séu stórhættulegir gangandi fólki. Engar upplýsingar séu um vindstrengi með deiliskipulaginu.

Ljóst sé að byggingarmagn hverfisins, sem afmarkist af Borgartúni, Sóltúni og Nóatúni, sé þegar orðið allt of mikið. Samkvæmt deiliskipulaginu aukist byggingarmagn ofanjarðar um 27% umfram eldra skipulag. Ljóst sé að þessu muni fylgja aukin umferð, umferðarhnútar, hávaði, slysahætta og bílastæðvandi. Allar upplýsingar um hvaða áhrif breytingin hafi á þessa þætti vanti. Samkvæmt aðalskipulagi sé reiturinn Sóltún 2–4, ÍB20, skilgreindur sem reitur 35. Í texta við mynd 3 (kafla 3.2) segi: „Uppbyggingarreitir sem skilgreindir eru fyrir nýja íbúðar­byggð. Uppbygging íbúðarhúsnæðis er heimil á öðrum svæðum en afmörkuð eru á myndinni, sam­kvæmt ákvörðunum í hverfis- og/eða deiliskipulagi og/eða með byggingarleyfi, enda á land­notkunar­svæðum þar sem íbúðir eru almennt heimilar og einstök byggingarverkefni gera ekki ráð fyrir fleiri en 49 íbúðum á einum og sama reitnum. Hin landfræðilega afmörkun á upp­drætti er ráðandi og bindandi um stærð svæðis.“ Teikningar og greinargerð skipulagsins fyrir Sóltún 2-4 segi að samtals sé heimilt að gera 156 hjúkrunar-/þjónusturými fyrir aldraða á lóðinni Sóltúni 2 og 79 hefðbundnar íbúðir í Sóltúni 4. Í aðalskipulagi komi fram á bls. 22 að byggðin verði yfirleitt tvær til fimm hæðir og þéttleiki ekki minni en 40–60 íbúðir á ha. Ekki verði gengið á opin græn svæði með útivistar- og verndargildi. Samkvæmt deiliskipulaginu sé reiturinn fyrir Sóltún 2–4 um 1,5 ha og því megi byggingarmagnið ekki vera meira en 73,5 íbúðir fyrir allan reitinn. Deiliskipulagið geri ráð fyrir miklu meira byggingarmagni á reitnum en heimilt sé samkvæmt aðalskipulagi.

Byggja eigi stórt fjölbýlishús við hlið grunnskóla, leikskóla og háhýsa í Mánatúni og Sóltúni. Áhrif breytinganna á umferð við núverandi byggingar hafi ekki verið könnuð sérstaklega eða hvort aukin umferð gæti haft áhrif á ferðavenjur íbúa. Fyrir þær 79 íbúðir sem fyrirhugaðar séu sé gert ráð fyrir að koma fyrir 54 bílastæðum með gestastæðum og að óheimilt verði að sérmerkja bílastæði tilteknum íbúðum. Að meðaltali séu skráðar 1,56 bifreiðar á hverja íbúð í Reykjavík og samkvæmt því muni 123 bifreiðar fylgja þessum íbúðum og því þyrfti 69 bif­reið­um að vera lagt utan lóðarinnar nr. 4 við Sóltún. Næstu bílastæði verði við hjúkrunarheimilið og svo grunnskólann. Hjúkrunarheimilið muni hafa 112 bílastæði fyrir hjúkrunarrýmin 156 og starfs­menn, að hluta til í bílageymslu neðanjarðar og því ólíklega mikið svigrúm fyrir íbúa Sóltúns 4 að leggja á þeirri lóð. Því verði hætt við að margir freistist til að leggja bifreiðum sínum við grunnskólann með tilheyrandi umferðarálagi við skólann og aukinni hættu fyrir nemendur.

Í nýsamþykktu aðalskipulagi sé kveðið á um að hverfisgarðar skuli vera að hámarki í 500 m fjarlægð frá íbúðum. Frá fyrirhuguðu fjölbýlishúsi við Sóltún 4 verði styst um 800 m í beinni loft­línu í næsta almenningsgarð, Klambratún. Í aðalskipulagi Reykjavíkur segi: „Tryggja á góð tengsl íbúðarbyggðar við fjölbreytt útivistarsvæði og viðhalda náttúrulegum fjölbreytileika lands og lífríkis. Um 92% íbúa Reykjavíkur búa í innan við 300 m fjarlægð frá útivistarsvæði sem sé stærra en 2.000 m². Þessum hlutföllum á að halda samhliða þéttingu byggðar og tryggja að ekki verði gengið á gæði náttúru og landslags innan borgarinnar og nærri heimilum borgar­búa.“ Með hinu kærða deiliskipulagi sé það útilokað. Eini reiturinn í Túnunum þar sem tækifæri sé að koma upp hverfisgarði sé óbyggði hluti Ármannsreitsins. Hluti af því svæði tilheyri nú Sól­stöfum, grunn- og leikskólum, en stór hluti þess sem eftir standi sé lóðin við Sóltún 4.

Í deiliskipulaginu sé afmarkaður almenningsgarður, en innan hans sé helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur. Ef borin sé saman stærð helgunarsvæða og svo almenningsgarðsins sé ljóst að helgunarsvæðið sé stærra en almenningsgarðurinn. Þetta hljóti að þýða að það verði enginn garður. Þá fari helgunarsvæðið langt inn fyrir lóðarmörk Waldorfskólans. Teikningarnar hljóti að vera rangar. Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur þurfi 24 m² garðrými á íbúð þegar 150 íbúðir séu á ha. Fyrir 79 íbúðir þurfi því að gera ráð fyrir 1.900 m² garðrými og þá sé ekki gert ráð fyrir neinu garðrými fyrir 156 hjúkrunarrými. Í aðalskipulagi komi fram að almenningsrými eigi að vera áhugaverðir áfangastaðir sem geri borgar- og hverfisbúum kleift að halda viðburði og njóta lífsins. Þau séu mikilvæg tæki til að viðhalda mannlífi og þjónustu. Deiliskipulagið tryggi ekki að lágmarkshlutfall lóða verði gróðursæl né sólrík útisvæði. Þegar litið sé til reitsins sem afmarkist af Katrínartúni, Borgartúni, Kringlumýrarbraut og Laugavegi sé hvergi að finna opinn leikvöll með leiktækjum fyrir börn né grænt svæði fyrir alla aldurshópa. Til viðbótar hafi svo litla opna garðinum við Bríetartún 9 verið lokað af með girðingu til notkunar fyrir leikskóla. Þetta þýði að enginn leikvöllur eða grænt andrými verði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut þar sem almenningsgarðurinn sem sýndur sé á teikn­ingu við Miðtún sé helgunarreitur fyrir Orkuveitu Reykjavíkur.

Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 98/2008 frá 18. nóvember 2010 hafi verið felld úr gildi breyting á deiliskipulagi Ármannsreits vegna sömu lóðar. Núna hafi borgarráð hins vegar ákveðið að byggingin eigi að vera sex hæðir. Það verði að teljast óbilgirni af hálfu borgarinnar að fara aftur fram með hækkun á byggingunum.

Í svörum umhverfis- og skipulagssviðs vegna deiliskipulagsbreytingarinnar hafi komið fram að vegna mistaka hafi verið misræmi í framsetningu deiliskipulagsins og að gerðar yrðu lag­færingar, m.a. þannig að afmörkun breytingar á notkunarheimildum og lóðamörk yrðu skýr. Það sé óboðlegt að skipulagsfulltrúi fari fram með teikningar sem hann viðurkenni að séu rangar. Ef hann svo breyti teikningum fái almennir borgarar sem hafi þá þegar rýnt teikning­arnar ekki að vita um breytingarnar. Óboðlegt sé að skipulagsfulltrúi breyti teikningum án þess að borgarar hafi tækifæri til umsagnar um þær breytingar.

Ekki hafi verið haldinn kynningarfundur vegna breytingarinnar þar sem um sé að ræða veiga­miklar breytingar frá fyrra skipulagi. Athugasemdir íbúa í aðlægum húsum og ítrekuð erindi frá Íbúasamtökum Laugardals hafi ekki verið tekin til greina hvað varðaði breytingu á land­nýtingu. Íbúum hafi þannig verið gert ómögulegt að koma sjónarmiðum sínum formlega á fram­færi. Lóðarhafar fái ávinning á kostnað lífsgæða annarra íbúa í aðlægum húsum. Umgjörð skipulagsvinnu eigi að tryggja aðkomu íbúa og breytingar þurfi einnig að taka mið af hags­munum þeirra. Breytt landnýting og fjölgun almennra íbúða með tilheyrandi umferð og álagi sé ekki til hagsbóta fyrir íbúa sem búsettir séu á svæðinu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að Íbúasamtök Laugardals eigi ekki kæruheimild skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem þeir einir geti kært ákvörðun sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kærð sé. Þá sé í 3. mgr. 4. gr. laganna enn fremur í lið a.-c. taldar upp með tæmandi hætti þær ákvarðanir sem meðal annars hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært. Íbúasamtökin hafi í fyrsta lagi ekki sýnt fram á að samtökin eigi nokkra lögvarða hags­muni tengda hinni kærðu ákvörðun og í öðru lagi falli hin kærða ákvörðun ekki undir liði a.-c. í 3. mgr. 4. gr. laganna. Því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Þegar úrskurðað hafi verið í máli nr. 98/2008 hafi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024 verið í gildi. Nú sé hins vegar í gildi Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 sem birt hafi verið í B-deild Stjórnar­tíðinda 18. janúar 2022. Ekki hafi verið fjallað sérstaklega um úrskurðinn í umsögn skipulags­fulltrúa þar sem niðurstaðan hafi byggt á eldra aðalskipulagi.

Deiliskipulagið sem um ræði sé í samræmi við núgildandi aðalskipulag en lóðin Sóltún 2–4 sé á íbúðarsvæði og samkvæmt töflu 3.1. og mynd 6 í greinargerð aðalskipulagsins sé gert ráð fyrir að byggingar geti verið fimm hæðir og með sérstökum rökstuðningi um sex til sjö hæðir ef um inndregnar hæðir sé að ræða. Á síðastliðnum árum hafi átt sér stað mikil endurþróun á upp­byggingu svæðisins umhverfis reitinn til betri nýtingar á landi. Sú þróun hafi leitt til þess að þar hafi töluvert af nýjum íbúðabyggingum risið sem almennt séu fimm til tíu hæðir. Byggingarnar í deil­iskipulagsbreytingunni séu fjögurra til sex hæða og að mestum hluta fimm hæða háar byggingar að undan­skilinni heimild fyrir inndregna sjöttu hæð á annarri byggingunni. Það falli vel að byggða­mynstri og sé í megin atriðum í lægri kantinum miðað við það.

Reykjavíkurborg hafi kynnt og auglýst skipulagstillöguna samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna og hafi skilyrði um málsmeðferð því verið uppfyllt. Í tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi verið settir fram uppdrættir, skuggavarp og aðrar þær upplýsingar sem skipti máli vegna breytingarinnar. Ekki sé um að ræða verulega breytingu frá þágildandi deiliskipulagi. Fyrir hafi verið miklar uppbyggingarheimildir á lóðinni og því hafi ekki þótt ástæða til að halda íbúafund vegna breytingarinnar.

Sunnan Sóltúns 2–4 sé gert ráð fyrir opnu grænu svæði sem muni nýtast sem vandað og sólríkt útivistarsvæði í hverfinu. Það að hluti svæðisins sé á helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur hafi engin áhrif á áform borgarinnar um að gera almenningsgarð heldur feli það eingöngu í sér kvöð um að Orkuveita Reykjavíkur geti haft aðgang að lögnum neðanjarðar. Umrætt svæði sé á borgarlandi og geti leiksvæði verðið í almenningsgarðinum en ætlunin sé að fara í hönnunar­samkeppni. Varðandi önnur leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorrabraut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut sé bent á opið leiksvæði á milli Bríetartúns og Laugavegs. Önnur opin leiksvæði í nálægð við Sóltún 2–4 séu meðal annar fyrir framan Laugarneskirkju, við hlið Sjómannaskólans og Klambratún. Auk þess séu leiksvæði við nálæga grunn- og leik­skóla.

Hvað varði hugtakið andrými þá felist alltaf í því huglægt mat og fari það eftir aðstæðum hverju sinni. Við ákvörðun á staðsetningu byggingar Sóltúns 4 hafi þótt mikilvægt að gæta að því að góður lóðarhluti væri til suðurs vegna dvalarsvæða auk þess sem það hafi þótt jákvætt að byggingin kæmi nær götunni og væri meira með til að mynda götuhlið húsa að Sóltúni. Engu að síður hafi þess verið gætt að enn væri gott andrými milli götu og húss meðal annars vegna skuggamyndunaráhrifa á húsin norðan við götuna.

Þær lagfæringar sem gerðar hafi verið á uppdrætti eftir að tillagan hafði verið auglýst hafi verið smávægilegar og ekki þess eðlis að auglýsa þyrfti tillöguna aftur. Annars vegar hafi athugasemdum Veitna verið bætt inn í skilmála og hins vegar hafi teikningin af almenningsgarðinum auk boltasvæðis og lóð við Sóltún 6 verið breytt. Bæði almenningsgarðurinn og Sóltún 6 séu utan þess svæðis sem deiliskipulagsbreytingin hafi átt við um.

Skuggavarpsáhrif hafi verið skoðuð vegna breytinga á deiliskipulaginu. Skuggavarps­uppdráttur sýni að skuggavarp breytist óverulega vegna breyttrar tillögu og sé innan þeirra marka sem megi búast við þegar uppbygging eigi sér stað í þéttri borgarbyggð. Ekki sé hægt að sjá að skuggavarpið hafi mikil áhrif á íbúa við Mánatún 2. Telji kærendur að Reykjavíkur­borg hafi með samþykkt umþrættrar deiliskipulagsbreytingar valdið þeim tjóni þá geti þeir á grundvelli 51. gr. skipulagslaga átt rétt á bótum. Kröfur um bætur skuli beint að sveitar­félaginu sem taki afstöðu til kröfunnar þegar og ef hún berst.

Málsrök lóðarhafa Sóltúns 2-4: Vísað er til þess að við deiliskipulagsferlið hafi Reykjavíkurborg svarað öllum athugasemdum kærenda og þar sé að finna svör við mörgum af þeim athugasemdum sem liggi til grundvallar kærunni.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að Sóltún 2–4 geti verið fimm hæðir eða lægra. Það sé svo skýrt nánar þar sem segi: „stefna og viðmið aðalskipulags um þéttleika byggðar og byggingar­magn gefa einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum er ávallt tekin við gerð deiliskipulags, með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli og mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett er fram í neðangreindum köflum 3.6.1–3.6.4.“ Af þessu megi ráða að aðalskipulagið gefi skipulagsyfirvöldum mjög rúmt svigrúm til að taka ákvarðanir í deiliskipulagi varðandi einstaka reiti, enda um viðmið að ræða þegar komi að mörgum atriðum en ekki reglur. Þessu til viðbótar komi fram í aðalskipulaginu að möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi séu +tvær hæðir, einkum inndregið og við götu­horn verði rökstudd sérstaklega. Efstu hæðir umræddra bygginga séu inndregnar og eingöngu á hluta af húsunum auk þess sem lóðin Sóltún 2–4 sé við götuhorn. Inndregnu hæðirnar séu hannaðar til að minnka áhrif af hækkun hússins. Í deiliskipulaginu komi fram sá rökstuðningur að breytt lögun hússins falli betur að götumynd Sóltúns og að skuggavarp breytist lítið frá eldra deili­skipulagi.

Talsvert sé um háhýsi og háar byggingar í næsta nágrenni við lóðina Sóltún 2–4 og því sé ekki óeðlilegt að samræmi sé í götumyndinni. Þetta sé rökstutt í svörum borgarinnar. Fullyrðingar um að hæð bygginga skv. deiliskipulaginu eigi ekki rétt á sér og að skuggavarp komi til með að breytast á róttækan hátt sé mótmælt. Um afar takmarkaðar breytingar sé að ræða frá eldra deili­skipulagi. Aðilar sem búi í þéttri borgarbyggð geti ekki búist við því að óbyggðar og vannýttar lóðir í nágrenni þeirra haldist óbyggðar og óbreyttar auk þess sem réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Frá árinu 2005 hafi legið fyrir að umfangsmikið mannvirki myndi rísa á lóðinni. Rétt sé að háar byggingar geti valdið einhverjum breytingum á veðri á jörðu niðri en þær byggingar sem um ræði séu ekki það háar að þær geti haft nokkur áhrif á vindafar á svæðinu. Ekki hafi verið talin ástæða til að gera athuganir á mögulegum breytingum á vindafari enda ekki um háhýsi að ræða.

Í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að fram fari mat á einstökum reitum á grundvelli fjölmargra þátta, s.s. að byggð sé í samræmi við yfirbragð núverandi byggðar, að byggð sé þétt í kringum helstu áhrifasvæði almenningssamgangna o.fl. Fjöldi íbúða við Sóltún 2–4 sé í samræmi við markmið aðalskipulags enda sé staðsetning reitsins í mikilli nálægð við stofnleiðir strætó. Þá sé jafnframt gert ráð fyrir því að við ákvörðun um byggingarmagn eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati. Í samgöngumati fyrir Sóltún 4 hafi niðurstaðan verið sú að uppbygging á lóðinni tónaði vel við stefnu svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins, Höfuð­borgar­svæðið 2040, um hagkvæman vöxt og að meginþunga vaxtar yrði beint á miðkjarna og önnur samgöngumiðuð þróunarsvæði. Uppbyggingin sé einnig í samræmi við stefnu aðal­skipulags Reykjavíkur um uppbyggingu á þéttri og blandaðri borg.

Í samgöngumati sem gert hafi verið fyrir lóðina hafi komið fram að með uppbyggingu fjölbýlis­húss með 79 íbúðum og að meðaltali 2,2 íbúa í hverri íbúð, mætti áætla að 300 bílferðir verði farnar á degi hverjum að eða frá lóðinni. Þetta væri ekki talið hafa teljandi áhrif á rýmd gatna­kerfisins í grennd við fyrirhugaða uppbyggingu.

Það komi fram með skýrum hætti að garðsvæði sé stækkað á sunnanverðri lóðinni frá fyrra deiliskipulagi og leiksvæði sé komið fyrir á milli bygginga hennar. Aðkoma að leiksvæði verði um lóðina miðja og garðurinn verði svo tengdur opnum afmörkuðum reit Orkuveitu Reykja­víkur til suðurs. Hið svokallaða helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur sé af hálfu Reykja­víkurborgar í skipulagi skilgreint sem „[m]inni opin svæði innan þéttrar byggðar. Leikvellir, gróður­reitir, minni útivistarsvæði og almenningsrými og græn belti innan þéttbýlis.“ Helgunin snúist um það að ekki sé hægt að byggja yfir svæðið þótt vissulega sé hægt að nota það til þess sem skilgreining þess taki til.

Úrskurður nefndarinnar í máli nr. 98/2008 hafi enga þýðingu við meðferð þessa máls þar sem nýtt aðalskipulag hafi tekið gildi. Auk þess hafi allt skipulagsferlið verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, þar með talið gerð ítarlegs samgöngumats. Tillaga að breytingu að deiliskipulagi hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Athugasemdir kærenda og umfang þeirra sýni fram á að þeir hafi getað kynnt sér efni deiliskipulagstillögunnar og athugasemdum hafi verið svarað af hálfu borgarinnar. Ein af athugasemdunum hafi verið um óskýr lóðamörk og hafi deiliskipulagsuppdrátturinn verið uppfærður eftir þessa athugasemd. Fjölmargir aðilar hafi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og því ljóst að auglýsingin og kynningin hafi vakið athygli og ekki komið í veg fyrir að hægt væri að koma á framfæri sjónarmiðum og athugasemdum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að miðað við orðalag í umsögn Reykjavíkur­borgar hafi ekki verið tekin ákvörðun um staðsetningu leiksvæðis á helgunarreit Orkuveitu Reykjavíkur heldur sé það möguleiki. Varðandi leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi, Sæbraut og Kringlumýrarbraut sé eitt leiksvæði milli Bríetartúns og Lauga­vegs. Þar séu 15 leiktæki og einn körfuboltavöllur fyrir börn eða unglinga. Samanlagt grænt svæði á þessum reit sé u.þ.b. 1.400 m² sem samsvari ferningi sem sé 40 m á kant.

Hvað varði hugtakið andrými þá sé rétt að það sé huglægt mat en það þurfi að horfa til þess hvort eigi að vega þyngra, óskir íbúa sem komi til með að lifa í þessu andrými til framtíðar eða framkvæmdar­aðila. Íbúar hverfisins séu mun fleiri en þeir sem komi að framkvæmdinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023. Tók kærufrestur því að líða 14. s.m., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra kærandans að Mánatúni 2 barst úrskurðarnefndinni 21. apríl 2023 eða átta dögum eftir að kærufresti lauk. Verður þeirri kæru af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Íbúasamtök Laugardals hafa ekki slíkra hagsmuna að gæta. Þá er sérstök kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka til úrskurðarnefndarinnar bundinn við þær ákvarðanir um mat á áhrifum framkvæmda og áætlana sem greinir í tilvísaðri lagagrein. Skortir því Íbúasamtök Laugardals kæruaðild og verður kæru þeirra af þeim sökum vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Hins vegar verður kæra íbúa að Mánatúni 4 tekin til efnismeðferðar enda er þeim játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa á fasteignir þeirra vegna heimilaðra framkvæmda samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Sóltún 2–4 á svæði ÍB20, sem er einn af uppbyggingarreitum fyrir nýja íbúðarbyggð þar sem gera má ráð fyrir 50 íbúðum eða fleiri. Á mynd 6 í kafla III. í greinargerð skipulagsins, Landnotkun og önnur ákvæði um uppbyggingu og þróun byggðar, er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingarsvæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er lóðin Sóltún 2–4 á svæði þar sem heimilt er að byggja fimm hæða hús. Þá segir einnig: „Möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi +2 hæðir (einkum inndregið og við götuhorn, varðandi frávik til hækkunar) verði rökstudd sérstaklega“.

Með hinni kærðu breytingu er lóðinni Sóltúni 2–4 skipt upp með tilliti til tvennra nota, annars vegar undir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og íbúðir í húsi nr. 4. Þá er formi byggingarreits húss fyrir hús nr. 4 breytt, notkuninni hjúkrunarheimili breytt í íbúðir og hæðarheimild aukin úr fjögurra í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Í greinagerð skipulagsins segir um markmið þess: „Markmiðið með deiliskipulaginu er að nýta lóðina enn betur en núverandi deiliskipulag gerir ráð fyrir, til stækkunar hjúkrunarheimilis ásamt því að gera í Sóltúni 4 nýjar íbúðir á miðlægum stað í borginni. Þróun nýtingar í skipulagi hefur aukist frá því sem áður var og er með tillögum þessum gerð í samhengi þess sem þéttingaráherslur byggðar hafa orðið á svæðum sem skil­greind eru miðkjarni Reykjavíkur og þessi reitur tilheyrir.“ Þá kemur fram að forsendur breytingarinnar séu til komnar m.a. vegna óska stjórnvalda um fleiri og rúmbetri hjúkrunarrými á hjúkrunarheimilum landsins. Einnig eigi þar við krafa um uppbyggingu og þéttingu byggðar í miðkjarna Reykjavíkur og fram kominnar þarfar á íbúðarrýmum af mismunandi stærðum.

Í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur fram að stefna og viðmið þess um þétt­leika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Þar segir enn fremur: „Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til megin­markmiða aðal­skipulags um sjálf­bæra þróun og gæði byggðar að undangengnu kynningar- og samráðs­ferli, mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4 aðalskipulagsins.“ Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfis­gæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niður­stöður úr samgöngumati.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat og er til þess vísað í greinar­gerð deiliskipulagsins. Þar kemur fram að lagt hafi verið mat á fjölda bíla- og hjólastæða fyrir lóðina vegna uppbyggingarinnar samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um fjölda bíla- og hjóla­stæða í Reykjavík. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsins hvað varðar fjölda bíla- og hjólastæða­ sé í samræmi við kröfur b-liðar gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skugga­varps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgi­skjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Með hinu kærða skipulagi fylgja skuggavarpsteikningar sem sýna skuggavarp á vorjafndægri, 1. maí og sumarsólstöðum kl. 09:00, 13:00 og 17:00. Af gögnum málsins verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi muni hafa í för með sér grenndaráhrif vegna skuggavarps, en telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni. Að framangreindu virtu verður ekki talið að grenndar­hagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna deiliskipulagsákvarðana geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. laganna.

Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykja­víkur 2040 varðandi hæðir húsa. Þá er hvergi í greinargerð deiliskipulagsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að vikið er frá skilyrðum aðalskipulags um hæðir húsa.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá stefnu aðalskipulags um fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu í hinni kærðu deiliskipulagstillögu verður að telja að fjöldi hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fjölda hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4. Að teknu tilliti til meðal­hófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga er þó ekki tilefni til að ógilda deiliskipulags­breytinguna í heild sinni.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda að Mánatúni 2 og Íbúasamtaka Laugardals er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits að því er varðar heimilaða sjöttu hæð fyrirhugaðrar byggingar nr. 4 á lóðinni Sóltúni 2–4.