Árið 2023, föstudaginn 2. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 15/2023, kæra á ákvörðun Strandabyggðar frá 31. desember 2022 um álagningu gjalds vegna grenndarkynningar skógræktaráforma í landi Grafar í Krossárdal.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 23. janúar 2023, kærir Hlöðuteigur sf. ákvörðun Strandabyggðar frá 31. desember 2022 um álagningu gjalds vegna grenndarkynningar skógræktaráforma kæranda í landi Grafar í Krossárdal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Strandabyggð 2. mars 2023.
Málavextir: Hinn 12. október 2020 sendi kærandi bréf til sveitarstjórnar Strandabyggðar vegna áforma hans um skógrækt í landi Grafar í Krossárdal á 108 ha svæði. Óskaði hann þess að sveitarstjórn tæki afstöðu til þess hvort hefja mætti framkvæmdir. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 7. desember s.á. var samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að fresta afgreiðslu erindisins og fela skipulagsfulltrúa að afla frekari gagna. Í kjölfarið óskaði skipulagsfulltrúi eftir umsögnum frá Minjastofnun, Umhverfisstofnun og Vegagerðinni auk þess sem hann sendi bréf 4. mars 2021 til landeigenda aðliggjandi jarða um kynningu á skógræktaráformum kæranda. Erindið var tekið fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 6. október 2021 og bókaði nefndin að hún teldi áformin ekki háð framkvæmdaleyfi þar sem skógræktarsvæðið væri innan við 200 ha og því í samræmi við skilmála Aðalskipulags Strandabyggðar 2010–2022. Mæltist nefndin til þess við sveitarstjórn að samþykkja erindið með fyrirvara um breytta afmörkun svæðisins. Á fundi sveitarstjórnar 12. október 2021 var niðurstaða umhverfis- og skipulagsnefndar samþykkt.
Með útgáfu reiknings, dags. 1. nóvember 2022, lagði Strandabyggð á kæranda afgreiðslugjald og gjald vegna grenndarkynningar, samtals að upphæð kr. 35.776. Með bréfi kæranda, dags. 6. s.m., var gerð krafa um að álagningin yrði dregin til baka þar sem afgreiðslugjald hefði þegar verið greitt og þar sem grenndarkynning hefði ekki átt sér lagastoð. Vísaði kærandi til þess að legið hefði fyrir frá upphafi málsins að ekki þyrfti framkvæmdaleyfi vegna skógræktaráforma hans. Frekari samskipti áttu sér stað milli kæranda og sveitarfélagsins og með tölvubréfi, dags. 3. janúar 2023, var kæranda tilkynnt að afgreiðslugjaldið hefði verið fellt niður og að eingöngu yrði innheimt fyrir minni háttar grenndarkynningu samkvæmt gjaldskrá nr. 217/2021 fyrir byggingarleyfis-, framkvæmda-, skipulags- og þjónustugjöld í Strandabyggð. Var kærandi jafnframt upplýstur um að gefinn hefði verið út reikningur fyrir grenndarkynningu, dags. 31. desember 2022, að upphæð kr. 22.214.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að skipulagslög nr. 123/2010 geri ekki ráð fyrir að grenndarkynning fari fram nema fyrir liggi ákvörðun um að gefið verði út framkvæmdaleyfi vegna framkvæmdar, sbr. 20. gr. laganna þar sem segi að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta framkvæmdaleyfisgjald fyrir framkvæmdir sem afla þurfi framkvæmdaleyfis fyrir og fyrir eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Því geti Strandabyggð ekki lagt á hið kærða gjald þar sem hvorki hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi né hafi ákvörðun verið tekin um að gefa út framkvæmdaleyfi. Kærandi hafi ekki sótt um framkvæmdaleyfi þar sem þess hafi ekki verið þörf samkvæmt gildandi aðalskipulagi Strandabyggðar nema fyrirhugað skógræktarsvæði væri yfir 200 ha að stærð.
Málsrök Strandabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að það hafi verið mat skipulagsfulltrúa, að höfðu samráði við umhverfis- og skipulagsnefnd, að rétt væri að afla umsagna tiltekinna stofnana annars vegar og hins vegar að kynna áform kæranda fyrir landeigendum aðliggjandi jarða, m.a. þar sem skipulagsfulltrúi hafi haft upplýsingar um að landamerki væru ekki að öllu leyti ágreiningslaus á svæðinu. Gjaldskrá nr. 217/2021 fyrir byggingarleyfis-, framkvæmda-, skipulags- og þjónustugjöld í Strandabyggð sé sett með heimild í 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 20. gr. skipulagslaga sé fjallað um framkvæmdaleyfisgjöld svo og önnur gjöld vegna skipulagsvinnu sem talin sé nauðsynleg vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Varðandi grenndarkynningu sé vísað til ákvæða 1. og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur athugasemdir Strandabyggðar um meintan ágreining um landamerki vera eftiráskýringu, enda séu umrædd landamerki ágreiningslaus auk þess sem afmörkun fyrirhugaðs skógræktarsvæðis sé í góðri fjarlægð frá landamerkjum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um álagningu gjalds vegna grenndarkynningar skógræktaráforma kæranda í landi Grafar í Krossárdal í Strandabyggð.
Kærandi telur að vegna ákvæða í Aðalskipulagi Strandabyggðar 2010–2022 hafi skógræktaráform hans ekki verið háð útgáfu framkvæmdaleyfis þar sem fyrirhugað skógræktarsvæði væri undir 200 ha. Í aðalskipulaginu er þó ekki kveðið á um slíka undanþágu heldur er vísað til þess að samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli tilkynna um skógræktaráætlanir sem taki yfir 200 ha eða meira á hverju býli til Skipulagsstofnunar sem taki ákvörðun um hvort framkvæmdin sé háð mati á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að áform kæranda hafi ekki verið tilkynningarskyld framkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000, sbr. nú lið 1.04 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, voru þau samt sem áður háð framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, enda um að ræða framkvæmd sem áhrif hefur á umhverfi og breytir ásýnd þess. Jafnframt er ljóst að grenndarkynning var nauðsynlegur undanfari framkvæmdarleyfisins þar sem framkvæmdin var fyrirhuguð á ódeiliskipulögðu svæði og undantekningarreglur skipulagslaga frá grenndarkynningu áttu ekki við um áform kæranda.
Erindi kæranda frá 12. október 2020 til sveitarstjórnar vegna fyrirhugaðrar skógræktar var ekki umsókn um framkvæmdaleyfi heldur fyrirspurn um hvort hefja mætti framkvæmdir. Var skipulagsfulltrúa því ekki rétt að grenndarkynna áformin að kæranda forspurðum. Bar sveitarfélaginu í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að upplýsa kæranda um að áform hans væru háð framkvæmdaleyfi og að grenndarkynna þyrfti áformin.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Í 20. gr. skipulagslaga er fjallað um framkvæmdaleyfisgjald og gjald fyrir skipulagsvinnu. Segir þar í 1. mgr. að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta framkvæmdaleyfisgjald fyrir framkvæmdir sem afla þarf framkvæmdaleyfis fyrir. Gjaldið má ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við undirbúning og útgáfu leyfisins. Þá segir í 2. mgr. að sé þörf á að vinna skipulagsáætlun eða gera breytingu á henni vegna leyfisskyldra framkvæmda geti sveitarstjórn innheimt gjald fyrir skipulagsvinnu sem nauðsynleg sé vegna þeirrar framkvæmdar. Gjaldið má ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við skipulagsgerðina og kynningu og auglýsingu skipulagsáætlunar.
Á grundvelli greindrar 20. gr. skipulagslaga auk 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, samþykkti sveitarstjórn Strandabyggðar 9. febrúar 2021 gjaldskrá fyrir byggingarleyfis-, framkvæmda-, skipulags- og þjónustugjöld. Fékk gjaldskráin númerið 217/2021 og birtist hún í B-deild Stjórnartíðinda 25. febrúar 2021. Í 4. gr. hennar er kveðið á um framkvæmdaleyfisgjald og gjald fyrir skipulagsvinnu og í liðum 4.4–4.8 er svo að finna upphæðir þjónustugjalda vegna kostnaðar við skipulagsvinnu. Samkvæmt lið 4.8 er gjald vegna grenndarkynningar kr. 51.217 en sé um minni háttar grenndarkynningu að ræða er gjaldið kr. 22.214. Byggist hin kærða álagning á þeim lið gjaldskrárinnar og var lagt á gjald vegna minni háttar grenndarkynningar.
Eins og gjaldskráin er uppbyggð er ljóst að þjónustugjald vegna grenndarkynningar skv. lið 4.8 er fyrir grenndarkynningu vegna skipulagsvinnu. Sú grenndarkynning sem fór fram í þessu máli er þó ekki vegna skipulagsvinnu, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, heldur er um að ræða grenndarkynningu leyfisskyldrar framkvæmdar á ódeiliskipulögðu svæði, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Átti álagningin því ekki viðhlítandi stoð í nefndri gjaldskrá sveitarfélagsins.
Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða álagning felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Strandabyggðar frá 31. desember 2022 um álagningu gjalds að upphæð 22.214 krónur vegna grenndarkynningar skógræktaráforma í landi Grafar í Krossárdal.
