Árið 2023, miðvikudaginn 31. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 140/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember 2022, um að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. desember 2022, kærir íbúi að Dynsölum 14, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember s.á. að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með tveimur bréfum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. og 30. desember 2022, er bárust samdægurs, kæra 34 íbúar við Jakasel, Jórusel, Klyfjasel og Torfufell í Reykjavík og 11 íbúar við Dofrakór, Drangakór, Fjallakór, Gnitakór og Kleifakór í Kópavogi og félagið Vinir Kópavogs, sömu ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs og gera kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verða þau kærumál, sem eru nr. 152/2022 og 153/2022, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi.
Gerðu kærendur í máli nr. 152/2022 jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 24. janúar 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 3. febrúar 2023.
Málavextir: Hin kærða framkvæmd felur í sér lagningu 3. áfanga Arnarnesvegar, frá Rjúpnavegi í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík. Árið 2003 féllst Skipulagsstofnun á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Taldi stofnunin að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin var kærð til ráðherra sem staðfesti hana með úrskurði, dags. 11. desember s.á. Lagning vegarins hefur farið fram í áföngum, en hið kærða framkvæmdaleyfi varðar lokaáfangann í lagningu Arnarnesvegar.
Með bréfi, dags. 26. október 2020, óskaði Vegagerðin eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort ný útfærsla á vegamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Fæli útfærslan í sér brú yfir Breiðholtsbraut og ljósastýrð vegamót og kom fram í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar að um væri að ræða sameiginlega niðurstöðu Vegagerðarinnar, Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar. Við meðferð málsins óskaði Skipulagsstofnun eftir umsögnum Reykjavíkurborgar, Kópavogsbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, Landverndar, Minjastofnunar Íslands, Samgöngustofu, Umhverfisstofnunar og Vina Vatnsendahvarfs vegna matsskyldufyrirspurnarinnar. Hinn 16. febrúar 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun sinni vísaði stofnunin m.a. til þess að framkvæmdin fælist í breytingu á útfærslu gatnamóta frá fyrri áformum, sem kæmi ekki til með að auka umferðarónæði eða mengun í íbúðarbyggð eða á útivistarsvæðum og sem jafnframt fæli í sér minna inngrip í ásýnd svæðanna.
Tillaga um deiliskipulag vegna 3. áfanga Arnarnesvegar innan marka Reykjavíkurborgar var samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 29. júní 2022 og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi ráðsins 7. júlí s.á. Þá var á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí s.á. samþykkt tillaga um deiliskipulag vegna sömu framkvæmdar innan marka Kópavogs og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. júní s.á. Deiliskipulagið öðlaðist gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 28. október 2022. Greindar ákvarðanir um samþykkt deiliskipulagsins voru kærðar til úrskurðarnefndarinnar með kæru dags. 22. júlí 2022, í máli nr. 79/2022, og með úrskurði, dags. 31. maí 2023, hafnaði úrskurðarnefndin kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulagsins.
Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 15. ágúst 2022 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir umræddri framkvæmd tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 14. nóvember s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og lögð fram greinargerð Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar, dags. 10. nóvember 2022, um framkvæmdaleyfi í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var umsóknin samþykkt með vísan til 13. og 14. gr. skipulagslaga og vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest í bæjarráði 17. nóvember s.á. og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Auglýsing hins kærða framkvæmdaleyfis birtist í Lögbirtingablaði 5. desember s.á.
Málsrök kærenda: Bent er á að umhverfismat framkvæmdarinnar, sem sé forsenda framkvæmdaleyfisins, standist ekki þær kröfur sem gera þurfi til umhverfismats fyrir stofnbraut. Hámarks umferðarþunginn, sem var forsenda umhverfismatsins, hafi verið 9.000 til 15.000 bílar á sólarhring, en tveggja akreina vegur beri allt að 22.000 bíla á sólarhring. Slíkir vegir beri þannig þann hámarks umferðarþunga sem hafi verið umhverfismetinn auðveldlega. Þessum litla umferðarþunga hafi verið breytt með afgerandi hætti til að gera lítið úr mengun frá Arnarnesvegi. Vegagerðinni beri að umhverfismeta umferðarþunga sem hæfi stofnbraut. Arnarnesvegur við Salaskóla sé varinn af tveimur hlíðum fyrir ríkjandi vindáttum og þannig sé hætt við að svifryksmengun verði þar veruleg í framtíðinni á „gráum nagladekkja dögum“. Svifryksmengun sé sérstaklega varhugaverð fyrir börn og því full ástæða til að vanda umhverfismat stofnbrautar í nágrenni við vinnustað barna. Það verði ekki annað séð en að Vegagerðin sé að gera fullburða fjögurra akreina stofnbraut án umhverfismats þrátt fyrir að hafa ekki umhverfismetið þann veg.
Kærendur álíta að lögbundið samráð við íbúa hafi ekki verið virt við gerð deiliskipulags svæðisins, þeim hafi ekki verið gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda og athugasemdum hafi verið svarað á ófullnægjandi hátt. Íbúafundur hafi verið auglýstur með stuttum fyrirvara og ekki hafi verið boðið á fund eins og venja væri heldur hafi verið haldinn streymisfundur og íbúum verið gefinn kostur á að senda inn spurningar í formi tölvupósta og í gegnum athugasemdakerfi Facebook. Fundartími hafi verið auglýstur 60 mínútur, en eftir 40 mínútur hafi fundarstjóri fyrirvaralaust slitið fundinum. Það sé eitt markmiða skipulagslaga að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana. Þar sem íbúum hafi ekki verið gefinn kostur á því að fá fullnægjandi svör á fundinum né nýta allan þann fundartíma sem auglýstur hefði verið sé ljóst að deiliskipulagsferlið hafi verið brotið og skipulagslögum ekki verið fylgt.
Hinn fyrirhugaði vegur komi til með að skera Vatnsendahverfið í tvennt og breyta ásýnd og notagildi þess til hins verra. Umhverfismatið sem framkvæmdin byggi á sé frá 2003, en samkvæmt því muni vegarlagningin hafa óveruleg áhrif á umhverfi, útivist og hljóðvist. Kærendur, sem séu að mestu íbúar í nágrenninu telji að framkvæmdin muni hafa með sér veruleg og neikvæð áhrif á lífríki, umhverfi og útivist. Framkvæmdin muni auka á tafir á götum sem taki við umferð af veginum þar sem þær anni nú þegar ekki aukinni umferð. Þá muni mengun, svif- og hljóðmengun og losun gróðurhúsalofttegunda einnig aukast. Þannig samræmist framkvæmdin ekki markmiðum Samgöngusáttmálans þar sem segi meðal annars: „Markmiðið er að auka öryggi, bæta samgöngur fyrir alla ferðamáta og minnka tafir, stórefla almenningssamgöngur og draga úr mengun af völdum svifryks og losun gróðurhúsalofttegunda til að standa við loftlagsmarkmið stjórnvalda og sveitarfélaga.“
Vegurinn muni liggja þétt að fyrirhuguðum Vetrargarði í Breiðholti. Sleðabrautin muni liggja næst fjögurra akreina stofnbrautinni og tvöföldu hringtorgi. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi bent á þetta væri varhugavert og að skoða yrði áhrif mengunar frá veginum á börn sem leika sér nálægt veginum. Ekki hafi verið gert ráð fyrir Vetrargarðinum í umhverfismatinu.
Umferðarlíkanið sem stuðst hafi verið við í umhverfismatinu sé úrelt þar sem höfuðborgarsvæðið hafi breyst mikið á síðustu tveimur áratugum. Mikill umferðarþungi sé á Breiðholtsbraut og nauðsynlegt sé að endurmeta áhrifin af viðbótarumferðarþunga Arnarnesvegar. Í matsskyldufyrirspurn frá Vegagerðinni hafi komið fram að einungis væri gert ráð fyrir 12.000 bifreiðum árið 2024 og 13.500 bifreiðum árið 2030 á þessum 3. kafla Arnarnesvegar. Til samanburðar sé gert ráð fyrir að umferð um Vatnsendaveg verði 16.000 bifreiðar á sólarhring árið 2024 og 17.500 bifreiðar á sólarhring árið 2030. Umferð um 4 akreina stofnbraut, sem gert sé ráð fyrir sem möguleika í framtíðinni, geti auðveldlega farið upp í 55.000 bifreiðar á sólarhring, sem sé nær fjórfalt hámark umferðar í umhverfismatinu. Umferð um fyrsta áfanga Arnarnesvegar hafi nú þegar náð neðri mörkum umferðar í matinu, en þrátt fyrir það ætli Vegagerðin að tengja Salahverfi við Breiðholtsbraut með tilheyrandi stofnbrautarumferð og fara yfir efri mörk umhverfismatsins. Samkvæmt nýrri umferðarspá sé gert ráð fyrir allt að 16.500 bifreiðum á sólarhring upp úr árinu 2031 um Arnarnesveg. Vegurinn verði því strax árið 2031 farinn yfir viðmið umhverfismatsins sem eru 9.000–15.000.
Svifryksmengun við Salaskóla og Vetrargarðinn gæti því farið yfir hættumörk á gráum dögum. Samkvæmt grein Bjarna Gunnarssonar umferðarverkfræðings í Morgunblaðinu 25. mars 2022 muni sú breyting sem gerð var á fyrirhuguðum gatnamótum, úr mislægum í ljósastýrð, hafa í för með sér fleiri umferðarslys, meira eignatjón, minni afkastagetu gatnamótanna, meiri umferðartafir, lengri akstursleiðir, meiri loftmengun, meiri umferðarhávaða við Nönnufell og Suðurfell, stærri mannvirki og breiðari rampa við Suðurfell. Þrátt fyrir þetta hafi Skipulagsstofnun talið að ekki væri þörf á nýju umhverfismati, jafnvel þótt umhverfismatið væri frá árinu 2003. Fram hefði komið í niðurstöðum í skýrslu um umferðaröryggi á gatnamótunum að mislæg gatnamót væru mun betri með tilliti til umferðaröryggis. Þessi niðurstaða umferðaröryggismatsins hafi verið hunsuð af Vegagerðinni og ekki kynnt Skipulagsstofnun.
Tenging vegarins við Breiðholtsbraut sé nú áætluð með ljósastýrðum gatnamótum, en ekki mislægum gatnamótum eins og upphaflegt umhverfismat hafi gert ráð fyrir. Gatnamótin muni tefja umferð til og frá Breiðholti og ólíklegt sé að vegurinn muni leysa núverandi umferðarvanda á Vatnsendavegi. Áætlanir Kópavogs um að byggja 5.000 manna byggð efst á Vatnsendahvarfi hafi ekki verið teknar með inn í reikninginn og hæpið sé að nærliggjandi vegakerfi, þar með talinn Arnarnesvegur, muni anna þeirri aukningu. Vistlok sem hönnun vegarins taki mið af sé ekki nægilega vel ígrunduð lausn og ekki sé ljóst hvenær þau komi til framkvæmda þar sem þau séu ekki hluti upphaflegrar hönnunar. Leggja ætti þennan hæsta veg höfuðborgarsvæðisins í göng eða stokk og vernda þannig náttúruna, hlífa íbúum við mengun, hávaða og minnka snjómokstur á veturna.
Ný hverfi hafi verið byggð eftir gerð umhverfismatsins bæði í Kópavogi og Breiðholti og nauðsynlegt sé að meta umhverfisáhrif og hljóðvist af veginum á þau hverfi. Vatnsendahverfið, þar sem vegurinn eigi að liggja, sé mun grónara en fyrir 20 árum síðan og virði þess sem útivistarsvæðis mun meira. Mikið rask verði af framkvæmdunum ásamt stórfelldri eyðileggingu á grænu svæði og villtri náttúru.
Skipulagsstofnun hafi ekki talið sig hafa heimild til að fara fram á nýtt umhverfismat þar sem byrjað hafi verið á framkvæmdinni innan 10 ára frá umhverfismati. Það hafi hins vegar aldrei verið byrjað á þessum 3. kafla Arnarnesvegar. Í kringum aldamót hafi jarðvegur verið færður úr hlíðinni til að fylla upp í mýrlendi annarstaðar. Ef þau rök ættu að standa væri hægt að hefjast handa á hvaða framkvæmdum sem er svo lengi sem jarðvegur hafi verið færður til innan 10 ára frá umhverfismati. Framkvæmdaraðili gæti þá alltaf nýtt sér þessa glufu í lögum til að komast hjá nýju umhverfismati. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi verið felld úr gildi með lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í nýju lögunum komi fram í 28. gr. „Telji framkvæmdaraðili eða leyfisveitandi, sem hefur móttekið umsókn um leyfi til framkvæmda, að forsendur umhverfismatsskýrslu hafi breyst verulega frá því að álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar skv. 24. gr. lá fyrir getur hann óskað álits Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þurfi umhverfismat framkvæmdarinnar að hluta eða í heild. Ef framkvæmd hefst ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar liggur fyrir skal framkvæmdaraðili eða viðkomandi leyfisveitandi óska eftir slíku áliti Skipulagsstofnunar. Við gerð álits Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi umhverfismat framkvæmdar skv. 1. mgr. skal leggja til grundvallar hvort forsendur hafi breyst verulega frá því að álit um umhverfismat framkvæmdarinnar lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina.“ Í ljósi þess að nær 20 ár séu liðin frá fyrra umhverfismati og forsendur hafi gjörbreyst frá umhverfismati sé leyfisveitendum skylt að óska eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort þörf hafi verið á nýju mati fyrir framkvæmdina. Þetta hafi ekki verið gert og því ljóst að deiliskipulagsferlið hafi ekki verið virt og hagsmunir almennings og umhverfis ekki sett í forgang.
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar, dags. 26. nóvember 2020, talið að ekki hafi verið gerð næg grein fyrir umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og engin umfjöllun væri til um áhrif framkvæmdarinnar á náttúrufar svæðisins og loftgæði. Fjalla hefði þurft um áhrif framkvæmdarinnar á útivistarmöguleika svæðisins og þær upplýsingar hefðu þurft að liggja fyrir áður en hægt væri að taka afstöðu til matsskyldu framkvæmdarinnar.
Kærendur telji að framkvæmdin muni hafa veruleg neikvæð áhrif á umhverfi, útivist og hljóðvist. Hún muni breyta ásýnd svæðisins og notagildi til frambúðar. Mikið rask muni hljótast af framkvæmdunum, eignir gætu skemmst vegna sprenginga, verðgildi fasteigna gæti fallið og íbúar eigi á hættu á að verða fyrir miklu ónæði yfir framkvæmdatímann.
Svæðið sem vegurinn muni fara um sé vinsælt útivistarsvæði sem skorið verði í sundur með 60 m breiðu vegstæði í grennd við fjölmenn íbúðahverfi og í útjaðri áformaðs Vetrargarðs. Við útfærslu deiliskipulags hafi verið ákveðið að koma vistlokum yfir lítinn hluta vegarins. Þessi breyting hafi verið hugsuð sem græn tenging milli Vatnsendahverfis í Kópavogi og grænna útivistarsvæða austan Seljahverfis í Reykjavík og sé í raun viðurkenning á því að fyrri áform hafi verið óráð og að raunveruleg valkostagreining hafi ekki farið fram. Kallað hafi verið eftir því að gerð yrði greining á áhrifum og kostnaði við að leggja veginn í stokk eða gera göng fyrir veginn um Vatnsendahvarfið. Það myndi draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum vegarins og auka gæði útivistarsvæða og sá ábati gæti vegið upp á móti meiri kostnaði. Þessu hafi ekki verið svarað efnislega en vísað almennt til kostnaðar og tæknilegra erfiðleika. Það sé algjört grundvallaratriði að sá möguleiki að leggja veginn í stokk eða gera jarðgöng sé skoðaður svo hægt sé að taka upplýsta ákvörðun um framkvæmdina. Það að Vegagerðin og Kópavogsbær neiti að taka saman upplýsingar sem geri það mögulegt að fjalla um þennan þátt málsins sé ekki í anda laga um mat á umhverfisáhrifum og skipulagslaga. Það sé rík efnisleg ástæða til að fella framkvæmdaleyfið úr gildi og taka málið til frekari skoðunar.
Málsrök Kópavogsbæjar: Bent er á að kærandi, sem sé íbúi að Dynsölum 14 í Kópavogi, uppfylli ekki skilyrði kæruaðildar samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og því beri að vísa málinu frá sökum aðildarskorts. Einungis þeir einstaklingar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra lúti að geti átt aðild að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni. Þetta skilyrði hafi verið túlkað á þann veg að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærandi búi ekki í grennd við framkvæmdasvæðið, en fjarlægð frá Dynsölum 14 að áformuðum gatnamótum Arnarnesvegar og Rjúpnavegar séu um 1 km í beinni línu og 2 km að gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar.
Hin kærða ákvörðun hafi byggt á faglegri og vandaðri málsmeðferð, ítarlegum gögnum og sé í fullu samræmi við lög og reglur. Í matsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum hafi komið fram að framkvæmdin yrði áfangaskipt. Fyrsti áfangi umrædds vegar hafi verið byggður á milli Fífuhvammsvegar og Rjúpnavegar og annar áfangi frá Reykjanesbraut að Fífuhvammsvegi. Þriðji áfanginn liggi milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík, sé um 1,3 km að lengd og liggi yfir svæði sem hafi verið frátekið undir veginn í aðalskipulagi Kópavogs. Framkvæmdin sé að stærstum hluta innan sveitarfélagsmarka Kópavogs. Frá upphafi hafi verið gert ráð fyrir því að vinnu við þennan loka áfanga Arnarnesvegar yrði lokið fyrir lok árs 2024.
Öll framkvæmdin hafi sætt umhverfismati árið 2003, framkvæmdir við hana hafi hafist árið 2004 og verið unnin í áföngum. Í matsskýrslu til Skipulagsstofnunar árið 2003 hafi verið gerð grein fyrir tveimur útfærslum vegamóta Breiðholtsbrautar og Arnarnesvegar og fallist hafi verið á þær báðar. Ákveðið hafi verið að á gatnamótunum yrðu mislæg gatnamót. Árið 2020 hafi Vegagerðin, Reykjavíkurborg og Kópavogsbær hins vegar komist sameiginlega að niðurstöðu um aðra útfærslu og í stað fullbúinna mislægra gatnamóta komi brú yfir Breiðholtsbraut og ljósastýrð vegabót við Breiðholtsbraut. Framkvæmdin falli undir 13. lið í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem breyting á framkvæmd í flokki B sem þegar hafi verið leyfð eða sé í framkvæmd og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
Niðurstaða Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021, um hvort fyrirhuguð áform við vegamót Breiðholtsbrautar og Arnarnesvegar væru háð mati á umhverfisáhrifum, var sú að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif eða víkja frá meginniðurstöðu stofnunarinnar árið 2003. Skyldi framkvæmdin því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Stofnunin hafi kannað sérstaklega hvort þörf væri á endurskoðun umhverfismats og komist að þeirri niðurstöðu að engin lagaheimild væri til endurskoðunar umhverfismats enda hefðu framkvæmdir hafist árið 2004. Matsskyldufyrirspurnin hafi einungis varðað breytingu á útfærslu vegtengingar Arnarnesvegar við Breiðholtsbraut en ekki aðra þætti framkvæmdarinnar. Með hinni breyttu útfærslu sé verið að draga úr framkvæmdinni, minna landrými fari undir mannvirkið og hljóðvist batni.
Málsmeðferð umsóknar Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi hafi verið vönduð og í samræmi við lög. Sameiginlega greinargerð Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar hafi verið unnin með framkvæmdaleyfinu í samræmi við 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar hafi verið fjallað með ítarlegum hætti um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins, umsókn Vegagerðarinnar, mat á umhverfisáhrifum og álit Skipulagsstofnunar sem og forsendur ákvörðunar um leyfisveitingu. Framkvæmdin sé í fullu samræmi við mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2003, úrskurð skipulagsstofnunar, dags. 4. júlí 2003, matsskyldufyrirspurn frá október 2020, ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021, Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 og Aðalskipulag Reykjavíkur 2014–2040, sameiginlegt deiliskipulag Arnarnesvegar milli Rjúpnavegar og Breiðholtsbrautar og deiliskipulag Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Fífuhvammsvegar.
Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á nýjum og uppfærðum gögnum um umhverfisþætti, svo sem um ásýnd, útivist, loftgæði, hljóðvist og menningarminjar. Umferðarspá hafi verið uppfærð í tilefni af breytingu gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar. Í sameiginlegri tillögu að deiliskipulagi vegna framkvæmdarinnar hafi í umhverfisskýrslu verið fjallað um þá þætti sem snúi að umferð, hljóðstigi, loftmengun, gróðurfari, menningarminjum, útivist og sjónrænum áhrifum. Í mati á umhverfisáhrifum hafi verið gert ráð fyrir að umferð árið 2024 gæti numið 9.000–15.000 bílum á sólarhring en við gerð aðalskipulags fyrir Kópavog hafi verið gert ráð fyrir 7.100–15.900 bílum á sólarhring við fullbyggðan Arnarnesveg. Uppfært spálíkan fyrir höfuðborgarsvæðið sé miðað við að árið 2034 geti umferð um Arnarnesveg numið 11.400–18.400 bílum á sólarhring.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar varðandi matsskyldufyrirspurn hafi komið fram að með breytingu á útfærslu gatnamótanna kæmi ekki til aukið umferðarónæði eða mengun við íbúðarbyggð eða útivistarsvæði.
Um sé að ræða útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar, sem hafi verið á aðalskipulagi Kópavogs um áratugaskeið. Uppbygging og þróun byggðar hafi tekið mið af þessari framtíðarlegu vegarins. Breyting á gatnamótum við Breiðholtsbraut hafi ekki gjör-breytingu á verkinu í för með sér og leiði ekki til þess að framkvæma þurfi mat á umhverfisáhrifum. Með umfangsminni mannvirkjum en áður hafi verið fyrirhuguð sé gert ráð fyrir minni umferðarþunga en upphaflega hafi verið áætlað. Þá hafi lega Arnarnesvegar verið mikilvæg forsenda skipulags á höfuðborgarsvæðinu.
Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi Vegagerðin bent á að ekki væri mikil hætta á svifryksmengun yfir mörkum á Arnarnesvegi þar sem hann standi mun hærra en mælistöð á Grensásvegi og að öllum líkindum á vindasamari stað. Umferð um Arnarnesveg, samkvæmt spám, verði auk þess mun minni en um Grensásveg á álagstímum. Í umhverfismatinu hafi verið fjallað um áhrif á loftgæði og um það fjallað í greinargerð með deiliskipulagstillögu. Í greinargerð með framkvæmdaleyfi hafi verið tekin afstaða til þessa þáttar. Fylgst verði með þróun loftgæða á útivistarsvæðum í nágrenni Arnarnesvegar og hugsanlegum breytingum samhliða breytingu á umferðarþunga.
Í hinu kærða framkvæmdaleyfi hafi verið settir skilmálar um mótvægisaðgerðir og vöktun, sem komi fram í matsskýrslu, úrskurði og ákvörðun Skipulagsstofnunar, deiliskipulagi og umsókn Vegagerðarinnar til að tryggja að dregið yrði sem kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Tekin hafi verið rökstudd afstaða af hálfu sveitarfélaganna til mats á umhverfisáhrifum, svo sem áhrifum framkvæmdarinnar á hljóðvist, fugla, loftgæði o.s.frv. Að öllu þessu virtu séu engar forsendur til að fallast á kröfur kærenda.
Málsrök leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar bent á að kærandi í máli nr. 140/2022 uppfylli ekki kæruskilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeir einir geti kært til úrskurðarnefndina sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kæranlegri stjórnvaldsákvörðun eða ætluðu broti á þáttökurétti almennings. Kærandi þurfi að eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins umfram aðra og þeir hagsmunir verði að vera verulegir. Heimili kæranda sé í um 950 m fjarlægð frá framkvæmdasvæði 3. áfanga Arnarnesvegar. Sökum þess hve fjarri heimili kæranda sé frá framkvæmdasvæðinu geti hann ekki átt lögvarða hagsmuni á þeim grundvelli. Kærandi byggi hagsmuni sína af úrlausn málsins á því að börn hans gangi í Salaskóla, sem sé staðsettur í um eins km fjarlægð í beinni loftlínu frá hinum fyrirhuguðu framkvæmdum, og að þau muni líða fyrir aukinn umferðarþunga og svifryksmengun umfram eðlileg mörk.
Vísa eigi frá kæru samtakanna Vinir Kópavogs þar sem þeir uppfylli ekki kæruskilyrði 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um kæruaðild. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laganna teljist umhverfisverndarsamtök samtök sem hafi umhverfisvernd að meginmarkmiði. Útivistarsamtök teljist samtök sem hafi útivist og umhverfisvernd að markmiði. Skilyrði sé að slík samtök skuli vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald eða samþykkta ársreikninga. Félagið Vinir Kópavogs uppfylli ekki skilyrði 4. mgr. 4. gr. laganna þar sem það hafi ekki umhverfisvernd og útivist að meginmarkmiði. Í kærunni hafi komið fram að félagið sé almannaheillafélag og hagsmunasamtök sem opið sé fyrir almennri aðild og hafi yfir 300 félagsmenn. Félagið hafi verið í framboði til bæjarstjórnarkosninga vorið 2022 og hafi hlotið 2.509 atkvæði í kosningum, eða 15,3% og tvo bæjarfulltrúa. Með vísan til skilgreiningar 1. tl. 1. mgr. 2. gr. laga um starfsemi stjórnmálasamtaka, nr. 162/2006, sé ljóst að kærandi sé stjórnmálasamtök. Af heimasíðu kæranda megi jafnframt sjá að félagið hafi skýr markmið um að beita sér á vettvangi stjórnmála, svo sem fyrir breyttu skipulagi og uppbyggingu bæjarins í bæjarráði. Þá skilgreini félagið sig sem „stjórnmálasamtök“ á Facebook síðu sinni. Með hliðsjón af þessu sé rétt að tala um kæranda sem stjórnmálasamtök fremur en hagsmunasamtök sem hafi umhverfisvernd eða útivist að meginmarkmiði. Á heimasíðu kæranda komi fram að félagið sé opið öllum Kópavogsbúum.
Umhverfismat hafi farið fram árið 2003 og því hafi lokið með úrskurði umhverfisráðherra um að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í matsskýrslu hafi verið greint frá því að framkvæmdin yrði áfangaskipt og sýndar tvær útfærslur á vegtengingu Arnarnesvegar við Breiðholtsbraut. Með síðast áfanga framkvæmdarinnar hafi verið gert ráð fyrir að Arnarnesvegur yrði 2+2 vegur milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Umfang umhverfisáhrifa í matsskýrslunni hafi byggt á tvöföldum Arnarnesvegi, þ.e. 2+2 vegi. Allar umferðartölur sem stuðst hafi verið við hafi miðað við tvöfaldaðan Arnarnesveg, þar með talið hljóðvist og loftgæði.
Þeirri fullyrðingu að notast hafi verið við glufu í lögunum með því að færa til jarðveg á fyrirhuguðu vegstæði til að komast fram hjá endurskoðun á umhverfismati þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist innan 10 ára sé hafnað. Umhverfismat hafi verið gert fyrir alla framkvæmdina og tiltekið að hún yrði áfangaskipt og um umfangsmiklar framkvæmdir að ræða í hvert skipti. 1. áfangi hafi verið um 1,0 km vegkafli og 2. áfangi um 1,8 km. Vegagerðin hafi uppfyllt öll skilyrði fyrir því að framkvæmdir teljist hafnar.
Vegagerðin hafni því alfarið að umhverfismat verði endurskoðað á þeim grundvelli að forendur hafi breyst verulega frá því að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Það sem hafi breyst sé að byggðin hafi þanist út undanfarin ár í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélaganna og leiki Arnarnesvegurinn þar lykilhlutverki í greiðum samgögnum fyrir ný íbúðar-, þjónustu- og verslunarhverfi sem séu þegar risin á svæðinu sem og þeirra sem séu í undirbúningi. Þá hafi stjórn Slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins skorað á samgönguyfirvöld árið 2019 að flýta framkvæmdum við Arnarnesveg til að tryggja öryggi íbúa svæðisins þar sem viðbragðstími væri of langur og stæðist ekki kröfur. Mikið sé í húfi að ljúka framkvæmdinni eins fljótt og kostur sé.
Kópavogsbær, Reykjavíkurborg og Vegagerðin hafi í sameiningu ákveðið að draga úr umfangi gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar. Í kjölfar þess hafi Vegagerðin sent inn matsskyldufyrirspurn í október 2020 með breyttri útfærslu gatnamóta. Matsskyldufyrirspurnin hafi einungis varðað breytta útfærslu gatnamótanna og þau áhrif sem hún kynni að hafa í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum, en ekki framkvæmdina í heild sinni.
Í umhverfismati árið 2003 hafi Skipulagsstofnun álitið að helstu áhrif af vegarlagningunni fælust í sjónrænum áhrifum og skerðingu á svæðum sem nýtt hefðu verið til útivistar. Matskyldufyrirspurnin hafi því lagt áherslu á þessa þætti auk hljóðvistar og hafi Skipulagsstofnun tekið afstöðu til þeirra. Hið kærða framkvæmdaleyfi sé því í samræmi við afstöðu stofnunarinnar eins og fram komi í greinargerð með framkvæmdaleyfi og deiliskipulagsgreinargerð. Á grundvelli gagna Vegagerðarinnar, umsagna, athugasemda og svara framkvæmdaaðila við þeim hafi það verið niðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhugaður Arnarnesvegur milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt valkosti Vegagerðarinnar eins og hann var kynntur í matsskýrslu 2003.
Leyfisveitingin byggi á nýjum og uppfærðum gögnum um umhverfisþætti, svo sem ásýnd, útivist, loftgæði, hljóðvist og menningarminjar. Unnin hafi verið uppfærð umferðarspá vegna breyttrar útfærslu gatnamóta við Breiðholtsbraut. Mat á umhverfisáhrifum hafi ávallt verið metið út frá nýjustu umferðarspám og við gerð matsskýrslu hafi verið notast við spár um umferð 20 ár fram í tímann. Spá sem unnin hafi verið fyrir umhverfismatið 2003 hafi verið frá árinu 2002. Þar hafi verið gert ráð fyrir að umferð um Arnarnesveg yrði 9.000 til 15.000 bílar á sólarhring árið 2024 á fullbyggðum Arnarnesvegi. Í umferðarspá frá 2020 fyrir Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 sé því spáð að umferð á fullbyggðum Arnarnesvegi yrði á bilinu 7.100 til 15.900 bílar á sólarhring. Í nýju og uppfærðu spálíkani höfuðborgarsvæðisins sé því spáð að umferð á fullbyggðum Arnarnesvegi árið 2034 verði á bilinu 11.400 til 18.400 bílar á sólarhring. Samræmi sé í forsendum sem lagðar hafi verið fram um framtíðarumferð á Arnarnesvegi. Kærendur virðist rugla saman umferðarspá og umferðarrýmd vegamannvirkja sem sé sitthvor hluturinn.
Í matsskyldufyrirspurn frá 2020 og deiliskipulagi Arnarnesvegar frá 2022, sem séu grunngögn fyrir veitingu framkvæmdaleyfisins, hafi verið tekið mið af nýjustu umferðartölum. Mat á umferðaröryggi framkvæmdarinnar hafi verið framkvæmd samkvæmt verklagsreglum Vegagerðarinnar um framkvæmd umferðaröryggismats. Þeim fullyrðingum að umferðaröryggi verði ekki tryggt með framkvæmdinni sé alfarið hafnað. Ljóst sé að með greiðari samgöngum verði öryggi mun betur tryggt frá því sem nú sé, fyrir óvarða vegfarendur sem og ökutæki. Umferðaröryggi hjólandi og gangandi vegfarenda muni aukast til muna auk þess sem öruggt aðgengi vegfarenda að útivistarsvæðum verði tryggt. Þá sé sá möguleiki enn tækur að hafa gatnamótin mislæg þrátt fyrir að í upphafi verði þau ljósastýrð. Það veki athygli að þótt forsendur kærunnar byggi í meginatriðum á umhverfissjónarmiðum þá kalli kærendur á sama tíma eftir umfangsmeira vegamannvirki. Með framkvæmdinni sé gert ráð fyrir jákvæðum áhrifum á íbúðarhverfi með því að draga úr umferð þar, stytta vegalendir að meginumferðaræðum og auðvelda samgöngur. Breytt útfærsla gatnamóta geti leitt til þess að um 10–15% færri bílar fari um þau en áður hafi verið gert ráð fyrir ef gatnamótin væru mislæg. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið fjallað um þetta atriði og hafi stofnunin talið að breytt útfærsla gatnamótanna gæti leitt til minni umferðar um þau og að umferð leitaði inn á Vatnsendahvarf og Vatnsendaveg en þar væri um að ræða afkastamikil umferðarmannvirki um verslunar- og athafnahverfi sem ætti ekki að vera viðkvæmt gagnvart umferðaraukningu.
Framkvæmdaleyfið byggi á nýjum og uppfærðum gögnum um umhverfisþætti. Umferðarspá hafi verið uppfærð í tilefni af breytingu gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar. Í sameiginlegri tillögu að deiliskipulagi vegna framkvæmdarinnar hafi í umhverfisskýrslu verið fjallað um þá þætti sem snúi að umferð, hljóðstigi, loftmengun, gróðurfari, menningarminjum, útivist og sjónrænum áhrifum. Um sé að ræða framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar, sem hafi verið á aðalskipulagi Kópavogs um áratugaskeið. Uppbygging og þróun byggðar hafi tekið mið af þessari framtíðarlegu vegarins. Þá hafi breyting á áðurnefndum gatnamótum ekki gjörbreytingu á verkefninu í för með sér. Með umfangsminni mannvirkjum en áður hafi verið fyrirhuguð, sé gert ráð fyrir minni umferðarþunga en upphaflega var áætlað.
Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi verið bent á að ekki væri mikil hætta á að svifryksmengun færi yfir mörk við Arnarnesveg þar sem hann standi mun hærra en mælistöð á Grensásvegi og að öllum líkindum á vindasömum stað. Umferð um Arnarnesveg verði auk þess samkvæmt spám mun minni en um Grensásveg á álagstímum. Gert sé ráð fyrir því að fylgst verði með þróun loftgæða á útivistarsvæðum í nágrenni Arnarnesvegar og hugsanlegum breytingum samhliða breytingu á umferðarþunga. Á framkvæmdatíma verði gætt eftir fremsta megni að ekki sé valdið óþarfa mengun og eftirlit haft með framkvæmdunum.
Litið hafi verið til uppfærðra hljóðvistarútreikninga sem taki tillit til nýrrar útfærslu á gatnamótum og mótvægisaðgerða. Talið sé að hljóðvist í nálægu útivistarsvæði í Elliðaárdal muni batna og hljóðvist í Vetrargarðinum verði bætt meðal annars með mótvægisaðgerðum sem feli í sér landmótun og gerð hljóðmana. Umfang gatnamótanna raski ekki vistkerfum umfram það sem þegar hafi verið metið og framkvæmdin hafi ekki áhrif á vistkerfi sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 69/2013.
Í úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi verið fjallað um nauðsyn þess að gera gangandi og ríðandi vegfarendum fært suðaustur fyrir Arnarnesveg ofan Seljahverfis. Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu komi fram að sveitarfélögin hafi við gerð deiliskipulags komið til móts við þessi sjónarmið með hliðrun vegarins fjær íbúðarbyggð í Seljahverfi. Þá sé gert ráð fyrir stígum fyrir gangandi, hjólandi og ríðandi umferð auk þess sem opnað hafi verið fyrir möguleika á byggingu svokallaðra vistloka. Bent hafi verið á að svæðið sem hinn nýi vegur muni liggja um sé óbyggt, en ástæða þess sé sú að svæðið hafi í áratugi verið frátekið í skipulagi fyrir hina kærðu vegtengingu. Ef svo hefði ekki verið væru allar líkur á að svæðið hefði verið tekið undir íbúðarbyggð fyrir margt löngu.
Í hið kærða framkvæmdaleyfi hafi verið settir skilmálar um mótvægisaðgerðir og vöktun sem fram komi í matsskýrslu, úrskurði og ákvörðun Skipulagsstofnunar, deiliskipulagi og umsókn Vegagerðarinnar til að tryggja að dregið verði sem kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sé í greinargerð sveitarfélaganna tekin rökstudd afstaða til mats á umhverfisáhrifum, svo sem áhrif framkvæmdarinnar á hljóðvist, fugla, loftgæði o.s.frv.
Af orðalagi í kæru megi ráða að kærendur líti svo á að gildistaka hinna nýju laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana leiði til þess að málsmeðferð við fyrra umhverfismat hafi verið ófullnægjandi eða í ósamræmi við lög. Bent sé á að bráðabirgðaákvæði 38. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, eigi við um ágreiningsefni málsins.
Hafnað sé þeirri fullyrðingu kærenda að lögbundið samráð við íbúa hafi ekki átt sér stað við málsmeðferðina, enda hafi íbúum verið veitt tækifæri til að gera athugasemdir við áætlun og tillögu að deiliskipulagi og að þeim athugasemdum hafi verið svarað með fullnægjandi hætti.
Ekki hafi verið tekin ákvörðun um byggingu vistloka heldur hafi í deiliskipulagi verið tekið frá rými til að byggja vistlok yfir hluta vegarins ef ákvörðun yrði tekin um það síðar. Slík framkvæmd hafi hins vegar ekki verið hluti af umsókn um framkvæmdaleyfi og var ekki skilyrði fyrir veitingu framkvæmdaleyfis. Ef ákvörðun verði tekin um byggingu vistloks komi það í stað göngu- og hjólabrautar yfir Arnarnesveg þar sem stígakerfi yrði þá staðsett ofan á lokinu.
Framkvæmdin sé í fullu samræmi við matsskýrslu Vegagerðarinnar frá 2003, úrskurð Skipulagsstofnunar, matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar um breytta útfærslu vegamóta frá október 2020, ákvörðun skipulagsstofnunar um matsskyldufyrirspurn, dags. 16. febrúar 2021, aðalskipulagsáætlanir Kópavogsbæjar og Reykjavíkur og sameiginlegt deiliskipulag Arnarnesvegar milli Rjúpnavegar og Breiðholtsbrautar og deiliskipulag Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Fífuhvammsvegar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 22. nóvember 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.
Eins og fram hefur komið bárust tvær kærur frá 46 einstaklingum sem eru búsettir eða með heimilisfang í Kópavogi eða Reykjavík. Við mat á því hvort umræddir kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður sem fyrr segir að líta til þess hvort þeir eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af hinu kærða framkvæmdaleyfi og jafnframt hvort þeir hagsmunir séu verulegir. Þarf því að líta til staðhátta allra og meðal annars kanna hvar fasteignir þeirra eru staðsettar með tilliti til umræddra framkvæmda og hvort þær komi til með að snerta hagsmuni þeirra, til að mynda vegna útsýnisskerðingar, hávaða eða annars ónæðis.
Fyrir liggur að hinn umdeildi vegur mun ekki sjást frá húsum kærenda að Jóruseli 6, 21 og 23, Klyfjaseli 4, 6, og 22 og Jakaseli 9. Þá eru bæði hús og gróður á milli nefndra eigna kærenda og framkvæmdasvæðisins. Hús kæranda að Dynsölum 14 er í eins km fjarlægð frá hinu fyrirhugaða vegstæði Arnarnesvegar. Á milli húss kæranda og framkvæmdasvæðisins eru auk þess hús og gróður. Þá verður kærandi ekki talinn hafa einstaklegra hagsmuna að gæta í málinu vegna mögulegra umhverfisáhrifa við Salaskóla, sem börn hans ganga í, en Salaskóli er í um það bil eins km fjarlægð frá framkvæmdasvæðinu. Vegna greindra staðhátta verður að telja að hið kærða framkvæmdaleyfi varði ekki einstaklingsbundna hagsmuni framangreindra kærenda umfram aðra. Eiga þeir því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa. Verður kröfum framangreindra kærenda því vísað frá úrskurðarnefndinni. Öðrum kærendum er á hinn bóginn játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa heimilaðra framkvæmda þar sem fasteignir þeirra eru staðsettar rétt utan framkvæmdasvæðisins.
Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kemur fram að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna tilgreindra ákvarðana enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Meðal þeirra ákvarðana sem framangreind samtök geta kært eru ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem féllu undir þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. tilvitnaðra laga teljast umhverfisverndarsamtök samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Útivistarsamtök teljast samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Framangreind samtök, sbr. 1. og 2. málsl. nefndrar 4. mgr. 4. gr., skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Hins vegar gilda þær kröfur ekki beinum orðum um hagsmunasamtök þótt efnisrök standi til þess að gerð verði sambærileg skilyrði til þeirra um fyrirsvar og gegnsæi.
Kærendurnir Vinir Kópavogs eru félagasamtök sem voru stofnuð árið 2021 og samkvæmt stofnskrá samtakanna er markmið þeirra m.a. þau að veita Kópavogsbúum vettvang til að ræða málefni bæjarins og að veita bæjaryfirvöldum aðstoð og aðhald í stefnumarkandi málum fyrir Kópavogsbæ sem miði að því að styðja þróun mannvæns samfélags og umhverfis. Árið 2022 bauð félagið fram lista til sveitarstjórnarkosninga og fékk tvo kjörna fulltrúa. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 2. gr. laga um starfsemi stjórnmála samtaka nr. 162/2006 eru stjórnmálasamtök flokkar eða samtök sem bjóða fram í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna. Er félagið Vinir Kópavogs samkvæmt þessu fremur stjórnmálasamtök. Slík samtök njóta ekki heimildar til að kæra mál til úrskurðarnefndarinnar, sem bundin er við umhverfisverndarsamtök og önnur sambærileg hagsmunasamtök, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Hin umþrætta framkvæmd sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitarstjórn að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitarstjórn að fylgja markmiðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra beggja, þar á meðal að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.
Sem fyrr segir lá álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fyrir árið 2003 og giltu því ákvæði áðurgildandi laga nr. 106/2000 um leyfisveitingu vegna hennar, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 skal leyfisveitandi óska ákvörðunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt ef framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir. Þá segir í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi að framkvæmd teljist hafin þegar hreyft hefur verið við yfirborði jarðvegs á framkvæmdastað. Skipulagsstofnun veitti álit sitt á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fyrir meira en tíu árum, en framkvæmdin var áfangaskipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga Arnarnesvegar árið 2004. Ljóst er að framkvæmdir hófust innan tíu ára frá áliti Skipulagsstofnunar og var leyfishafa því ekki skylt að óska eftir ákvörðun stofnunarinnar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu áður en framkvæmdaleyfið var gefið út.
Umsókn um framkvæmdaleyfi skal vera skrifleg og henni skulu fylgja gögn sem kveðið er á um í reglugerð, sbr. 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fylgdi afstöðumynd sem sýndi m.a. staðhætti, legu framkvæmda, gatnamóta og umfang fyllinga/skeringa, framkvæmdalýsing, matsskýrsla Vegagerðarinnar fyrir Arnarnesveg frá árinu 2003 ásamt rannsóknum og úrskurði Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2003, matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar frá árinu 2021 vegna breytinga á útfærslu gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar, ákvörðun Skipulagsstofnunar um breytingar á útfærslu gatnamótanna, deiliskráning fornleifa 3. hluta Arnarnesvegar, minnisblað Náttúrufræðistofnunar frá 15. júní 2022 og leyfi Fiskistofu frá 19. maí 2022 fyrir gerð nýrrar göngu- og hjólabrúar yfir ánna Dimmu. Framkvæmdaleyfisumsóknin og gögn vegna hennar fullnægði því áskilnaði 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sbr. og ákvæði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.
Við útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis lá fyrir sameiginleg greinargerð Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar um afgreiðslu þess í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Fram kemur í greinargerðinni að það sé sameiginleg niðurstaða bæjarstjórnar Kópavogs og skipulagsfulltrúa Reykjavíkur að veita framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar í samræmi við umsókn Vegagerðarinnar. Í undirbúningi ákvörðunarinnar hafi m.a. verið litið til forsendna fyrir framkvæmd, umhverfisáhrifa, valkosta á útfærslu gatnamóta, aðgerða til að draga úr umhverfisáhrifum, vöktunaraðgerða, samræmis við skipulagsáætlanir og úrskurðar og ákvörðunar Skipulagsstofnunar sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum. Þá kemur fram að leyfið byggi meðal annars á því að í framkvæmdaleyfið verði settir skilmálar um mótvægisaðgerðir og vöktun sem fram komi í matsskýrslu, úrskurði og ákvörðun Skipulagsstofnunar, deiliskipulagi og umsókn Vegagerðarinnar til að tryggja að dregið verði sem kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá er í greinagerðinni yfirlit yfir helstu forsendur og viðfangsefni sem litið var til við ákvörðun um framkvæmdaleyfið.
Að mati úrskurðarnefndarinnar bera gögn málsins með sér að niðurstaða í lok málsmeðferðar Skipulagsstofnunar hafi verið lögð til grundvallar með fullnægjandi hætti og rökstudd afstaða tekin til þess á ásættanlegan máta fyrir útgáfu leyfisins.
Í matsskýrslu Vegagerðarinnar um mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar voru settir fram þrír valkostir um legu vegarins auk núll-kostar. Var kostur þrjú útilokaður þar sem sú lega vegarins var ekki í samræmi við skipulagsáætlanir Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar. Kostur eitt, sem varð fyrir valinu, fæli í sér að vegurinn frá Rjúpnavegi að Breiðholtsbraut yrði nær allur grafinn niður í hvarfið þannig að hann yrði vart sýnilegur frá byggð. Þannig væri dregið úr sjónrænum áhrifum og hávaða frá umferð auk þess sem það væri í samræmi við óskir íbúa í Seljahverfi sem hafi við umfjöllun um matsáætlun sett fram óskir um að vegurinn yrði grafinn niður eða settur í stokk. Kostur tvö fól í sér að vegurinn lægi eins og kostur eitt, en að hann yrði að mestu ofan jarðar með litlar skeringar. Sá kostur hefði dregið verulega úr þeim og efnislosun, en fyrir vikið hefði vegurinn orðið mjög sýnilegur frá byggð. Var kostur eitt talinn betri kostur með tilliti til vegtækni og umhverfisáhrifa. Verður sú ákvörðun að fjalla ekki um þann valkost að setja veginn í stokk eða göng ekki talinn ágalli á málsmeðferð enda verður að veita þeim aðila sem ber ábyrgð á tiltekinni framkvæmd ákveðið svigrúm til að ákveða hvaða valkostir eru settir fram svo framarlega sem um sé að ræða raunhæfa valkosti.
Kærendur benda á að umferðarspá sem gerð var fyrir umhverfismat árið 2003 sé ófullnægjandi þar sem vegurinn komi til með að bera mun meiri umferð en gert hafi verið ráð fyrir í matinu og nauðsynlegt hefði verið að meta umferðarþunga sem hæfi stofnbraut. Þá sé umferðarlíkanið sem stuðst hafi verið við úrelt þar sem höfuðborgarsvæðið hafi breyst mikið á síðustu tveimur áratugum og nýrri spár geri ráð fyrir meiri umferð en umhverfismatið hafi miðast við. Nauðsynlegt væri að endurmeta áhrif umferðarþunga þar sem umferð um veginn verði farin yfir viðmið umhverfismatsins árið 2031 samkvæmt nýjum umferðarspám.
Þegar mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar árið 2003 var unnið lá fyrir umferðarspá 20 ár fram í tímann. Þegar Skipulagsstofnun tók fyrir matsskyldufyrirspurn vegna breytinga á útfærslu gatnamóta árið 2021 lágu fyrir ný gögn frá framkvæmdaraðila um áætlaða umferð bifreiða um veginn. Lagði Skipulagsstofnun mat á þessi gögn og áleit að þau gæfu ekki tilefni til þess að fram færi endurskoðun á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, enda var uppfærð umferðarspá lögð til grundvallar.
Með vísan til alls þess sem að framan er rekið verður ekki talið að hin kærða ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Kröfum kærenda að Jóruseli 6, 21 og 23, Klyfjaseli 4, 6, og 22, Jakaseli 9 og Dynsölum 14 auk samtakanna Vina Kópavogs er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Hafnað er kröfum annarra kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember 2022 um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar.
