Árið 2023, þriðjudaginn 24. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 152/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember 2022, um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra 34 íbúar við Jakasel, Jórusel, Klyfjasel og Torfufell í Reykjavík, 11 íbúar við Dorfakór, Drangakór, Fjallakór, Gnitakór og Kleifakór í Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 22. nóvember s.á. að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Málavextir: Með úrskurði um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2003 féllst Skipulagsstofnun á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Taldi stofnunin að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var ákvörðunin kærð til umhverfisráðherra sem staðfesti hana með úrskurði uppkveðnum 11. desember 2003. Lagning vegarins hefur síðan þá farið fram í áföngum en framkvæmdir eru fyrirhugaðar við 1,3 km langan vegkafla á milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík.
Með bréfi, dags. 26. október 2020, óskaði Vegagerðin eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort ný útfærsla á gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 16. febrúar 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Tillaga um deiliskipulag vegna 3. áfanga Arnarnesvegar innan marka Reykjavíkurborgar var samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 29. júní 2022 og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi ráðsins 7. júlí s.á. Þá var á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí s.á. samþykkt tillaga um deiliskipulag vegna sömu framkvæmdar innan sveitarfélagsmarka Kópavogs og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. júní s.á. Deiliskipulagið öðlaðist gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 28. október 2022.
Á fundi skipulagsráðs 14. nóvember 2022 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir 3. áfanga Arnarnesvegar samþykkt með tilvísun í 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest á fundi bæjarráðs 17. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Auglýsing hins kærða framkvæmdaleyfis birtist í Lögbirtingablaði 5. desember s.á.
Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er á það bent að forsendur vegna 3. áfanga Arnarnesvegar hafi breyst verulega frá því úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir árið 2003. Varhugavert sé að matið hafi ekki verið uppfært þegar svo langur tími sé liðinn og jafn umfangsmikla framkvæmd sé um að ræða. Framkvæmdin muni hafa verulega neikvæð áhrif á umhverfi, útivist og hljóðvist á svæðinu. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á útfærslu gatnamóta við Arnarnesveg og Breiðholtsbraut skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum hafi byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Þá hafi lögbundið samráð við íbúa hafi ekki verið virt og athugasemdum þeirra vegna matskýrslu ekki verið svarað á fullnægjandi hátt.
Málsrök framkvæmdaraðila: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að ekki séu færð fram rök fyrir kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Kærendur hafi einungis fært fram rök fyrir kröfu sinni um ógildingu hins umdeilda framkvæmdaleyfis en sá rökstuðningur hafi ekki innihaldið sjónarmið sem mæli með því að þörf sé á að stöðva fyrirhugaðar framkvæmdir þegar í stað. Slíkt sé undantekningarregla og verulega íþyngjandi. Málsmeðferð Kópavogsbæjar hafi verið í fullu samræmi við gildandi lög og því sé engin ástæða til að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan efnisatriði málsins séu til úrlausnar.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.
Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.
Mál þetta snýst um gildi framkvæmdaleyfis vegna 3. áfanga Arnarnesvegar. Þegar litið er til framangreindra lagaákvæða og þess að um er að ræða framkvæmd sem virðist afturkræf verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á, með tilliti til hagsmuna kærenda, að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Verður kröfu kærenda þess efnis því hafnað en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða.
