Árið 2022, föstudaginn 11. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 155/2021, kæra á ákvörðun Neytendastofu nr. 32/2021 frá 17. september 2021 um að leggja bann við sölu og afhendingu tiltekinna kerta í verslunum Samkaupa hf.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Samkaup hf. þá ákvörðun Neytendastofu frá 17. september 2021 að leggja bann við sölu og afhendingu tiltekinna kerta í verslunum Samkaupa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Neytendastofu 12. nóvember 2021.
Málavextir: Neytendastofa tilkynnti Samkaupum hf. með bréfi, dags. 18. febrúar 2021, að stofnuninni hefði borist ábending varðandi tvær tegundir af kertum, með vörunúmerunum AC074646 og AC095477R, sem verslunin hefði til sölu. Ábendingin hafi varðað það að litaða húðin á kertunum væri svo þykk að bruni þeirra væri óeðlilegur og gæti valdið hættu. Neistaflug hefði í einhverjum tilfellum myndast og eldstrókur staðið upp í loft. Samkaup óskuðu 10. mars s.á. eftir fresti þar sem beðið væri svara frá framleiðanda kertanna en upplýstu um að kertin hafi verið tekin úr sölu á meðan. Þá hafi fulltrúi Samkaupa prófað nokkur kerti en ekki getað fengið sömu niðurstöðu og komið hafi fram í ábendingunni. Samkaup sendu Neytendastofu 12. mars 2021 prófunarskýrslu framleiðanda kertanna. Samkvæmt prófunarskýrslunni, sem var frá óháðum aðila, uppfylltu kertin staðla ÍST EN 15493:2019 Candles – Specification for fire safety og ÍST EN 15426:2018 Candles – Specification for sooting behaviour sem og fleiri gögn. Neytendastofa óskaði eftir frekari gögnum með bréfi, dags. 19. mars s.á., þar sem kertin sem ábendingin varðaði séu með annarskonar húð en þau sem prófuð hafi verið í prófunarskýrslunum. Samkaup sendu Neytendastofu 23. mars s.á. prófunarskýrslu fyrir umrædd kerti. Neytendastofa tilkynnti Samkaupum 6. apríl s.á. að um væri að ræða sömu skýrslu og þegar hafi verið afhent og óskaði því eftir nýrri prófunarskýrslu. Samkaup upplýstu Neytendastofu með bréfi, dags. 10. júní s.á., að fyrirtækið hafi þegar sent stofnuninni prófunarskýrslu óháðs aðila fyrir sambærileg kerti auk skýrslna um prófun umræddra kerta frá framleiðanda og að engin frekari gögn yrðu send stofnuninni vegna málsins. Neytendastofa lagði bann við sölu og afhendingu umræddra kerta með ákvörðun, dags. 17. september 2021, með vísan til 1. mgr. 20. gr., sbr. 21. gr. og 2. mgr. 22. gr., laga nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu með síðari breytingum.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að Neytendastofa hafi brotið gegn form- og efnisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar með málsmeðferð og ákvörðun sinni. Umræddir annmarkar séu verulegir og til þess fallnir að hafa áhrif á efni ákvörðunar stofnunarinnar og því sé ákvörðunin haldin verulegum annmörkum og þar af leiðandi ógildanleg.
Niðurstaða Neytendastofu hafi byggst á því að stofnuninni hafi ekki borist prófunarskýrslur fyrir gyllt og rauðgyllt kerti, heldur einungis fyrir jóladagatalskerti. Ekki hafi verið rökstudd sú fullyrðing að umrædd kerti séu með annarri húðun og heldur verði hvorki séð að stofnunin hafi framkvæmt sjálfstæða skoðun á kertunum né framkvæmt eða látið framkvæma prófanir á þeim. Því sé óljóst á hvaða grundvelli fullyrðing stofnunarinnar hafi verið byggð. Neytendastofa hafi litið fram hjá skýrslum frá framleiðanda um prófun á kertunum. Ekki hafi verið fjallað um það í niðurstöðum stofnunarinnar af hverju prófanir sem sýndu fram á öryggi kertanna hafi ekki talist fullnægjandi. Þá hafi Neytendastofa byggt niðurstöðu sína á því að húðun kertanna hafi virst vera svo þykk að eldhætta skapaðist við notkun þeirra. Ekki verði séð af ákvörðuninni eða gögnum málsins á hverju stofnunin hafi byggt þá niðurstöðu sína. Hvorki hafi verið fjallað um það í ákvörðuninni hvort varan uppfylli þau viðmið sem bæri að hafa hliðsjón af við mat á því hvort vara teldist örugg skv. 8. gr. laga nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu né hvort hún uppfyllti skilyrði sem fram kæmu í Evrópustöðlum, sbr. 2. mgr. 9. gr. sömu laga.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Engin sjálfstæð skoðun hafi verið framkvæmd af hálfu Neytendastofu á umræddum kertum, stofnunin hafi ekki aflað gagna um umrædd kerti eða óskað eftir sýnishorni af vörunni og hvorki hafi stofnunin framkvæmt né látið framkvæma prófanir á vörunni.
Málsrök Neytendastofu: Af hálfu Neytendastofu er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ákvörðunin hafi verið tekin fyrir gildistöku laga nr. 18/2021, um breytingu á lögum um Neytendastofu og fleiri lögum, og því hefði átt að beina kærunni til áfrýjunarnefndar neytendamála.
Ljóst sé af myndum sem fyrir liggja í málinu að húðun kertanna sé ólík. Húðun á dagatalskertinu, sem fjallað hafi verið um í prófunarskýrslunni, hafi að mestu leyti verið glær og aðeins lituð að takmörkuðu leyti. Kertin sem málið varðaði hafi hins vegar verið heillituð og með glitrandi húðun. Þá hafi komið fram í tölvupósti frá framleiðanda, dags. 9. júní 2021, að ekki sé til prófunarskýrsla fyrir hin umræddu kerti og að ekki hafi verið lögð fram gögn í málinu sem hafi sýnt fram á að húðun kertanna væri sambærileg. Því hafi stofnunin ekki talið að sýnt hafi verið fram á með nægilegum hætti að prófunarskýrsla fyrir dagatalskerti nái jafnframt til þeirra kerta sem málið varðaði, enda hafi verið um aðgreinda vöru að ræða að mati stofnunarinnar.
Gera yrði kröfu um að framleiðandi og um leið dreifingaraðili vöru geti sýnt fram á að framleiðsla hennar sé í samræmi við viðmið laga, reglugerða, samhæfðra staðla og tilskipana um öryggi vöru. Prófunarskýrslan hafi verið lögð fram vegna annars kertis og ekki hafi legið fyrir prófunarskýrslur sem staðfestu samræmi kertanna við staðlana ÍST EN 15493:2019 Candles – Specification for fire safety, ÍST EN 15494:2019 Candles – Product safety lables og ÍST EN 15426:2018 Candles – Specification for sooting behaviour. Í gögnunum hafi ekki verið fjallað um að hvaða leyti kertin hafi verið prófuð til samræmis við samræmda staðla. Neytendastofa hafi tilkynnt kæranda að nauðsynlegt væri að framvísa skýrslu um að kertin séu framleidd í samræmi við viðeigandi staðla en engin frekari gögn hafi borist og í raun hafi þau ekki verið til staðar hjá framleiðanda. Þar sem gögnin málsins hafi ekki sýnt fram á að varan hafi verið framleidd í samræmi við nefnda staðla, og með vísan til þeirrar eldhættu sem gæti skapast við notkun hennar, hafi það verið mat stofnunarinnar að kertin séu ekki örugg vara í skilningi 8. og 9. gr. laga nr. 134/1995. Prófanir starfsmanns kæranda hafi ekki haft neina þýðingu fyrir úrlausn málsins.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir kröfu Neytendastofu um frávísun. Þegar ákvörðun stofnunarinnar hafi verið kærð hinn 12. október 2021 hafi lög nr. 18/2021, um breytingu á lögum um Neytendastofu og fleiri lögum, tekið gildi. Hafi því á þeim tíma ekki verið heimild í lögum til að skjóta stjórnvaldsákvörðunum sem teknar væru á grundvelli laga um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu til áfrýjunarnefndar neytendamála. Engin ákvæði hafi verið um lagaskil í lögum nr. 18/2021. Ef ætlunin hefði verið að stjórnvaldsákvarðanir Neytendastofu sem teknar hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 18/2021 og kærufrestur ekki verið liðinn við gildistöku laganna hefði þurft að kveða sérstaklega á um slíkt í gildistökuákvæði eða með bráðabirgðaákvæði í lögunum. Þar sem slíkt hafi ekki verið gert hafi kærandi, á þeim tíma sem kæra var lögð fram, einungis getað kært stjórnvaldsákvörðun Neytendastofu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Neytendastofa haldi fram að ljóst sé af myndum sem liggi fyrir í málinu að húðun þeirra kerta sem ákvörðunin snúi að sé ólík húðun dagatalskerta sem fjallað hafi verið um í prófunarskýrslu. Ekki sé hægt að sjá hvernig Neytendastofa geti dregið þá ályktun af meðfylgjandi myndum. Myndirnar séu óskýrar og sýni ekki með neinum hætti hvernig húðun kertanna sé háttað eða hver sé þykkt hennar. Kærandi hafi lagt fram prófunarskýrslu sem framleiðandi hafi sagt vera fyrir þau kerti sem ákvörðun stofnunarinnar taki til. Það sé á ábyrgð Neytendastofu að sýna fram á að kertin séu öðrum eiginleikum gædd telji stofnunin svo vera. Stofnunin hefði getað útvegað sér umrædd kerti og skoðað þau, framkvæmt prófanir eða látið gera slíkt fyrir sig. Slíkt hafi ekki verið gert og íþyngjandi ákvarðanir verið byggðar á órökstuddum ályktunum sem dregnar hafi verið af óskýrum myndum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Neytendastofu um að leggja bann við sölu og afhendingu tiltekinna kerta í verslunum Samkaupa hf.
Með gildistöku breytingarlaga nr. 18/2021, um breytingu á lögum um Neytendastofu og fleiri lögum, voru ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu látnar sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Breytingalögin tóku gildi 1. október 2021 og féll þá úr gildi eldra ákvæði laga nr. 134/1995 um kæruheimild til áfrýjunarnefndar neytendamála, en kæra í máli þessu barst 12. október 2021. Í breytingalögunum var ekki kveðið á um sérstök lagaskil hvað varðar kæruheimild vegna ákvarðana sem teknar væru fyrir gildistöku laganna. Líta verður svo á að hafi áfrýjunarnefnd neytendamála verið ætlað að úrskurða í þeim málum sem kærð væru eftir 1. október 2021 hefði þurft að taka það skýrt fram í breytingalögunum. Að því virtu verður að telja að kærunni hafi réttilega verið beint til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Í 8. gr. laga nr. 134/1995 segir að örugg vara merki sérhverja vöru sem við eðlileg eða fyrirsjáanleg notkunarskilyrði, þ.m.t. endingartíma, svo og kröfur sem gerðar eru um uppsetningu, viðhald og hvernig hún skal tekin í notkun, telst vera hættulaus fyrir einstaklinga, heilsu þeirra og eignir enda fullnægi hún almennum kröfum sem gerðar eru vegna almannahagsmuna um öryggi og vernd heilsu, svo og umhverfis. Þá kemur fram í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 134/1995 að vara teljist örugg ef hún uppfyllir skilyrði sem fram koma í íslenskum stöðlum, sem innleiða Evrópustaðla, sem tilvísun hefur verið birt í hér á landi og í Stjórnartíðindum Evrópubandalagsins í samræmi við ákvæði tilskipunar um öryggi vöru. Í V. kafla laganna er síðan fjallað um réttarúrræði eftirlitsstjórnvalda, en meðal þeirra úrræða er að leggja banna við sölu og afhendingu vöru ef tilskilin lagaskilyrði eru ekki uppfyllt, sbr. 20., 21. og 22. gr. laganna.
Neytendastofa leiðbeindi kæranda um hvaða gögn væru nauðsynleg til að sýna fram á öryggi kertanna í skilningi nefnds lagaákvæðis, þ.m.t. prófunarskýrsla. Í tölvupósti framleiðanda kertanna frá 9. júní 2021 kemur fram að ekki sé til prófunarskýrsla fyrir kerti með vörunúmeri AC074646 en að afhent hafi verið skýrsla fyrir dagatalskerti sem væru sambærileg umræddum kertum. Slíkt felur þó ekki í sér að vörurnar séu framleiddar á sama hátt eða úr sama efni en af því leiðir að ekki verður fullyrt um öryggi hinna umdeildu kerta. Með hliðsjón af því, sem og að tilgangur laga nr. 134/1995 er öðru fremur að tryggja að vörur valdi ekki hættu fyrir neytendur, heilsutjóni eða skaða á umhverfi, verður því að telja að þau gögn sem lágu fyrir í málinu hafi ekki sýnt fram á að vörurnar teldust öruggar í skilningi 8. gr., sbr. 2. mgr. 9. gr., laga nr. 134/1995.
Þótt Neytendastofa hafi ekki rannsakað kertin getur það ekki talist annmarki á meðferð málsins, enda hefði rannsókn stofnunarinnar ekki fengið því breytt að ekki lá fyrir prófunarskýrsla umræddra vara. Þá verður á það bent að skv. 12. gr. laga nr. 134/1995 er framleiðendum og dreifingaraðilum skylt að beiðni eftirlitsstjórnvalda að veita þeim aðstoð í tengslum við aðgerðir sem stuðla eiga að auknu öryggi neytenda.
Að framangreindu virtu verður hin kærða ákvörðun Neytendastofu, um að leggja bann við sölu og afhendingu umræddra kerta á grundvelli 1. mgr. 20. gr., sbr. 21. gr. og 2. mgr. 22. gr., laga nr. 134/1995, ekki talin haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geta til ógildingar ákvörðunar stofnunarinnar og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Neytendastofu frá 17. september 2021 um bann við sölu og afhendingu tiltekinna kerta í verslunum Samkaupa hf.