Árið 2021, miðvikudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 90/2018, kæra á gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði Svarfhólfsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur“. Var þess krafist að allir sem greitt hefðu fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fengju næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum. Með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 22. október 2019 var kröfum félagsins vísað frá vegna aðildarskorts.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, fór Svarfhólsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, fram á endurupptöku kærumáls nr. 90/2018. Með bréfi, dags. 24. september 2021, var tilkynnt að úrskurðarnefndin hefði fallist á beiðni kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2021 í máli nr. 10593/2020.
Gögn málsins höfðu áður borist 3. ágúst 2018 frá Hvalfjarðarsveit. Frekari gögn bárust 27. ágúst 2021 og 3. október s.á.
Málavextir: Hinn 15. mars 2017 sendi formaður kæranda sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar tölvupóst þar sem bent var á að rotþrær í Svarfhólsskógi, sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013, hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í bréfinu kom einnig fram að margir sumarhúsaeigendur hefðu látið í ljós óánægju sína með hækkun á hreinsunargjaldi fyrir rotþró, en með gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit hækkaði hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús úr kr. 8.440 í kr. 11.650. Kom formaðurinn þeim tilmælum á framfæri við sveitarstjórn að hún freistaði þess að ná hagstæðari samningi um hreinsun rotþróa. Svaraði sveitarstjóri samdægurs og þakkaði ábendingarnar, benti á að farið yrði yfir málin heildstætt og að þjónustugjöld skuli standa undir kostnaði við veitta þjónustu.
Frekari tölvupóstsamskipti áttu sér stað í desember 2017 og 4. janúar 2018 sendi formaður kæranda bréf til sveitarstjóra þar sem óskað var eftir því að upplýsingar um sundurliðaðan og rökstuddan kostnað við síðustu hreinsun rotþróa í Svarhólfsskógi. Bent var á að sumarhúsaeigendur hefðu verið búnir að greiða árlegt rotþróargjald í fjögur ár þegar loksins hefði verið hreinsað hjá þeim sumarið 2017. Í kjölfar frekari samskipta barst kæranda 11. apríl 2018 bréf frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði rotþróarhreinsun verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við rotþróahreinsunina.
Hinn 21. apríl 2018 var á aðalfundi kæranda skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins er varðaði forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróahreinsun og hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda fyrir rotþróahreinsun. Á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. var samþykkt að hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði kærandi gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“ Með úrskurði uppkveðnum 22. október 2019 vísaði úrskurðarnefndin kærumálinu frá sökum aðildarskorts. Í kjölfar úrskurðarins kom einn af félagsmönnum kæranda að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna óréttmætrar gjaldtöku fyrir rotþróarhreinsun í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð 29. maí 2020, í kærumáli nr. 111/2019, þar sem nefndin taldi rétt að líta svo á að kærð væri álagning rotþróargjalds á fasteign kæranda vegna ársins 2019 og að krafist væri ógildingar álagningarinnar. Var niðurstaða nefndarinnar sú að hafna kröfu kæranda um ógildingu kærðrar ákvörðunar.
Hinn 17. júní 2020 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurðum úrskurðarnefndarinnar. Í áliti sínu, dags. 7. júlí 2021, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurðirnir væru ekki í samræmi við lög. Var það álit umboðsmanns hvað varðar úrskurð nr. 90/2018 að ekki yrði annað séð en að kærandi uppfyllti það skilyrði um kæruaðild félaga að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, sem og þess skilyrðis að gæsla þeirra hagsmuna samræmdist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Þá var það álit umboðsmanns varðandi úrskurð nr. 111/2019 að úrskurðurinn hefði ekki byggst á fullnægjandi grundvelli þar sem leyst hefði verið úr málinu með vísan til rangra laga. Að lokum taldi umboðsmaður að meðferð nefndarinnar á umræddum málum hefði ekki verið í samræmi við reglur sem gilda um málsmeðferð nefndarinnar með tilliti til leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu hennar. Beindi umboðsmaður Alþingis því til nefndarinnar að taka málin til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni um það frá kærendum. Lagði kærandi fram slíka beiðni 13. júlí 2021 vegna beggja kærumála og bárust nefndinni sjónarmið Hvalfjarðarsveitar vegna framkominnar beiðni 27. ágúst s.á. Með bréfi, dags. 24. september 2021, tilkynnti úrskurðarnefndin kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að meintur kostnaður Hvalfjarðarsveitar vegna sorphreinsunar hafi verið innheimtur með fasteignagjöldum á hverju ári fyrir hvert almanaksár. Þá hafi meintur kostnaður sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa einnig verið innheimtur með fasteignargjöldum, en skipt niður á þrjú ár fyrir hverja hreinsun. Árið 2016 hefði samkvæmt greiðslufyrirkomulagi og reglum sveitarfélagsins átt að hreinsa rotþrær í Svarfhólfsskógi en það hafi ekki verið gert. Hvorki hafi verið haft samráð við sumarhúsaeigendur né þeim verið tilkynnt um breytingu á tíðni hreinsunar. Þegar í ljós hafi komið að árlegt rotþróargjald fyrir árið 2017 hefði verið hækkað um 35% frá fyrra ári hafi mörgum verið misboðið. Fyrirheit um rökstuddar og sundurliðaðar upplýsingar um gjaldtöku vegna sorp- og rotþróahreinsunar hafi verið svikin ítrekað.
Á aðalfundi kæranda 21. apríl 2018 hafi verið skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins. Áskorunin hafi verið afgreidd með bókun á sveitarstjórnarfundi 8. maí s.á., en þar hafi ranglega verið sagt að gerð hafi verið krafa um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Aðeins hafi verið spurt um hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Þá sé þeirri staðhæfingu í bókuninni mótmælt að aðilar í Svarfhólsskógi hafi ekki ofgreitt umrætt gjald.
Rotþrær hafi verið hreinsaðar árið 2013 en fyrir hverja hreinsun séu þrjár árlegar greiðslur innheimtar. Sumarhúsaeigendur hafi gert ráð fyrir að næsta hreinsun færi fram árið 2016, sbr. 15. gr. samþykktar um fráveitur í Hvalfjarðarsveit nr. 583/2008, þar sem kveðið sé á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Vegna misskilnings milli forsvarsmanna sveitarfélagsins og verktakans hafi rotþrær í Svarhólfsskógi ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017. Eigi að síður hafi eigendum verið gert að greiða 33,33% meira en öðrum í sveitarfélaginu og þar með verið beittir mikilli mismunun.
Þá vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis, dags. 7. júlí 2021.
Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru komi ekki fram hvaða stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins verið sé að kæra, sbr. áskilnað þar um í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki sé vísað til neinnar einnar ákvörðunar sveitarfélagsins sem kveði einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Ekki liggi fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Athugasemdir kæranda snúi ýmist að ákvörðunum sveitarfélagsins sem varði fleiri en einn aðila sem teljist vera stjórnvaldsfyrirmæli og heyri því ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar, að tiltekinni ákvörðun stjórnvalds einkaréttarlegs eðlis, þ.e. samningi við verktaka um hreinsun rotþróa eða að framsetningu upplýsinga. Ákvörðun um breytingu á fyrirkomulagi á hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, sem gengið hafi í gildi árið 2014, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Fyrirkomulaginu hafi verið breytt með hliðsjón af rekstrarlegum forsendum en augljóst sé að slík ákvörðun varði ekki bara kæranda í afmörkuðu máli heldur alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu sem séu með rotþró.
Þá sé bent á að ekki liggi neitt fyrir í málinu um tilvist kæranda, um aðildarhæfi hans að stjórnsýslumáli eða um hvort að ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Þá hafi í kærunni ekki verið leiddar líkur að því af hálfu kæranda hvaða einstaklegu og verulegu lögvörðu hagsmuni kærandi hafi af því að fá mál sitt tekið fyrir hjá nefndinni. Liggi því hvorki ljóst fyrir hvort umrætt félag geti, eða sé til þess fallið, að eiga aðild að máli fyrir úrskurðarnefndina, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, né hvort að skilyrði lagagreinarinnar um lögvarða hagsmuni séu uppfyllt.
Um endurupptökubeiðni kæranda ítrekar sveitarfélagið að óljóst sé hvaða ákvörðun sé kærð. Telji kærandi að erindum hans hafi ekki verið svarað beri að leita til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins sem annist stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum, sbr. XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Sé hins vegar verið að kæra þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá árinu 2013 að gera breytingar á skipulagi rotþróa þá liggi fyrir í gögnum málsins að kæranda hafi verið það ljóst eigi síðar en 11. apríl 2018. Eðlilegt sé að nefndin taki til skoðunar hvort lögboðinn kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 hafi verið liðinn þegar kærandi hafi lagt fram kæru sína. Þá verði ekki séð að krafa um niðurfellingu á álagningu rotþróargjalds sé tæk til meðferðar hjá nefndinni. Ekki sé búið að leggja á umrætt gjald fyrir næsta ár hjá sveitarfélaginu og því liggi ekki fyrir eiginleg ákvörðun sem hægt sé að bera undir nefndina. Álagningu sé þannig háttað að ein heildstæð ákvörðun sé tekin um gjaldtöku af eigendum allra fasteigna innan sveitarfélagsins, en ekki fyrir hverja fasteign eða hverja fasteign innan tiltekinna svæða. Því fáist ekki séð hvernig hægt sé að úrskurða í málinu í samræmi við meinta kröfugerð kæranda. Nefndinni beri því að leiðbeina kæranda svo málatilbúnaður hans verði skýrari.
Fram komi í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru að sveitarfélög skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu seyru úr rotþróm en reglugerðin sé sett með heimild í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sveitarfélögum sé því skylt að ákveða fyrirkomulag þessarar þjónustu og til að standa undir þeim kostnaði innheimti það rotþróargjald í samræmi við 59. gr. laga nr. 7/1998, áður 25. gr., en þar segi að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Hinn 5. júní 2008 hafi tekið gildi samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda, en þar sé kveðið á um fyrirkomulag rotþróarhreinsunar og innheimtu gjalds fyrir hana, sbr. 23. gr. samþykktarinnar. Í desember 2016 hafi sveitarfélagið samþykkt gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit. Gjaldið hafi verið ákveðið kr. 11.650 á ári, en óbreytt gjaldskrá gildi enn. Við fyrri meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefðu legið fyrir gögn frá sveitarfélaginu sem hefðu sýnt fram á að rotþróarhreinsun hefði verið rekin með tapi þar sem álögð gjöld hefðu ekki dugað til að greiða kostnað við hreinsun rotþróa og förgun seyru nema að hluta til. Hefði sveitarfélagið talið að umrædd gögn sýndu fram á að það hefði ekki hagnast á innheimtu gjaldsins, sbr. meginreglu um að þjónustugjöld skuli aðeins nema því sem sé kostnaður stjórnvaldsins við að veita þá þjónustu sem rukkað sé fyrir. Í umsögn sveitarfélagsins hefði verið vísað til ákvæða í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs vegna þessa atriðis. Í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis hefði verið réttara að sýna fram á rökstuddan kostnað sveitarfélagsins við veitta þjónustu þar sem að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi slíkum kostnaði. Með vísan til þessa leggi sveitarfélagið fram upplýsingar úr bókhaldi þess þar sem sjá megi hver heildarfjárhæð innheimtra fráveitugjalda sé á hverju ári. Jafnframt sé lagt fram afrit allra reikninga sem greiddir hafi verið á árunum 2014-2017 vegna hreinsunar rotþróa og förgunar seyru.
Fyrirkomulag á innheimtu rotþróagjalda hjá Hvalfjarðarsveit sé með þeim hætti að árlegt gjald samkvæmt áðurnefndri gjaldskrá sé innheimt á hverju ári en hreinsun rotþróa fari fram á þriggja ára fresti. Því sé eðlilegt að líta til þriggja ára tímabils við mat á því hvort innheimt gjöld nemi hærri fjárhæð en útlagður kostnaður vegna hreinsunar. Eins og sjá megi á hjálögðum gögnum hafi sveitarfélagið á árunum 2014-2016 greitt samtals kr. 20.634.205 til fyrirtækis þess er sjái um hreinsun rotþróa, en innheimt gjöld að fjárhæð kr. 17.202.102. Gögnin sýni jafnframt að fyrir árin 2015-2017 hafi sama fyrirtæki verið greiddar kr. 29.263.916 á meðan innheimtar voru kr. 19.652.884. Innheimt gjöld hafi því verið lægri en sem nemi kostnaði sveitarfélagsins við þjónustuna. Innheimta umræddra gjalda hafi því verið í samræmi við fyrirmæli 59. gr. laga nr. 7/1998.
——-
Með bréfi, dags. 24. september 2021, óskaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eftir frekari skýringum kæranda á því hver væri hin kærða ákvörðun, hvaða kröfu eða kröfur væru gerðar vegna ákvörðunarinnar og hvaða lögvörðu hagsmuni kærandi hefði af henni. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um félagsmenn kæranda og þá hversu margir þeirra ættu lóðir á svæðinu án húsa. Í svari kæranda 3. október s.á. kemur fram að kærð sé sú ákvörðun Hvalfjarðarsveitar að láta alla rotþróaeigendur Svarfhólsskógar greiða kr. 31.625 með fjórum árgreiðslum fyrir eina tæmingu á rotþró á meðan allir aðrir rotþróaeigendur sumarhúsa í Hvalfjarðarsveit hafi greitt kr. 22.995 með þremur árgreiðslum. Krafist sé ógildingar á fjórðu árgreiðslunni. Samkvæmt félagaskrá kæranda séu 121 félagsmaður skráður, fjöldi lóða sé 71 og þar af séu 60 lóðir með húsum í eigu 106 félagsmanna.
Niðurstaða: Ákvörðun um endurupptöku máls þessa var tilkynnt með bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. september 2021, í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis og beiðni kæranda um endurupptöku málsins. Sem fyrr lýtur ágreiningur málsins að gjaldtöku vegna hreinsunar rotþróa sumarhúsa í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Gengið er út frá þeirri óskráðu reglu í stjórnsýslurétti að félag geti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna samræmist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Fyrir liggur að 106 félagsmenn kæranda af 121 eru eigendur lóða með húsum á svæðinu og verður því talið að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Kærandi starfar á grundvelli laga nr. 7/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, en í 17. gr. laganna segir að umráðamönnum lóða í frístundabyggð sé skylt að hafa með sér félagsskap um sameiginlega hagsmuni. Þá kemur fram í 4. gr. samþykkta félagsins að tilgangur þess sé að gæta hagsmuna félaganna og koma fram fyrir þeirra hönd sameiginlega. Telja verður að ágreiningur um álagningu gjalda sem sveitarfélag leggur á félagsmenn kæranda séu sameiginlegir hagsmunir þeirra. Að því virtu uppfyllir kærandi skilyrði kæruaðildar í nefndri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Svo sem greinir í fyrri úrskurði máls þessa teljast gjaldskrár, líkt og sú sem hér um ræðir, vera stjórnvaldsfyrirmæli sem beinast að hópi manna og hafa þeir ekki hagsmuni að gæta af þeim umfram aðra fyrr en álagning fer fram. Eru gjaldskrár sem slíkar því ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Hins vegar er álagning gjalds á grundvelli gjaldskrár kæranleg til nefndarinnar að því gefnu að kæruheimild sé til staðar í lögum. Jafnframt er synjun þar til bærs stjórnvalds á endurgreiðslu álagðs gjalds kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála, enda fer endurgreiðsla eftir atvikum fram í kjölfar endurupptöku álagningar. Bindur synjun um endurupptöku máls enda á það að nýju. Í máli þessu liggur fyrir að rotþrær í Svarfhólsskógi voru hreinsaðar árið 2013 en voru ekki hreinsaðar aftur árið 2016 þrátt fyrir að kveðið sé á um það í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Kærandi kom að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á fundi hennar 8. maí 2018 þar sem bókað var um samþykki á höfnun kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Hefur kærandi fundið að þeirri afgreiðslu sveitarstjórnar þar sem félagið hafi ekki gert kröfu um endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa heldur spurt hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Kærandi gerir hins vegar þá kröfu í kæru sinni að allir sem greitt hafi fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fái næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun eða breytir efni ákvörðunar. Að teknu tilliti til valdheimilda úrskurðarnefndarinnar og kröfugerðar kæranda verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun lúti að höfnun á endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa og sætir hún þá lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Er enda vegna fyrirmæla 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki hægt að taka til meðferðar álagningu rotþróargjalds fyrir árið 2016, þ.e. það ár sem hreinsun átti sér ekki stað, þar sem sú álagning var tilkynnt félagsmönnum kæranda meira en ári áður en kæra barst úrskurðarnefndinni.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Bókað var um hina kærðu synjun sveitarstjórnar í fundargerð hennar frá 8. maí 2018 að sveitarstjóra væri falið að svara erindi kæranda. Það mun ekki hafa verið gert en kærandi mun hafa komist að efni ákvörðunarinnar þar sem fundargerð sveitarstjórnar er að finna á vefsíðu sveitarfélagsins. Er ekki hægt að fullyrða að kæranda hafi orðið kunnugt um ákvörðunina þá þegar hún var tekin og verður ekki annað séð en að hann hafi komið að kæru í málinu án ástæðulauss dráttar. Verður því ekki talið að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra barst nefndinni 21. júní 2018.
Svo sem fyrr er rakið fór hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi fram árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hún færi fram á árinu 2014. Það var ekki gert og átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017. Kæranda mátti ekki vera ljóst fyrr en við lok árs 2016 að þjónustufall hefði orðið og kom að athugasemdum af því tilefni með tölvupósti 15. mars 2017 þar sem sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar var m.a. bent á að rotþrær í Svarfhólsskógi sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013 hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Af frekari samskiptum kæranda við sveitarfélagið verður ráðið að hann hafi verið ósáttur við álagningu rotþróargjalds undir þeim kringumstæðum og var bókað á aðalfundi félagsins 21. apríl 2018 að skorað væri á sveitarstjóra að sjá til þess að formanni kæranda væri svarað með fullnægjandi hætti, en erindi hans varðaði m.a. það hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda vegna þessa. Með hliðsjón af atvikum málsins var sveitarfélaginu rétt að líta svo á að um beiðni um endurupptöku væri að ræða og taka hana til efnislegrar meðferðar eins og gert var, enda verður að telja að kærandi hafi komið að athugasemdum sínum án ástæðulauss dráttar.
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Einnig má leiða rétt til endurupptöku máls af ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins sem kunna að vera rýmri en gert er ráð fyrir í ákvæðum stjórnsýslulaga. Við mat á því hvort endurupptaka eigi mál ber að líta til eðlis þess hverju sinni og málsatvika allra. Í máli þessu er deilt um þjónustugjöld og verður því að telja að við mat á endurupptöku hafi m.a. borið að horfa til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og líta til þess hvort gjaldtakan hafi stuðst við heimild í lögum.
Um synjun á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa vísaði sveitarstjórn til framlagðra skýringa skipulags- og umhverfisfulltrúa þar sem fram kæmi að aðilar í Svarfhólsskógi hefðu ekki ofgreitt umrætt gjald. Mun þar vera um að ræða bréf fulltrúans sem barst kæranda 11. apríl 2018, þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði hreinsun rotþróa verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við hreinsun rotþróa. Loks kom fram í bréfinu að þótt nýtt fyrirkomulag gerði ráð fyrir því hefðu rotþrær félagsmanna kæranda ekki verið hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“
Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir geta sveitarfélög sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim enda falli þau undir lögin. Er meðal annars heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og skólps, sbr. 2. tl. 1. mgr. lagagreinarinnar. Sambærilega heimild er nú að finna í 59. gr. sömu laga. Á grundvelli nefndrar 25. gr., þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og X. kafla vatnalaga nr. 15/1923 setti sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit. Samþykktin var staðfest af umhverfisráðherra 5. júní 2008 og var í gildi þegar hin umdeildu gjöld voru lögð á fasteignir félagsmanna kæranda. Í 15. gr. samþykktarinnar segir að sveitarstjórn ákveði tíðni hreinsunar að fengnum tillögum framkvæmdaaðila og í 2. mgr. er mælt fyrir um að rotþró skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Þá er kveðið á um í 1. mgr. 23. gr. samþykktarinnar að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá á grundvelli hennar að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar til að standa undir kostnaði við söfnun og förgun seyru. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að gjaldið skuli ákveðið með sérstakri gjaldskrá og að gjöld megi aldrei vera hærri en nemi rökstuddum kostnaði við að veita þjónustu og framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig ýmsar aðrar tekjur, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Í 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr., segir að sveitarfélögum sé heimilt að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. Gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum, sbr. og áðurnefnda 2. mgr. 23. gr. samþykktar nr. 583/2008. Í samræmi við greinda heimild hefur sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar sett gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu og tók hún gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2016. Byggjast hinar kærðu álagningar á þeirri gjaldskrá en fram kemur í 2. gr. hennar að hreinsunargjald skuli vera kr. 11.650 á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús.
Eins og áður er rakið fór fram hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hreinsun færi fram á árinu 2014. Samkvæmt bréfi skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins til kæranda, sem sveitarstjórn vísar til í hinni kærðu ákvörðun, voru rotþrær ekki hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“ Átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017 í samræmi við breytt fyrirkomulag sveitarfélagsins. Fylgdi sveitarfélagið þar með ekki eigin fyrirmælum um hreinsun rotþróa eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, sbr. 2. mgr. 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit, en skv. 1. mgr. 23. gr. hennar skal sveitarstjórn setja gjaldskrá á grundvelli samþykktarinnar, eins og áður er komið fram. Eðli máls samkvæmt er því ein forsenda álagningar þess árgjalds sem mælt er fyrir um í gjaldskránni að þjónustan sé veitt að lágmarki þriðja hvert ár. Það var ekki gert í þessu tilfelli og var því ekki beint samhengi á milli fjárhæðar innheimtra rotþróargjalda fyrir umrætt tímabil og þeirrar þjónustu sem sveitarfélagið innti af hendi. Hvað sem líður skýringum skipulagsfulltrúa um að á árinu 2016 hafi verið sendur hreinsunarbíll til þeirra sem þá óskuðu eftir hreinsun á rotþró er ljóst að kerfisbundin hreinsun rotþróa félagsmanna kæranda fór ekki fram þótt gjöld hefðu verið innheimt.
Að öllu framangreindu virtu er ljóst að við synjun sína á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa tók sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar hvorki tilhlýðilegt tillit til þess lagagrundvallar þjónustugjalda sem rakinn hefur verið né til þeirra atvika málsins að þjónusta hafði ekki verið veitt í samræmi við samþykkt nr. 583/2008. Í þessu sambandi verður ekki heldur séð að sveitarstjórn hafi litið til laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Er því óhjákvæmilegt að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar um að synja um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa þrátt fyrir að sú þjónusta hefði ekki verið veitt árið 2016.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 8. maí 2018 um að synja beiðni um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.
