Árið 2021, þriðjudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 79/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að afturkalla rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm hf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að afturkalla rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 1. júlí 2021.
Málavextir: Hinn 26. nóvember 2012 var gefið út rekstrarleyfi til handa Arctic Odda ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Sama ár gaf Heilbrigðiseftirlit Vestfjarða út starfsleyfi fyrir starfseminni á grundvelli þágildandi laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gildistími þess leyfis rann út án endurnýjunar og hefur Umhverfisstofnun ekki gefið út nýtt starfsleyfi, sbr. lög nr. 7/1998. Í febrúar 2016 sótti kærandi um framsal rekstrarleyfisins og var í kjölfarið gefið út nýtt rekstrarleyfi af hálfu Matvælastofnunar 22. s.m. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 27. janúar 2020, var kæranda tilkynnt um afturköllun rekstrarleyfisins. Sú ákvörðun var afturkölluð 6. febrúar s.á. á þeim grundvelli að kæranda hefði ekki verið veitt skrifleg viðvörun og hæfilegur frestur til úrbóta, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Var kæranda jafnframt veittur frestur til 1. október s.á. til að hefja starfsemi og honum gefinn kostur á að koma að andmælum til 27. febrúar s.á. Í bréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 6. s.m., kom fram að starfsemi hefði ekki hafist á grundvelli rekstrarleyfisins þar sem starfsleyfi Umhverfisstofnunar hefði ekki fengist. Hinn 5. maí 2020 sendi Matvælastofnun kæranda bréf þar sem fram kom að stofnunin hefði ákveðið að frestur til að hefja starfsemi skyldi framlengdur til 5. maí 2021 og að stofnunin myndi fella starfsleyfið úr gildi í samræmi við 15. gr. laga nr. 71/2008 ef starfsemi myndi ekki hefjast fyrir þann dag. Með bréfi, dags. 5. maí 2021, afturkallaði Matvælastofnun rekstrarleyfið og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að skv. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfi úr gildi ef fiskeldisstöð hafi ekki hafið rekstur í samræmi við rekstraráætlun innan þriggja ára frá útgáfu þess. Heimilt sé þó að veita undanþágu ef málefnalegar ástæður búi að baki töfinni, þó ekki lengur en til 12 mánaða. Að mati kæranda hafi heimildin verið sett inn í lögin til að bregðast við því þegar leyfishafar nýttu ekki útgefin rekstrarleyfi og gátu þar með komið í veg fyrir að aðrir aðilar gætu hafið fiskeldi á viðkomandi stað. Aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar megi hins vegar rekja til bréfa Matvælastofnunar, dags. 27. janúar 2020 og 5. maí s.á. Kærandi hafi í kjölfarið sett fram mótmæli sín, bæði á fundi með starfsmönnum stofnunarinnar og með tölvupósti 27. janúar 2020. Á það hafi verið bent að kærandi hefði ekki haft möguleika á að hefja starfsemi þar sem útgáfa og endurnýjun starfsleyfa hefði færst frá heilbrigðisnefndum til Umhverfisstofnunar, en stofnunin hefði, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir, ekki klárað endurnýjun starfsleyfisins.
Lögum samkvæmt sé aðeins hægt að reka fiskeldi að því gefnu að slíkur rekstur hafi bæði gilt starfsleyfi og rekstrarleyfi. Allt frá því að rekstrarleyfið hafi upphaflega verið gefið út hafi kærandi undirbúið rekstur í Skötufirði. Þá hafi félagið einnig unnið að rannsóknum og mati á umhverfisáhrifum vegna framleiðsluaukningar á starfsemi sinni þar. Hinn 20. maí 2019 hafi verið sótt um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu, þ.e. 10.100 tonna hámarkslífmassa, laxeldi og/eða silungseldi, í Ísafjarðardjúpi, en í umsókninni hafi m.a. verið tekið tillit til athugasemda Hafrannsóknastofnunar vegna nálægðar við rannsóknatogslóðir og rækjuveiðar á eldissvæði kæranda í Skötufirði. Þá komi fram í mati á umhverfisáhrifum vegna framleiðsluaukningar í Ísafjarðardjúpi og í matsskýrslu til Skipulagsstofnunar að fallið verði frá eldisstarfsemi á grundvelli þágildandi rekstrarleyfis að því gefnu að félagið fái útgefið rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi. Tillaga um að falla frá eldisstarfsemi á grundvelli rekstrarleyfis í Skötufirði hafi verið sett fram af hálfu kæranda í þeim tilgangi að koma til móts við athugasemdir Hafrannsóknastofnunar. Tillagan hafi hins vegar verið háð því skilyrði að nýtt rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi yrði gefið út. Umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi sé enn til meðferðar hjá Matvælastofnun þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir 28. janúar 2021 og sé alls óvíst hvenær vænta megi útgáfu leyfisins.
Vilji kæranda hafi staðið til þess að hefja rekstur á grundvelli rekstrarleyfis sem gefið hafi verið út 22. febrúar 2016. Það hafi hins vegar verið ómögulegt þar sem starfsleyfi, sem upphaflega hafi verið gefið út 2012 til eins árs samkvæmt þágildandi lögum nr. 7/1998 af Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða, hafi ekki fengist endurnýjað af Umhverfisstofnun þrátt fyrir ítrekanir þess efnis. Höfnun Umhverfisstofnunar á útgáfu starfsleyfis eigi sér ekki lagastoð, enda hafi stofnunin ekki gefið viðhlítandi skýringar á afstöðu sinni. Að framangreindu virtu séu skilyrði fyrir afturköllun rekstrarleyfisins ekki uppfyllt þar sem kærandi hafi verið sviptur möguleikanum á að hefja rekstur á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða. Í 15. gr. laga nr. 71/2008 sé sérstaklega tekið fram að heimild til afturköllunar taki til þess þegar leyfishafi hefji ekki rekstur í samræmi við rekstraráætlun. Lagaákvæðið og þau sjónarmið sem liggi að baki ákvæðinu eigi ekki við um rekstrarleyfi kæranda, enda hafi félagið ítrekað lýst yfir vilja til þess að hefja rekstur en það hafi ekki gengið eftir þar sem Umhverfisstofnun, og eftir atvikum Matvælastofnun, hafi svipt kæranda möguleikanum á að hefja starfsemi með því að taka ekki endanlega, og þar með kæranlega, ákvörðun um útgáfu starfsleyfis fyrir rekstur fiskeldis í Skötufirði.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er vísað til þess að í 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé fjallað um forsendubresti rekstrarleyfis. Í 1. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um skyldu stofnunarinnar til að afturkalla rekstrarleyfi ef starfsemi hafi ekki hafist innan þriggja ára frá útgáfu leyfisins. Jafnframt skuli tilkynna rekstraraðila slíka ákvörðun áður en hún sé tekin og gefa bæði kost á andmælum og svigrúmi til að gera úrbætur og koma starfsemi af stað. Rekstrarleyfi kæranda hafi tekið gildi 22. febrúar 2016. Matvælastofnun hafi tilkynnt kæranda um boðaða afturköllun rekstrarleyfisins fjórum árum síðar. Kærandi hafi þá þegar gert grein fyrir ástæðu þess að starfsemin hefði ekki hafist. Matvælastofnun hefði metið það sem málefnalega ástæðu og því veitt kæranda undanþágu til eins árs.
Mótmælt sé því sjónarmiði kæranda að ekki beri að túlka 15. gr. laga nr. 71/2008 samkvæmt orðanna hljóðan heldur eigi að líta til tilgangs ákvæðisins og markmiðs þess. Það sé almenn regla í íslenskum rétti að lög séu túlkuð samkvæmt orðanna hljóðan. Ef víkja eigi frá þeirri grunnreglu þurfi að koma til sérstök sjónarmið. Kærandi hafi vísað til þess að vegna sanngirnissjónarmiða eigi að líta fram hjá þeim hlutlægu tímamörkum sem kveðið sé á um í nefndri 15. gr. Matvælastofnun hafi hins vegar enga aðkomu að starfsleyfi aðra en að framsenda starfsleyfisumsókn til Umhverfisstofnunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. b í lögum nr. 71/2008. Stofnunin leggi ekki efnislegt mat á umsóknina og það sé því ekki hennar að tjá sig frekar um þær ástæður sem liggi því til grundvallar að starfsleyfisumsóknin hafi ekki fengið efnislega meðferð.
Kærandi spyrði saman umræddu rekstrarleyfi við afgreiðslu umsóknar félagsins um rekstrarleyfi fyrir 8.000 tonna meðalársframleiðslu í Ísafjarðardjúpi. Þótt auðvitað sé það svo að virkt rekstrarleyfi á einum stað hafi áhrif á afgreiðslu rekstrarleyfa á nærliggjandi svæðum hafi hin kærða ákvörðun enga þýðingu fyrir afgreiðslu nýs rekstarleyfis í Ísafjarðardjúpi. Málflutningur kæranda bendi einmitt til þess að það sé ekki einlægur ásetningur hans að hefja starfsemi á grundvelli rekstrarleyfisins frá 2016, heldur virðist hann fremur líta á það sem skiptimynt í umsókn um nýtt rekstrarleyfi á svipuðum slóðum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að samskipti hans við Matvælastofnun, í tengslum við framtíðaráform fiskeldis á grundvelli rekstrarleyfa í Skötufirði og Önundarfirði, beri þess merki að félagið hafi fullan hug á að hefja nýtingu rekstrarleyfisins. Vegna sinnuleysis Umhverfisstofnunar, og eftir atvikum Matvælastofnunar, hafi félagið hins vegar ekki átt þess kost að hefja starfsemi sína. Matvælastofnun varpi allri ábyrgð af umsókn um starfsleyfi á Umhverfisstofnun. Bent sé á að skv. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi fari Matvælastofnun með stjórnsýslulega framkvæmd laganna og eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé fylgt. Stofnuninni hafi borið að tryggja að fyrirtæki sem starfi á grundvelli fiskeldislaga eigi möguleika á að starfa innan þeirra heimilda sem þau lög kveði á um og að umsóknir þessara aðila fái þá stjórnsýslulegu meðferð sem löggjafinn hafi ákveðið. Þannig komi fram í 17. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að stofnunin skuli afhenda umsækjanda útgefin starfsleyfi og rekstrarleyfi samtímis auk þess sem að í 15. gr. reglugerðarinnar komi fram að stofnunin skuli tilkynna umsækjanda innan mánaðar hvort umsókn teljist fullnægjandi. Í þessu felist að lagðar séu skyldur á stofnunina til að tryggja faglega og gagnsæja málsmeðferð. Með framangreint í huga sé afstaða stofnunarinnar til 15. gr. laga nr. 71/2008 ólögmæt þar sem einungis sé horft til texta lagaákvæðisins, en hvorki til sjónarmiðsins að baki því né þeirra skyldna sem lagðar séu á stofnunina í lögum um fiskeldi eða reglugerð um fiskeldi.
Þá sé bent á að afgreiðsla umsóknar kæranda um rekstrarleyfi í Ísafjarðardjúpi hafi tafist langt fram yfir lögbundna fresti Matvælastofnunar. Engar skýringar hafi verið gefnar á þeim töfum. Spurt sé hvort stofnunin hafi kerfisbundið frestað því að taka afstöðu til umsóknarinnar þar til rekstrarleyfi sem þetta mál lúti að hafi verið afturkallað. Ef svo sé liggi ólögmæt sjónarmið að baki afturköllun rekstrarleyfisins þar sem ákvörðunin ráðist af ótengdum umsóknum kæranda og annarra um útgáfu rekstrarleyfa í Ísafjarðardjúpi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að afturkalla rekstrarleyfi kæranda frá 22. febrúar 2016 fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega.
Í 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi er tekið fram að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Í V. kafla laganna er fjallað um afturköllun rekstrarleyfis. Segir í 1. mgr. 15. gr. laganna að ef fiskeldisstöð hafi ekki innan þriggja ára frá útgáfu rekstrarleyfis hafið starfsemi í samræmi við rekstraráætlun sem fylgt hafi umsókn samkvæmt ákvæðum 8. gr. skuli Matvælastofnun fella rekstrarleyfið úr gildi. Stofnunin geti veitt undanþágu frá 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. ef málefnaleg sjónarmið búi að baki töfinni, þó ekki lengur en 12 mánuði. Þá segir í 2. mgr. að áður en gripið sé til afturköllunar leyfis skv. 1. mgr. skuli stofnunin ávallt veita rekstrarleyfishafa skriflega viðvörun og hæfilegan frest til úrbóta.
Svo sem rakið er í málavöxtum hefur ekki verið starfrækt fiskeldisstöð á grundvelli rekstrarleyfis Matvælastofnunar sem kærandi fékk framselt til sín 22. febrúar 2016. Vegna áforma stofnunarinnar um afturköllun rekstrarleyfisins veitti hún kæranda skriflegar viðvaranir og hæfilegan frest til úrbóta í samræmi við 2. mgr. 15. gr. laga nr. 71/2008, auk þess að veita honum eins árs frest til að hefja starfsemi ellegar yrði rekstrarleyfið fellt úr gildi. Að loknum gefnum fresti felldi stofnunin rekstrarleyfið úr gildi, enda hafði kærandi þá ekki hafið starfsemi. Verður ekki annað séð en að stofnunin hafi við meðferð málsins fylgt skýrum fyrirmælum laga nr. 71/2008 um afturköllun rekstrarleyfisins að liðnum hlutlægum og lögbundnum tímafrestum. Breyta ástæður þess að starfsleyfi hafi ekki fengist engu í þeim efnum, enda sér Matvælastofnun ekki um útgáfu þess heldur Umhverfisstofnun á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að sama skapi geta áform kæranda um frekari uppbyggingu fiskeldis í Ísafjarðardjúpi ekki haggað gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Kröfu kæranda um ógildingu kærðrar ákvörðunar er því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að afturkalla rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi og regnbogasilungi í Skötufirði.
