33/2021 Blesugróf

Árið 2021, föstudaginn 20. ágúst kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur

Fyrir var tekið mál nr. 33/2021, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóða nr. 30 og 32.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. mars 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Sýrfell ehf., lóðarhafi lóða nr. 30 og 32 við Blesugróf, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. febrúar s.á. að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóða nr. 30 og 32. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. apríl 2021.

Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Blesugrófar frá árinu 2005 sem tekur m.a. til lóðanna Blesugrófar 30 og 32. Í skipulagsskilmálum deiliskipulagsins kemur fram að leyfilegt nýtingar­hlutfall á lóð sé 0,4. Þá segir að sé kjallari undir húsi, að hluta til eða öllu leyti, hækki leyfilegt nýtingar­hlutfall í 0,45 og að hámarksbyggingarmagn á lóð sé 300 m2. Hinn 7. júlí 2006 tók gildi breyting á deiliskipulaginu sem fól í sér að fellt var niður það skilyrði að hámarks­byggingar­magn á lóð væri 300 m2. Kom fram í greinargerð með breytingunni að ekki væri talið nauðsyn­legt að takmarka stærðir húsa við 300 m2. Á árinu 2014 fékk kærandi úthlutað lóðum nr. 30, 32 og 34 við Blesugróf og gerði svo á árinu 2017 lóðarleigusamninga við Reykjavíkur­borg. Í lóðarleigusamningi Blesugrófar 30 er því lýst í 1. gr. að lóðin sé 608 m2 og gert sé ráð fyrir einbýlishúsi, um 290 m2 að heildarflatarmáli. Í lóðarleigusamningi Blesugrófar 32 kemur fram í 1. gr. samningsins að lóðin sé 741 m2 og gert sé ráð fyrir einbýlishúsi um 300 m2 að flatarmáli.

Á afgreiðslufundi skipulagfulltrúa 25. september 2020 voru lögð fram drög að deiliskipulags­breytingu fyrir Blesugróf nr. 30 og 32. Í breytingunni fólst að nýtingarhlutfall Blesugrófar 30 fór úr 0,4 í 0,477 miðað við 290 m2 byggingarmagn og að heimilt yrði að grafa frá hliðum húss sem næmi ¼ af lengd langhliðar þess. Þá fólst í breytingunni að nýtingarhlutfall Blesugrófar 32 fór úr 0,4 í 0,404 miðað við 300 m2 byggingarmagn og að heimilt yrði að grafa frá hliðum húss sem næmi ¼ af lengd langhliða þess. Aðrir skilmálar héldust óbreyttir. Jafnframt kom fram í breytingar­tillögunni að ástæða breytingarinnar væri „uppgefið byggingar­magn í lóðarleigu­samningi.“ Á fundi skipulags- og samgönguráðs 4. nóvember 2020 var samþykkt að auglýsa tillöguna með vísan til 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst til kynningar frá 24. nóvember 2020 til og með 7. desember 2020. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Að lokinni grenndarkynningu var erindið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 15. janúar 2021 og því vísað til umsagnar verkefna­stjóra ásamt innsendum athugasemdum. Deiliskipulagstillagan var svo samþykkt á fundi skipulags- og samgönguráðs 27. s.m. og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 4. febrúar 2021. Tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. febrúar 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi telur sig ekki getað unað þeirri málsmeðferð er leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki hafi verið haft samráð við hann við vinnslu deiliskipulags­breytingarinnar og þær gerðar þrátt fyrir mótmæli þar um. Í umsögn skipulagsfulltrúa við athugasemd lóðarhafa komi m.a. fram að ekki hafi þótt ástæða til að leita sérstaklega til hans eftir aðstoð við deiliskipulagsbreytinguna. Lóðarhafi hafi viljað fá tækifæri til að gæta sinna hagsmuna og réttar. Það orðalag að ekki hafi verið þörf á „aðstoð“ hans sé lítilsvirðing við réttláta málsmeðferð. Skipulagsfulltrúi og starfsmaður hans sem unnið hafi að skipulaginu séu báðir vanhæfir í þessu máli. Dómsmál sé í gangi, m.a. vegna afgreiðslu þeirra, og því ekki eðlilegt að þeir taki það upp hjá sjálfum sér að breyta deiliskipulaginu án samráðs við kæranda sem lóðarhafa.

Aðrir möguleikar til að samræma skipulag og lóðarleigusamninga hafi ekki verið skoðaðir, s.s. að auka leyfilegt byggingarmagn í samræmi við lóðarleigusamninga eða auka möguleika á að heimila kjallara. Þá hefði einnig mátt heimila hús á tveimur hæðum líkt og heimilað var á lóðinni Blesugróf 34. Ekki hafi verið lagt mat á það hvernig hið aukna byggingarmagn á einni hæð kæmist fyrir innan skilgreinds byggingarreits. Þegar gerð hafi verið athugasemd við auglýsingu hafi henni verið svarað með skætingi um að lóðarhafa hafi mátt vera „ljós stærð byggingarreita innan lóðanna þegar hann skrifaði undir lóðarleigusamninga þar sem skýrt var kveðið á um hámarks byggingarmagn.“ Þetta séu ekki gild rök.

Nýr skilmáli um að heimilt sé að grafa frá hliðum húss sem nemi ¼ af lengd langhliða þess sé mjög óskýr. Í svari við athugasemdum þar um segi að rétt hafi þótt „að árétta inntak skilmála gildandi deiliskipulags og svo húsið falli sem best að lóðinni/landinu og umhverfinu, að öll lóðin verði ekki sléttuð og grafið inn í landið, að ekki verði grafið frá húsinu allan hringinn þar sem það stendur í halla.“ Svarið fjalli aðallega um hvað sé óheimilt samkvæmt skilningi skipulagsfulltrúa. Verið sé að lauma inn nýju óljósu skilyrði um hvað ekki megi gera. Engin snið hafi verið gerð eða byggingamassar sýndir og því ekkert sem gefi til kynna hvað sé verið að ákveða. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun vísað í úrelt ákvæði deiliskipulags Blesugrófar frá árinu 2005 þegar sagt sé að hámarksbyggingarmagn á lóð sé 300 m2. Á þetta hafi verið bent í athugasemdum kæranda við auglýsta tillögu en í svari skipulagsfulltrúa hafi sama ranga tilvísun verið gerð. Nú hafi þessi vitleysa ratað inn í nýtt óljóst skipulag.

Deiliskipulagsbreytingin og allt ferlið við vinnslu hennar beri merki um mikla fljótfærni og yfirgang. Tilgangur hennar sé að hafa áhrif á dómsmál sem lóðarhafi hafi höfðað gegn Reykjavíkurborg vegna vanefnda hennar á lóðaúthlutun og lóðarleigusamningum Blesugrófar 30, 32 og 34.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda hafi mátt vera það ljóst frá árinu 2017 að lóðar­leigusamningar hafi ekki verið í samræmi við þágildandi deiliskipulag. Hin kærða ákvörðun feli í sér einfalda skilmálabreytingu til samræmis við skilmála lóðarleigusamninga og ekki þurfi sérstakt samráð um það. Deiliskipulagsbreyting Blesugrófar 2006 hafi falið það í sér að skilmáli um hámarksbyggingarmagn hafi verið tekinn út en sú breyting komi hinni kærðu ákvörðun ekki við þar sem hámarksbyggingarmagn hafi verið tilgreint í lóðarleigusamningum. Ekki hafi þótt ástæða til að skoða aðra möguleika við deiliskipulagsgerðina. Þeir skilmálar sem koma fram í deiliskipulagi Blesugrófar frá 2005 séu þeir skilmálar sem hafi verið í gildi þegar lóðar­leigu­samningar voru undirritaðir árið 2017.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi í nokkur ár reynt að fá að byggja samkvæmt lóðarleigusamningum en að lokum hafi honum verið sá eini kostur fær að höfða dómsmál gegn Reykjavíkurborg. Í miðjum málarekstrinum taki borgin það upp hjá sjálfri sér að breyta deiliskipulaginu til þess að þvæla málið. Það skjóti skökku við að borgin telji sig ekki þurfa að skoða aðra möguleika. Það hafi áður verið mat skipulagsfulltrúa að skipulag Blesugrófar væri frekar gallað. Borgin hafi komist að því að raunveruleg götuhæð væri hærri en hönnun hennar hafi sagt til um. Þar sem gólfkóti á fyrstu hæðum beggja lóðanna hafi verið fastsettur í deiliskipulaginu verði aðkoma að húsunum mjög brött niður á við en slíkt geti gert hreyfihömluðum erfitt um vik. Ómögulegt sé að vera með bílastæði fyrir framan ætlaða bílskúra sem uppfylli kröfur um hámarkshalla á bílastæðum fyrir hreyfihamlaða. Það eitt ætti að leiða til þess að borgin skoði aðra möguleika. Á árinu 2018 hafi verið lögð fram deiliskipulagstillaga sem hafi þótt til mikilla bóta. Hægt hefði verið að ljúka þeirri vinnu í góðri sátt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur að breyta deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóða kæranda Blesugrófar nr. 30 og 32. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var leyfilegt nýtingarhlutfall lóðanna breytt og kveðið á um heimild á báðum lóðum til að grafa frá hliðum húsa sem nemur ¼ af lengd langhliða þeirra.

Sveitarstjórn annast gerð skipulags innan marka sveitarfélags eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsgerð sveitarfélaga er tæki þeirra til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags og fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Þá er sveitarstjórn einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitar­stjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Tillagan að umdeildri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem hann og gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð deili­skipulags­breytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Fyrir liggur að tilgangur hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var aðallega að samræma skipulagsskilmála við það byggingarmagn sem kveðið er á um í lóðarleigusamningum um­ræddra lóða sem telja verður ívilnandi fyrir kæranda. Í deiliskipulagsbreytingunni er vísað til þess að gildandi skipulagsskilmálar kveði á um að hámarksbyggingarmagn á lóð væri 300 m2 en sú takmörkun var hins vegar felld úr gildi 7. júlí 2006. Allt að einu liggur fyrir að hámarks­nýtingar­hlutfall umræddra lóða var hækkað með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu frá því sem kveðið var á um í gildandi deiliskipulagi. Þá felur deiliskipulagsbreytingin í sér að heimilt verður á báðum lóðum að grafa frá hliðum húsa sem nemur ¼ af lengd langhliða þeirra. Sú breyting er ekki rökstudd í deiliskipulagstillögunni en í umsögn skipulagsfulltrúa við inn­sendum athugasemdum kemur fram að rétt hafi þótt að árétta inntak skilmála gildandi deiliskipulags svo „húsið falli sem best að lóðinni / landinu og umhverfinu, að öll lóðin verði ekki sléttuð og grafið inn í landið, að ekki verði grafið frá húsinu allan hringinn þar sem það stendur í halla.“ Þrátt fyrir að skipulagsfulltrúi hafi ranglega talið að um gildandi skilmála væri að ræða verður að virtu svari hans að telja að efnisrök hafi búið að baki þeirri breytingu að takmarka gröft frá langhliðum húsanna, sem og að baki því að leitast við að samræma skipulag svæðisins við gildandi lóðaleigusamninga.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 4. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóða nr. 30 og 32.