1/2021 Hótel Holt

Árið 2021, þriðjudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson vara­formaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verk­fræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 um að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 10. janúar 2021, kærir eigandi Óðinsgötu 24a þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. mars 2021.

Málavextir: Hinn 13. júní 2018 var sótt um byggingarleyfi fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar að Bergstaðastræti 37 samkvæmt reyndarteikningum. Erindinu fylgdi umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 26. apríl s.á. Niðurstaða umsagnarinnar var að frekari afstaða til byggingarleyfisins yrði tekin þegar ítarlegri uppdrættir bærust og að teikningar yrðu grenndarkynntar.

Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. júlí 2020 þar sem samþykkt var að vísa málinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á fundi skipulags­fulltrúa 10. s.m. var samþykkt að grenndarkynna umsóknina um uppsetningu loftstokkanna fyrir hagsmunaaðilum frá 18. ágúst til og með 15. september 2020 og bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda, sem er eigandi fasteignarinnar Óðinsgötu 24a, sem liggur að lóð umsækjanda. Lutu þær að því að um væri að ræða heilsuógnandi hávaða­mengun, mikið ónæði vegna lyktar og almenna sjónmengun vegna búnaðarins. Athugasemdunum var svarað fyrir hönd skipulags­fulltrúa 2. október s.á. Skipulagsfulltrúi tók erindið fyrir að lokinni grenndarkynningu og vísaði því til samgöngu- og skipulagsráðs á fundi sínum 4. desember 2020. Erindið var síðan samþykkt á fundi skipulagsfulltrúa 16. s.m. og byggingaráform síðan samþykkt á afgreiðslufundi byggingar­­fulltrúa 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að í umsögn starfsmanns á skrifstofu byggingarfulltrúa séu athugasemdir hans gerðar léttvægar við samþykkt á hinni kærðu byggingarleyfisumsókn, en sú umsögn hafi verið afgerandi við afgreiðslu málsins. Óleyfisframkvæmdir frá árinu 2007 séu gerðar leyfilegar með tilvísun í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar sé ekki tekið tillit til athugasemda kæranda í ljósi þeirrar reglu þó svo að hið kærða byggingarleyfi skerði rétt kæranda sem borgara og valdi mikilli röskun á lífsrými hans og annarra íbúa að Óðinsgötu 24a. Ákvæðum í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fjarlægð nýbygginga og grindverka við lóðamörk sé ekki fylgt, hvorki af byggingarfulltrúa né skipulagsfulltrúa, við samþykkt byggingar­leyfisins.

Tillaga kæranda að lausn hafi verið sú að Hótel Holt, sem er að Bergstaðastræti 37, hýsi loftstokka innanhúss sem sé nútímalausn, og að frásogsbúnaður og annar viftubúnaður verði staðsettur við bílastæði hótelsins. Engin starfsemi hafi verið í hótelinu undanfarna mánuði en samt hafi eldhúsvifturnar á þakinu verið keyrðar allan sólarhringinn frá 25. nóvember 2020 með tilheyrandi hávaðamengun og röskun. Samband hafi verið haft við heilbrigðiseftirlitið vegna þessa.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 2. október 2020 sé athugasemdum kæranda svarað. Fram komi í umsögninni að í athuga­semdum kæranda hafi forsaga málsins verið rakin allt aftur til ársins 2008 þegar útblásturs­búnaði hafi verið komið fyrir á þaki viðbyggingar hótelsins 3,4 m frá lóðarmörkum Óðinsgötu 24a. Útblástursbúnaðurinn sé beint fyrir framan glugga á jarðhæð og fyrstu hæð hússins og sé að sögn kæranda mjög hávaðasamur. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé athugasemdum kæranda svarað með ítarlegum hætti og beri umsögnin með sér að málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti. Ítarlega sé gerð grein fyrir ferli málsins, áhyggjur kæranda um skuggavarp séu ávarpaðar og afstaða tekin til þeirra á grundvelli greiningar á skuggavarpi, sbr. umsögn skipulagsfulltrúa. Skipulagsleg staða hótelsins sé skýr og gildandi skipulagsheimildir heimili starfsemina. Öll málsmeðferð hafi verið í samræmi við kröfur 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5.9. gr. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Skipulagsfulltrúi hafi lagt mat á hvaða nágrannar kynnu að verða fyrir grenndaráhrifum af framkvæmdinni, þeim aðilum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sem hafi verið svarað í umsögn sem samþykkt hafi verið í skipulags- og samgönguráði Reykjavíkur sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Hvorki lög um mannvirki nr. 160/2010 né byggingarreglugerð nr. 112/2012 útiloki að umsókn um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skv. 2.3.1. gr., sem gerðar hafi verið í óleyfi, séu síðar samþykktar, enda uppfylli þær kröfur laga um mannvirki og byggingarreglugerðar. Tekið sé undir það sem fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa um beitingu meðalhófs við töku hinnar kærðu ákvörðunar í samræmi við skráðar sem óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fjarlægð milli bygginga fari eftir ákvæðum í gildandi deiliskipulagi, sé því til að dreifa. Þar að auki skuli uppfylla meginreglu gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð þar sem fram komi að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Viðmiðunarreglur greinarinnar sem tilgreini tiltekna metra milli bygginga gildi einungis ef ekki sé hægt að uppfylla framangreinda meginreglu. Að öðru leyti séu ekki frekari reglur um fjarlægð milli fasteigna. Varðandi málsástæðu um að fjarlægð grindverka sé í ósamræmi við byggingarreglugerð þá verði ekki séð að samþykktir aðaluppdrættir tilgreini girðingu. Ákvæði f-liðar í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð gildi um girðingar á lóðarmörkum, eftir því sem við eigi. Sé girðing á lóðarmörkum skuli afla samþykkis eiganda aðliggjandi lóðar og leiði slíkt til þess að girðing undir 1,8 m krefjist ekki byggingarleyfis skv. 2.3.1. gr. byggingarreglugerðar, sbr. 9. gr. laga um mannvirki.

Athugasemdir byggingarleyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar kvörtun hafi borist vegna hávaða og matarlyktar frá nágranna hótelsins árið 2018 hafi verið brugðist við með því að fá arkitekt til að teikna hvernig rör frá útblástursröri eldhúss færi upp með baklið hússins. Svar við því erindi hafi ekki borist fyrr en 22. desember 2020. Leyfishafi tekur fram að ráðist verði í framkvæmdir um vorið og að beðið sé eftir rekstrarleyfi.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur greinargerð byggingarfulltrúa fyrst og fremst vera tilraun til að réttlæta ákvörðun hans um að veita byggingarleyfi fyrir áratuga óleyfis­framkvæmdum. Rangt sé að málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti, svo sem að skuggavarp, hljóðvist og grenndaráhrif fyrirhugaðrar byggingar hafi verið mæld. Kærandi hafi hvorki fengið upplýsingar um né verið viðstaddur slíkar mælingar og dragi þær því í efa.

Kærandi geri athugasemd við að tekið sé fram að skipulagsleg staða hótelsins sem lögaðila sé skýr en að ekki gildi sömu réttindi um skipulagslega stöðu hússins Óðinsgötu 24a. Byggingar­fulltrúi dragi í efa gildandi lóðarmörk Óðinsgötu 24a þar sem þau séu ekki afmörkuð með girðingu og vísi til ákvæðis f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Það eigi ekki við í þessu máli þar sem Hótel Holt ætli að reisa smáhýsi of nærri lóðarmörkum, þ.e. í 2,4 m fjarlægð. Í því tilviki eigi g-liður gr. 2.3.5. í reglugerðarinni við. Ekki sé um girðingu að ræða heldur smáhýsi og fyrirtækið þurfi því skriflegt samþykki frá kæranda.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt sé um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laganna felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests, sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Bergstaðastræti 37 á íbúðarsvæðinu ÍB10 Þingholt. Samkvæmt kafla aðalskipulagsins um landnotkun er íbúðarbyggð (ÍB) svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem sam­rýmist búsetu, eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulagsins. Framangreind skil­greining er samhljóða þeirri skilgreiningu sem birtist í a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í landnotkunarkafla aðalskipulags, sbr. einnig kaflann Gatan sem borgarrými, kemur fram um íbúðarbyggð að „[m]eðfram aðalgötum (sjá mynd 1) er heimil fjölbreyttari landnotkun, þó grunn skil­greining lóða við götuna sé íbúðarsvæði. Hér er einkum um að ræða starfsemi sem fellur undir flokkana verslun og þjónusta (VÞ, að skemmtistöðum undanskildum) og samfélagsþjónusta (S). Verslun og þjónusta á jarðhæðum getur verið heimil, svo og mögulega veitingastaðir í flokki I og II og gististaðir í flokki II-III.“ Síðan segir: „Rýmri heimildir um landnotkun gilda eingöngu um hús sem standa við viðkomandi aðalgötu og ná einkum til jarðhæða þegar um verslun, þjónustu og veitingastaði er að ræða. Ef þörf krefur eru sett nánari ákvæði um land­­notkunarheimildir við aðalgötur í hverfis- og eða deiliskipulagi.“ Með breytingu á aðal­skipulaginu, sem gerð var í mars 2018 var framangreindum heimildum breytt. Eftir breytingu hljómar seinni hluti framangreinds ákvæðis aðalskipulags um aðalgötur svo: „Rýmri heimildir um landnotkun gilda eingöngu um hús sem standa við viðkomandi aðalgötu, hér með talin hornhús sem hafa mögulega lóðanúmer við hliðargötu* og ná einkum til jarðhæða þegar um verslun, þjónustu og veitingastaði er að ræða. […] Í hverfis- eða deiliskipulagi verði sett nánari ákvæði um starfsemi við aðalgötur, m.a. mögulegar takmarkanir á starfsemi, eftir því sem þurfa þykir.“

Lóðin Bergstaðastræti 37 stendur við aðalgötu og ekki er í gildi hverfis- eða deiliskipulag fyrir svæðið. Verði því að telja að heimilt hafi verið að grenndarkynna hinar umdeildu breytingar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, þar sem þær snúa að veitingastarfsemi sem rúmast innan heimilda aðalskipulags.

Athugasemdir kæranda við grenndarkynningu sneru einna helst að hávaða og lyktarmengun vegna loftstokka á þaki Bergstaðastrætis 37. Loftstokkunum mun hafa verið komið fyrir á þaki hússins árið 2007, u.þ.b. 3,4 m frá lóðarmörkum kæranda. Óumdeilt er að hin umdeilda framkvæmd hafi á sínum tíma verið gerð án byggingarleyfis. Starfsmenn Heil­brigðis­eftirlits Reykjavíkur munu hafa staðfest kvartanir vegna ónæðis frá búnaðinum en ekkert aðhafst þar sem þeir hafi talið að byggingarfulltrúi hefði gert kröfu um að búnaðurinn yrði fjarlægður.

Fyrir liggur að ekki hefur farið fram rannsókn á núverandi ástandi með tilliti til hljóð- og lyktar­mengunar en að slíkt standi til. Þrátt fyrir að æskilegt hefði verið að sú rannsókn hefði farið fram áður en hið umdeilda byggingarleyfi var veitt verður að líta til þess að ekki er fyrir hendi lagaleg skylda til að framkvæma slíka rannsókn við meðferð byggingarleyfisumsóknar. Verður því ekki fallist á að skortur á slíkri rannsókn varði ógildingu byggingarleyfisins.

Af hálfu leyfishafa hefur komið fram að hann hafi fengið bráðabirgðarekstrarleyfi vegna veitingastarfsemi að Bergstaðastræti 37 og beðið sé eftir rekstrarleyfi. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er útgáfa rekstrarleyfis háð því að kröfur á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir séu uppfylltar. Í 3. mgr. 11. gr. sömu laga er sérstaklega nefnt að í rekstrarleyfi skuli koma fram skilyrði sem sett séu fyrir leyfi sem snúi m.a. að hávaða. Fjallað er um mengun af völdum m.a. hávaða og ólyktar í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, sbr. 6. mgr. 3. gr. nefndra laga. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna skal allur atvinnu­rekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi. Í viðauka IV er fjallað um starfsemi sem heilbrigðisnefnd gefur út starfsleyfi fyrir. Í 40. tölul. viðaukans eru tilgreindir gististaðir og í 107. tölul. veitingastaðir. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna skal gefa starfsleyfi til tiltekins tíma. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Rétt þykir að benda á að skv. 47. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir ber heilbrigðisnefnd að sjá um að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé framfylgt. Kærandi á þess kost að leita til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og fá úr því skorið hvort hávaða- og lyktarmengun frá starfsemi við Bergstaðastræti 37 sé í samræmi við leyfi, lög og reglur, þ. á m. reglugerð um hávaða nr. 724/2008.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 um að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37.