Árið 2021, þriðjudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 141/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur þriggja fasteigna við Heiðarveg og Norðursund, Vestmannaeyjum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg, sem er tilgreind í gr. 2.2.7. í skilmálum hins kærða deiliskipulags.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 28. janúar 2021.
Málavextir: Tillaga að deiliskipulagi athafnasvæðis við Heiðarveg var auglýst til kynningar frá 17. júlí til 28. ágúst 2019 og bárust athugasemdir við tillöguna, m.a. frá kærendum. Umhverfis- og skipulagsráð hélt fund með þeim sem gerðu athugasemdir við hina auglýstu tillögu 26. september 2019. Í kjölfarið samþykkti ráðið að vinna breytta tillögu að deiliskipulagi svæðisins. Hin breytta tillaga var auglýst til kynningar 20. apríl til 19. júní 2020. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti síðan deiliskipulagstillöguna fyrir athafnasvæði við Heiðarveg á fundi sínum 31. ágúst 2020 og var sú ákvörðun samþykkt í bæjarstjórn 17. september s.á. Auglýsing um gildistöku skipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. nóvember 2020. Svæðið hafði fram að því verið ódeiliskipulagt.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að samþykkt tillögunnar um nýtt skipulag hvað varði lóðina Vesturveg 40 hafi m.a. þau áhrif að nýtingarmöguleikar og eignarréttindi kærenda skerðist til muna. Skipulag nefndrar lóðar sé í fullkominni andstöðu við þær lögmætu væntingar sem kærendur hafi með réttu mátt hafa um framtíðarskipulag svæðisins og nýtingu sinna eigna með vísan til þess hvernig þær hafi verið nýttar um áratugaskeið. Skipulagsfulltrúi Vestmannaeyjabæjar hafi t.a.m. haft frumkvæði að því að kynna lóðarhafa við Heiðarveg 6 þann möguleika að nýta efri hæð hússins fyrir íbúðir fyrir nokkrum árum. Fleiri slíkar tillögur hafi komið frá Vestmannaeyjabæ og megi nefna að í gr. 2.2.5. í samþykktri deiliskipulagstillögu sé gert ráð fyrir að heimilt verði að nýta efri hæð hússins við Heiðarveg 6 undir íbúðir. Þá sé enn fremur tekið fram í skipulaginu að aðkoma að baklóð hússins verði um hið sameiginlega sund sem liggi á milli aðliggjandi lóða, þ.e. sundið á milli Heiðarvegar og Græðisbrautar, sbr. gr. 2.1.10 í greinargerð deiliskipulagsins.
Megintilgangur skipulagsins sé að setja skilmála um umhverfisfrágang innan svæðisins, styrkja atvinnustarfsemi í bænum og setja inn nýja byggingarreiti. Í aðalskipulagi séu svæðin sem skipulagið taki til skilgreind sem athafnasvæði (AT-1) og miðsvæði (M-1). Þá komi þar fram um landnotkun á athafnasvæði (AT-1) að við Norðursund séu heimilaðar íbúðir á efri hæðum húsanna sem þar standi, þ.e. á lóðunum nr. 1-11. Þessi heimild hafi verið staðfest í deiliskipulagi sem taki til fasteigna kærenda við Norðursund 7 og 11 og hún hafi þegar verið nýtt með útgáfu sérstaks leyfis þar að lútandi varðandi fasteignina Norðursund 7.
Í gr. 2.1.7. í greinargerð deiliskipulagsins komi fram að heimildir fyrir íbúðir á svæðinu fari eftir ákvæðum í aðalskipulagi og að þær séu eingöngu heimilar á miðsvæði (M1). Þetta orðalag í greinargerðinni sé villandi þar sem deiliskipulagssvæðið afmarkist af Norðursundi (norðanmegin) og aðliggjandi deiliskipulagsmörkum til norðurs. Það þýði að afmörkun þess sé meðfram fasteignunum nr. 1-11, sem standi við Norðursund en þau hús séu á skipulagssvæði AT-1 í aðalskipulagi.
Augljóst sé að bygging nýrrar efri hæðar og viðbyggingar á lóðinni Vesturvegi 40 muni hafa veruleg áhrif á skuggavarp, útsýni, innsýn og sólarhæð gagnvart þegar samþykktum íbúðum og iðnaðarhúsnæði á svæðinu. Þá muni aðkoma að eignunum, einkum að efri hæðum húsanna við Norðursund og Heiðarveg 6, sem sé í dag um það sund sem liggi á milli Græðisbrautar og Heiðarvegar, taki miklum breytingum samkvæmt hinu umþrætta skipulagi, sem muni gera alla aðkomu að þessum eignum nánast ómögulega. Komi heimildir skipulagsins til framkvæmda muni sundið að vestanverðu, þar sem ekið sé inn í sundið, verða um 4,3 m að breidd mælt frá lóðarmörkum Vesturvegar 40, en nú sé breidd sundsins 5,10 m. Enn fremur sé ljóst að sú atvinnustarfsemi sem sé til staðar í húsnæðinu við Vesturveg 40, sem m.a. taki til yfirferðar, skoðunar og viðgerða á björgunarbátum, leiði til mikillar viðbótarumferðar gegnum sundið frá því sem nú sé. Sú viðbótarumferð verði fyrst og fremst umferð stórra kranabifreiða þar sem einungis slíkar bifreiðar geti flutt og híft þá báta sem þurfi að yfirfara og skoða í húsnæðinu.
Í gildi sé umferðarkvöð fyrir umrætt sund milli Græðisbrautar og Heiðarvegar. Í gr. 2.1.10 í greinargerð skipulagsins komi fram að kvöðin kveði á um sameiginlega aðkomu allra vegfarenda. Af hennar sökum sé ekki heimilt að hamla för akandi, gangandi og/eða hjólandi vegfarenda um sundið með nokkrum hætti, t.a.m. með lagningu farartækja, vinnutækja, gáma eða öðru sambærilegu sem hamlað geti för um sundið. Þá sé enn fremur lagt bann við því að reistir séu stoðveggir, girðingar eða skilti í sundinu sem hamli för vegfarenda. Í ljósi efnis kvaðarinnar verði ekki séð að ætlun bæjaryfirvalda um að heimila innakstur inn á lóðina við Vesturveg 40 frá sundinu milli Heiðarvegar og Græðisbrautar fái samræmst gildandi umferðarkvöð.
Aðkoma að húsunum við Norðursund, þ.e. að efri hæðum þeirra, hafi um áratugaskeið verið í gegnum fyrrnefnt sund og inn á plön sem standi við húsin, eða allt frá því að húsin hafi verið reist í kringum árið 1930. Af þeim sökum sé ríkur og langvinnur réttur fasteignaeigenda til staðar hvað varði umferðarrétt um sundið. Sé óhætt að fullyrða að með átölulausri og óumdeildri nýtingu á sundinu á þennan hátt um áratugaskeið af hálfu bæjaryfirvalda, hafi lóðarhafar við Norðursund í reynd hefðað afnotarétt eða umferðarrétt gegnum sundið að plönum fyrir framan eignir sínar í samræmi við 2. og 7. gr. laga um hefð nr. 46/1905.
Í gr. 5.3.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 komi fram að við gerð deiliskipulags skuli taka sérstakt tillit til sólarhæðar, skuggavarps og útsýnis þegar byggingarreitir séu staðsettir og settir skilmálar um stærð bygginga og hæðarfjölda ofan jarðar og neðan, um þakform, mænishæð, mænisstefnu, o.fl. eftir atvikum. Þá komi enn fremur fram í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa skuli tryggt að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýni.
Hið nýja deiliskipulag geri ráð fyrir því að núverandi bygging við Vesturveg 40 verði hækkuð um tvær hæðir. Hvor hæð ofan á núverandi byggingu megi að hámarki vera 350 m2 eða samtals 700 m2 samkvæmt því. Þá sé gert ráð fyrir að viðbygging verði byggð á nýjum byggingarreit á lóðinni, að hámarki 180 m2 á einni hæð, sem liggi norður/suður við Græðisbraut út frá núverandi húsi við Vesturveg 40. Núverandi bygging á þeirri lóð sé samtals 350 m2 að stærð. Heildarbyggingarmagn á lóðinni verði að hámarki 1.230 m2. Það sé því gert ráð fyrir að mögulegt byggingarmagn á lóðinni verði ríflega þrefaldað frá því sem áður hafi verið og verði. Nýtingarhlutfall lóðarinnar verði um 1,77 í stað rúmlega 0,5. Slíkt byggingarmagn sé nánast óþekkt í skipulagi sambærilegra svæða í Vestmannaeyjum líkt og öðrum sveitarfélögum. Til samanburðar sé viðmiðunin annarsstaðar oft að hámarki u.þ.b. 0,5-1,0, svo sem þegar skipulagsyfirvöld veiti auknar byggingarheimildir í blandaðri byggð, eins og t.a.m. á Grandanum í Reykjavík, sem þó sé einvörðungu skilgreint sem atvinnusvæði. Í deiliskipulaginu komi fram að núverandi bygging, með hækkun um tvær hæðir, megi að hámarki vera 9,7 m að hæð, mælt frá núverandi gólfkóta. Gólfkóti viðbyggingar skuli vera sá sami og í núverandi byggingu við Vesturveg. Mænishæð viðbyggingar á baklóð megi að hámarki vera 9,7 m og vegghæð að hámarki 8,2 m, mælt frá gólfkóta. Þetta þýði, miðað við hæð gólfkóta núverandi húss við Vesturveg, sem sé u.þ.b. 50 cm ofar en núverandi yfirborð eða hæðarkóti þess sunds sem liggi frá Græðisbraut til Heiðarvegar, að viðbyggingin muni rísa 10,2 m beint upp í loft frá yfirborði sundsins, eins og það sé í dag. Í því samhengi verði einnig að horfa til þess að sundið sjálft, sem umferðin muni fara í gegnum inn á lóðina við Vesturveg 40, verði aðeins 4,3 m að breidd, eftir að viðbygging hafi verið reist. Bilið á milli hinnar nýju viðbyggingar og þess húss sem nú standi við Norðursund 11, frá útvegg að útvegg, verði því aðeins u.þ.b. 10,5 m. Því verði að telja afar sérstakt að ekkert liggi fyrir um hvaða áhrif þessar fyrirhuguðu byggingarframkvæmdir muni hafa á skuggavarp, sólarljós og útsýni að því er varði áhrif á aðrar fasteignir við Norðursund og Heiðarveg, þ.m.t. fasteignir kærenda. Í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga sé tilgreint að taka skuli tillit til skuggavarps, útsýnis og innsýnis þegar komi að framkvæmdum og veitingu byggingarleyfa, auk þess sem í 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 sé tekið sérstaklega fram að sérstakt mat skuli fara fram á áhrifum nýframkvæmda á þessa þætti áður en endanlegt deiliskipulag sé samþykkt.
Ekki hafi verið lagt sjálfstætt mat á áhrif skuggavarps, útsýni og innsýni, auk fleiri þátta, áður en endanleg tillaga, dags. 20. apríl 2020, hafi verið lögð fram. Ástæða þess sé m.a. sú að í fyrirliggjandi minnisblaði frá ráðgjafafyrirtækinu Alta, dags. 22. nóvember 2019, sem hafi verið tekið saman og lagt fram í kjölfar þess að deiliskipulagstillaga, dags. 8. júlí 2019, hafði verið kynnt og auglýst og athugasemdir komið fram frá hagsmunaaðilum, segi í kafla um „Deiliskipulagsgögn“ að „[Í] greinargerð þarf að bæta skuggavarpsmyndum við, sem sýna áhrif viðbyggingar á nærumhverfi, sbr. innsendar athugasemdir og samtal við þá á fundi með íbúum.“ Slík gögn hafi ekki legið fyrir. Kærendur hafi af þessum sökum látið taka saman upplýsingar um mögulegt skuggavarp vegna heimilaðra framkvæmda við Vesturveg 40, sem miði við sólarhæð dagana 15. apríl, 15. júní og 15. júlí. Gögnin beri glöggt vitni um hversu gríðarmikil áhrif fyrirhugaðar framkvæmdir á lóðinni muni koma til með að hafa á skuggavarp á aðrar eignir á svæðinu með tilheyrandi áhrifum á mögulega nýtingu og virði fasteigna kærenda til langrar framtíðar.
Í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið sem deiliskipulagstillagan taki til komi fram að markmiðið með aðalskipulaginu sé að stuðla að aðlaðandi ásýnd svæðisins og viðhalda því byggingarmynstri sem sé innan þess með því að virða byggingarstíl eldri húsa og tryggja að nýbyggingar og breytingar á eldri húsum falli vel að umhverfinu og stuðli að bættri götumynd. Húsin við Norðursund, sem oftast sé nefnt Skvísusund, hafi flest verið byggð í kringum 1930 og skipi merkan sess í atvinnu- og byggðasögu Vestmannaeyja. Ekki verði séð að þetta markmið hafi verið rannsakað eða haft í huga við undirbúning deiliskipulagsins. Það eitt út af fyrir sig kunni að vera nægilegt til að ógilda skipulagið skv. meginreglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð og enn fremur ákvæði skipulagslaga um svokallaða hverfisvernd, sem skilgreind sé nánar í 10. tölul. 2. gr. skipulagslaga.
Augljóst sé að hin kærða deiliskipulagsbreyting muni hafa mikil áhrif á virði eigna kærenda. Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga sé ætlað að bæta fyrir þær fjárhagslegu skerðingar og tjón sem verði á verðmætum einstakra fasteigna vegna mögulegra áhrifa skipulagsbreytinga sveitarfélaga á viðkomandi eignir, enda séu eignarréttindi og þá um leið virði fasteigna varið af 72. gr. stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.
Kærendur bendi jafnframt á dóm héraðsdóms Suðurlands frá 26. mars 2018 í máli nr. E-251/2016. Í þeim dómi sé viðurkenndur sjálfstæður réttur lóðarhafa við Vesturvegar 40 úr hendi Vestmannaeyja til greiðslu bóta sökum þess að bærinn hafi tvíselt sömu leigulóðarréttindin, þ.e. selt þau annars vegar til lóðarhafa Vesturvegar 40 og hins vegar til lóðarhafa Heiðarvegar 6, sem sá síðarnefndi eigi með réttu enda hafi þau fyrst verið seld honum. Þetta hafi verið staðfest m.a. með þeim dómi sem vísað sé til. Engar upplýsingar liggi fyrir um hvort Vestmannaeyjabær hafi þegar efnt þá skuldbindingu um bótaskyldu gagnvart lóðarhafa við Vesturveg 40 sem dómurinn kveði á um. Rétt sé að úrskurðarnefndin sé upplýst um hvort og hvernig bætur þessar hafi verið greiddar. Hið mikla byggingarmagn í hinni samþykktu deiliskipulagstillögu væri hægt að líta á sem greiðsla umræddra bóta. Vestmannaeyjabæ, sem stjórnvaldi, sé vitaskuld ætlað að lögum að framfylgja vönduðum stjórnsýsluháttum í störfum sínum og ákvörðunartökum, sbr. til hliðsjónar ákvæði 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, þar sem fram komi að opinberir starfsmenn skuli rækja starf sitt af alúð og samviskusemi í hvívetna og forðast að hafast nokkuð það að í störfum sínum að leiði til vanvirðu eða álitshnekkis þannig að varpað geti rýrð á það starf sem unnið sé.
Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að hið kærða deiliskipulag muni skerða aðkomu eða umferðarrétt kærenda að fasteignum þeirra. Umrætt sund breytist ekkert og aðkoma kærenda að fasteignum sínum verði óbreytt úr vestri og austri. Við Vesturveg 40 sé rekin þjónusta fyrir slökkvitæki og björgunarbáta. Um sé að ræða tiltölulega lítið fyrirtæki með fáum starfsmönnum. Umferð um sund það sem hér um ræði sé almennt mjög lítil, en aðeins eigendur fasteigna við sundið eigi erindi um það þó svo að sundið sé opið öllum. Eigi að síður, þar sem sundið sé ekki breitt, þá sé í gildi umferðarkvöð um sundið, sbr. tölul. 2.1.10 í greinargerð deiliskipulagsins. Sú kvöð kveði á um sameiginlega aðkomu allra vegfarenda um sundið. Þá sé óheimilt að hamla för akandi, gangandi eða hjólandi vegfarenda um sundið, t.a.m. með farartækjum, vinnutækjum, gámum eða öðru sambærilegu. Ekki sé heimilt að reisa stoðveggi, girðingar eða skilti í sundinu sem hamli för vegfarenda. Umferðarkvöð þessi taki til allra vegfarenda, þ.m.t. kærenda og fasteignaeiganda Vesturvegar 40 og með henni sé tryggð aðkoma og nýting eigenda fasteigna við sundið, þ.m.t. kærenda. Því standi engin rök til þess að réttur kærenda til aðkomu og nýtingar á fasteignum sínum skerðist við samþykkt deiliskipulag.
Unnin hafi verið gögn um sólarhæð og skuggavarp vegna deiliskipulagsins. Umhverfis- og skipulagsráð hafi lagt sjálfstætt mat á áhrif deiliskipulagstillögunnar á sólarhæð, útsýni og skuggavarp. Þá hafi þessi gögn legið fyrir á samráðsfundum hagsmunaaðila sem Vestmannaeyjabær hafi staðið fyrir. Þessi gögn hafi hins vegar ekki fylgt greinargerð deiliskipulagstillögunnar, enda slíkt ekki skylt að lögum skv. gr. 5.5.2. og 5.5.4. í skipulagsreglugerð, en þar komi fram að heimilt sé að nota skýringaruppdrætti, s.s. um skuggavarpsteikningar. Þessi gögn hafi verið unnin af skipulagshönnuði og hafi bæjaryfirvöld haft þær til hliðsjónar við vinnslu og ákvörðun um deiliskipulagið.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum séu áhrif á skuggavarp og útsýni nokkur. Hins vegar séu fasteignir kærenda að Norðursundi 7 og 11 á landnotkunarsvæði AT-1 og fasteignin Heiðarvegur 6 sé á landnotkunarsvæði M-1 og við jaðar AT-1. Þá liggi fyrir að fasteignin Vesturvegur 40 sé á landnotkunarsvæði AT-1. Því sé um að ræða atvinnusvæði og miðbæjarsvæði þó svo að heimild sé til þess í aðalskipulagi að hafa íbúðir á efri hæð Norðursunds 1-11 og efri hæð Heiðarvegs 6. Varðandi fasteignirnar Norðursund 7 og 11 þá fylgi þeim eignum engin lóð til suðurs. Þar sé því ekkert útisvæði, pallur eða svalir og ekki heimild til slíkra bygginga. Á efri hæð Norðursunds 11 reki kærandi trésmíðaverkstæði og á efri hæð Norðursunds 7 sé íbúð með glugga til norðurs en bílskúrsdyr til suðurs. Neðri hæðir Norðursunds 7 og 11 séu niðurgrafnar til suðurs. Vestmannaeyjabær telji því áhrif skuggavarps og skertrar sólarhæðar hverfandi fyrir þessar eignir. Fasteignin Heiðarvegur 6 sé byggð af núverandi eiganda og sé skráð verslunarhús. Á jarðhæð sé verslun og hárgreiðslustofa sem og verkstæði og lager vegna reksturs lagnafyrirtækis. Efri hæðin sé ekki nýtt eða fullbúin. Á svæði M-1 sé heimilt að hafa íbúðir á efri hæð en ekki hafi verið sótt um þá breytingu á notkun varðandi Heiðarveg 6. Þegar húsið hafi verið byggt hafi landnotkunarsvæði lóðarinnar verið skilgreint sem iðnaðarsvæði, eða allt til ársins 2002 en þá hafi landnotkunarsvæðið breyst í miðbæjarsvæði. Fasteignirnar Vesturvegur 40 og Norðursund 7 og 11 hafi verið á sama svæði, iðnaðarsvæði allt til ársins 2002 þegar svæðið hafi verið skilgreint sem athafnasvæði AT-1, eins og það sé í dag.
Þó svo að áhrif á sólarsýn og skuggavarp séu nokkur hvað varði Heiðarveg 6 verði að líta til þess að Heiðarvegur 6 sé á miðbæjarsvæði þar sem þétt byggð sé almenn og réttur til útsýnis og sólarvistar takmarkaður. Þá sé til þess að líta að Heiðarvegur 6 hafi verið á athafnasvæði þegar húsið hafi verið byggt og standi nú við jaðar slíks svæðis og því hafi væntingar eigenda fasteignarinnar ekki getað verið þær að njóta óskerts útsýnis eða sólarvistar út frá ástandi fyrir samþykkt umdeilds deiliskipulags. Í því sambandi sé t.d. bent á að áfast til suðurs við Heiðarveg 6 sé fasteignin Vesturvegur 38, sem sé þriggja hæða hús. Sú fasteign hafi verið byggð árið 1960. Með samþykkt deiliskipulagsins hafi réttindi kærenda hvað varði framangreind atriði því ekki verið skert.
Í bréfi Vestmannaeyjabæjar, dags. 31. ágúst 2020, sem m.a. hafi verið sent til kærenda, komi fram að umhverfis- og skipulagsráð hafi skoðað byggingarstíl húsa. Í bréfinu, sem skipulags- og umhverfisfulltrúi hafi ritað fyrir hönd skipulagsráðs, komi fram að byggingarstíll sé mjög mismunandi á því svæði sem tilheyri nýju deiliskipulagi, bæði hvað varði útlit og hæð. Þá komi fram að við ákvörðun um hæð nýbyggingar á Vesturvegi 40 hafi verið litið til þess að húsið væri í línu við hús sem standið við listaskólann að Vesturvegi 38. Bæjaryfirvöld hafi því lagt mat á þennan þátt málsins eins og aðra og talið þá þætti sem kærendur telji upp í þessum lið málsins ekki hafa staðið í vegi fyrir samþykkt skipulagsins. Bent sé á að nýtingarhlutfall á Vesturvegi 38, sem áfastur sé Heiðarvegi 6 og Vesturvegi 40, sé 2,31. Nýtingarhlutfall Heiðarvegs 6 eftir samþykkt deiliskipulagsins verði 1,4. Þá sé nýtingarhlutfall Flata 19 t.a.m. 1,22.
Varðandi þær hugleiðingar kærenda að Vestmanneyjabær sé með deiliskipulagi þessu að greiða eigendum Vesturvegs 40 skaðabætur í kjölfar framangreinds héraðsdóms þá hafi Vestmannaeyjabær greitt fullnaðarbætur vegna málsins árið 2018.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að í minnisblaði Alta ráðgjafa, dags. 28. október 2019, komi fram að verði ákveðið að hafa innkeyrslu að lóðinni að norðanverðu um sundið muni það skapa veruleg vandamál. Þau vandamál raungerist, að mati lóðarhafa, þegar aka þurfi inn og út af lóðinni með gúmmíbáta á kerrum í eftirdragi. Lóðarhafi staðfesti því með skrifum sínum að sú tilhögun að aka inn á lóðina að norðanverðu um sundið, eins og tillagan geri ráð fyrir, muni hafa veruleg vandamál í för með sér fyrir hann. Þetta fyrirkomulag muni síðan hafa enn meiri vandkvæði í för með sér fyrir aðra hagsmunaaðila. Til að mynda muni þessi umferð koma í veg fyrir að eigandi Heiðarvegar 6 geti áfram nýtt án truflana umferðarrétt sinn gegnum sundið að vestan við afgreiðsludyr vegna verslunar og verkstæðis sem sé í húsinu. Svipuð vandkvæði verði með aðkomu að húsunum við Norðursund. Verði að líta svo á að ákvörðun bæjarins um að innkeyrsla verði inn á lóðina að norðanverðu sé verulega íþyngjandi fyrir kærendur, auk þess að vera óafturkræf. Megi í þessu samhengi nefna að með því að halda innkeyrslu inn á lóðina að Vesturvegi 40 óbreyttri frá því sem nú sé hefði það ekki haft þessi miklu áhrif á hagsmuni annarra aðila á svæðinu. Af þessum sökum verði ekki séð að þessi þáttur deiliskipulagsins, þ.e. að heimila nýja og breytta umferð um sundið og færa innkeyrsluramp inn á lóðina Vesturveg 40, geti samrýmst meginreglum stjórnsýsluréttarins um meðalhóf og rannsóknarskyldu, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verði heldur ekki séð að þessi ákvörðun geti samrýmst þeim meginmarkmiðum sem fram komi í c-, d- og e- liðum 1. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.
Fyrir liggi að rannsóknarniðurstöður sem komi fram og fylgt hafi greinargerð bæjarins til úrskurðarnefndarinnar um skuggavarp o.fl. hafi aldrei verið kynntar aðilum undir rekstri málsins. Af þeim sökum t.a.m. verði ekki séð að bæjarstjórn Vestmannaeyja hafi haft þessi gögn undir höndum áður en hún staðfesti hið umþrætta skipulag, en ekki verði útilokað að afgreiðsla skipulagsins hefði þá fallið á annan veg en raunin hafi orðið þar sem málið hafi verið afar umdeilt. Fjórir bæjarfulltrúar hafi stutt samþykkt skipulagsins en þrír verið á móti. Fullyrðingar í greinargerðinni um að þessi gögn hafi legið fyrir séu því einfaldlega rangar. Þau vinnubrögð bæjarins að kynna hagsmunaaðilum ekki öll framkomin gögn séu ámælisverð. Þau ættu ein og sér að nægja til þess að hin umþrætta ákvörðun verði ógilt, enda verði slík vinnubrögð ekki samræmd gildandi lögum, t.a.m. reglu stjórnsýsluréttarins um jafnræði, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaganna og reglunni um andmæla- og upplýsingarétt, sbr. 13. og 15. gr. þeirra, auk ýmissa annarra ákvæða laga og reglna, sbr. t.a.m. ákvæði gr. 5.2.1. og b-liðar gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð auk meginreglna laga um upplýsingarétt nr. 140/2012. Í andmælarétti felist að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að fá að kynna sér öll gögn málsins, tjá sig um efni þeirra auk framkominna upplýsinga áður en stjórnvöld taki ákvörðun. Það sé því ótækt að leggja þýðingarmiklar upplýsingar ekki fram til kynningar og gefa hagsmunaaðilum kost á því að kynna sér þær og tjá sig áður en ákvörðun sé tekin.
Ekki skipti máli á hvaða landnotkunarreit viðkomandi fasteign standi varðandi það að byggingar á lóðinni leiði af sér verulegt skuggavarp á aðrar eignir sem kunni að standa á öðrum landnotkunarreit. Í gildandi aðalskipulagi hafi þegar verið heimilað að byggja íbúðir á efri hæðum allra húsa kærenda, þ.e. bæði við Norðursund og Heiðarveg 6. Því verði ekki séð að þessi röksemdarfærsla í greinargerð bæjarins verði samræmd því markmiði gildandi aðalskipulags að íbúðir skuli byggðar í umræddum húsum og megi leiða sterkum líkum að því að samþykkt deiliskipulagsins fari gegn markmiði aðalskipulags, sem sé andstætt skipulagslögum. Ekki sé heldur hægt að fallast á það sjónarmið bæjarins að við mat á áhrifum skuggavarps og annarra þátta á aðrar fasteignir hagsmunaaðila skuli alfarið taka mið af því að fasteignin að Vesturvegi 40 og eignirnar við Norðursund séu á atvinnusvæði AT-1 og það ráði niðurstöðu varðandi vægi skuggavarps þegar fyrir liggi að aðalskipulag bæjarins heimili byggingu íbúða á efri hæðum allra húsanna. Benda megi á að þegar hafi verið byggðar tvær íbúðir á efri hæðum í húsunum við Norðursund.
Hagsmunaaðilar við Norðursund hafi fyrir margt löngu hefðað afnota- og umferðarréttindi við og á lóðunum sunnan við húsin, með óslitinni nýtingu á þeim í áratugi, sbr. t.a.m. ákvæði 7. gr., sbr. 2. gr. laga um hefð nr. 46/1905. Megi enn fremur nefna að skipulagsyfirvöld hafi heimilað byggingu inngangsstiga á suðurhlið húsanna í samræmi við áunnin réttindi fasteignaeigenda. Þá sé einnig til þess að líta að plan hafi verið steypt sunnan við húsið að Norðursundi 11 fyrir meira en hálfri öld án þess að nokkru sinni hafi verið gerð athugasemd við þá framkvæmd eða nýtingu þess allan þennan tíma af hálfu bæjarins. Varðandi fasteign kæranda að Heiðarvegi 6 gildi hið sama hvað áunnin réttindi varði og þau sem standi við Norðursund. Sú fasteign sé staðsett á landnotkunarsvæði M-1 en ekki á landnotkunarsvæðinu AT-1, líkt og aðrar eignir sem við sögu komi. Þar hafi einnig verið heimilað að íbúðir verði á efri hæðum hússins. Að sama skapi hafi aðkoma að húsinu verið í gegnum sundið, þar sem vöruafgreiðsla vegna verslunar og verkstæðis sé, í gegnum dyr sem snúi út í sundið. Verði hin umþrætta ákvörðun ekki felld úr gildi muni þessa aðkoma að húsinu komast í mikið uppnám.
Ákvörðun bæjarins um að heimila hið mikla byggingarmagn á lóðinni Vesturvegi 40 sé matskennd ákvörðun og því verði að athuga hvort stjórnvald hafi gætt meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Málefnaleg sjónarmið verði alltaf að liggja matskenndri stjórnvaldsákvörðun til grundvallar svo hún teljist lögmæt, þrátt fyrir að stjórnvaldinu sé gefið ákveðið svigrúm til mats við ákvörðun sína. Í greinargerð Vestmannaeyjabæjar sé ákvörðunin um að leyfa hið óhóflega byggingarmagn á lóðinni við Vesturveg 40 réttlætt á þann hátt að verið sé að mæta þörfum atvinnulífsins. Þær þarfir séu skilgreindar í greinargerð með þeim hætti að lóðarhafa sé nauðsyn að stækka núverandi fasteign með viðbyggingum sakir atvinnu sinnar, en hann stundi í dag skoðun á björgunarbátum. Sé einkum vísað til þess í greinargerðinni að þeir björgunarbátar sem taka þurfi til skoðunar, þ.m.t. björgunarbátar ferjunnar Herjólfs, hafi stækkað svo mikið á undanförnum árum að lóðarhafi þurfi stærra húsnæði en það sem hann hafi yfir að ráða í dag. Þegar horft sé til meðalhófsreglunnar sé ljóst að ákvörðunin uppfylli ekki skilyrði hennar. Það sé vitaskuld ekki hægt að réttlæta svo íþyngjandi, óafturkræfa og alvarlega ákvörðun stjórnvalds gagnvart öðrum fasteignaeigendum með því að til framtíðar muni fyrirtæki lóðarhafa ná samningum við rekstraraðila Herjólfs, eða eftir atvikum aðrar útgerðir sem þurfi að láta skoða björgunarbáta. Ákvörðunin verði ekki rökstudd með svo skilyrtum hætti. Raunverulegt markmið bæjarins hafi aldrei verið að komast að skynsamlegri og hófsamri niðurstöðu varðandi ákvörðun um nýtingarhlutfall lóðarinnar heldur hafi markmiðið alfarið verið bundið við það að finna lausn á óskum lóðarhafans varðandi byggingarmagn, án þess að nokkuð tillit væri tekið til þess hvernig sú lausn kæmi við hagsmuni annarra fasteignaeigenda.
Eftir að kæra í máli þessu hafi verið lögð fram hafi lögmanni kærenda borist minnisblað Alta ráðgjafa, dags. 28. okt. 2019, sem hafi unnið deiliskipulagstillöguna í umboði bæjarins. Bærinn hafi ekki lagt þetta minnisblað fram sem fylgiskjal með greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar, þrátt fyrir að minnisblaðið hafi verið hluti af málsmeðferð bæjarins. Í minnisblaðinu séu rakin samskipti Alta við lóðarhafa og ráðgjafa hans meðan á vinnslu endanlegrar deiliskipulagstillögu hafi staðið. Í minnisblaðinu sé að finna nokkuð nákvæma greiningu Alta á framkomnum óskum lóðarhafa varðandi þær breytingar sem hann hafi viljað fá fram á skipulagi lóðarinnar við Vesturveg 40. Þar komi fram að lóðarhafa hafi til að mynda verið gefinn kostur á að senda Alta snið og grunnmyndir að mögulegum viðbyggingum eins og hann vildi sjá þær, í nokkrum útgáfum, sem eftir atvikum mætti koma fyrir á annan hátt en lagt hafi verið til í fyrri deiliskipulagstillögu. Hafi lóðarhafi lagt til fjórar tillögur varðandi það hvernig óskum hans og þörfum yrði best fullnægt. Í framhaldi af þessari samantekt hafi svo verið lögð fram ný tillaga, sem Alta hafi unnið fyrir bæinn, að deiliskipulagi lóðarinnar við Vesturveg í fullkomnu samræmi við óskir lóðarhafa. Þrátt fyrir vitneskju Alta um afstöðu annarra hagsmunaaðila til hugmynda bæjarins um deiliskipulag lóðarinnar við Vesturveg 40, verði ekki séð að við gerð nýrrar deiliskipulagstillögu fyrir lóðina hafi í nokkru verið haft samráð við aðra hagsmunaaðila eða tekið tillit til þeirra sjónarmiða. Þess í stað virðist sem Alta hafi unnið tillögu fyrir hönd Vestmannaeyjabæjar með það eitt að markmiði að koma til móts við allar óskir lóðarhafa við Vesturveg 40. Ekkert samráð hafi verið haft við aðra hagsmunaaðila en lóðarhafa við gerð endanlegrar tillögu að deiliskipulagi fyrir umrædda lóð, þrátt fyrir að alvarlegar athugasemdir hafi þá þegar verið komnar fram frá öðrum hagsmunaaðilum varðandi hugmyndir bæjarins. Beri sú málsmeðferð vitni um vinnubrögð sem feli í sér mismunun og verði að átelja.
Í þeim gögnum sem lóðarhafi sendi Alta komi fram sú tillaga hans í samskiptum sínum við Alta að gegn því að hann fengi fram breytingar á deiliskipulagi á lóðinni við Vesturveg 40 í samræmi við tillögu nr. 4 í minnisblaðinu, bjóðist hann til að endurgreiða bænum þær skaðabætur sem hann hafi fengið greiddar vegna framangreindra mistaka. Megi í þessu sambandi vísa til þess að í 109. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 komi fram að „Hver sá sem gefur, lofar eða býður opinberum starfsmanni, [alþingismanni eða gerðarmanni] gjöf eða annan ávinning, sem hann á ekki tilkall til, í þágu hans eða annarra, til að fá hann til að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert sem tengist opinberum skyldum hans skal sæta fangelsi allt að [5 árum] eða sektum ef málsbætur eru fyrir hendi“. Ekki sé fullyrt að um slíkt boð sé að ræða, en það sé hins vegar langt frá því að vera í samræmi við það sem telja megi góða og gilda stjórnsýsluhætti.
——
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum í máli þessu sem ekki verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft allan þann rökstuðning til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um skipulag lóðarinnar nr. 40 við Vesturveg í Vestmannaeyjabæ, skv. gr. 2.2.7. í skilmálum nýs deiliskipulags fyrir athafnasvæði við Heiðarveg, en svæðið var áður ódeiliskipulagt. Skipulagssvæðið afmarkast af Heiðarvegi til austurs, Norðursundi og aðliggjandi deiliskipulagsmörkum til norðurs, Flötum og lóðamörkum Heiðarvegar 14 og Faxastígs 36 til vesturs og Faxastíg til suðurs.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Að gættum þessum grundvallarreglum, ásamt meginreglum stjórnsýsluréttarins og málsmeðferðarreglum skipulagslaga, hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.
Umrætt deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum, sem þeir og gerðu. Umhverfis- og skipulagsráð Vestmannaeyjabæjar tók athugasemdirnar til umfjöllunar á fundi sínum 31. ágúst 2020 og tók afstöðu til þeirra skv. 3. mgr. 41. gr. og skipulagsfulltrúi svaraði þeim 1. september s.á. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu hinn 17. s.m. Auglýsing um hið umdeilda deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda 30. nóvember 2020. Að framangreindu virtu liggur ekki annað fyrir en að formleg málsmeðferð skipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.
Hið umdeilda deiliskipulag tekur til svæðis sem að hluta er innan miðsvæðis M-1 en að mestu innan athafnasvæðis AT-1 í Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015-2030. Lóðin Vesturvegur 40 er innan athafnasvæðis AT-1. Fjallað er um athafnasvæði í kafla 3.3 í aðalskipulaginu. Í skipulagsákvæðum fyrir athafnasvæðið AT-1, athafnasvæði við höfnina, segir: „Athafnasvæði fyrir blandaða atvinnustarfsemi: léttan iðnað, hreinleg verkstæði, umboðs- og heildverslanir, skrifstofur, vörugeymslur, rannsóknarhús, veitustarfsemi og aðra starfsemi þar sem lítil hætta er á mengun. […] Við Strandveg og Norðursund eru heimildir fyrir íbúðum á efri hæðum sem staðfest hefur verið í deiliskipulagi. […] Ekki er heimilt að breyta eldra atvinnuhúsnæði í íbúðir.“
Í gr. 2.1.7 í hinu umdeilda deiliskipulagi er fjallað um heimilaða starfsemi innan svæðisins. Þar segir: „Heimildir fyrir íbúðir á svæðinu fara eftir ákvæðum í aðalskipulagi og eru eingöngu heimilar á miðsvæði (M-1). Heimilt er að hafa íbúðir við Heiðarveg 10 og 12 og á efri hæðum húsanna við Heiðarveg 6 og Vesturveg 38. Aðalskipulagið heimilar einnig íbúðir á lóðum Heiðarvegar 14 og Faxastígs 36 ef byggingar standa upp við Heiðarveg. Deiliskipulagið gerir ekki ráð fyrir að íbúðir verði á lóðinni við Heiðarveg 14 en á byggingarreit á lóðinni við Faxastíg 36, næst Heiðarvegi er mögulegt að byggja íbúðir.“ Ekki verður séð að hér sé um misræmi milli aðal- og deiliskipulags að ræða, þar sem öll þau hús sem talin eru upp í deiliskipulaginu eru á miðsvæði M-1. Þá verður hvorki séð að tilgreindur hæðarkóti og breidd sundsins á milli Græðisbrautar og Heiðarvegar né aukið byggingarmagn á lóðinni Vesturvegi 40 fari í bága við aðalskipulag.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hins vegar fellur það ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort kærendur hafi öðlast afnota- eða umferðarrétt í sundinu milli Heiðarvegar og Græðisbrautar fyrir hefð.
Kærendur hafa vísað til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga og gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 í umfjöllun sinni um sólarhæð, skuggavarp, innsýn, vind og útsýni. Í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga er fjallað um heimild til að víkja frá kröfum um breytingu á deiliskipulagi og um grenndarkynningu við útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis. Í máli þessu er hvorki verið að gefa út framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi eða verið að breyta deiliskipulagi heldur lýtur mál þetta að nýju deiliskipulag. Á tilvitnuð 3. mgr. 43. gr. því ekki við í málinu. Í 1. mgr. b-liðar gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð kemur fram að taka skuli tillit til sólarhæðar og skuggavarps, vindstrengja o.fl. eftir því hver notkun bygginganna sé. Ákvæðið er matskennt og veitir sveitarstjórn visst svigrúm til að meta framangreinda þætti við skipulagsgerð. Ekki kemur fram í hinu kærða deiliskipulagi hvaða þættir voru hafðir í huga við mat á sólarhæð og skuggavarpi en á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 31. ágúst 2020 var athugasemdum kærenda hvað þetta varðar svarað á þann veg að um athafnasvæði væri að ræða og því væri engin leið að tryggja útsýni frá öllum fasteignum.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Rétt þykir að benda á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags, þannig að verðmæti fasteignar skerðist verulega umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg, sem er tilgreind í gr. 2.2.7. í skilmálum hins kærða deiliskipulags.
