Árið 2021, föstudaginn 26. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 89/2020, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Veiðifélag Laxár á Ásum og Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að veita Arctic Sea Farm hf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 30. nóvember 2020.
Málavextir: Hinn 30. maí 2012 veitti Fiskistofa rekstrarleyfi til handa Dýrfiski ehf., sem nú heitir Arctic Sea Farm hf., fyrir 200 tonna ársframleiðslu á laxi og regnbogasilungi í sjókvíum við Snæfjallaströnd í Ísfjarðardjúpi, en engin starfsemi fór fram á grundvelli leyfisins. Í desember 2013 tilkynnti leyfishafi Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framleiðsluaukningu þar sem áætlað var að hámarksframleiðsla yrði 4.000 tonn á ársgrundvelli, að heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn og að slátrað yrði allt að 7.000 tonnum. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningu kom jafnframt fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Hinn 6. mars 2014 tók Skipulagsstofnun ákvörðun um að framleiðsluaukningin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014.
Í apríl 2015 veitti Umhverfisstofnun leyfishafa starfsleyfi til framleiðslu á allt að 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd. Hinn 1. september 2016 sótti leyfishafi um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi við Snæfjallaströnd. Kom fram í umsókninni að árlegt framleiðslumagn yrði 4.000 tonn í kynslóðaskiptu eldi og að heildarslátrun á þriggja ára tímabili yrði um 12.000 tonn. Tillaga að umræddu rekstrarleyfi var auglýst á vef Matvælastofnunar 22. maí 2020 og bárust stofnuninni athugasemdir frá kærendum vegna tillögu að leyfi. Hinn 4. september s.á. gaf stofnunin út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kærenda: Kærendur telja sig eiga mikilla hagsmuna að gæta að ekki sé stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum og hinum villtu lax- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira og minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna.
Rekstrarleyfi Matvælastofnunar varði allt aðra framkvæmd en þá sem fjallað hafi verið um í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014. Sú ákvörðun hafi varðað 6.700 tonna framleiðslu á þremur árum, að meðaltali 2.250 tonn á ári, og 4.000 tonna hámarksframleiðslu á einu ári. Hin kærða ákvörðun varði 5.300 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma eða allt að 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum. Skipulagsstofnun hafi aldrei fjallað um þessi framleiðsluáform, en slíkt sé andstætt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um það vísist til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 9. janúar 2020 í málum nr. 3 og 4/2019.
Hvergi í málsmeðferð vegna umræddrar framleiðsluaukningar í eldi regnbogasilungs hafi verið rannsakaðir og bornir saman þeir aðrir valkostir sem til greina komi varðandi framkvæmdina, s.s. eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða svokallaður núllvalkostur, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þetta varði undirbúning rekstrarleyfisins sem hafi verið á ábyrgð Matvælastofnunar og varði ógildingu þess. Um afleiðingar þessa verulega annmarka leyfisins vísist til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018.
Bráðabirgðaákvæði II. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi gildi í málinu, sbr. ákvæði 24. gr. b. (II.) breytingalaga nr. 101/2019, en þau hafi tekið gildi 18. júlí 2019. Samkvæmt ákvæðinu fari meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi eftir nýrri ákvæðum laga nr. 71/2008, m.a. þar sem frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins og málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi ekki verið lokið fyrir gildistöku þess. Meðferð og afgreiðsla umsóknarinnar fari því eftir nýjum ákvæðum í 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Útgáfa rekstrarleyfisins sé því með öllu óheimil þar sem hún sé bæði andstæð nefndum ákvæðum laga nr. 106/2000 og laga nr. 71/2008.
Reynslan hér á landi, í Noregi og víðar sýni að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og ferðist langar leiðir í hafinu áður en hann gangi upp í veiðiár. Kort um dreifingu strokufisks úr regnbogasilungseldi á Vestfjörðum árið 2016 sýni glöggt hvernig strokufiskurinn hafi dreift sér í veiðiár um allt land. Strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Alþekkt sé að aðeins örfáir eldisfiskar af erlendri og framandi tegund, sem veiðist í lax- eða silungsveiðiá, eyðileggi samstundis ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og þar með eignaréttindi annarra.
Matvælastofnun hafi haldið því sjónarmiði á lofti að með setningu laga um fiskeldi hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjókvíum hérlendis. Það sé rétt að lögin geri ráð fyrir fiskeldi í sjókvíum sem möguleika, en af þessari staðreynd megi ekki draga of víðtækar ályktanir. Ekki megi gleyma að önnur pólitísk ákvörðun hafi verið tekin við setningu laganna sem samkvæmt berum orðum þeirra sé rétthærri, þ.e. að vernda villta fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra skuli ekki stefnt í hættu, sbr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Í athugasemdum við greinina í greinargerð frumvarps þess sem hafi orðið að þeim lögum segi að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eigi samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu víki hinar síðarnefndu. Ekkert leyfi til fiskeldis megi gefa út nema sýnt sé fram á með óyggjandi hætti að með því sé ekki farið gegn þessum grundvallarreglum. Leyfishafi hafi ekki sýnt fram á að framkvæmdin samrýmist 1. gr. laganna, en enginn sem komi að eldi í sjókvíum dragi í efa að eldisfiskur strjúki eða sleppi í meira eða minna mæli úr opnu sjókvíaeldi og geti skaðað villta fiskstofna.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði fyrir kæruaðild fari skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eigendur Haffjarðarár í Hnappadal á Snæfellsnesi hafi ekki sýnt fram á að hagsmunum þeirra stafi hætta af sjókvíaeldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi. Hið sama eigi við um Veiðifélag Laxár á Ásum, en áin renni í Húnaflóa. Úrskurðarnefndin hafi áður fjallað um kæruaðild þessara aðila í máli nr. 5/2017 varðandi kröfu um ógildingu starfsleyfis í Ísafjarðardjúpi og í máli nr. 97/2016 þar sem kröfu félaganna um ógildingu rekstrarleyfis fiskeldis í Arnarfirði hafi verið vísað frá nefndinni með vísan til þess að þeir hefðu ekki hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja og hafi úrskurðarnefndin slegið því föstu að slíkir hagsmunir nægi ekki einir og sér til kæruaðildar að málum fyrir nefndinni, sbr. einnig úrskurð í máli nr. 20/2018. Þar sem sjókvíaeldi leyfishafa í þessu máli sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 njóti Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi ekki kæruaðildar á grundvelli undanþáguákvæðis 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá uppfylli eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur skilyrði nefndar 3. mgr. 4. gr., enda hafi ekki verið sýnt fram á að hann eigi sem slíkur lögvarða hagsmuni tengda útgáfu rekstrarleyfisins. Aðilar hafi heldur ekki sýnt fram á hvaða lögmætu hagsmuni hver og einn eða allir í sameiningu hafi af úrlausn kærumálsins. Rétt sé að vekja athygli á mati Hafrannsóknastofnunar á burðarþoli eldissvæðisins og að við eldið sé notaður regnbogasilungur af hrygnustofni. Samkvæmt greinargerð Veiðimálastofnunar til Skipulagsstofnunar frá 28. maí 2008 hafi regnbogasilungur ekki náð að fjölga sér hér á landi, enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Því sé ekki hætta á að regnbogasilungur í eldi valdi hættu á erfðablöndun. Áhrif sjókvíaeldis með regnbogasilungi séu þannig afturkræf.
Í kjölfar málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi leyfishafi sótt um rekstrarleyfi 1. september 2016 til Matvælastofnunar fyrir 4.000 tonna framleiðslu af regnbogasilungi við Sandeyri í Ísafjarðardjúpi. Með umsókninni hafi fylgt afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum auk upplýsinga í samræmi við fyrirmæli 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt hafi legið fyrir útgefið starfsleyfi Umhverfisstofnunar frá 1. apríl 2015 sem hafi heimilað félaginu að framleiða á eldissvæðinu allt að 4.000 tonn á ári af regnbogasilungi og að lífmassi á hverjum tíma skyldi ekki vera meiri en 5.300 tonn. Við skoðun á umsókninni hafi Matvælastofnun talið vera ósamræmi milli umsóknarinnar og tilkynningarinnar sem send hafi verið Skipulagsstofnun. Samkvæmt tilkynningunni hafi fyrirhugað eldi verið 7.000 tonna framleiðsla á þriggja ára tímabili en umsóknin fæli í sér 12.000 tonna framleiðslu. Hafi leyfishafi síðar fallist á breytta framsetningu umsóknarinnar. Í kjölfarið hafi breytingar verið gerðar á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. breytingalög nr. 101/2019, þar sem kveðið sé á um að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa, en lífmassi skv. 3. gr. laganna sé skilgreindur sem margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði. Hafi málsmeðferð stofnunarinnar tekið mið af þeim breytingum. Þá hafi verið gerð frekari athugasemdir við ósamræmi umsóknarinnar og tilkynningar til Skipulagsstofnunar sem varði fjölda eldissvæða. Hafi verið óskað eftir nýrri eldisáætlun sem myndi gera ráð fyrir einni eldisstaðsetningu og hafi leyfishafi orðið við þeirri beiðni. Matvælastofnun hafi tekið afstöðu til umsóknarinnar sem lýst sé í greinargerð með rekstrarleyfinu.
Í 10. gr. laga nr. 71/2008 og 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, sem fjalli um efni rekstrarleyfis, komi fram að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Í þeim tilvikum þar sem ekki sé mögulegt að mæla nákvæmlega lífmassa megi með heimild Matvælastofnunar styðjast við reiknilíkan við mat á lífmassa þannig að sem nákvæmust niðurstaða fáist. Í 25. gr. reglugerðarinnar segi að Matvælastofnun skuli endurskoða rekstrarleyfi þannig að leyfilegur hámarkslífmassi sé tilgreindur í leyfinu. Stofnunin skuli tryggja við slíka endurskoðun að samræmis sé gætt við hámarksframleiðslumagn gildandi rekstrarleyfa að öðru óbreyttu. Þessi framkvæmd sé í samræmi við önnur ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Í samræmi við framangreind ákvæði hafi stofnunin gefið út rekstrarleyfi þar sem stærð eldisins sé mælt í leyfilegum lífmassa og skuli hann ekki vera meiri en 5.300 tonn á hverjum tíma. Í rekstrarleyfinu sé einungis kveðið á um stærð fiskeldisstöðvarinnar í leyfilegum lífmassa þrátt fyrir að tilkynning um fyrirhugaða framleiðsluaukningu og umsókn rekstrarleyfisins hafi bæði tilgreint framleiðslumagn og lífmassa, en leyfilegur lífmassi leyfisins sé í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014.
Ályktun kærenda um 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum sé sett fram með villandi hætti, enda ekki hægt að leggja saman hámarks lífmassa fyrir þrjú ár. Fyrir liggi að heildarlífmassi muni aldrei fara yfir 5.300 tonn. Við upphaf útsetningar á seiðum sé hann um 240 tonn og nái hámarki á sama tíma og slátrun hefjist, en þá nái hann 5.274 tonnum. Lífmassinn verði þannig innan þeirra marka sem gengið hafi verið út frá í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar.
Sá munur sé á framlagðri framleiðsluáætlun til Skipulagsstofnunar og þeirri sem lögð hafi verið fram til Matvælastofnunar að í stað þess að slátrun hefjist 18 mánuðum eftir að seiði séu sett í sjó og að slátrað verði næstu 12 mánuði eftir það, þá hefjist slátrun 16 mánuðum eftir útsetningu og ljúki 6 mánuðum síðar. Síðan sé svæðið hvílt í a.m.k. 90 daga samkvæmt ákvæðum í reglugerð og þá hefjist ferillinn að nýju. Eftir sem áður sé mesta framleiðsla hvers árs nokkurn veginn sú sama og ársframleiðslan að meðaltali innan við 4.000 tonn á ári í báðum tilvikum. Að framangreindu virtu telji stofnunin að framkvæmdin samkvæmt rekstrarleyfinu sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd til Skipulagsstofnunar.
Líkt og rakið hafi verið hafi Skipulagsstofnun tekið þá ákvörðun 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki matsskyld og hafi sú ákvörðun verið staðfest af úrskurðarnefndinni í máli nr. 22/2014 með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015. Málsmeðferðin hafi verið í samræmi við lög nr. 106/2000. Þar sem mat á umhverfisáhrifum hafi ekki farið fram sé hvorki skylda til að rannsaka og bera saman valkosti né að láta meðferð og afgreiðslu umsóknarinnar fara eftir 4. gr. a. laga nr. 71/2008.
Í gögnum málsins komi fram lýsingar á aðgerðum leyfishafa til að draga úr hættu á sjúkdómum, s.s. með kynslóðaskiptu eldi, samstarfi við önnur eldisfyrirtæki um útsetningu og framkvæmd eldisins, bólusetningu þar sem það eigi við, að halda þéttleika eldisins undir 10 kg fyrir hvern rúmmetra, viðhafa fjarlægð milli kvía til að tryggja súrefnisstreymi og minnka ofauðgun undir þeim og hanna verkferla þannig að hætta verði lágmörkuð á að smit berist milli eldissvæða. Jafnframt verði lögð áhersla á velferð enda veiki stress og súrefnisskortur mótstöðuafl eldisfisks. Þá segi í gögnunum að laxalús geti smitast frá villtum laxi í sjó og frá öðrum eldisstöðvum, en að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir slíku smiti og sé lúsin minna vandamál hjá þeirri tegund en laxi. Fylgst verði náið með lús til að meta mögulega hættu á að hún nái sér á strik.
Í 9. gr. laga nr. 71/2008 segi að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis skuli Matvælastofnun leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar. Skuli stofnunin hafna umsókn ef þetta mat bendi til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða hafi umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Matvælastofnun hafi fjallað um þetta álitaefni í greinargerð sinni með rekstrarleyfinu. Þar komi fram að náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu eldissvæði, sú eldistegund sem notast verði við og þær eldisaðferðir sem notaðar verði gefi ekki tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa. Rekstrarleyfi geri ráð fyrir kynslóðaskiptu eldi þar sem ein kynslóð sé alin upp á svæðinu og svæðið síðan hvílt á milli.
Gera þurfi skýran greinarmun á áhrifum sjúkdómasmits á villta laxfiskastofna eftir eðli sjúkdómsvalda. Það geti reynst villandi að tengja saman áhættu af völdum örvera annars vegar, s.s. veira og baktería, og sníkjudýra hins vegar, s.s. laxalúsar. Þá sé einnig skýr munur á því hvort fjallað sé um dulið smit eða klínískan sjúkdóm. Reynslan hafi sýnt að smit af völdum baktería eða veira hvorki skaði né ógni villtum laxfiskastofnum. Ekki sé óalgengt að dulið og náttúrulegt smit örvera sé til staðar í villtum stofnum án þess að sjúkdóms verði nokkurn tíma vart með klínískum einkennum. Þetta eigi sérstaklega við um sjúkdóma af völdum veira. Þekktir veirusjúkdómar sem geti komið upp við eldisaðstæður í regnbogasilungi og þorski, á borð við blóðþorra (ISA), brisdrep (IPN), brisveiki (PD), taugadrep (VNN) og veirublæði (VHS), hafi ekki sést í klínískri mynd í náttúrulegu umhverfi, jafnvel þó vitað sé að veirusmit leynist í hjörðinni. Það sama sé hægt að segja um nýrnaveiki af völdum bakteríunnar Renibacterium salmoninarum, en klínísk nýrnaveiki og afföll hafi ekki sést við náttúruleg skilyrði.
Í fáeinum tilvikum hafi bakteríusýkingar komið upp og valdið tímabundnum búsifjum í ám. Megi vísa til kýlaveikinnar sem komið hafi upp í Elliðaánum síðla sumars 1995. Þess megi geta að kýlaveiki af völdum Aeromonas salmonicida hafi aldrei komið upp í íslensku fiskeldi og á sínum tíma hafi þótt ljóst að smit í Elliðaárnar hafi borist með villtum laxi frá fæðustöðvum í hafi. Slíkir viðburðir séu einnig þekktir erlendis, en þessi tilfelli eigi það sameiginlegt að þau séu tímabundin og afturkræf. Áhætta af dreifingu mögulegra sjúkdómsvalda, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisks sé hverfandi lítil. Eðli málsins samkvæmt sé það fyrst og fremst eldisfiskurinn sjálfur sem sé í mestri hættu, ekki ólíkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.
Áhrif laxalúsasmita á villta laxfiska séu að öllu jöfnu ekki mikil. Helst sé hætta á neikvæðum áhrifum á heilbrigði og velferð villtra laxfiska þegar seiði gangi í sjó að vori, en verulega dragi úr áhrifum með aukinni fjarlægð laxeldiskvía frá útgöngustöðvum seiða. Miðað við staðsetningar á hinu kærða eldi sé hætta á lúsasmiti í villta stofna hverfandi.
Búnaður sem notaður verði við eldið verði samkvæmt staðlinum NS 9415:2009. Með notkun slíks búnaðar sé tryggt að hann standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, en það samræmist markmiðum laga um fiskeldi með því að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Einnig beri að nefna að leyfishafi muni notast við hrygnustofn, en það séu hrygnur sem geti myndað hrogn en séu kynbættar á þann hátt að kynþroski sé síðbúinn. Ítrekað sé að regnbogasilungur hafi ekki náð að fjölga sér hér á landi enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Engin hætta sé á erfðablöndun vegna stroks auk þess sem eldissvæði uppfylli ákvæði reglugerðar um nálægð eldis frá laxveiðiám.
Þrátt fyrir að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjó hérlendis. Jafnframt hafi í löggjöf verið tekið tillit til sjónarmiða til að takmarka þá áhættu sem kunni að stafa af fiskeldi. Sett hafi verið lög um fiskeldi en markmið þeirra sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Við framkvæmd þeirra skuli leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Til að ná markmiðum löggjafarinnar skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd við sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Þá sé í lögunum kveðið á um leyfisskyldu, eftirlit og úrræði til að bregðast við frávikum við rekstrarleyfi og ákvæði laga og reglugerða. Jafnframt sé kveðið á um umhverfissjóð en hann hafi það markmið að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Í sjóðinn greiði rekstrarleyfishafar og sé honum ætlað að greiða kostnað við rannsóknir, vöktun og önnur verkefni sem stjórn ákveði. Í 2. mgr. 1. gr. laganna sé sérstaklega kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Þá hafi stjórnvöld á grundvelli áhættu af fiskeldi friðað tiltekin svæði sem séu í nágrenni mikilvægra svæða til að vernda villta stofna laxfiska, sjá auglýsingu nr. 460/2004. Vestfirðir, þ.m.t. Ísafjarðardjúp, og Austurland falli utan þessara friðunarsvæða samkvæmt auglýsingunni.
Stofnunin telji vísindalega þekkingu ekki skorta um áhrif framkvæmdarinnar. Ekki hafi því verið fyrir hendi ástæður fyrir synjun á útgáfu leyfisins eða sjónarmið um að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu alvarleg eða óafturkræf. Þá ítreki stofnunin að útgáfa rekstrarleyfisins stefni villtum fiskstofnum og sjálfbærri nýtingu þeirra ekki í hættu.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi telur kærendur ekki eiga lögvarða hagsmuni að kærumálinu og beri að vísa því frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Taki leyfishafi undir sjónarmið Matvælastofnunar varðandi aðild Náttúruverndarsamtaka Íslands og náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, en bendi einnig á að í máli nr. 8/2018 hjá úrskurðarnefndinni hafi náttúruverndarsamtök ekki verið talin eiga kæruaðild í máli sem hafi varðað útgáfu rekstrarleyfis vegna framkvæmdar sem ekki var háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt sé krafa um frávísun vegna aðildar Veiðifélags Laxár á Ásum og eigenda Haffjarðarár byggð á sömu sjónarmiðum og Matvælastofnun geri en ennfremur sé vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 þar sem staðfest hafi verið að veiðifélög ættu ekki lögvarða hagsmuni vegna stjórnvaldsákvörðunar sambærilegri hinni kærðu ákvörðun. Segi í dóminum að hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda tilheyri ekki veiðifélögum sem mönnum sé skylt að hafa með sér á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði heldur sé rétturinn í höndum félagsmanna þeirra þar sem eignarlandi fylgi veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi, enda sé ekki mælt fyrir um aðra skipan í lögum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Með vísan til dómsins eigi eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur lögvarða hagsmuni í málinu. Réttur til aðildar vegna hagsmuna tengdum nýtingu laxveiðihlunninda sé í höndum félagsmanna þar sem veiðiréttur lax- og silungsveiði fylgi eignarlandi, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um lax- og silungsveiði. Einsýnt sé að rétturinn sé bundinn við þá fasteign sem sé eigandi lands að vatnsfalli en ekki einstaka minnihluta eiganda fasteignar. Í kæru sé gerð grein fyrir því að eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi sé veiðirétthafi sem einn af sex sameigendum jarðarinnar Rauðumýrar í Strandabyggð. Því sé hann ekki félagsmaður í skilningi nefndrar 1. mgr. 37. gr. laganna og eigi þar af leiðandi ekki lögvarða hagsmuni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar, dags. 20. desember 2013, komi fram fyrirhuguð áform um stækkun eldisins í 4.000 tonna ársframleiðslu á regnbogasilungi, eða sem nemi 5.300 tonna hámarkslífmassa. Það sama komi fram í starfsleyfinu sem gefið hafi verið út 1. apríl 2015 og því sé ekki um „allt aðra og nýja framkvæmd“ að ræða. Gerð hafi verið breyting á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi með lögum nr. 101/2019 þar sem lífmassi hafi verið skilgreindur, en samkvæmt skilgreiningunni sé lífmassi margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði í sjó eða landeldi, sbr. 22. tl. 1. mgr. 3. gr. laga um fiskeldi. Í kjölfar þess sé almennt ekki lengur fjallað um heildarframleiðslu á slátruðum fiski, eins og byggt sé á í ákvörðun Skipulagsstofnunar, en þess í stað sé miðað við hámarkslífmassa.
Skylda til að rannsaka og bera saman valkosti eigi við í þeim tilvikum þegar framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæðið sé hluti af umfjöllun um frummatsskýrslu og eigi því ekki við í þessu máli. Röksemdir kærenda þar að lútandi séu haldlausar.
Hinn 20. júní 2019 hafi lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi verið samþykkt á Alþingi, en lögin hafi tekið gildi 19. júlí s.á. Breytingalögin hafi m.a. falið í sér breytta tilhögun við útgáfu rekstrarleyfa sjókvíaeldis laxfiska og að tillögur Hafrannsóknastofnunar um áhættumat erfðablöndunar, ásamt útgefnu burðarþoli svæða, skuli vera bindandi við ákvörðun um leyfilegt magn á hverjum stað. Sé þannig horfið frá eldra fyrirkomulagi við veitingu rekstrarleyfa en þess í stað tekið upp kerfi sem geri ráð fyrir að eldissvæðum sé úthlutað eftir opinbera auglýsingu og á grundvelli hagstæðasta tilboðs. Sé málsmeðferð við veitingu rekstrarleyfa því mismunandi eftir því hvort hún fylgi nýju lögunum eða þeim eldri. Í bráðabirgðaákvæði II. breytingalaganna sé að finna lagaskilareglu. Í ákvæðinu komi fram að umsóknir, sem ekki hafi hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar, falli niður og sé þá viðkomandi eldissvæðum úthlutað á grundvelli útboðs, sbr. 4. gr. a. laga um fiskeldi. Í þessu máli hafi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lokið 6. mars 2014, en sú ákvörðun hafi verið staðfest með úrskurði nefndarinnar 14. júlí 2015 í máli nr. 22/2014. Tilvísun kærenda til þess að frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðis hafi því enga þýðingu, enda aðeins þörf á að skila frummatsskýrslu þegar framkvæmdaraðila beri að vinna skýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun auglýsi til kynningar.
Leyfishafi vísi til sömu sjónarmiða og Matvælastofnun varðandi málsrök kærenda um lúsafár, sjúkdómasmit og strokufiska. Vegna fullyrðinga kærenda um strok fiska sé bent á að fá dæmi séu um að eldisfiskur veiðist í íslenskum ám. Á síðustu þremur árum hafi 15 laxfiskar með uppruna úr fiskeldi í sjó hjá tilteknu fiskeldisfyrirtæki á Vestfjörðum verið greindir í vöktun Hafrannsóknastofnunar. Sníkjudýr séu vöktuð í eldiskvíum með áherslu á bæði laxalús og fiskilús. Þegar hitastig leyfi séu eldisfiskar athugaðir í hverri viku samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi og niðurstöður sendar til Matvælastofnunar ásamt því að vera aðgengilegar á heimasíðu leyfishafa. Einnig séu hrognkelsi nýtt í kvíum en þau éti lýs af eldisfiskum og hafi nýst vel sem mótvægisaðgerð gegn lúsasmiti. Innan raða leyfishafa sé mikil þekking á eldi og velferðarmálum laxa og regnbogasilungs í vestfirskum sjó. Hafi sú reynsla sýnt að lúsasmit á regnbogasilungi hafi reynst mun minni en á laxi. Sú reynsla sé staðfest með gögnum um talningu lúsa á eldisfiskum á heimasíðu Matvælastofnunar.
Tekið sé undir það sjónarmið kærenda að við meðferð umsókna um leyfi til fiskeldis beri að taka mið af grundvallarreglum laga nr. 71/2008, þ. á m. að gæta skuli þess að sem minnst röskun verði á vistkerfum villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í raun sýni málsmeðferð rekstrarleyfisins að vandað hafi verið til verka og að markmið laganna hafi verið uppfyllt.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að Matvælastofnun hafi gefið út hið kærða rekstrarleyfi sem falli undir 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum án þess að gæta fyrirmæla 13. gr. sömu laga og þar með brotið með athafnaleysi sínu gegn þátttökurétti almennings sem þar sé tryggður. Hin leyfða framkvæmd sé önnur en sú sem tilkynnt hafi verið til Skipulagsstofnunar 13. desember 2013 og matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 hafi varðað. Kæran falli skýrlega undir kæruheimild þá sem mælt sé fyrir um í d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eins og það ákvæði beri að túlka með hliðsjón af ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011 og rökstuddu áliti Eftirlitsstofnunar EFTA frá 4. maí 2016. Uppfylli Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi því skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, enda lúti kæra þeirra að því að brotið hafi verið gegn þátttökurétti almennings með fyrrgreindu athafnaleysi. Sama eigi við varðandi kæruaðild eigenda Haffjarðarár, Veiðifélags Laxár á Ásum og eiganda hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá. Vísist einnig til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 27. september 2018 í máli nr. 5/2018 varðandi aðild þeirra á grundvelli lögvarinna hagsmuna.
Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar hafi verið skýrlega tekið fram að ráðgerð heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn. Þá hafi verið lagt til grundvallar að fyrirhugað eldissvæði skyldi hvílt í a.m.k. 6 mánuði milli kynslóða. Engar takmarkanir af þessum toga sé að finna í hinu kærða leyfi. Þvert á móti sé leyfishafa þar heimilaður rekstur fiskeldisstöðvar með allt að 5.300 tonna lífmassa á hverjum tíma án ofangreindra takmarkana í 16 ár. Þá sé út frá því gengið í leyfinu að um hvíldartíma fari samkvæmt ákvæðum reglugerðar þar sem einungis sé gert ráð fyrir 90 daga lágmarkshvíldartíma. Áherslu beri að leggja á í þessu sambandi að tilgreindur 6 mánaða lágmarkshvíldartími hafi verið meðal forsenda ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar og sérstaklega vísað til hans sem mótvægisaðgerðar sem væri til þess fallin að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Enginn vafi sé þannig um að hið útgefna leyfi víki verulega frá þeim forsendum sem stofnunin hafi lagt til grundvallar mati sínu.
Framkvæmdaraðili verði að bera hallann af því ef lýsing hans á framkvæmd, sem lögð hafi verið til grundvallar þeim farvegi sem umsókn hans um framkvæmdaleyfi hafi verið lögð í af hálfu stjórnvalda, reynist síðar ófullnægjandi. Vafa um það, hvort umsókn um leyfi til framkvæmda sem kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér rúmist innan lýsingar sem lögð hafi verið til grundvallar ákvörðun um matsskyldu, verði jafnframt að skýra í ljósi varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hvorki náttúran né almenningur eigi að bera hallann af slíkum vafa. Mat á umhverfisáhrifum feli ekki í sér bann við framkvæmd heldur aðeins áskilnað um að umhverfisáhrif framkvæmdar skuli könnuð með viðhlítandi hætti áður en hún hefjist. Rekstrarleyfið hafi því verið gefið út án þess að Matvælastofnun hafi sinnt athafnaskyldu sinni samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000 um að tryggja að fyrir lægi álit Skipulagsstofnunar eða ákvörðun hennar um matsskyldu í samræmi við þá framkvæmd sem leyfið taki til.
Framangreint brot gegn ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi einnig í för með sér að hið útgefna leyfi sé reist á röngum lagagrundvelli samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. ákvæði II. til bráðabirgða við þau lög. Þar með talið án þess að gætt væri að ákvæði 4. gr. a. og leyfið gefið út án þess að lagt hafi verið mat á það af hálfu Matvælastofnunar hvernig framkvæmdin horfi við efnisákvæðum fiskeldislaga, þ. á m. með tilliti til smithættu og annarra áhrifa á villta laxfiskastofna, annað hvort á grundvelli neikvæðrar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar um þá framkvæmd eða á grundvelli álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Málsmeðferð Matvælastofnunar hafi að þessu leyti einnig verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt umsögn Matvælastofnunar eigi ákvæði 4. gr. a. laga um fiskeldi ekki við í málinu þar sem matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið tekin 6. mars 2014 fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Hins vegar hafi verið byggt á því í umsögn Matvælastofnunar að 6.700 tonna hámarksframleiðsla yfir þrjú ár, sem lögð hafi verið til grundvallar sömu ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, eigi ekki við um útgáfu rekstrarleyfisins vegna þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á 10. gr. laga um fiskeldi með nefndum breytingalögum. Matvælastofnun telji þannig að breytingar sem gerðar hafi verið á lögum um fiskeldi eigi bæði við og ekki við um meðferð og afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar. Ákvörðunin sé að þessu leyti reist á þverstæðu og þar með röngum lagagrundvelli.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að gefa út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar Veiðifélag Laxár á Ásum auk þeirra sem telja til veiðiréttar, ýmist í heild eða að hluta, í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi og í Haffjarðará í Hnappadal.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr., og athafnir eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúta að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. d-lið nefndrar málsgreinar.
Svo sem rakið var í málavöxtum komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014. Hefur þeirri niðurstöðu ekki verið hnekkt af dómstólum. Hið kærða rekstrarleyfi tekur mið af 5.300 tonna hámarkslífmassa en matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar fjallar um 4.000 tonna ársframleiðslu. Í tilkynningu leyfishafa til stofnunarinnar vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar kom hins vegar fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Verður að telja ljóst að um sömu framkvæmd sé að ræða og í ljósi þess að fyrir lá ákvörðun um að hún væri ekki matsskyld verður ekki séð að Matvælastofnun hafi brotið gegn 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með því að gefa út umdeilt leyfi, enda var almenningi kynnt matsskylduákvörðunin. Eru því hvorki uppfyllt skilyrði b- né d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður náttúruverndarsamtökunum ekki játuð kæruaðild að málinu á grundvelli þeirra.
Um veiðifélög gilda ákvæði VI. kafla laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og er mönnum skylt að hafa með sér félagsskap um skipulag veiði í hverju fiskihverfi í því skyni að markmiðum laganna skv. 1. gr. verði náð, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, en þau markmið eru m.a. að kveða á um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Verður að teknu tilliti til þessa við það að miða að veiðifélög geti átt aðild að kærumálum, svo fremi sem skilyrði kæruaðildar eru að öðru leyti uppfyllt. Við mat á því hvort Veiðifélag Laxár á Ásum og veiðiréttarhafar uppfylli skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um lögvarða hagsmuni verður að meta hagsmuni og tengsl þeirra kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Telja framangreindir kærendur sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiáa sem og hinum villtu lax- og silungsstofnum þeirra, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi auk þess sem stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna. Laxá á Ásum er laxveiðiá í Austur-Húnavatnssýslu sem rennur í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi og rennur laxveiðiáin til sjávar á sunnanverðu nesinu. Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er með leyfinu heimilað eldi á regnbogasilungi en sá stofn hefur ekki náð að tímgast hér á landi og veldur því ekki áhættu á erfðablöndun. Með hliðsjón af því og vegna fjarlægðar ánna frá umræddu eldi verða veiðifélag og eigendur umræddra áa ekki taldir hafa hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna má telja. Þar sem á þykir skorta að greindir kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild í fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni. Aðrar ár þær sem um ræðir eru í innanverðu Ísafjarðardjúpi og verður að játa þeim kæranda sem þar á veiðirétt kæruaðild vegna nándar við fyrirhugað eldi, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er hann einn eigenda Rauðumýrar og eru hlunnindi í Langadalsá einn matshluti þeirrar fasteignar.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er markmið laganna að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skal í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnun og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Taka lögin tillit til þeirrar hættu er stafað getur af erfðablöndun og slysasleppingum og eru í því skyni settar reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu, sbr. t.d. 6. gr. laganna um staðbundið bann við starfsemi, 13. gr. um veiðar fisks sem sleppur og bótareglur 2. og 3. mgr. 18. gr. laganna. Að því virtu hefur löggjafinn beinlínis gert ráð fyrir að umrædd starfsemi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu gert ráð fyrir því að hún sé heimiluð, að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.
Kærandi hefur m.a. vísað til þess að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og að strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna umþrættrar framkvæmdar var sem fyrr segir komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Kemur þar jafnframt fram um fisksjúkdóma að ætla megi að aukinn lífmassi á svæðinu muni auka líkur á því að sjúkdómar valdi tjóni. Gripið verði til tilgreindra aðgerða til að draga úr hættu á að sjúkdómar valdi áföllum eða berist út í umhverfið, t.d. að hver kynslóð verði alin aðskilin í sérhverjum firði, að samstarf verði við önnur eldisfyrirtæki í sama firði um hvíldartíma og framkvæmd eldis og að fylgt verði ráðleggingum yfirdýralæknis fisksjúkdóma um bólusetningu seiða. Þá kemur fram að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir smiti á laxalús og almennt sé vandamálið minna hjá þeirri tegund en laxi. Um áhrif á laxfisk segir að regnbogasilungur geti ekki lifað og fjölgað sér í íslenskri náttúru. Ekki þekkist að regnbogasilungur hafi myndað náttúrulegan stofn þrátt fyrir að eldi á þessari tegund hafi verið stundað hér á landi í meira en hálfa öld. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi er síðan vísað til þess að við útgáfu leyfisins noti stofnunin burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar sem takmarki lífmassa í fiskeldi fyrir tiltekin svæði vegna lífræns álags. Að teknu tilliti þess sem að framan er rakið verður ekki talið að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi brotið í bága við fyrrgreint markmið laga nr. 71/2008.
Í tilkynningu leyfishafa 20. desember 2013 til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framleiðsluaukningu kemur fram að ráðgert sé að hvíla eldissvæðið í a.m.k. 6 mánuði að lokinni slátrun. Þá er vísað til þess í greinargerð tilkynningarinnar að almennt sé talið að þriggja mánaða hvíldartími sé nægur til að tryggja að lúsasmit berist ekki milli kynslóða en eftir því sem hitastigið sé lægra og þroskunarhraði lúsarinnar hægari þurfi hvíldartími að vera lengri. Hvíld svæða sé einnig mikilvæg til að botndýralíf undir eldiskvíum verði ekki fyrir langvarandi röskun og til að tryggja endurnýjun á botndýrafánu. Í niðurstöðu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar er bent á að fyrirhugað 4.000 tonna eldi sé nálægt 10% af áætluðu heildarburðarþoli Ísafjarðardjúps á einungis einu eldissvæði, sem hljóti að auka staðbundið álag. Því megi búast við uppsöfnun lífrænna leifa og þar með staðbundnum neikvæðum áhrifum á botndýralíf á eldissvæðinu. Með fyrirhugaðri hvíld svæðisins, sem lýst sé í gögnum framkvæmdaraðila, megi draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf og auka líkur á afturkræfni áhrifanna.
Leyfihafi sótti um hið kærða rekstrarleyfi 1. september 2016 en í umsókninni er hvíldartími ekki tilgreindur nákvæmlega. Í janúar 2020 sendi leyfishafi Matvælastofnun framleiðsluáætlun til fimm ára og kemur þar fram að gert verði ráð fyrir einu eldissvæði með að lágmarki þriggja mánaða hvíldartíma. Er greint frá því að á umsóknartíma hafi þekkingar verið aflað um umhverfisáhrif á eldissvæðum og sé tekið mið af því, straumum og botnssvæði verði að teljast ólíklegt að þörf sé á lengri hvíldartíma en þeim sem getið sé á um í lögum. Í greinargerð er fylgdi hinu kærða rekstraleyfi kemur fram að við fyrirhugaða framkvæmd sé gert ráð fyrir að eldissvæðið verði hvílt samkvæmt ákvæðum reglugerðar um fiskeldi. Samkvæmt 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 skal sjókvíaeldissvæði vera hvílt í a.m.k. 90 daga þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar lýkur. Liggur því fyrir að sá lágmarkshvíldartími sem hið kærða rekstrarleyfi mælir fyrir um er ekki í samræmi við þá sex mánaða hvíld sem gert var ráð fyrir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Telja kærendur að með því víki rekstrarleyfið verulega frá þeirri forsendu ákvörðunarinnar.
Til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf bæði starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Málsmeðferð vegna veitingar rekstrarleyfis fer eftir ákvæðum nefndra laga, en meðal markmiða þeirra er sem fyrr segir að gæta að því að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Starfsleyfi er hins vegar gefið út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en meðal markmiða þeirra laga er að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi hefur löggjafinn því kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana og eiga þau einnig við þegar veitt eru leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar. Í títtnefndri matsskylduákvörðun í máli þessu tekur umfjöllun um hvíld eldissvæðisins fyrst og fremst mið af áhrifum á botndýralíf. Í starfsleyfi leyfishafa, sem Umhverfisstofnun gaf út 1. apríl 2015, er hvíldartími eldissvæðisins þó ekki tilgreindur. Telja verður að full ástæða hafi verið til þess með hliðsjón af þeirri forsendu sem lá til grundvallar matsskylduákvörðunar, þ.e. að með þeirri hvíld sem lýst var í tilkynningu leyfishafa mætti draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf, en lögmæti nefnds starfsleyfis er ekki til umfjöllunar í máli þessu. Fyrir liggur að í júní 2020 sendi leyfishafi Umhverfisstofnun drög að vöktunaráætlun í samræmi við skilyrði þess efnis í gildandi starfsleyfi. Í umræddu starfsleyfisskilyrði segir að vakta skuli dreifingu á losun mengunarefna til viðtaka og vistfræðilegar afleiðingar hennar, svo og að meta skuli umhverfisástand sjávarbotns og breytingar af völdum eldisins. Í drögum leyfishafa að vöktunaráætlun kemur fram að hvíldartími verði að minnsta kosti 6 mánuðir en að mögulega verði hægt að víkja frá því heimili ástand botns það samkvæmt niðurstöðum mælinga og að höfðu samráði við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun. Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá Umhverfisstofnun mun endanleg vöktunaráætlun ekki verða samþykkt fyrr en leyfishafi tilkynnir að hann sé að hefja rekstur. Með hliðsjón af valdmörkum umræddra stofnana og að teknu tilliti til þess að vöktunaráætlun hefur ekki verið samþykkt verður, eins og atvikum í máli þessu er sérstaklega háttað, ekki talið að misræmi í hvíldartíma hins kærða rekstrarleyfis og matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar varði ógildingu leyfisins.
Svo sem fyrr greinir verður ekki fallist á með kæranda að kært rekstrarleyfi varði allt aðra framkvæmd en fjallað hafi verið um í þeirri ákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 að framleiðsluaukningin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Fyrir liggur að málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lauk með greindri ákvörðun Skipulagsstofnunar auk þess sem kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 22/2014. Verður því ekki talið að nauðsynlegt hafi verið að rannsaka og bera saman aðra valkosti á grundvelli 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, enda á það ákvæði einungis við þegar framkvæmd er háð mati á umhverfisáhrifum. Að sama skapi verður heldur ekki talið að meðferð og afgreiðsla umsóknar rekstrarleyfisins hafi átt að fara eftir nýjum ákvæðum laga nr. 71/2008 sem tóku gildi 18. júlí 2019, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Kveður enda bráðabirgðaákvæði II. á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 160/2000 er lokið fyrir gildistöku breytingalaganna, rétt eins og í þessu tilviki. Skírskotun ákvæðisins tekur samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna eins og lagaskilareglur gera ráð fyrir. Fær sú niðurstaða einnig stoð í lögskýringargögnum að baki áðurnefndum breytingalögum.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfum Náttúruverndarsamtaka Íslands, náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, Veiðifélags Laxár á Ásum, svo og Akurholts ehf. og Geiteyrar ehf., sem eigenda Haffjarðarár í Hnappadal.
Hafnað er kröfu A um ógildingu ákvörðunar Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.
