Árið 2021, fimmtudaginn 4. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 86/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Mýrdalshrepps frá 20. ágúst 2020 um að fallast ekki á útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir skógrækt í landi Hvols I, Mýrdalshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. september 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Suður-Hvoli, Vík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Mýrdalshrepps frá 20. ágúst 2020 að synja umsókn um útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir skógrækt í landi Hvols I, landnúmer 163035. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mýrdalshreppi 2. nóvember 2020 og í janúar 2021.
Málavextir: Með bréfi kæranda til sveitarstjórnar Mýrdalshrepps, dags. 11. janúar 2019, var tilkynnt um skógræktarsamning fyrir jörðina Hvol I og óskað eftir afstöðu sveitarstjórnar til þess hvort krafist yrði framkvæmdaleyfis vegna fyrirhugaðrar skógræktar. Í erindinu kom m.a. fram að samningurinn tæki til 93 ha lands sem áður hefði verið nýtt til beitar. Lægi svæðið norðan þjóðvegar 1 í Mýrdal, skammt austan við ána Klifanda. Um 1/3 hluti þess væri vel gróið mólendi og mýrlendi en um 2/3 einkenndust af þunnri mosaskán með strjálum gróðri. Við hönnun á útliti væntanlegs skóglendis yrði þess gætt að sú landnotkun félli sem best að landslagi svæðisins, með ásýnd skógarins í huga. Væru skilyrði til skógræktar á svæðinu fremur erfið og þætti vænlegast að gera ráð fyrir breiðum skjólsvæðum í jaðri þess austan-, norðan- og vestanmegin, þar sem gróðursettar yrðu lauftegundir trjáa og runna eins og birki, elri og víðitegundir. Í frjósamari hluta landsins væri hægt að hafa tegundir líkt og greni, ösp og reynitegundir.
Í kjölfar þessa óskaði skipulags- og byggingarfulltrúi Mýrdalshrepps m.a. umsagna Umhverfisstofnunar og Minjastofnunar Íslands um fyrirhuguð áform. Í bréfi hans til umsagnaraðila, dags. 20. mars 2019, var tekið fram að öll nýræktun skóga á minna en 200 ha svæði skyldi tilkynnt til viðkomandi sveitarfélags sem myndi ákveða hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, en umrædd framkvæmd félli í C-flokk, sbr. einnig lið 1.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Væri því leitað umsagna svo sveitarfélagið gæti tekið upplýsta ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar. Taldi Umhverfisstofnun í umsögn sinni, dags. 29. mars 2019, að skógræktin myndi hafa áhrif á ásýnd svæðis og landslagsheild, á vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi auk mögulegra áhrifa á lífríki. Í umsögninni kom einnig fram að landslag svæðisins einkenndist af flatlendi og söndum þar sem upp úr stæðu há fjöll, Pétursey, Búrfell og svo Mýrdalsjökull. Fyrirhugað ræktunarsvæði myndi þegar fram í sækti mynda hyrningslaga svæði þar sem skörp skil yrðu á milli þess og þess svæðis sem væri umhverfis það. Sýnileikinn yrði þeim mun meiri þar sem svæðið lægi að þjóðvegi 1 og væri á allstóru flatlendi á Suðurlandi þar sem engin sambærileg ræktun ætti sér stað. Benti stofnunin einnig á 70. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og taldi mikilvægt að huga að sjónrænum áhrifum skógræktar, þannig að ekki yxi upp ferningslaga ræktunarsvæði. Einnig tók stofnunin fram að ekki hefði verið sýnt fram á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á fullnægjandi hátt í gögnum og óskaði frekari gagna og viðbragða við nánar tilgreindum atriðum svo unnt væri að taka afstöðu til matsskyldu framkvæmdarinnar. Erindi kæranda var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 16. maí 2019. Við afgreiðslu þess var vísað til fyrrgreindrar umsagnar Umhverfisstofnunar og svohljóðandi bókað: „Með vísan til athugasemda Umhverfisstofnunar um að mati á vistgerðum svæðisins sé ábótavant auk framangreinds um sjónræn áhrif og rof á landslagsheild telur sveitarstjórn verkefnið þannig vaxið að það krefjist framkvæmdaleyfis. Sveitarstjórn gefur því ekki heimild fyrir því að hafnar verði framkvæmdir og mælist jafnframt til þess að útbúið verði líkan sem sýni fram á sjónræn áhrif framkvæmdanna svo hægt sé að leggja mat á þau atriði sem Umhverfisstofnun veltir upp.“
Mun kærandi hafa verið upplýstur um greinda afstöðu sveitarstjórnar og í framhaldi af því mun hann hafa skilað inn nýrri skýrslu skógræktarráðgjafa, dags. 2. desember 2019, ásamt korti til sveitarstjórnar þar sem fyrirhugað skógræktarsvæði hafði verið minnkað í 20,7 ha. Á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar 2020 var erindi kæranda lagt fram og bókað að nefndin setti sig ekki upp á móti skógrækt í landi Hvols I og að skipulagsfulltrúa væri falið að vinna málið. Hinn 20. ágúst s.á. var erindið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar og eftirfarandi fært til bókar: „Sveitarstjórn vísar í skilmála vegna skógræktar í aðalskipulagi Mýrdalshrepps þar sem segir: „Taka skal tillit til 36. gr. laga nr. 44/1999, sem segir að við túnrækt, skógrækt, uppgræðslu lands, skjólbeltagerð og aðra ræktun skal þess gætt að hún falli sem best að heildarsvipmóti lands og raski ekki náttúru- og menningarminjum.“ Með tilliti til ofangreinds fellst sveitarstjórn ekki á útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir skógrækt í landi Hvols enda mun hún byrgja sýn frá þjóðvegi þegar fram í sækir og sveitarstjórn telur að hún falli ekki að heildarsvipmóti lands.“ Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu málsins með tölvupósti 21. ágúst 2020. Í kjölfarið óskaði kærandi þess að honum yrðu send öll gögn málsins og sendi sveitarstjóri frekari skýringar og gögn með tölvupósti 18. september s.á. Var í þeim tekið fram að kærandi hefði minnkað svæði það sem um ræddi og aðlagað það landslagi, en sveitarstjórn teldi ræktunina ekki falla að heildarsvipmóti lands. Frekari umsagna hefði ekki verið leitað til að tefja ekki afgreiðslu málsins þar sem afstaða sveitarstjórnar hefði legið fyrir og byggt á aðalskipulagi sveitarfélagsins.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að við meðferð málsins hafi hvorki verið gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né andmælareglu 13. gr. sömu laga og þeim meginreglum stjórnsýsluréttar sem liggi þeim til grundvallar. Stjórnvaldi beri að sjá til þess að nauðsynlegar og réttar upplýsingar liggi fyrir þannig að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis til skógræktar varði enn fremur stjórnarskrárvarinn eignarrétt kæranda og því hvíli enn ríkari skylda á stjórnvöldum til að tryggja að slíkar ákvarðanir séu upplýstar með fullnægjandi hætti.
Ljóst sé að umsókn kæranda hafi uppfyllt öll sértæk skilyrði Aðalskipulags Mýrdalshrepps 2012-2028 fyrir skógrækt og hafi hún því verið í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eina skilyrðið sem eftir hafi staðið hafi verið almennt skilyrði 36. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd, en ekki verði séð að sveitarstjórn hafi rannsakað með fullnægjandi hætti hvort skilyrði þess ákvæðis væri uppfyllt. Umrætt ákvæði veiti enga vísbendingu um hvað þurfi til að þess að skógrækt falli, eða falli ekki, að heildarsvipmóti lands. Rétt hefði því verið að leita umsagnar fagaðila, s.s. Umhverfisstofnunar við mat á því, en hún hafi eftirlit með framkvæmd laganna. Sé ákvæðið afar almennt og beri eingöngu að beita því á grundvelli gaumgæfilegrar rannsóknar.
Sú staðreynd að leitað hafi verið umsagna fjölmargra aðila, m.a. Umhverfisstofnunar, þegar kærandi hafi lagt fram fyrri umsókn sína bendi til þess að nauðsynlegt hefði verið að fá umsagnir frá fagaðilum áður en ákvörðun um framkvæmdaleyfi yrði tekin. Hafi breytingar í nýrri umsókn kæranda enda tekið mið af m.a. umsögn Umhverfisstofnunar. Ekki sé ljóst hvort sveitarstjórn hafi byggt afstöðu sína á framkomnum umsögnum að einhverju leyti, en ákvörðunin virðist fyrst og fremst hafa byggst á eigin mati sveitarstjórnar á ákvæði 36. gr. náttúruverndarlaga. Ákvörðunin hafi ekki verið studd neinum sérstökum rökum heldur einfaldlega skírskotað til þess að skógræktin myndi byrgja sýn frá þjóðvegi og að hún félli ekki að heildarsvipmóti lands. Rökstuðningur sveitarstjóra varpi ekki frekari ljósi á það hvernig ákvæði 1.6. í aðalskipulagi Mýrdalshrepps og þ.a.l. ákvæði 36. gr. náttúruverndarlaga séu ekki uppfyllt.
Þegar kærandi hafi lagt fram nýja umsókn um skógræktarsvæðið hafi það bæði verið minnkað talsvert og afmarkað með nýjum hætti þannig að það yrði ekki ferningslaga heldur félli betur að gróðurlendi svæðisins. Um hafi verið að ræða nýja umsókn sem breytt hafði verið í grundvallaratriðum og því hafi umsagnir er lotið hafi að fyrri umsókn kæranda ekki lengur átt við. Leita hefði átt umsagnar Umhverfisstofnunar, sem og annarra umsagnaraðila, að nýju til að málið teldist rannsakað með fullnægjandi hætti. Hafi sveitarstjórn ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, en einnig hafi falist brot gegn rannsóknarreglu í því að kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að kynna sér gögn málsins með fullnægjandi hætti og koma að frekari upplýsingum um málið.
Jafnframt hafi verið brotið gegn andmælarétti kæranda við meðferð málsins. Á meðan umsóknin hafi verið til meðferðar hafi hann aldrei fengið tækifæri til að kynna sér gögn málsins, tjá sig um framkomnar upplýsingar eða koma að frekari upplýsingum áður en ákvörðunin hafi verið tekin. Þar sem kærandi hafi enga vitneskju haft um framgang málsins hverju sinni hafi honum ekki gefist kostur á því að óska eftir aðgangi að gögnum, koma á framfæri sjónarmiðum sínum eða tjá sig um þá ákvörðun sveitstjórnar að óþarft væri að leita umsagna við umsókn hans. Hafi brot sveitarstjórnar gegn andmælareglunni einnig falið í sér brot gegn 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Um svo verulega formannamarka sé að ræða að hin kærða ákvörðun sé ógildanleg þegar af þeirri ástæðu. Einnig sé gerð athugasemd við það hversu lengi hafi dregist að fá svör við beiðni um aðgang að gögnum. Þá hafi hinni kærðu ákvörðun hvorki fylgt sérstakur rökstuðningur né hafi verið leiðbeint um kærurétt eða rétt til að krefjast rökstuðnings. Sé þessi málsmeðferð ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.
Sveitarstjórn hafi vanrækt skyldubundið mat sitt á því hvort skilyrði 36. gr. náttúruverndarlaga og þ.a.l. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga væri fyrir hendi og sé ákvörðunin ógildanleg af þeim sökum. Ekki sé að sjá að neitt einstaklingsbundið mat hafi verið framkvæmt á því hvort skilyrðið væri fyrir hendi, enda hafi því ekki verið lýst nánar með hvaða hætti skógræktin félli ekki vel að heildarsvipmóti landsins. Vísan í að skógrækt myndi byrgja sýn frá þjóðvegi sé ekki fullnægjandi í þessu samhengi enda hafi sýn frá þjóðvegi ekkert með heildarsvipmót landsins að gera í þessum skilningi.
Málsrök sveitarfélagsins: Af hálfu Mýrdalshrepps er tekið fram að engir þeir formannmarkar séu til staðar sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Sveitarstjórn hafi víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 439/2012.
Eins og víðast hvar á Suðurlandi hafi skógrækt í Mýrdalshreppi aukist afar mikið á síðustu árum og áratugum. Skógrækt geti haft í för með sér varanlega breytingu á ásýnd lands og séu sum svæði viðkvæmari en önnur að þessu leyti. Endanlegt mat um útgáfu framkvæmdaleyfa til umfangsmikillar skógræktar liggi hjá sveitarfélögum. Slíku efnislegu mati verði hvorki hnekkt af dómstólum né úrskurðarnefndum. Þegar upphafleg tillaga hafi komið fram hafi verið aflað nauðsynlegra umsagna. Á endanum hafi það verið heildstætt mat sveitarstjórnar að skógræktaráformin féllu ekki að heildarsvipmóti landsins, sbr. ákvæði í aðalskipulagi. Í ljósi hinnar viðkvæmu staðsetningar nærri þjóðvegi 1, geti áform um ræktun 20,7 ha skógræktarsvæðis haft mikil áhrif á ásýnd landsins. Um sé að ræða mjög stór landsvæði og þótt svæðið hafi verið minnkað þá eigi enn við öll þau sömu meginsjónarmið og umsagnaraðilar hafi tekið til umfjöllunar í fyrri tillögu. Sveitarstjórn hafi verið einhuga um að hafna umsókninni. Afstaða til heildarsvipmóts lands sé afar matskennt atriði, en það ætti þó að vera óumdeilt að slíkt mat sé á könnu sveitarfélags á grundvelli þess skipulagsvalds sem sveitarfélögum sé falið í lögum.
Því sé hafnað að sveitarfélagið hafi með einhverjum hætti brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við mat sitt. Einnig sé því mótmælt að brotið hafi verið gegn andmælareglu, rökstuðningsreglu eða málshraðareglu. Hafi málið fengið ítarlega skoðun hjá sveitarfélaginu.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar sjónarmið sín. Ný umsókn hafi verið lögð fram og hafi sveitarfélaginu borið að fylgja lögboðnum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við töku stjórnvaldsákvörðunarinnar. Eina neikvæða umsögnin sem hafi borist hafi verið frá Umhverfisstofnun. Sé úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála heimilt að endurskoða hvort efnisleg ákvörðun sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við lög og hvort hún hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Fullyrðingar sveitarfélagsins um að engir formannmarkar séu til staðar séu ekki studdar neinum rökum.
Ekki verði séð að hin kærða ákvörðun hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Af greinargerð sveitarfélagsins megi ráða að það telji sig hafa nánast ótakmarkað svigrúm við mat á því hvort skilyrði 36. gr. náttúruverndarlaga sé fyrir hendi, en það standist ekki. Því sé hafnað að sömu sjónarmið hafi átt við og um fyrri umsókn. Með því að segja að sömu sjónarmið hafi átt við og um fyrri tillögu sé í raun fallist á að ekki hafi verið framkvæmt fullnægjandi einstaklingsbundið mat á því hvort framkvæmdin væri í samræmi við heildarsvipmót lands. Þótt sveitarfélagið hafi víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sinna sé valdið ekki ótakmarkað. Með gerð aðalskipulags hafi sveitarfélagið sett sér ramma um á hvaða grundvelli skógræktarleyfi yrði veitt og hafi íbúar sveitarfélagsins réttmætar væntingar um að ákvarðanir þess verði í samræmi við skipulagsáætlanir.
Eins og fram komi í greinargerð sveitarfélagsins hafi skógrækt í Mýrdalshreppi og annars staðar á Suðurlandi aukist mjög á síðustu árum og með vísan til þess sé skógrækt í raun orðin hluti af heildarsvipmóti lands á svæðinu. Beri að taka tillit til þess þegar ákveða skuli hvort framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt skuli veitt, m.a. vegna jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Niðurstaða: Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði slíkra leyfa. Samkvæmt 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þá segir í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi að framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum séu ávallt háðar framkvæmdaleyfi. Komst sveitarstjórn að þeirri niðurstöðu 16. maí 2019 að skógrækt kæranda á 93 ha svæði væri framkvæmdaleyfisskyld, en við meðferð málsins var leitað umsagna með vísan til þess að um væri að ræða framkvæmd sem væri tilkynningarskyld til sveitarstjórnar, sbr. lið 1.02, sbr. einnig lið 1.07 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Fram kemur í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga að sá sem óski framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Er í 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 772/2012 áskilið að sá sem óski eftir framkvæmdaleyfi skuli senda skriflega umsókn til hlutaðeigandi leyfisveitanda ásamt nauðsynlegum gögnum um fyrirhugaða framkvæmd. Eru markmið reglugerðarinnar tíunduð í 2. gr. og felast m.a. í að tryggja faglegan undirbúning við útgáfu framkvæmdaleyfa og koma á samræmdu ferli vegna umsókna um framkvæmdaleyfi, sbr. b-lið ákvæðisins. Með bréfi, dags. 11. janúar 2019, óskaði kærandi eftir afstöðu sveitarstjórnar varðandi framkvæmdaleyfi vegna skógræktar á 93 ha svæði í landi Hvols I. Erindinu fylgdi m.a. skýrsla skógræktarráðgjafa, dags. 16. október 2018. Eftir að kærandi hafði verið upplýstur um afgreiðslu sveitarstjórnar frá 16. maí 2019 afhenti hann nýja óundirritaða skýrslu skógræktarráðgjafa, dags. 2. desember s.á., og var þá gert ráð fyrir að fyrirhugað skógræktarsvæði væri 20,7 ha. Var það erindi tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 20. ágúst 2020 og af fundargerð þess fundar má ráða að litið hafi verið á þessi nýju gögn sem umsókn um framkvæmdaleyfi. Hefur sá skilningur verið staðfestur af hálfu sveitarfélagsins sem hefur upplýst að litið hafi verið á fyrrgreinda skýrslu skógræktarráðgjafa, dags. 2. desember 2019, sem umsókn. Einnig að það hafi verið sameiginlegur skilningur kæranda og skipulagsfulltrúa að fjalla ætti um erindið sem umsókn. Eins og fyrr greinir í málavaxtalýsingu afgreiddi sveitarstjórn erindið með þeim hætti að fallast ekki á útgáfu framkvæmdarleyfis með vísan til þess að skógræktin félli ekki að heildarsvipmóti lands, sbr. gildandi aðalskipulag.
Samkvæmt framangreindu var ekki til að dreifa eiginlegri skriflegri umsókn um framkvæmdaleyfi samkvæmt 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga og 6. gr. reglugerðar nr. 772/2012 er erindi kæranda var afgreitt á fundi sveitarstjórnar 20. ágúst 2020. Voru því ekki fyrir hendi skilyrði til að taka erindi hans til efnislegrar afgreiðslu sem umsókn um framkvæmdaleyfi og afgreiða með slíkum hætti, enda var erindið verulega breytt frá fyrirspurn hans um framkvæmdaleyfisskyldu hvað stærð svæðisins og afmörkun þess varðar. Lagði kærandi því ekki fram fullnægjandi gögn við meðferð málsins og bar sveitarstjórn að svo stöddu að vekja athygli hans á því og veita honum færi á að leggja fram skriflega umsókn og leiðbeina honum um afleiðingar þess yrði það ekki gert, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ekki að afgreiða erindið efnislega með synjun án þess að leita nánari útskýringa. Þegar af þeirri ástæðu, og að teknu tilliti til þess markmiðs reglugerðar nr. 772/2012 að tryggja faglegan undirbúning við útgáfu framkvæmdaleyfa, þykir verða að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Hefur þá hvorki verið tekin afstaða til þess hvort undirbúningur sveitarfélagsins hafi að öðru leyti tryggt nægilega faglegan undirbúning vegna fyrirhugaðrar skógræktar, s.s. með því að leita umsagna um verulega breytt áform kæranda eða fylgja eftir bókun sinni um að útbúið yrði líkan af skógræktinni, né til annarra málsástæðna kæranda hvað varðar rannsókn máls og andmælarétt.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Mýrdalshrepps frá 20. ágúst 2020 um að fallast ekki á útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir skógrækt í landi Hvols I, Mýrdalshreppi.
