36/2020 Skógarstígur

Árið 2020, föstudaginn 3. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. maí 2020, sem barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrði stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júní 2020 var fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 10. júní 2020.

Málavextir: Hinn 11. febrúar 2019 tók skipulags- og umhverfisnefnd Fjallabyggðar fyrir byggingarleyfisumsókn, dags. 7. s.m., þar sem sótt var um leyfi fyrir byggingu frístundahúss að Skógarstíg 2. Erindið var samþykkt og bókaði nefndin að deildarstjóra tæknideildar væri falin útgáfa byggingarleyfis að uppfylltum skilyrðum gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 22. maí s.á. sótti byggingarleyfishafi um leyfi til að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs samkvæmt meðfylgjandi uppdrætti. Jafnframt var óskað eftir heimild til að hefja gröft á lóðinni. Samþykkti skipulags- og umhverfisnefnd erindið með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Bæjarstjórn Fjallabyggðar staðfesti niðurstöðu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 12. júní 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að fyrirhuguð bygging að Skógarstíg 2 muni skyggja alfarið á langa sjónlínu þeirra út ströndina í átt að Siglunesi í stað þess að byggingin standi samkvæmt gildandi deiliskipulagi lægra og skyggi að mestu á mun styttri sjónlínu í átt að enda flugvallar sem hafi mun minna gildi fyrir þá. Breytingin hafi verið gerð án vitundar þeirra á þeim forsendum að um hafi verið að ræða óverulegt frávik frá deiliskipulagi, sbr. gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þessu séu kærendur ósammála og telji að breytingin skerði hagsmuni þeirra hvað varði útsýni og verðmæti eignarinnar.

Kærendur hafi boðið nágranna sína velkomna á svæðið haustið 2019 þegar unnið hafi verið að jarðvinnu að Skógarstíg 2. Hafi kærendur haft orð á því að „þetta væri ofarlega eða austarlega á reitnum“. Leyfishafi hafi þá sagst vera efst á byggingarreitnum sem hafi verið hálfur sann­leikur. Hafi enda kærendur þá ekki haft vitneskju um að byggingarreiturinn hefði verið færður til um 10 m að ósk leyfishafa, væntanlega til að bæta gæði lóðar hans og ná þeirri fallegu sjónlínu norður ströndina sem kærendur verði nú sviptir. Vísa kærendur til þess að væntanlega hafi verið unnið áfram í grunninum fram á haust. Þau hafi farið lítið til Siglufjarðar í vetur en þá hafi allt verið undir snjó. Í vor þegar snjóa hafi leyst hafi þau farið að skoða málið þar sem þau hafi grunað að grunnurinn gæti ekki verið á réttum stað.

Þegar haft hafi verið samband við byggingarfulltrúa í byrjun maí 2020 hafi hann tjáð þeim að breyting hafi verið gerð á byggingarreitnum og hafi hún verið afgreidd á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 21. maí 2019. Kærendur telji kærufrest ekki hafa hafist fyrr en byggingar­fulltrúi hafi upplýst þau um málið.

Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu Fjallabyggðar er þess krafist að kærunni verði vísað frá, en til vara að kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Því sé hafnað að ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar hafi verið haldin efnisannmörkum. Ákvörðunin byggi á gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, sbr. 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem heimilað sé að víkja frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis þegar um óverulegt frávik sé að ræða.

Fjallabyggð telji að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi verið liðinn þegar kærendur beindu kæru til nefndarinnar. Skipulags- og umhverfisnefnd Fjalla­byggðar hafi tekið ákvörðun 21. maí 2019 um að samþykkja tilfærslu á byggingarreit fyrir Skógarstíg 2. Fundargerð nefndarinnar, þar sem efni hinnar kærðu ákvörðunar komi fram, þ.e. tilfærsla á byggingarreit um 10 m til austurs, hafi í kjölfarið verið birt á heimasíðu sveitar­félagsins. Í kæru komi að auki fram að kærendur hafi orðið varir við framkvæmdir á lóð Skógar­stígs 4 um haustið. Þau hafi þá þegar talið að framkvæmdin væri of austarlega á byggingar­reitnum/lóðinni. Kærendur hafi því vitað af útgáfu leyfisins og vitað um framkvæmdirnar og þegar haft athugasemdir við staðsetningu byggingarreitsins án þess að aðhafast neitt í málinu. Þess í stað hafi kærendur haldið að sér höndum og fyrst leitað eftir frekari upplýsingum frá Fjallabyggð í maí 2020.

Með lögum nr. 130/2011 sé aðilum gefinn kostur á að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar. Ein af grundvallarforsendum laganna sé að ákvarðanir séu bornar undir úrskurðarnefndina innan mánaðar frá því að endanleg ákvörðun hafi verið tekin í viðkomandi máli og teljist ákvörðun endanleg nema afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr. Með hliðsjón af atvikum málsins skuli vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem eins mánaðar kærufrestur hafi verið liðinn, enda liggi ekki fyrir að afsakanlegt hafi verið að leita ekki þegar frekari upplýsinga eða kæra strax. Sérstaklega sé vísað til þess að hin kærða ákvörðun hafi verið birt á opinberum vettvangi 21. maí 2019. Því beri að miða upphaf kærufrests við það tímamark. Að minnsta kosti sé ljóst að kærufrestur hafi byrjað að líða við upphaf framkvæmda haustið 2019. Sá langi tími sem hafi liðið frá hinni kærðu ákvörðun geti ekki verið afsakanlegur þar sem kærendur hafi, eins og fram komi í kæru, sannarlega verið upplýstir um framkvæmdina og haft við hana athuga­semdir. Einnig verði að hafa í huga að á þessum langa tíma hafi lóðarhafi Skógarstígs 2 unnið að jarðvegsframkvæmdum og grunni fasteignarinnar og haft réttmætar væntingar til þess að halda áfram.

Verði ekki fallist á að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni beri að hafna kröfu kærenda. Tilfærsla byggingarreits um 10 m á lóð sem sé 2.837 m² sé óverulegt frávik frá gildandi deili­skipulagi. Engar breytingar á landnotkun hafi fylgt tilfærslunni. Algjörlega sé ósannað að færslan hafi í för með sér nokkur grenndaráhrif, þ.m.t. hvort skerðing verði meiri á útsýni eða útsýni breytist svo nokkru nemi. Fasteign kærenda standi hærra í landi en fyrirhuguð fasteign við Skógarstíg 2. Ekki verði séð af þeirri ljósmynd sem kærendur hafi lagt fram að hagsmunir þeirra skerðist við tilfærslu byggingarreitsins, eins og fullyrt sé í kæru. Það hvíli á kærendum að sýna og sanna að hagsmunir þeirra skerðist við tilfærslu byggingarreitsins. Þar sem engin gögn hafi verið lögð fram, ef frá sé talin ljósmynd, sem ekki geti talist sönnun fyrir skerðingu hagsmuna, enda liggi ekkert fyrir hvar hún sé tekin né komi fram á henni hvernig útsýnið breytist, beri að hafna kröfunni.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar komu fram í þessu máli.

Niðurstaða: Í gildi er deiliskipulag fyrir Saurbæjarás frístundabyggð, samþykkt 15. maí 2013, sem tekur m.a. til lóðanna að Skógarstíg 2 og 4. Um grannlóðir er að ræða og liggur lóð leyfis­hafa lægra í landi sunnan að mörkum lóðar kærenda að Skógarstíg 4. Er deilt í máli þessu um þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs, en með sömu ákvörðun var veitt leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Kæra í máli þessu barst tæpum 11 mánuðum síðar, eða 8. maí 2020.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. nefndrar 28. gr. er tekið fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila.

Ákvörðun sú sem um ræðir sætti ekki opinberri birtingu og var ekki kynnt kærendum, en haustið 2019 urðu þeir þess varir að framkvæmdir voru hafnar á lóðinni að Skógarstíg 2. Alla jafna hefðu þær framkvæmdir átt að gefa kærendum tilefni til að kanna hvaða heimildir stæðu þeim að baki. Af kæru má hins vegar skilja að kærendur hafi fyrst orðið þess áskynja vorið 2020, þegar snjóa leysti, að grunnur fyrir sumarhúsi á lóðinni gæti ekki verið á réttum stað miðað við gildandi deiliskipulag. Við hina kærðu ákvörðun nýtti sveitarfélagið sér undantekningarheimild 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til að víkja frá gildandi deiliskipulagi án grenndarkynningar. Þótt kærendur hafi orðið varir við framkvæmdir, og jafnvel talið vafa leika á því hvort þær væru rétt staðsettar miðað við gildandi deiliskipulag, verður að líta til þess að almennt mega borgarar treysta því að byggt sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Enn fremur að verði skipulagi breytt þá verði þeim gert kunnugt um það með grenndarkynningu eða opinberri auglýsingu, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 43. gr. nefndra laga. Eins og hér stendur sérstaklega á þykir því afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi ekki borist fyrr en raun ber vitni, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður það tekið til efnismeðferðar.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var byggingarleyfi samþykkt, en síðar sóttu lóðarhafar Skógarstígs 2 um leyfi til að hliðra byggingarreit lóðarinnar um 10 m til austurs og hefja gröft á lóðinni. Erindið var samþykkt með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Ákvæði reglugerðarinnar er samhljóða ákvæði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga, sem við útgáfu byggingarleyfis heimilar sveitarstjórn að víkja frá skilmálum deiliskipulags, ef um er að ræða svo óverulegt frávik að tilgreindir hagsmunir nágranna skerðist í engu. Ljóst er að um undanþáguákvæði er að ræða sem túlka ber þröngt. Afstaða umræddra lóða að Skógarstíg er með þeim hætti að umdeild tilfærsla á byggingarreit lóðarinnar að Skógarstíg 4 til austurs hafi grenndaráhrif gagnvart kærendum að því er varðar útsýni, umfram það sem verið hefði að óbreyttu skipulagi. Þessi frávik geta ekki talist svo óveruleg að hagsmunir kærenda skerðist í engu í skilningi 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þau ströngu skilyrði að vikið sé frá skilmálum skipulags við veitingu byggingarleyfis samkvæmt 43. gr. laganna voru því ekki uppfyllt þegar hin kærða ákvörðun var tekin og verður hún óhjákvæmilega ógilt þegar af þeirri ástæðu.

Það athugist að samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki felur í sér að aðaluppdráttur, sbr. skilgreiningu 1. tl. 3. gr. laganna, uppfylli ákvæði þeirra. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki séð að nýir aðalupprættir, ásamt afstöðumynd, þar sem gerð var grein fyrir nýrri staðsetningu byggingarreits og breyttu meginskipulagi lóðar, hafi verið sam­þykktir áður en framkvæmdir hófust í kjölfar hliðrunar á byggingarreit að Skógarstíg 2.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.