45 og 49/2020 Norðurstígur

Árið 2020, föstudaginn 3. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 45/2020, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 29. maí 2020 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vestur­götu og Geirsgötu, svo og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Norðurstíg 5, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirsgötu og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Skilja verður málskot kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Að auki er þess krafist að hætt verði umsvifalaust við fyrirhugaðar framkvæmdir og verður að líta svo á að í því felist krafa um stöðvun framkvæmda. Reykjavíkurborg fór fram á frávísun stöðvunarkröfu kærenda með þeim rökum að framkvæmdir væru ekki hafnar og hefði leyfi ekki verið gefið út fyrir þeim. Hinn 30. júní 2020 fékk úrskurðarnefndin þær upplýsingar frá kærendum að framkvæmdir væru hafnar og var staðfest af hálfu borgarinnar að leyfi hefði verið gefið út án þess að nefndin hefði verið upplýst um þær breyttu aðstæður. Að svo komnu máli verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda en málið þykir hins vegar nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júní 2020, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kæra eigendur, Nýlendugötu 6, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun skipulagsfulltrúa með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem hið síðara kærumál, sem er nr. 49/2020, varðar sömu ákvörðun, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verður það sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. og 16. júní og 1. júlí 2020.

Málavextir: Hinn 4. maí 2020 lagði skrifstofa framkvæmda og viðhalds hjá Reykjavíkurborg fram umsókn um framkvæmdaleyfi vegna endurgerðar á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirs­götu, svo og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Í framkvæmdalýsingu segir nánar tiltekið að skipt verði um jarðveg samkvæmt kennisniðum og lagnir veitufyrirtækja verði endurnýjaðar að töluverðu leyti. Verkið felist meðal annars í því að leggja snjóbræðsluslöngur, reisa ljósastólpa, leggja grásteinskant, leggja hellur og ganga frá gróðursvæðum. Gengið verði frá yfirborði með götugögnum og öðrum mannvirkjum í samræmi við útboðsgögn, en til götugagna teljast t.a.m. ljósastaurar, bekkir, biðskýli og ruslafötur. Nánar kemur fram í lýsingunni að samkvæmt framkvæmda­áætlun verði byrjað að framkvæma í Nýlendugötu, en þegar sú framkvæmd verði langt komin verði hægt að hefja framkvæmd efst í Norðurstíg. Verklok séu áætluð 10. október 2020. Framkvæmdirnar voru kynntar íbúum og öðrum hagsmunaaðilum með tilkynningu, dags. 6. maí 2020, og fylgdu tilkynningunni teikningar sem sýndu fyrirhugað útlit gatnanna.

Framkvæmdaleyfisumsókninni var vísað til umsagnar verkefnastjóra og var það afgreitt með umsögn skipulags­fulltrúa, dags. 29. maí 2020. Í umsögninni kemur fram að ekki sé lagst gegn því að veitt verði framkvæmda­leyfi fyrir framkvæmdinni. Hún sé í samræmi við gildandi deiliskipulag og Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 og markmið í því um borgargötur og gæði byggðar. Tekið skyldi sérstakt tillit til þess að um miðborgarsvæði væri að ræða og skyldi virða allar reglur og leiðbeiningar um vinnutíma, merkingar, hávaða og rask gagnvart íbúum við götuna og á nærliggjandi svæðum.

Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 29. maí 2020 var samþykkt að gefa út framkvæmdaleyfi með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Var leyfið gefið út 25. júní s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að á teikningum, sem fylgt hafi tilkynningu Reykjavíkurborgar um framkvæmdirnar, séu þær fyrirhugaðar innan lóðarmarka Norður­stígs 5. Á lóðinni sé meðal annars fyrirhuguð hellulögn, gerð göngustígs og að þar verði stað­settur bekkur og trjágróður. Þetta rask muni hafa í för með sér að allur trjágróður sem fyrir sé á lóðinni verði fjarlægður, sem og hellulögn eigenda. Framkvæmdirnar hafi verið skipulagðar og samþykktar af Reykjavíkurborg, algjörlega án samráðs og samþykkis eigenda lóðarinnar. Kærendur telji að ekki hafi verið gætt að hagsmunum þeirra við skipulagningu verkefnisins og að framkvæmdirnar muni rýra verðmæti fasteignarinnar að Norðurstíg 5.

Kærendur að Nýlendugötu 6 benda á skort á samráði og að grenndarkynning hafi ekki farið fram. Ekki sé til staðar heimild í deiliskipulagi fyrir því að búa til almenningstorg. Ekki sé tekið tillit til hagsmuna þeirra heldur sé gengið á þá að þeim forspurðum. Spurningum til borgar­yfirvalda hafi verið svarað seint, illa og aðeins að litlu leyti. Almenningstorg við húsvegg ógni friðhelgi einkalífs þar sem fjölda óviðkomandi fólks sé beint um svæðið sem sé nálægt mið­svæðum. Borgaryfirvöld hafi fallist á að fella bekki úr gildandi hönnun vegna framkominna athugasemda, en þess sé krafist að almenningsbekkir verði ekki settir upp í portinu til framtíðar. Hellulögn með vatnsleiðslum undir muni stórauka hættu á rakavandamálum í útveggjum húsa og sökklum. Kostnaður muni fylgja því að setja upp girðingar til að varna almenningi aðgengi að garði kærenda. Aðgengi iðnaðarmanna og lítilla flutningabíla meðfram trjám, ljósastaurum og pollum verði torvelt, bæði milli húsanna í portinu og á Norðurstíg, sem og gera flutninga og viðhald erfiðara og dýrara, sbr. gr. 5.3.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem segi að tryggja skuli aðkomu að hliðum stakstæðra mannvirkja sem standi við lóðarmörk og að baklóðum sambyggðra húsa með kvöðum eða öðrum hætti. Deiliskipulag sýni ekkert sem hefti aðgöngu að lóðinni en nú séu á útfærsluteikningum ljósastaurar, tré og göngustígar sem takmarki aðkomu að henni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld fallast ekki á framkomin sjónarmið kærenda og krefjast þess að kröfu þeirra um ógildingu framkvæmdaleyfis verði hafnað.

Framkvæmdin sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Norðurstígsreits og Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030, sem og markmið í aðalskipulagi um borgargötur og gæði byggðar. Ekki sé fallist á að framkvæmdirnar séu innan lóðar kærenda. Samkvæmt gildandi deili­skipulagi fyrir Norðurstígsreit, samþykktu í borgarráði 20. janúar 2004, sé heimilt að stækka lóðina að Norðurstíg 5 fyrir sunnan húsið til suðurs og að stækkunin verði tekin af borgarlandi. Sú heimild hafi þó aldrei verið nýtt af hálfu lóðarhafa, lóðin hafi aldrei verið stækkuð og séu því lóðarmörkin ennþá eins og þau hafi verið áður, þ.e. upp við húsið. Lóðarmörkin séu enn fremur ljóslega sýnd á teikningu með afsalsbréfi, dags. 15. mars 1963, og í eignaskipta­yfirlýsingu, dags. 19. júlí 1993. Enginn trjágróður verði fjarlægður af lóð kærenda og ekki sé með neinu móti hægt að líta svo á að framkvæmdirnar hafi einhver áhrif á hagsmuni kærenda. Fallið hafi verið frá þeim áformum að setja bekki við lóðarmörk.

Ekki sé hægt að fallast á að friðhelgi einkalífs sé skert með framkvæmdinni, enda sé einungis verið að breyta yfirborði svæðisins og fegra það með hellulögn. Ekki sé verið að gera almenningstorg eins og kærendur haldi fram. Gangandi vegfarendur eigi nú þegar greiða leið um svæðið og svo verði áfram. Ekki sé heldur fallist á að hitalagnir undir stéttinni muni stórauka hættu á vatnstjóni á húsi kærenda að Nýlendugötu 6. Þéttidúkur verði lagður undir og upp með hellunum að húsum sem komi í veg fyrir að vatn komist að útveggjum. Engin breyting sé á aðkomu lítilla flutningabíla og aðgengi fyrir iðnaðarmenn.

—–

Í kjölfar þess að framkvæmdir hófust bárust úrskurðarnefndinni viðbótarathugasemdir kærenda sem ekki verða raktar frekar hér en nefndin hefur haft þær hliðsjónar.

—–

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi sem heimilar endurgerð Norðurstígs milli Vesturgötu og Geirsgötu og Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Nánar felst í leyfinu enduruppbygging gatna og verður heildaryfirbragð þeirra bætt, meðal annars með því að endurnýja yfirborð þeirra og bæta við grjótbeðum og trjám. Auk þess eru heimilaðar verulegar breytingar á lögnum og kerfum í götunum. Fjallað er um framkvæmdaleyfi í 13.-15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Geta stofn-, dreifi- og flutningskerfi fráveitu, hitaveitu, vatnsveitu, fjarskipta, rafveitna og verulegar breyt­ingar á slíkum mannvirkjum m.a. verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. nefndrar reglugerðar.

Kærendur að Norðurstíg 5 bera því m.a. við að umþrættar framkvæmdir séu fyrirhugaðar innan marka lóðarinnar og vísa í því sambandi til deiliskipulags svæðisins þar sem fram kemur að lagt sé til „að lóðin fyrir sunnan gamla húsið inni á reitnum verði stækkuð til suðurs. Stækkunin er tekin af borgarlandi.“ Af hálfu borgarinnar er bent á að fyrirætlun þessi hafi ekki gengið eftir og er skráning í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands í samræmi við það. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en skipulagsáætlanir einar og sér ráðstafa ekki eignarréttindum. Þá styðja önnur gögn málsins ekki fullyrðingu kærenda sem ekki er í samræmi við opinbera skráningu. Verður því ekki séð að eignarréttindi þeirra hafi staðið í vegi fyrir að hið kærða framkvæmdaleyfi yrði veitt, en bent skal á að það fellur ekki innan valdsviðs úrskurðar­nefndarinnar að skera úr ágreiningi um bein eða óbein eignarréttindi, s.s. þau sem skapast geta vegna hefðar, enda á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla. Þar undir á einnig ágreiningur, t.a.m. um skaðabótaskyldu, vegna vandamála sem kunna að rísa í kjölfar fram­kvæmdar, s.s. rakavandamál í útveggjum og sökklum, sem kærendur að Nýlendugötu 6 telja aukna hættu á.

Í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitar­stjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir og er slíkt samræmi áskilið í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Í 7. gr. reglugerðarinnar kemur enn fremur fram sú meginregla að framkvæmdaleyfi skuli vera gefið út á grundvelli deili­skipulags þótt heimilt sé að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Er og kveðið á um í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga að þar sem fram­kvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn að undangenginni grenndarkynningu veitt framkvæmdaleyfi sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar. Er því m.a. haldið fram í málinu að grenndarkynning hafi þurft að fara fram.

Í gildi er frá 20. janúar 2004 deiliskipulag Norðurstígsreits, sem afmarkast af Norðurstíg, Vesturgötu, Ægisgötu og Tryggvagötu. Í greinargerð með deiliskipulaginu er meðal annars tekið fram að meðal megineinkenna reitsins sé áberandi skortur á m.a. frágangi útisvæða og lóða og eigi það einnig við um borgarland. Eitt meginmarkmið skipulagsins sé að styrkja stöðu reitsins sem miðborgar- og íbúðarsvæðis, auka notagildi þess almennt og stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 eru Nýlendugata og Norðurstígur á svæði blandaðrar miðborgarbyggðar, merkt M1c og í gamla Vesturbænum, merkt ÍB1. Á svæði M1c er m.a. lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda og um gamla Vesturbæinn segir meðal annars að það sé gróið íbúðarhverfi sem hafi verið fullbyggt að mestu fyrir 1950. Byggðin sé heilsteypt sem njóti verndar að hluta vegna byggða­mynsturs. Í kafla aðalskipulags um veitur er fjallað um hitaveitur og rafveitur og tiltekið að á næstu árum verði gert ráð fyrir talsverðri endurnýjun flutnings- og stofnæða enda væru þær víða orðnar gamlar, bilanir nokkuð tíðar og mikilvægi lagna sé mikið. Hefðbundin endurnýjun minni dreifilagna og heimaæða færi eftir sem áður fram samhliða framkvæmdum sveitarfélaga og veitustofnana. Þá þurfi að styrkja og endurnýja núverandi rafdreifikerfi (strengi, spenni­stöðvar) í grónum hverfum borgarinnar.

Að framangreindu virtu eru heimilaðar framkvæmdir í samræmi við aðal- og deiliskipulag svæðisins og var hið kærða leyfi gefið út á þeim grundvelli. Bar því ekki nauðsyn til að grenndarkynna framkvæmdirnar skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Svo sem fram kemur í aðal­skipulagi er um nauðsynlega endurnýjun lagna að ræða og verður að telja aðrar heimilaðar framkvæmdir í samræmi við það markmið gildandi deiliskipulags að stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti. Um almenningsrými er að ræða, þ.m.t. göturými, en ekki torg, sbr. gr. 5.3.2.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Verður að telja að einungis sé um nánari útfærslu að ræða á deiliskipulagi, eins og eðlilegt er að teknu tilliti til framangreinds markmiðs, sem kalli ekki á deiliskipulagsbreytingu. Fallið var frá þeim áformum að setja upp bekki þá sem kærendur mótmæltu og verður ekki annað ráðið en að öll þau gögn verið til staðar sem nauðsynleg voru og málsmeðferð vegna hins kærða framkvæmdaleyfis hafi verið lögum samkvæmt.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 29. maí 2020 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirsgötu, svo og á Nýlendugötu á milli Norðurstígs og Ægisgötu.